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4 La informalidad como cuestión de (des)incentivos en la interpretación del Banco Mundial

Entre la reforma del trabajo y el tratamiento de la pobreza

A diferencia de las programáticas analizadas previamente, en las que informalidad fue un núcleo central, la producción del BM resulta más esquiva. Si bien hallamos menciones a ella, su peso en las explicaciones de los problemas sociales se diluye y su tematización se entreteje con fenómenos no ligados inmediatamente al trabajo. “Atrapar” las problematizaciones sobre la informalidad nos llevó a desplazarnos por otros temas y problemas.

El BM fue creado en 1944, junto con otros organismos de crédito, en el marco del pacto Bretton Woods, con el objetivo de aportar recursos financieros para la reconstrucción europea. Cuando el gobierno americano se ocupó directamente de dicho objetivo, a través del Plan Marshall, los préstamos del BM se concentraron en los llamados “países en desarrollo”. Durante 1960 se dirigieron hacia América Latina caudalosos “créditos de inversión”, destinados a obras de infraestructura asociadas a los procesos de industrialización (Corbalán, 2002; Murillo, 2005).[1] El BM se constituyó en una intersección entre el sistema financiero y las organizaciones de desarrollo (Orlansky, 1998; Corbalán, 2002; Murillo, 2005).

Hacia 1970 se produjo una nueva reestructuración de la banca internacional, cuando progresivamente comenzó a generarse un consenso intelectual y político sobre un nuevo fundamento de la acumulación de riqueza: la integración económica.[2] Se postulaba que el crecimiento sería producto de la interdependencia cooperativa entre las potencias, de ellas con los países “en desarrollo” y, al interior de los países, entre agentes económicos y grupos sociales. Se presentaba una imagen armónica y homogénea de las relaciones de intercambio[3] y del modelo económico en ciernes, en el que las empresas multinacionales eran centrales y los Estados nacionales emergían como actores limitativos. La innovación productiva permanente suponía y demandaba “flexibilidad” en las regulaciones y en las prácticas de los agentes económicos, en definitiva, en las subjetividades de los trabajadores “pues son ellos quienes producen y consumen” (Murillo, 2005: 17).

La región latinoamericana era objeto de preocupación porque podía agregar un eje de conflicto Norte-Sur, al ya existente eje Este-Oeste del escenario de bipolaridad de la Guerra Fría. A su vez, la extensión de la pobreza en estos países podía tornarse un factor desestabilizante y afectar la apuesta colaborativa.[4] Entonces, la banca internacional comenzó a asumir un rol activo en la difusión de las orientaciones prácticas y discursivas del nuevo orden global. Para ello fue central el cambio en el método de financiamiento, mediante los “créditos de base política” (Corbalán, 2002:68), que se otorgaban a condición de la implementación de políticas de ajuste estructural. Bajo este disciplinamiento, el BM y el FMI se convirtieron en “supervisores mundiales” (Grassi, 2004: 63) de la implementación del ajuste estructural en las economías latinoamericanas. Su legitimidad radicaba en que se habían vuelto una “referencia indispensable de la teoría económica, social y los estudios sobre el desarrollo” (Murillo, 2005: 25). El BM se propuso como caldera de ideas para superar “la crisis del pensamiento económico tradicional en América Latina”[5] (Borzese, Gianatelli, Ruiz, 2005: 41) y reconstruir un arsenal teórico-metodológico sobre el desarrollo.

En Argentina, los créditos del BM fueron esporádicos hasta los años ochenta. Entonces, el gobierno alfonsinista[6] abrió un proceso de diálogo a fin de contar con asistencia técnica para resolver lo que se entendía como una crisis eminentemente fiscal y del sector público. Los créditos obtenidos se orientaron a programas de estabilización de precios y del tipo de cambio. Desde el primer gobierno menemista[7] se transformó de manera sustantiva la relación con el BM, en función de la obtención de nuevos fondos crediticios. Entonces, en función de restablecer los pagos de la deuda externa y lograr el equilibrio fiscal, el gobierno anunció una agenda combinada de privatizaciones de servicios públicos y sistemas de protección, flexibilidad en el trabajo y reducción del gasto social (Grassi, 2003). La aplicación estricta de las políticas promovidas por el Consenso de Washington[8] fue calificada como “un éxito” por las autoridades del BM. Dado que sus “costos sociales” eran cada vez mayores las políticas de “lucha contra la pobreza” adquirieron centralidad.

Como veremos en la próxima parte de la tesis, en el marco de la crisis de los años 2001/2, la legitimidad de la banca internacional fue puesta en cuestión en el país. Desde fines de 1990, el BM y otros organismos impulsores de las reformas desplegadas comenzaron a producir ciertas reformulaciones en sus programáticas, al calor de la creciente conflictividad social y política que se experimentaba en toda la región. Nos ocuparemos de ellas en lo que sigue.

I. Más allá del Consenso de Washington: hacia una reforma de las instituciones

Hacia 1995, el BM concebía la globalización como un movimiento, natural y universal, de liberalización de los mercados y de cambio tecnológico, que transformaba sustantivamente la integración económica global. La integración de los “países en desarrollo” dependería del logro de mayor productividad y del sostenimiento de “políticas económicas sanas” (BM, 1995: 7). Por el contrario, su fracaso, sería producto de los desaciertos en la gestión política.

Entonces se reconocía que un “riesgo” del “impulso universal” de la integración era la agudización de las desigualdades (BM, 1995: 7), pues el crecimiento conllevaba un proceso inmanente de “destrucción creativa” –nacional y global– de aquellas empresas no competitivas y poco productivas, con el consecuente desplazamiento de sus trabajadores.[9] Pese a ello, se consideraba que nada era más gravoso que quedar por fuera del “crecimiento orientado al exterior” (BM, 1995: 5), definido como la única vía sostenible de incrementar el bienestar en el largo plazo. En una confrontación directa con la “retórica populista” (BM, 1995: 9), se advertía que ningún proceso de crecimiento podía estar exento de costos, representados bajo un manto de naturalidad e inevitabilidad. El Estado resultaba una condición para el despliegue del crecimiento aunque, si su orientación era inadecuada, se volvía uno de los principales obstáculos. Esta ambivalencia naturalizaba el modelo de Estado valorado, al punto que el equilibrio fiscal se calificaba como un estado (o Estado) de salud.

A fines de la década, distintos documentos evaluaban los resultados las reformas inspiradas en este enfoque. Aunque se destacaban niveles positivos de crecimiento en comparación con la década perdida de 1980, se señalaba que estos habían sido modestos y poco significativos para el desarrollo social (Burki y Perry, 1998a). La distribución de ingresos en algunos países no había mejorado y en otros había empeorado, por lo cual los índices de pobreza se mantenían en “niveles inaceptablemente altos” (Burki y Perry, 1998a: 2). También se identificaba la extensión de la “inseguridad económica” más allá de los sectores pobres, a partir de la creciente “inseguridad laboral” (Burki y Perry, 1998a: 2). La desigualdad se explicaba por una novedosa “brecha salarial” entre trabajadores calificados y no calificados (Burki y Perry, 1998a: 1). Los diagnósticos sociales señalaban la “deuda pendiente” de las reformas, uno de los principales ejes de autocrítica y reelaboración (Burki y Perry, 1998b).

