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10 Síntesis de la segunda parte

A continuación, sistematizamos las discusiones locales sobre la informalidad y los modos de circulación de los saberes de las AID analizadas (adhesiones, polémicas y traducciones). Recomponemos su relación con las políticas socio-laborales implementadas, principalmente dando cuenta de los fundamentos y justificaciones de las “soluciones” propuestas.


La recomposición de la expertise ministerial. Desde la salida de la crisis de los años 2001/2002, se produjo un proceso de reconfiguración de los discursos oficiales sobre los problemas de empleo y de pobreza, que acompañó la articulación de una nueva programática de desarrollo. El mismo se encuentra íntimamente asociado con los modos de constitución de los saberes de gabinete locales. Advertimos la renovación de los núcleos profesionales y especializados de las carteras sociales desde el año 2003, orientada a reconstruir una perspectiva propia sobre los problemas locales, que se juzgaba lesionada por la injerencia de los organismos internacionales, especialmente los financieros. Dicho proceso asumió objetivos y ethos diferenciados en el MTEySS y en el MDS, pero su carácter común pasaba por la afirmación de la dimensión política de la labor experta y de su compromiso con la transformación del modelo de desarrollo “heredado”, construyendo al neoliberalismo como campo de adversidad. Ambos ministerios congregaron figuras del ámbito especializado progresista, cuyos análisis habían sido subordinados durante la década anterior.

Se produjo una relación particular entre la gestión estatal y el conocimiento científico: la intervención demandaba un conocimiento especializado, así como comprometido con la nueva programática y sensible a los padecimientos sociales. La circulación de los saberes producidos por las AID conllevó un proceso reflexivo, a través del cual los expertos ministeriales tomaron posición, polemizando, adhiriendo y traduciendo dichos enfoques.


La reactivación de los discursos sobre el desarrollo y sobre el valor social del trabajo. Desde el 2003 y durante el ciclo de administraciones kirchneristas, se fue articulando la perspectiva de un desarrollo genuino con inclusión social, cuyas filiaciones discursivas fueron heterogéneas. Éstas comprendían memorias del primer peronismo y del estructuralismo latinoamericano; elaboraciones de intelectuales europeos –como los de la escuela regulacionista y de expertos progresistas locales; formulaciones de los movimientos políticos y sociales que protagonizaron la conflictividad de la década de 1990, como el de Derechos Humanos; y también elaboraciones de agencias aglutinadas en Naciones Unidas, respecto de los modelos alternativos de globalización y de “desarrollo humano”. Las relaciones diferenciales con las AID de adhesión relativa con la OIT y CEPAL y de polémica con el BM– se fundaban en una afinidad teórica que no era solo coyuntural, sino que hundía sus raíces en los dominios de memoria de la programática local. Los discursos acerca del desarrollo delimitaban un espacio compartido, hecho de viejas y nuevas conceptualizaciones.

Dada la centralidad que asumió el trabajo en la discursividad oficial como factor productivo, distributivo, social y moral–, la reorientación del desarrollo tenía como eje la restauración del empleo formal y protegido y su institucionalidad. La expectativa de resolver los problemas socio-laborales se fundaba en la reversión de las políticas del ciclo previo y se orientaba por una imagen pretérita del empleo como eje de movilidad e integración sociales. La intervención estatal constituía el medio por excelencia para producir un “cambio estructural” en la sociedad. Propusimos la hipótesis de un sesgo politicista en la reflexión sobre las condiciones –económicas, sociales, culturales– para sostener un proceso orgánico de transformación. Como observamos sobre la producción de las AID, los modos de concebir el desarrollo y el rol del Estado se refractaron sobre el tratamiento de los problemas sociales.

La lectura unificada de la economía y la política, movilizó una ruptura conceptual con la interpretación que disociaba los problemas del orden del trabajo de aquellos relativos a la pobreza. Ésta pasó a vincularse directamente con la desregulación del empleo y con el deterioro de las condiciones laborales. Estos diagnósticos recuperaban los estudios producidos, desde los años ochenta, por los expertos argentinos.


El pasaje desde la teoría de la precariedad hacia el enfoque de la economía informal. Al calor de la recomposición de la actividad económica y del descenso del desempleo, se produjo este segundo movimiento conceptual, informado por la reformulación ejercida por la OIT sobre el concepto de informalidad. La apropiación de los conceptos de Trabajo Decente y Economía Informal fue activa y reflexiva, lo que entrañó ciertas innovaciones locales.