Más allá del Consenso de Washington es el título de un documento del año 1998, que recogía el debate entre especialistas de distintas partes del mundo y expertos del BM sobre este punto. [10] Este enunciado remitía a la necesidad de incorporar una dimensión de los procesos de desarrollo que el pensamiento económico había “ignorado” hasta entonces (BM, 1998a: 127): sus bases institucionales. La Teoría del Derrame, que pronosticaba el desborde de los beneficios de la acumulación privada a distintas capas de la población, mostraba sus fallas, pues entre el crecimiento y el bienestar se había desplegado un problema institucional que había minado su relación positiva. Se afirmaba que “las instituciones importan para el desarrollo” (Burki y Perry, 1998a: 11) y por ello la cualidad del crecimiento se constituyó en objeto de reflexión: era preciso atender a las desigualdades que impedían que el progreso económico se extendiera en toda la sociedad. Ellas se originaban en fallas del mercado y/o del Estado que reproducían la inequidad (Burki y Perry, 1998b).

El reconocimiento de la imperfección del mercado alteraba la infalibilidad que se le había atribuido como asignador de recursos. Este planteo se alimentaba del enfoque de la Nueva Economía Institucional, que definía las instituciones como esquemas organizativos responsables de los incentivos para el comportamiento de individuos y organizaciones. Por su parte, la Economía del Comportamiento[11] desmitificaba la figura del homo economicus y la orientación exclusivamente racional de los comportamientos, advirtiendo factores contextuales que determinaban la acción. Se vislumbraba, entonces, una intervención legítima del Estado en el resguardo de los incentivos orientados a la productividad y la competitividad. Para ello, éste debía volverse eficiente, efectivo y, sobre todo, transparente y creíble. El atraso institucional era una nueva faceta del subdesarrollo a revertir (Burki y Perry, 1998b). [12]

Más allá de estos puntos, se afirmaba que la inequidad no podría resolverse sino adoptando medidas sistemáticas sobre la pobreza, lo que le daría a los procesos de crecimiento una “base amplia” (BM, 1998a, 1998b). La recomendación de estas medidas convivía con el diagnóstico de que la reducción generalizada y sostenida de la pobreza era una “perspectiva poco probable” (Burki y Perry, 1998b: 106), aunque llamativamente dicha afirmación no se respaldaba en evidencia empírica. El único “sesgo de esperanza” se basaba en la posibilidad de controlarla y reducirla durante una “larga marcha” de reformas institucionales (Burki y Perry, 1998b: 117). Ése era el horizonte “social” del modelo económico propuesto.

La “hora de la reforma institucional” expresa un cambio de orientación de alcance estratégico en pos de la continuidad del proceso de apertura e integración económica. “Más allá del Consenso de Washington” significaba ir “más allá” de las reformas de primera generación, conservando sus objetivos y haciéndolos avanzar allí donde éstas habían evidenciado fallas. En palabras del BM, se trataba de una comprensión “más acabada” y “adecuada del desarrollo”, producto de un “aprendizaje”, “corrigiendo” la vulnerabilidad –económica y de los sujetos– para un crecimiento más integrado (BM, 2000: 195).

El “cambio de percepción” sobre el crecimiento se presentaba como una demanda del curso mismo de la globalización (BM, 1998a, 1998b:4), revistiendo de naturalidad a una conflictiva trama de demandas y conflictos sociales, que era tematizada en pos de ser intervenida.[13] “La hora de la reforma institucional” señala el peso que cobrarían para la explicación de los problemas sociales y las propuestas de intervención “los incentivos conductuales de los individuos y organizaciones (…)” (Burki, S. y Perry, G., 1998a: 5).

II. La centralidad de la pobreza en la agenda del BM

Los primeros documentos de la serie están atravesados por el problema de la desigualdad de ingresos (Burki y Perry, 1998a, 1998b; BM, 2001, 2004b, 2006a). Prontamente, las tematizaciones sobre la desigualdad se circunscribieron al problema de la pobreza. Desde 2001, se sistematizó un nuevo enfoque para su reducción, que se justificaba en el principio de equidad, el que determinó el sentido de las referencias a la “igualdad” por parte del BM.

Equidad no es lo mismo que la igualdad de ingresos, o en estado de salud, o en ningún otro resultado final específico. Es la búsqueda de una situación en la que el esfuerzo, las preferencias y las iniciativas personales –y no el entorno familiar, la casta, la raza o el género– expliquen las diferencias de logros económicos entre las personas. Una situación en la que (…) todos tengan acceso a los servicios públicos y a la infraestructura para elevar su productividad y sus oportunidades de éxito en los mercados. (BM, 2006a: 56)

En tanto el eje de la cuestión social se desplazaba desde el planteo fugaz de la desigualdad hacia la pobreza, el sujeto de las acciones sociales fueron los grupos pobres y no el conjunto de la sociedad. La pauta distributiva a perseguir no era “dar a todos lo mismo” sino atender a los que menos tienen mediante una serie de servicios considerados básicos, a fin de igualar sus “oportunidades” de elevar la productividad y participar en los mercados. Es decir, “dar más (de lo elemental), a los que menos tienen” para nivelar el campo de juego económico.[14] La equidad no anulaba la existencia de desigualdades, si éstas se fundaban en esfuerzos y talentos diferenciados: igualdad y desigualdad dejaban de tratarse como opuestos. Las desigualdades “negativas” a combatir se originaban en la suspensión de la competencia, mediante formas de acaparamiento de poder político y económico, posibilitadas por fallas de las instituciones públicas. Al suspender la competencia, ellas desincentivaban la productividad y, así, perjudicaban el desarrollo y afectaban al conjunto social.

Una distribución de ingresos en la que unas personas son mucho más ricas que otras debido a que, ante oportunidades similares, las más ricas han trabajado mucho más duro puede considerarse justa. Pero la misma distribución de ingresos puede considerarse injusta si ha sido generada gracias a que el grupo más rico tuvo acceso a escuelas o empleos mucho mejores, únicamente debido a su riqueza. (BM, 2006a: 61)

La pobreza representaba un caso extremo de desigualdades perniciosas para la sociedad: constituía un desperdicio de potencial productivo así como un problema para la estabilidad política y la cohesión de la sociedad (BM, 1998, 2000, 2001, 2006a). La cohesión se pensaba como un concepto de valor pragmático, que señalaba el medio para el crecimiento, más que un fin en sí mismo. Remitía al balance entre las “externalidades positivas” del capital social y las negativas, dadas por solidaridades restringidas o identidades anómicas (BID, 2006). La fragmentación social constituía un estado de aislamiento e indiferencia entre grupos sociales, peligroso económica y políticamente. El nuevo enfoque de reducción de la pobreza se inspiraba en una imagen ideal sobre el tipo de participación de los pobres en el conjunto social, su subjetividad y sociabilidad. Ya no debían ser atendidos como “perdedores transitorios” sino como parte activa del crecimiento y de la sociedad, a condición de que asumieran un comportamiento productivo y una actitud colaborativa.

La elaboración de una nueva estrategia para reducir la pobreza se vio acompañada de una redefinición del fenómeno, que buscaba superar algunos problemas de su concepción “tradicional”. Ésta entendía la pobreza como un estado fundamentalmente socioeconómico, en función de un umbral de ingresos y consumos elementales. Dado que dicho umbral era arbitrario, se habían incorporado indicadores de salud y educación que, sin embargo, para los técnicos del BM no fueron suficientes para lograr una comprensión acabada del fenómeno. Primero, porque no era posible adoptar una mirada preventiva sobre la pobreza, pues los indicadores la captaban únicamente cuando ésta ya se hubiera consumado. Además, se dejaban de lado múltiples aspectos de la distribución que trascendían los ingresos (BM, 2001). Se argumentaba que el nuevo escenario exigía actualizar las miradas teóricas, lo que sugiere una revisión de las causalidades sobre la pobreza y sus “soluciones” esperables.

Así, esta definición tradicional fue ampliada, para mirar –además de ingresos y consumos las capacidades y las privaciones, adoptándose la perspectiva del “Manejo Social del Riesgo” (MSR), trabajada por expertos del BM desde el año 2000 (Holzman, R. y Jorgensen, S., 2000). Según éste, la pobreza se definía como una situación de mayor exposición al riesgo, explicada por el menor acceso a instrumentos adecuados para su manejo eficiente. Su causa no era la existencia de riesgos en sí misma ni tampoco la carencia total de instrumentos para gestionarlos, lo que se consideraba una percepción errónea sobre las estrategias de reproducción de las personas pobres. La pobreza se explicaba por la ineficacia de los instrumentos a disposición de estos grupos sociales y sus consecuencias negativas en la rentabilidad futura de sus “activos”. [15] Se resaltaba la dimensión temporal del fenómeno, lo que explica su reemplazo progresivo por el concepto de vulnerabilidad, que remitía tanto a un estado como a un proceso.[16]

El eje del problema de la distribución se ubicaba en los instrumentos de gestión de riesgos, desplazándose desde los ingresos hacia otros “activos”, entre los que se contemplaban capacidades humanas, redes sociales y diversos patrimonios físicos y financieros.

II.a. La pobreza como dependencia: el ideal de autonomía

Los documentos trasmitían una imagen trágica: la población en condición de pobreza se encontraba más afectada por los riesgos que otros segmentos, pero no tenían la posibilidad de aprovechar las oportunidades de la globalización, dada la baja productividad de sus activos. La aversión al riesgo era una causa principal de la reproducción de la pobreza en el tiempo:

(…) No tener la capacidad de sobrevivir hace que los pobres sean adversos al riesgo y como consecuencia, renuentes a involucrarse en actividades que implican mayor riesgo y mayor rentabilidad. (…) Sin la oportunidad de tomar riesgos e involucrarse en una producción más lucrativa, es probable que estos individuos y sus hijos vivan perpetuamente en condiciones de pobreza. (Holzman, R. y Jorgensen, S., 2000: 11).

Según la perspectiva del MSR, los riesgos eran inherentes a la vida humana (Holzman, R. y Jorgensen, S., 2000). La naturalización de los mismos tenía como efecto la desresponsabilización sobre su producción, borrándose las relaciones de poder implicadas. Lo “social” refería únicamente “a la forma del manejo del riesgo, que se basa (…) en intercambios entre personas, y no [a] la forma del riesgo” (Ibíd.: 7). Además, eran revestidos de un carácter positivo, por ser la contracara de las oportunidades: éstas representaban la posibilidad de beneficios ante un evento, y los primeros, de pérdida. La gestión del riesgo implicaba siempre un cálculo de costos y beneficios para decidir aprovechar o no las oportunidades y definir el tipo de instrumento a adoptar ante los riesgos (de prevención, mitigación o alivio de sus consecuencias). Se trataría de un cálculo extensible a todos los agentes económicos individuos, comunidades, familias y empresas–, por el cual la vida (individual y social) se volvía objeto de inversión productiva. La peor elección era no asumir riesgos. La seguridad trasmutaba su sentido: ya no refería a la exención de riesgos[17], sino a su administración productiva y eficaz. Ello suponía un comportamiento proactivo, sistemático e integrado, al que se esperaba que los individuos adhirieran.

El bienestar en sentido ideal refería a la “libertad de elección y de acción y [la] capacidad de controlar la propia vida” (BM, 2000: 16). Por eso, el antónimo de la pobreza no era la riqueza o la abundancia, sino la autonomía entendida como un atributo eminentemente individual: la pobreza remitía a un daño subjetivo. El bienestar, entonces, no refería a una visión compartida sobre qué tipo de vida (social e individual) valía la pena vivir y la discusión política sobre proyectos colectivos al respecto no tenía lugar. La productividad se presentaba como la única vía para ampliar la libertad y, por ende, se volvía un imperativo. La integración social de la población pobre pasaba por convertirla en parte activa del crecimiento, generando las condiciones para que asumieran comportamientos productivos.

II.b. Una mirada preventiva sobre la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad

El programa planteado para reducir la pobreza se reenfocaba en función de las nuevas explicaciones del fenómeno: el problema comprendía el acceso a activos y la inversión productiva sobre ellos para protegerlos y potenciarlos a futuro. Se postulaban tres pilares para la acción estatal: ampliar las oportunidades económicas para la población afectada, contribuir a su empoderamiento y establecer redes de seguridad elementales. Su objetivo era remover las fallas del mercado y de las instituciones que generaban desigualdades distorsivas, haciendo de la pobreza una situación injusta. Se trataba de hacer al mercado y al Estado accesible a los pobres (BM, 2001, 2004).

El balance crítico del modelo de crecimiento de la década de 1990 señalaba que no se había aprovechado suficientemente la “mano de obra de los pobres”, su principal activo.[18] La razón del bloqueo del acceso de los pobres al mercado se explicaba por “restricciones normativas”: las reformas laborales no habían logrado revertir el carácter rígido de las regulaciones del empleo y, así, protegían excesivamente a un grupo restringido de la mano de obra, quedando excluidos los sectores más vulnerables dado el elevado costo de creación de puestos no calificados. Cualquier estrategia de reducción de la pobreza debía contemplar la continuidad de las reformas laborales, para que la mayor flexibilidad y productividad alentara la creación de más empleo y la mejora salarial. Este razonamiento anudaba la generación de mayores oportunidades económicas para la población pobre con el aliento a la inversión privada, que por ello asumía un “carácter progresista” (BM, 2005: 20).