Respecto de las afinidades o resonancias entre el enfoque de la EI y los análisis locales, identificamos que en ambos casos se trazaba una causalidad política de los problemas laborales, que los comprendía como producto de relaciones de poder y de políticas estatales tendientes a la mercantilización de las relaciones laborales. Estos análisis subyacían a las explicaciones sobre la precariedad laboral, producidas desde los años ochenta, así como a las concepciones acerca de la relevancia de la gestión político-estatal para reconfigurar el modelo de desarrollo. La perspectiva del BM fue discutida expresamente, rechazando la idea de que la informalidad constituyera un fenómeno voluntario y visibilizando la responsabilidad empresaria por la baja de los costos a través del deterioro del empleo. Asimismo, el concepto de EI contemplaba la preocupación por el empleo precario en el sector formal de la economía, que para los expertos locales constituía un problema central del panorama laboral argentino.

La adopción de este enfoque expresó y movilizó ciertos desplazamientos en los modos de diagnosticar y tratar los problemas de empleo. A diferencia de la teoría de la precariedad, el enfoque de la informalidad era más sensible a la heterogeneidad de los problemas socio-laborales y del colectivo de trabajadores, lo que venía advirtiéndose entre los expertos locales desde los años noventa. Los diagnósticos que hemos reconstruido dan cuenta de alteraciones de relevancia en los objetos de análisis: ni la informalidad ni el desempleo parecían conservar sus fisonomías clásicas y ciertos diagnósticos demandaban ser actualizados. Pese a la afinidad con los planteos cepalinos acerca del desarrollo, las tematizaciones del organismo sobre la heterogeneidad productiva como determinante de la informalidad no tuvieron mayor espacio en los diagnósticos locales. Subyacía la idea de que los procesos de fragmentación social eran reversibles mediante políticas estatales de signo contrario a las neoliberales.

La operación de segmentación interna de la EI, entendida como un fenómeno polifacético y heterogéneo, fue la base sobre la cual se estableció una estrategia modular de intervención, que estipulaba objetivos y dispositivos político-institucionales diferenciados según los segmentos poblacionales y las causalidades específicas que explicaban su dinámica. La retórica secuencial e incremental del TD dislocaba la mirada global y unificada que trasmitía el concepto de “empleo normal”, en que se habían asentado las producciones locales sobre la precariedad. La utilidad del enfoque de la OIT era eminentemente interventiva.

Por otro lado, se plantearon ciertas divergencias con la perspectiva de la OIT. Los expertos locales no compartían el diagnóstico de que el cambio tecnológico condujera, inevitablemente, a la flexibilidad del uso de la fuerza laboral. La discursividad oficial se distanció de la consideración del Estado de Bienestar clásico como un anacronismo: por el contrario, era preciso refundarlo y restaurar la institucionalidad laboral con eje en la seguridad social. Así, se produjo un bloqueo de los debates que promovieron las agencias de las Naciones Unidas sobre la estrategia de flexiseguridad. Sin embargo, los diagnósticos sobre la informalidad introdujeron novedades en las políticas socio-laborales, irreductibles a aquellas que caracterizaban el Estado Social clásico. Veámoslo sintéticamente.


Nuevas fisonomías de la informalidad. Mediante la operación de segmentación de la EI, se vislumbraba que los trabajadores informales en la economía registrada podían protagonizar un proceso de formalización de corto plazo, principalmente, a través del instrumento de la fiscalización. En cambio, la formalización de los trabajadores insertos en unidades productivas no registradas (pequeñas o unipersonales) revestía mayor complejidad, debido a sus bajas posibilidades de reconversión productiva y laboral. También se identificaba un segmento de trabajadores “de subsistencia”, cuyas perspectivas de reincorporación al mercado laboral se fijaban en un tiempo indeterminado, en el largo plazo. La noción de “empleo de subsistencia” cristalizaba una nueva fisonomía del desempleo (y de las poblaciones desempleadas), asimilable a la de los países latinoamericanos, caracterizada por el tránsito continuo entre la desocupación, la inactividad y las inserciones informales.