La apertura de oportunidades económicas para los pobres se presentaba como la vía más eficaz para quebrar la “trampa de la pobreza” (BM, 2000, 2006a), al interrumpir el círculo vicioso entre la escasa rentabilidad de sus activos y la baja productividad de sus inversiones. Este proceso implicaba la reversión de las fallas del mercado y del Estado (que las posibilitaban, producían y/o agravaban), cuya condición era el empoderamiento de la población pobre para que su “voz” fuera tenida en cuenta por las instituciones y la escena pública. Como advierte Murillo (2005), el empoderamiento de “los pobres” no tenía previsto formas para que estos participaran de la planificación y gestión de los programas que los tenían por usuarios. El llamado a construir una demanda social sobre el Estado es inconsistente con la dinámica de conflictividad en la región latinoamericana, en la que los movimientos sociales territorializados fueron actores centrales planteando reivindicaciones concretas de derechos. La estrategia del empoderamiento visualizaba, como ideal, otro tipo de relaciones asociativas a nivel local, más cercano a la defensa del consumidor que a la consideración de los pobres como actor colectivo. [19]

La categoría de empowerment, nacida del movimiento negro y feminista en la década de 1960 fue apropiada, transformándose su raigambre colectiva para pensar el poder y pasando a remitir a la nueva tesitura que cada individuo debía desplegar en su relación con las agencias públicas y con los demás miembros de la sociedad (Molyneux, 2006; Papalini y Echavarría, 2016). Hacer oír la voz de cada uno en la sociedad civil era la expresión de este nuevo empoderamiento, de raigambre individual e interactiva. La definición de la sociedad civil como locus del interés común y ajena de la contienda política y económica justificaba el rol contralor que se proponía que asumiera frente al Estado, como garantía de transparencia. A diferencia de la sospecha de corrupción, incapacidad o particularismo que pesaba sobre el Estado, ésta se presentaba como un espacio accesible e íntegro en cuanto a los intereses que congregaba (BM, 2012, 2014). Lo común y colectivo se configuraba como una trama de relaciones entre actores individuales y comunitarios, que el Estado debía contemplar e incorporar en su labor institucional para desarrollar su rol de manera legítima.

Sin embargo, aún bajo una intervención amplificadora de las oportunidades económicas de la población pobre, no sería posible erradicar las fallas individuales ni el azar que, en última instancia, también eran factores explicativos de dicha condición. Entonces, se erigía un principio de justicia complementario al de la igualdad de oportunidades que, fundado en la compasión y en la protección del conjunto social, buscara evitar la máxima privación mediante redes básicas de seguridad para aliviar las “calamidades personales y nacionales” (BM, 2001: VI). Éste era el principio de “evitación de la privación absoluta”:

Una aversión a la extrema pobreza, y ciertamente una forma rawlsiana de aversión a la desigualdad en el campo de los resultados finales, sugieren que las sociedades pueden decidir intervenir para proteger los medios de vida de sus miembros más necesitados (por debajo de un umbral absoluto de necesidad) aún cuando se haya defendido el principio de la igualdad de oportunidades. (…) Los resultados pueden ser bajos debido a mala suerte o incluso debido a las propias fallas de la persona. Por seguridad o por compasión, las sociedades pueden decidir que no permitirán que sus miembros padezcan hambre aun cuando hayan disfrutado de su justa porción del pastel de oportunidades (BM, 2006a: 13; resaltado propio).

Según la “economía del aseguramiento”[20] (BM, 2006a) las redes básicas de seguridad debían ser provistas por el Estado. Las pérdidas de eficacia de los sistemas de manejo de riesgos derivaban de dos posibles “fallos de gobierno”: uno tenía lugar cuando los gobiernos intentaban hacer más que lo que sus capacidades les permitían; otro cuando se planteaban hacer más de lo que los hogares podían hacer por sí mismos. De aquí surgía el “principio de subsidiariedad” del Estado (BM, 2014). La pobreza extrema era un riesgo que el mercado no cubriría por no ser rentable, por lo que debía ser asumido estatalmente.

III. La informalidad en fuga

Ante la centralidad de la pobreza, la informalidad se diluyó como problema en los diagnósticos sociales. Hablamos de “disolución” porque no se trata de una ausencia de la informalidad como tema, sino de su descentramiento como problema en los diagnósticos y las propuestas de intervención, como efecto de diversas operaciones discursivas.

Identificamos un modo predominantemente descriptivo de referencia a la categoría, que desestimaba su carga teórica y explicativa, fundamentalmente en los diagnósticos de fines de los años noventa e inicios de siglo. Aunque el término formaba parte de los diagnósticos del BM, simplemente caracterizaba la inserción laboral de la población pobre. Así se perdía el enlazamiento entre las condiciones de vida, de trabajo y del orden de la producción que el concepto proponía. En esta línea, se utilizaban indistintamente las categorías de sector y economía informal, sometidas a debates en esos años, desestimando la densidad conceptual de los mismos. Además, los sectores formal e informal eran equiparados, al señalarse que los obstáculos y desincentivos que experimentaban los agentes económicos insertos en ellos no se diferenciaban sustancialmente (BM, 2005, 2007, 2013). Así, su aparición en los diagnósticos no tenía un correlato preciso en las propuestas de intervención social.

Las mayores elaboraciones sobre el tema las encontramos en documentos producidos por expertos de la agencia en los años 2006 y 2007. Aunque no registramos marcas textuales que remitieran al debate especializado de esos años, los documentos articulaban una posición sumamente disruptiva en el campo de discusión, al afirmar que la informalidad podía explicarse –en parte por la voluntad de los agentes. Su estudio asumió una impronta cualitativa con eje en los comportamientos y motivaciones de los individuos. Definida como “evasión”, la informalidad era una manifestación de problemas de otro orden: político y fiscal.

Por otro lado, la disolución de la informalidad como problemática se produjo tras su solapamiento con la cuestión de la pobreza. Los trabajadores ocupados en esa condición eran tratados como sujeto de las estrategias de lucha contra la pobreza, en virtud de ciertos indicadores asociados a sus condiciones de vida, como por ejemplo, el nivel de ingresos y la disposición de instrumentos de gestión de riesgo.[21] La informalidad laboral no podía ser un problema social en tanto el trabajo constituía un hecho de la economía y del mercado y la cohesión social se consideraba sucedánea de ese ámbito.

III.a. La informalidad como “evasión”: entre medidas defensivas y preferencias

Desde fines de los años noventa, en la medida en que el crecimiento de la informalidad comenzó a circular como problema en los diagnósticos sociales, rastreamos ciertos interrogantes en los documentos del BM acerca de su conceptualización: ¿su crecimiento era un fenómeno positivo o negativo?, pues ¿la informalidad era expresión del dinamismo empresarial o del deterioro de las condiciones laborales? (Burki y Perry, 1998b; BM, 2002b). ¿Podía continuar pensándose como un “refugio” ante la constricción del empleo productivo?[22] Estos interrogantes señalan la controversia relativa a la explicación del fenómeno.

En 2006, el documento Definiendo y midiendo el sector informal afirmaba que las características de los agentes en condiciones de informalidad no se correspondían de forma unívoca con las de los trabajadores desplazados. Se introducía la idea de que la informalidad constituía una “preferencia”, lo que promovía el estudio sobre las motivaciones y razones de los agentes para ingresar y permanecer en ella. Además, se revisaban las discusiones contemporáneas y se señalaba críticamente que las nuevas definiciones abarcaban distintas unidades de análisis y bases empíricas, lo que representaba un problema para la planificación de políticas. ¿Era la existencia de contrato el criterio demarcador entre formalidad e informalidad?, ¿la disposición de seguridad social?, ¿las características del empleo y el estatus económico del empleador? El debate permanecía abierto, aunque resulta significativa la introducción de la voluntariedad como uno de los determinantes del fenómeno.

El documento Informalidad: escape y exclusión (Perry et al., 2007) dio continuidad a esta indagación. Los autores argumentaban que, pese a que la informalidad se asociara de forma corriente a fenómenos negativos (como la baja productividad, la ausencia de protecciones e inferiores condiciones laborales), su heterogeneidad señalaba la posibilidad de que su crecimiento no fuera totalmente regresivo. La heterogeneidad era clave para explicar las causas del fenómeno y de su caracterización se desprenderían distintas orientaciones para la intervención. El cumplimiento y el incumplimiento de las regulaciones públicas eran extremos opuestos y poco frecuentes, entre los que se desplegaba una “zona gris muy grande” que albergaba la mayor proporción de agentes económicos. Era preciso profundizar el conocimiento sobre los determinantes y efectos de los distintos grados de evasión.

La definición de la informalidad como “evasión” discutía la hipótesis explicativa basada en la segmentación laboral y en el “carácter exclusionista” del mercado de trabajo (Perry et al., 2007: viii). Según esta interpretación, la desigual distribución de salarios y protecciones no era resultado de diferenciales en capital humano (y, por ende, de características de la oferta de fuerza laboral), sino de las características de la demanda. Esto explicaría que ciertos colectivos de trabajadores se encontrasen excluidos del acceso a puestos más seguros y mejor remunerados debido a su concentración en un segmento delimitado del mercado laboral. Esta posición remite a las explicaciones sobre la segmentación del mercado laboral de la OIT y la CEPAL. Los expertos del BM añadían una dimensión que consideraban poco resaltada en la literatura especializada: el “escape” voluntario de la formalidad originado en la búsqueda de los agentes de evadir regulaciones excesivas para la actividad económica.

Esta nueva dimensión se presentaba como “complementaria” –y no antagónica a las hipótesis de la segmentación laboral. Al respecto se señalaba que era preciso integrar dos visiones “aparentemente irreconciliables” (BM, 2007: 80), dando cuenta del reconocimiento por parte de los autores del alcance de la polémica. Este argumento se basaba en la idea de que la informalidad no era la última opción de trabajadores y empleadores, sino la alternativa más beneficiosa, a través de un cálculo entre “ventajas comparativas” y “diferenciales compensadores” respecto de los costos de la informalidad.

El otro determinante de la informalidad era la “exclusión”. Sin embargo, ella no refería al contenido de las hipótesis con las que se discutía y se pretendía hacer un aporte “complementario”. Mientras que para la literatura laboral la exclusión se vinculaba con la concentración de tecnologías y beneficios estatales en el sector de alta productividad, en la producción del BM remitía a las fallas del Estado. La exclusión se trataba de un bloqueo en el acceso al mercado y a las instituciones públicas, debido a los elevados costos de la registración de trabajadores y unidades económicas. Ello movilizaba una medida defensiva de los agentes, con consecuencias negativas en el bienestar y la productividad.

Era preciso determinar, en cada caso empírico, cuánto incidían los determinantes del escape y la exclusión. En el estudio del año 2007 se incluía una encuesta a trabajadores y empleadores informales de países latinoamericanos seleccionados en pos de analizar sus motivaciones y razones para entrar y permanecer en la informalidad (Perry et al., 2007). [23] El “giro subjetivo” de los saberes trasponía las razones esgrimidas por los agentes con las causas analíticas del fenómeno. En función de estos análisis se diferenciaban dos grupos: los autónomos y los asalariados informales.[24] Mientras que los trabajadores independientes manifestaban haber elegido sus ocupaciones valorando su flexibilidad y autonomía, motivados por una “visión empresarial” que priorizaba la toma de riesgo por sobre el aseguramiento; entre los asalariados se hallaba un mayor peso de las decisiones de sus empleadores en la continuidad de la situación de informalidad. Sin embargo, el ideal al que estos aspiraban no necesariamente era el empleo dependiente formal, sino el autónomo informal. Así, se sugería que la dicotomía formalidad/informalidad no era tan relevante en las expectativas sobre el futuro de acuerdo a las voces de los propios sujetos.

III.b. El estudio de los incentivos de los agentes. La cultura de la informalidad

Tanto el “escape” como la “exclusión” se originaban en la consideración de los agentes de que el desempeño estatal era inadecuado. La informalidad, definida como evasión, refería a “la relación entre el individuo y el Estado” (Perry et al., 2007: 22), pulverizándose los factores de tipo estructural. El fenómeno se presentaba como una agregación de motivaciones individuales, que componían una “decisión masiva de salir de las instituciones formales” (BM, 2007: 22). [25] Su raíz profunda se encontraba en un “contrato social disfuncional” que, según argumentaban los técnicos, contenía un “lado impositivo” (BM, 2007: 12).

Según este argumento, las normas tributarias se respetan o no en virtud de la reciprocidad entre los miembros de la sociedad y de la expectativa de obtener beneficios al aportar a la comunidad. A partir de resultados de encuestas y estudios experimentales, se explicaba que los individuos esperaban bajos retornos de su interacción con el Estado y que tenían pocas expectativas en su capacidad de hacer cumplir la ley. Subyacía a ello un modelo de “Estado de Bienestar Frustrado”, caracterizado por: la captura particularista, propia de los regímenes populistas; la “exclusión” que se generaba al subisidiar a su base electoral, gravando fuertemente a los grupos ricos y excluyendo a los pobres; su incapacidad de efectivizar los marcos regulatorios establecidos. En la búsqueda individual de evadir al Estado por considerarlo injusto y/o ineficiente, se había generalizado una “cultura de la informalidad”.

La inscripción fiscal de la informalidad conectaba, así, con un terreno cultural de tematización del fenómeno, casi idiosincrático. [26] En este sentido, los expertos del BM señalaban que “la informalidad refleja el subdesarrollo”, ya no en relación a cuestiones de la estructura productiva (como en los documentos de la OIT y la CEPAL), sino por la existencia de una institucionalidad vetusta, ineficaz e injusta, soporte de una cultura de efectos perversos. “Al no tener voz y ante la irrelevancia del Estado, los latinoamericanos se llevan sus asuntos a otra parte y al hacerlo minan aún más la perspectiva de crecimiento de la región” (BM, 2007: 19; resaltado propio). La agenda política debía tomar nota de la “fuerte acusación social” hacia el Estado latinoamericano (BM, 2007: 2; 11) y, así, llevar adelante la reforma institucional recomendada.