En el marco de la recomposición económica y laboral, la explicación de las bajas posibilidades de formalización de los segmentos inferiores de la EI se asentaba en la baja empleabilidad de sus trabajadores. En este punto, se alumbraba una nueva relación entre trabajo y pobreza, caracterizada por la bidireccionalidad: si la condición de pobreza se explicaba por la inadecuación de los empleos, para estos trabajadores se añadía el hecho de que la vulnerabilidad social afectaba las posibilidades de recalificación para acceder a mejores puestos, configurando un círculo vicioso. La descalificación se postulaba como uno de los efectos más duraderos del neoliberalismo en la trama social. De este modo, la situación sociolaboral de estos segmentos de trabajadores no conectaba, directamente, con las características del modelo de desarrollo vigente, sino con el modelo pasado en vías de superación. Este tipo de abordaje caracterizó especialmente el tratamiento del “empleo de subsistencia”, pues, como argumentamos, se trataba de un segmento ubicado en una frontera cercana y difusa con la inempleabilidad. En el Anexo N°3 sintetizamos este desarrollo.


Proteger y promover. Para los discursos oficiales, la seguridad social constituía una vía predilecta para instituir los derechos sociales que realizarían el carácter inclusivo del desarrollo. Así, las perspectivas sobre la protección se anclaban fuertemente en las posibilidades de los distintos grupos sociales de participar del mercado formal de empleo.

La identificación de colectivos de trabajadores cuya formalización se ubicaba en el largo plazo, promovió una serie de políticas socio-laborales dirigidas a mitigar la vulnerabilidad social y a fortalecer sus condiciones de empleabilidad: modos especiales de registro, formas de extensión de la seguridad social a través de componentes no contributivos y alteraciones del principio contributivo; programas de capacitación. Dado que la expectativa estaba puesta en el acceso a la protección vía el empleo registrado, estas iniciativas se presentaban como modos de reparación y de reconocimiento, aunque de cierta manera, extraordinarias.

La inempleabilidad de los “trabajadores de subsistencia” constituyó una categoría indecible para la programática local. Afirmar dicha condición desestabilizaba la legitimidad del modelo de desarrollo propuesto, sostenida en la expectativa de inclusión y movilidad social. Además, la imposibilidad transitoria de ingresar al mercado laboral no se traducía, para los discursos oficiales, en una sentencia de “inviabilidad social” hacia los sujetos afectados. Por el contrario, estos eran reconocidos como trabajadores y, así, se buscaba constituirlos en sujetos legítimos de protección. Además de una acción centrada en la distribución de ingresos, al ponerse en foco el problema de la descalificación, se enfatizaba la necesidad de promover sus capacidades. El problema de la desigualdad se ampliaba bajo estas elaboraciones.

El hecho de que fuera el MDS el encargado de gestionar las políticas de inserción socio-productiva es ilustrador respecto de las bajas expectativas de reconversión productiva de estos trabajadores y de la centralidad del objetivo de integración “social”. La relación de jerarquía que se estableció entre el “trabajo decente”/productivo y el “trabajo digno”/asistido, entre la economía capitalista y la economía social, estableció formas de asociación entre ésta y el no trabajo, reduciendo su potencial político. Por eso señalamos que se trató de una valoración compleja de la economía social y del modo de hacer trabajo que ella entraña.

Con la emergencia de restricciones económicas locales y el impacto de la crisis internacional, la situación de los segmentos inferiores de la EI concentró la atención de los saberes expertos. En función de la persistencia de la informalidad en niveles elevados y dada la definición de la seguridad social contributiva y los derechos del trabajo como soportes de la integración, se planteó la idea de conformar un carril complementario y anexo de protección (aunque no por ello autónomo respecto del primero ni de baja calidad, al menos en la pretensión) para los trabajadores en dicha condición. Ésta parece haber sido la respuesta frente a otras alternativas para proteger a dicho sector, basadas en el desacople entre empleo y protección: ya a través de propuestas universalistas, ya desde la plataforma de los PMPS.

Entonces, las innovaciones producidas en el campo de la seguridad social adquirieron mayor profundidad, como se ilustra con la creación de la AUH (y posteriores ampliaciones, como la AUE), a través de las cuales el componente no contributivo de la seguridad social se desprendió de la lógica asistencial y se sostuvo en el reconocimiento de sus destinarios como trabajadores. También tomaron un renovado impulso las políticas de promoción socio-laboral que se entrelazaron con diferentes modos de aseguramiento de sus trabajadores, reinstalando la tensión entre el trabajo decente y el trabajo digno. La ampliación de la seguridad social fungió como un fuelle que aproximó a estos trabajadores, diferenciados en la implementación de otras políticas socio-laborales en virtud de sus perspectivas de inserción laboral.



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