III.c. ¿Por qué intervenir la informalidad? Reformas laborales y de la seguridad social

Que la informalidad fuera voluntaria no significaba que en términos globales fuese positiva. Ella entrañaba pérdidas de productividad, ahorro y bienestar a nivel agregado, sobre todo en los casos de “informalidad involuntaria” (Bosch et al., 2013). La causalidad reconstruida ponía en foco la relación de los individuos con el Estado, dirigiendo la mirada hacia las instituciones y los incentivos, en particular, en el ámbito del trabajo y la protección.

Respecto del empleo, el problema identificado era que las reformas desplegadas durante los años noventa habían quedado inconclusas y no habían podido revertir la “cultura de la estabilidad” (Gill et al., 2002: 4), bajo la cual las protecciones sobre los puestos eran jerarquizadas en detrimento de la inversión y la productividad (BM, 2004, 2007). En la mirada del BM, las protecciones laborales y las regulaciones colectivas constituían “distorsiones en contra del empleo”, por lo que eran resemantizadas como “altos impuestos al trabajo”, “mecanismos no competitivos de fijación de sueldos” y “esquemas poco eficientes de resolución de conflictos” (BM, 2007: 124). Se postulaba el objetivo de generar mercados dinámicos y redes de protección que pudieran compatibilizarse con la flexibilidad requerida (BM, 2005). Es decir que lo que había que alterar era el esquema de “formalidad”, más que la economía informal, para transformar las modalidades de evasión.

En este punto, se discutía de forma implícita con la orientación de la OIT acerca del respeto a las normas fundamentales del trabajo: el BM argumentaba que nadie podía cuestionar su valor, sin embargo, era objeto de discusión cómo llegar a ellas (BM, 2014: 14). Ello se debía a que existía, a juzgar de los técnicos, un “equilibrio subóptimo” entre las protecciones al trabajo y el volumen de empleo generado, lo cual se hallaba en abierta polémica con los posicionamientos de la OIT (BM, 2007: 7). Se argumentaba que remover las restricciones de normatividad (BM, 2013: 28), en lo referido a la contratación, despido y fijación de los salarios, haría menos gravosa la generación de puestos formales, ampliando el volumen de demanda formal para quienes se encontrasen excluidos (BM, 2005: 35). Un equilibrio entre estabilidad y flexibilidad beneficiaría a las empresas de baja productividad y, por esta vía, a los grupos vulnerables (BM, 2004). En función de ello, las negociaciones colectivas del salario y los seguros de desempleo eran objeto de críticas.

Por otro lado, se argumentaba que los sistemas clásicos de seguridad social eran una fuente de informalidad. La crítica se sostenía en el argumento de que el anclaje de las protecciones a la formalidad laboral afectaba las decisiones en materia de ocupación, incentivando la evasión. Confluían aquí una serie de problemas institucionales: la baja calidad de los beneficios obtenidos; los “pagos dobles” al interior de las familias para obtener las mismas prestaciones; los altos costos de transición que obstaculizaban la movilidad laboral (BM, 2007). La seguridad social clásica se presentaba como un sistema costoso que no optimizaba la relación entre aportes y retornos, promoviendo el escape de la formalidad y excluyendo a un porcentaje elevado de trabajadores y empleadores informales. En contrapartida las prestaciones universales no constituían una vía de salida ante las brechas de cobertura, pues se consideraba que estimulaban directamente la informalidad.

Si trabajadores y empresas ahorraban más y adoptaban comportamientos más productivos, podrían realizar inversiones de mayor rentabilidad y contar con mejores instrumentos para gestionar los riesgos. Se retomaba, entonces, la perspectiva del MSR, según la cual la opción más eficaz para extender la protección consistía en combinar y coordinar diversos sistemas de riesgo en base a los principios de la economía del aseguramiento (que rezaba por la autosuficiencia) y de la subsidiariedad estatal. Los expertos del Banco proponían la construcción de redes elementales de seguridad basadas en la categoría de “ciudadanía” (y no de “trabajadores”), insertas en un sistema multipilar de protección (BM, 2007). Las redes básicas se definían como el “pilar estatal preventivo de la pobreza” y era el único componente que el seguro privado no proveería. Su objetivo era minimizar pérdidas máximas de bienestar.

Como el componente público tenía por objeto prevenir y reducir la pobreza, se consideraba que el modelo más adecuado de transferencia era aquel que combinase objetivos de fortalecimiento del capital social y humano, como parte del proceso de ampliación de las oportunidades económicas de la población afectada. Los programas de transferencia condicionada de ingresos se retomaban como una experiencia valiosa, porque habían cumplido esos objetivos y logrado una amplia cobertura. Asimismo, el diseño del pilar estatal debía velar por neutralizar posibles desincentivos al empleo registrado, la productividad y el ahorro. La selectividad se volvía un problema fundamental para controlar efectos perniciosos de la asistencia, y delimitar las poblaciones y las necesidades a cubrir. Por eso se recomendaba que los montos de las transferencias monetarias fueran menores a los obtenidos a través de los seguros contributivos y mercantiles.

En el marco de esta programática, la conceptualización de la informalidad no solo perdía sus fundamentos estructurales sino también sociales, pues constituía una problemática de incentivos y comportamientos económicos agregados. Siendo así, la estrategia se limitaba a impulsar el dinamismo y la flexibilidad que los sujetos estarían demandando al mercado laboral al optar por la informalidad; y establecer condiciones mínimas de seguridad para quienes aún no pudieran asumir una inserción productiva y redituable.

IV. La reaparición del trabajo como tema ante una nueva crisis

La crisis internacional de 2008 se explicaba como una reconfiguración de la “geografía económica mundial”, en el marco de procesos de crecimiento heterogéneos y desiguales “por naturaleza”, que generaban “disparidades espaciales de ingresos y producción inevitables” en el corto plazo (BM, 2009: 6). Combatir u oponerse a “las fuerzas de mercado, de la aglomeración, de la migración y la especialización” sería contraproducente (BM, 2009: 20). Sin embargo, desde 2012, el discurso sobre la crisis se alteró, al percibirse “consecuencias imprevistas” sobre el empleo, que pasó “al primer plano por primera vez” (BM, 2012: 3).[27]

Se delimitó, entonces, una “nueva estrategia para la protección social y el trabajo” (BM, 2012: 3) en la que el empleo hacía aparición explícita, a contrapelo del resto de documentos de la serie. Pese al reconocimiento de los sujetos pobres como “trabajadores desplazados”, el tratamiento de estas problemáticas se codificó bajo los términos de la estrategia de reducción de la pobreza que hemos reconstruido: oportunidades, empoderamiento y seguridad (BM, 2012). El eje de la nueva estrategia era regular la pobreza transitoria, cuyo incremento era esperable en virtud de la crisis. Se trataba de “promover la capacidad de recuperación” avanzando “desde la asistencia social al trabajo” (BM, 2012: 14), al incorporar objetivos de desarrollo humano en el diseño de las transferencias monetarias. Se esperaba que éstas incrementaran su cobertura mediante “soluciones eficaces en el plano fiscal”, por lo que se adhirió a la propuesta de los PMPS, formulada en el marco del Sistema de Naciones Unidas (BM, 2012). Los esquemas de inteligibilidad que hemos reconstruido se mantuvieron sin grandes alteraciones, a excepción de una renovada sensibilidad hacia el sostenimiento del consumo y la promoción del capital humano de la población activa.[28]

La reforma laboral continuó siendo un eje dominante en la programática. En estos documentos registramos referencias a la intensificación del debate en el sistema multilateral sobre “el contenido de las políticas laborales” (BM, 2013: 26). El BM minimizaba dicha discusión, señalando que las políticas económicas tenían un impacto mayor sobre el empleo que las regulaciones laborales (BM, 2013, 2014). De este modo, constituía como prioridad para la acción pública al fomento de la inversión privada, en detrimento de las protecciones al empleo. Era preciso incentivar la inversión en los sectores productores de empleos “valiosos”.

Entonces, se propuso una distinción entre los empleos “beneficiosos” para la sociedad y aquellos que significaban una carga para la misma, al presentar baja productividad, producir daños en el medioambiente, o depender de privilegios políticos o de transferencias públicas (BM, 2013: 28). Aquí se incluían las ocupaciones en establecimientos poco productivos pero protegidos o las relativas a programas de empleo. Estos casos alteraban el proceso de destrucción creativa que entrañaba el crecimiento. Pese al reconocimiento de la centralidad del empleo en la cohesión social y en la vida de los sujetos (BM, 2013)[29], la consideración al sujeto del trabajo y su utilidad social no tenía lugar. Nuevamente, la cuestión del empleo “fugaba” ya hacia políticas macroeconómicas, ya hacia las de reducción de la pobreza.

Conclusiones

Desde mediados de 1990 comenzó a producirse una serie de reformulaciones en la programática del BM, que dio forma a nuevos modos de producir conocimiento, diagnósticos y propuestas de intervención. La “reforma institucional” fue su epíteto. Ella señalaba las razones de los logros inacabados de las reformas de “primera generación”, poniendo en foco el rol de las instituciones, como fuente de (des)incentivos hacia los agentes económicos.

La reforma institucional era el canal para revertir las deudas sociales del ajuste estructural, las cuales resultaban problemáticas por las pérdidas de productividad que acarreaban y por el deterioro de la cohesión. La nueva programática debía albergar una acción sistemática sobre la vulnerabilidad, reconstruyendo una nueva promesa de integración social de los “grupos excluidos”: la posibilidad de participar de los mercados, y por ende de la sociedad, poniendo en valor sus activos disponibles y ampliando sus oportunidades económicas.

En este sentido, la pobreza se reconceptualizaba para ser concebida como una situación de vulnerabilidad en función de la escasa rentabilidad de los activos disponibles para actuar en entornos inestables y dinámicos por definición. La acción sobre la pobreza debía trascender la distribución de ingresos, para extenderse hacia formas de promoción del capital humano y social. Solo de este modo podría revertirse la situación de pobreza y sus afectados reinsertarse en los mercados. En esta nueva promesa de integración, la salida de la pobreza entrañaba que la población afectada asumiera la responsabilidad sobre su propia vida para, en definitiva, elegir cómo vivirla. Las causas del fenómeno se atribuyeron más al desigual acceso a las instituciones y el poder político, que al mundo del trabajo y las relaciones productivas.

La cuestión de la informalidad se conectó con la pobreza a través de un rodeo implícito, por el cual la población de las estrategias para su reducción era descripta por su inserción informal en el mundo del trabajo. De hecho, señalamos la inscripción predominantemente fiscal de la informalidad, así como su asociación a los problemas del “contrato social” originados en las fallas de los Estados latinoamericanos. La informalidad señalaba a las instituciones como responsables de su extensión, fortaleciendo la recomendación de una reforma en el empleo y las protecciones. No había mayor consideración del sujeto de trabajo en estas propuestas. Éste solo reaparecía con el tratamiento de la cuestión de la pobreza.

El principio de justicia que sustentaba estas intervenciones se inspiraba más en un lenguaje económico que ético, pese a la operación de desplazamiento de los saberes expertos hacia los sentimientos, motivaciones y comportamientos de los sujetos de estudio. Las inversiones y sus resultados debían estar en íntima relación, por lo que la responsabilidad estatal se limitaba a vigilar el campo de juego para remediar las desigualdades iniciales. La imagen de sociedad que subyacía era la de una red dinámica capaz de movilizar el trabajo y talento de todos, y con redes suficientes para contener a los perdedores de forma rápida y eficaz, sin abandonar la perspectiva de que estos pudieran retornar a los mercados y movilizar su propia reconversión.


  1. Entonces nacieron los bancos regionales, como el BID, asociados a la labor del BM.
  2. Diversas autoras analizan el rol que tuvo en este proceso la conformación de la Comisión Trilateral, mencionada en la introducción de la Primera Parte de la tesis (v.gr. Corbalán, 2002; Murillo, 2005). Por ejemplo, Corbalán señala que sus propuestas respecto del rol a asumir por la banca internacional en el nuevo orden global fueron relevantes en la reconfiguración de la misma desde los años setenta, como veremos a continuación.
  3. Las relaciones estructurales de dependencia entre naciones eran obliteradas en este enfoque en el que “el concepto de que los beneficios pueden ser aumentados para todos mediante la cooperación se basa en la noción de suma positiva (…), superadora de aquella de que (…) ‘un grupo podía mejorar su posición sólo mediante el robo o la explotación de otros grupos’” (1977, Grupo Monetario Trilateral en Corbalán, 2002: 29).
  4. La Comisión Trilateral enfatizaba la relevancia de la región en el ascendente modelo de acumulación, como mercado para las exportaciones de los países centrales y fuente de materias primas (Corbalán, 2002). No era ajeno a estas preocupaciones el desarrollo de movimientos políticos en el Sur global, de identidad antiimperialista, y en ocasiones anticapitalista.
  5. Según este argumento, había entrado en crisis la matriz de pensamiento que había orientado los procesos sustitutivos de importaciones y los modelos de Estado Social, planificadores de la economía.
  6. Raúl Alfonsín fue presidente entre los años 1983 y 1989, siendo el gobierno de la transición democrática luego de la última dictadura cívico-militar en Argentina.
  7. Carlos Menem tuvo dos mandatos presidenciales: 1989- 1995; 1995- 1999.
  8. En 1989 se sancionó la Ley de Emergencia Económica y la de Reforma del Estado, puntas de lanza para avanzar en el proceso de apertura y privatización. Dos años más tarde, el Plan de Convertibilidad articuló las distintas áreas de reforma promovidas por el Consenso de Washington: fiscal, comercial, laboral, del sector público y del sistema de seguridad social.
  9. La naturalidad de este proceso se explica por la definición de la competencia como un impulso propio de los agentes económicos (trabajadores, empleadores, empresas), propulsor del desarrollo.
  10. En distintos eventos especializados también tenían lugar estas discusiones, arribándose al consenso de la centralidad de la pobreza como asunto a atender (Burki y Perry, 1998a). En los documentos del BM se retomaba a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague (1995); la Segunda Cumbre de las Américas y la Declaración de Santiago firmada allí, que fijaba la “superación de la pobreza” como “el reto más grande del hemisferio” (1997); y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas (2000).
  11. La economía del comportamiento tiene antecedentes en la década de 1970 pero pasó a primera plana en 2002, cuando un psicólogo y un economista ganaron el Premio Nobel de Economía por introducir la investigación psicológica en el análisis económico de la toma de decisiones. Se presentaba como una nueva disciplina en virtud de la intersección propuesta entre economía y psicología. Al descentrarse la racionalidad de las acciones individuales, era preciso construir esquemas para anticiparlas, mediante experimentos interactivos. A través de ellos, se argumentaba y buscaba demostrar que, en los “cálculos” efectuados por los individuos, se ponderaban factores subjetivos (como la inercia, la dejadez, la impaciencia, la aversión al riesgo) y contextuales. La importancia de esta disciplina se vinculaba a la idea predominante acerca del rol estatal: un moldeador de los incentivos. Era preciso entender los mecanismos subjetivos por los cuales los individuos determinaban sus acciones para poder incidir en ellas. O, en palabras de técnicos del BID, “lograr cambios de comportamiento a bajo costo” (Bosch et al., 2013: 136). Pese a que en los documentos relevados del BM hay referencias a los preceptos de esta disciplina, son los documentos del BID los que ofrecen una versión sistemática de la misma como fundamento de la perspectiva adoptada por el organismo.
  12. La “Nueva Administración Pública” proponía la adopción en el Estado de pautas organizativas que simularan condiciones de mercado, orientadas al desempeño y el servicio al cliente (Burki y Perry, 1998a).
  13. Al respecto, emergen numerosas marcas de coyuntura en los textos: oleadas de protestas (BM, 2000a); controversias académicas y políticas relativas a la globalización (BM, 2000a, 2002b), crisis financieras y recesiones en algunos países latinoamericanos (Burki y Perry, 1998a).
  14. Minteguiaga y Ramírez (2007) desarrollan una interesante reflexión sobre los principios de igualdad y equidad y el monopolio del último sobre el primero en la matriz de pensamiento neoliberal. También Danani (2008) desarrolla el principio de equidad que relevó al de la igualdad durante los años noventa.
  15. Por ejemplo, se explicaba que, ante situaciones de crisis, la población pobre recurría a la venta de propiedades para la obtención de ingresos extra, o al retiro de niños del sistema educativo para que realizaran actividades laborales. Estos instrumentos de gestión de riesgo tenían efectos adversos en el futuro.
  16. Cobra sentido la distinción realizada en el diseño de estrategias entre la pobreza transitoria (como producto del impacto de crisis) y la extrema o estructural, que señalaba un proceso de reproducción entre generaciones.
  17. Esta acepción es la primera con la que la Real Academia Española define la cualidad de “seguro/a”.
  18. 0 Incluimos esta aclaración pese a su redundancia, debido a que no es tal en la retórica bancomundialista, que procura divisar una multiplicidad de activos en poder de los pobres, borrando la desposesión que caracteriza a la posición socio-económica de dichos sujetos.
  19. Al respecto, Corbalán (2002) da cuenta del recorte de ONGs selectas con las que el BM produjo alianzas y proyectó sus Estrategias Regionales de la Sociedad Civil para América Latina, desde el año 1999.
  20. Se trata de uno de los principios que conforman la perspectiva del MSR.
  21. Las categorías con que se refería a los trabajadores en condición de informalidad expresan este punto: “trabajadores no calificados”, “subclase asalariada” (por la brecha salarial entre formales e informales) (Burki y Perry, 1998b), “trabajadores pobres” (BM, 2006a).
  22. Desde el año 1998, se observaban las limitaciones del concepto de SIU a partir de la heterogeneidad de las unidades económicas y de sus vínculos con el Estado. En el año 2005, la expresión de “sector” fue reemplazada por el término de “economía informal”, aunque sin precisar su significado.
  23. Como veremos en la segunda parte de la tesis, se realizó un estudio con esta orientación en Argentina, junto con el INDEC y el MTEySS, lo que posibilitaba análisis comparativos entre países de la región.
  24. Entre los primeros se consideraba a pequeños empleadores, profesionales, artesanos, y obreros de la construcción. Los asalariados informales comprendían trabajadores informales en servicio doméstico, en microempresas, en grandes empresas con arreglos informales, y trabajadores familiares sin remuneración.
  25. Se distinguían diferentes tipos de evasión según la relación mantenida con el Estado: podía tratarse de una evasión defensiva, ante regulaciones excesivas y un Estado capturado por intereses particularistas; una evasión oportunista, ante regulaciones justas, con el único fin de reducir costos; y/o una evasión pasiva, cuando el Estado era “irrelevante” para el cumplimiento de la ley.
  26. En los documentos del BID también encontramos un abordaje cultural de la informalidad. Al respecto, se explicaba que una de sus consecuencias era la constitución de modos informales de vida, diferenciados de las “vidas productivas fuera de la pobreza” que se buscaba promover: “la informalidad se convierte en una característica intrínseca de estos grupos: son informales sus relaciones de trabajo, sus propiedades y viviendas, sus arreglos matrimoniales e incluso su propia existencia, como el caso de los indocumentados” (BID, 2006: 7; destacado propio). La informalidad conformaba una subcultura, potencialmente problemática.
  27. El IDM del 2013 se centró específicamente en el empleo, al que definió como “piedra angular del desarrollo”. En esos años, la OIT y la CEPAL señalaban una crisis de largo plazo sobre el empleo.
  28. En cuanto a la población pasiva, se hacía especial énfasis en preservar y promover el capital humano de la población infantil. Se le asignaba a ésta prioridad, en caso de existir restricciones presupuestarias, frente a políticas destinadas a la vejez, lo que resulta de interés en el marco de los debates actuales sobre la protección.
  29. Se definía al empleo como “lo que ganamos”, “lo que hacemos” y “lo que somos” (BM, 2013: 53). Como una “actividad transformadora” del nivel de vida y de las propias capacidades, así como un clivaje para la identidad y la pertenencia social, para la imagen de sí mismo y las formas de relación con los demás. Por lo que “tener o no tener empleo” modelaba las expectativas de los sujetos para el futuro.


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