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9 Protección laboral, protección social

Dos caminos complementarios

La extensión y la persistencia de la informalidad movilizaron el interrogante sobre cómo extender un sistema de protección organizado a partir del tipo de inserción laboral de los sujetos. Si en el capítulo anterior abordamos los modos de conceptualizar los problemas de empleo y las condiciones vislumbradas para desplegar un proceso de formalización, aquí nos detenemos en otra serie de discusiones, ligadas a la protección social de los sujetos del trabajo, con sus diversos niveles de vulnerabilidad socio-laboral. A diferencia de la perspectiva secuencial del proceso de formalización, la protección delimitaba un objetivo a alcanzar en el corto plazo: la extensión de las protecciones atraviesa, como imperativo, todo el ciclo en análisis.

Los caminos para concretar dicho imperativo fueron sinuosos, como así también los debates sobre los fundamentos de los dispositivos político- institucionales priorizados. Los problemas de empleo señalaban la insuficiencia de la inserción laboral como criterio definitorio del acceso a las prestaciones, su tipo y cuantía, pero su desplazamiento entrañaba nuevos dilemas. ¿Quiénes serían sujetos de protección?, ¿qué aspectos de la vida proteger: los ingresos, las calificaciones, las capacidades? Subyacía en el debate la cuestión de la integración social, lo que le daba un carácter ético y político, además de técnico:

El cúmulo de interrogantes sobre cómo afrontar el nuevo escenario en el que se conjugan múltiples factores –aumento de la pobreza, reducción de puestos de trabajo, cambios demográficos, migraciones, junto a las opciones de crecimiento económico– provocan interpretaciones y respuestas que alimentan un debate abierto sobre las causas que motivaron los cambios y el futuro de la protección, en particular en lo que se refiere al área laboral. (…) ¿Es posible en momentos de estrechez y mayor fragmentación apelar a la solidaridad contributiva? (MTEySS, 2012: 47)

I. La Seguridad Social como eje de reformas: recentrar y actualizar

La inclusión social constituía, para los discursos que analizamos, la posibilidad de “ser” país, la condición para el desarrollo (MDS, 2007). La idea de inclusión llevaba adherida múltiples sentidos, aglutinados en: a) la búsqueda de reconstrucción de una identidad y pertenencia común a todos los ciudadanos; b) a través de la restitución de un horizonte de progreso y de movilidad social ascendente; c) en base a la categoría político-cultural de “nuestra clase trabajadora y clase media” (MDS, 2007: 135). Estos sentidos se precisan al ser contrapuestos con los significados que adquiría el polifónico término de exclusión: para el MDS (2007) significaba no tener trabajo, oficio ni posibilidades de formarse, en definitiva, no tener posibilidades de participar de la sociedad.

El trabajo constituía un contexto de referencia central para las nociones de inclusión y exclusión: se presentaba como el vector que definía la participación en la sociedad, enlazando derechos y obligaciones, aportes y retribuciones (MDS, 2007, 2010, 2015). Ello se encontraba en la base de la centralidad asignada a la recomposición del empleo protegido en el mapa de intervenciones sociales del Estado. Entonces, los debates oficiales sobre la extensión de las protecciones gravitaron en torno a las premisas de que era el acceso al empleo regular el principal carril de inclusión y de que la seguridad social era el sistema institucional más virtuoso para organizar la distribución, conformando el núcleo de la protección (Roca, 2010).

En continuidad con los sentidos producidos desde 2002, predominaba la consideración de las protecciones en su clásico sentido de aseguramiento ante los riesgos y contingencias de la vida del trabajador (MDS, 2010). En este sentido Tomada expresaba que vivir sin seguridad social significaba vivir permanentemente con miedo (MTEySS, 2005), citando al Director de la OIT, Juan Somavía. El sentido de la protección como “inversión”, que relevamos en los documentos de las AID, no emergió de nuestro trabajo de archivo.

La seguridad es el estado ideal de ausencia de riesgo, por lo que la inseguridad resulta algo natural a la esencia finita del hombre. La seguridad social cobra forma cuando la comunidad bajo alguna forma de organización asegura la plena realización, generando las condiciones para el logro de la satisfacción de las necesidades materiales e inmateriales, colectivas e individuales. (MDS, 2007: 264; destacado propio)

En el año 2005 el MTEySS realizó, junto con la OIT, un estudio actuarial dirigido a proyectar la situación del sistema previsional para el año 2050. El mismo se encuadraba en proyectos de asistencia técnica de la OIT y el BM a la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio para producir herramientas de monitoreo sobre el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, dándole continuidad a los análisis iniciados desde el año 2002 para su reforma. Entonces, el diagnóstico de la profundización de la desprotección se entrelazaba con el de la creciente insostenibilidad financiera del sistema: se visualizaba que, a futuro, crecería la proporción de trabajadores en edad de jubilarse sin los aportes suficientes, conduciendo a un incremento de las pensiones asistenciales; además, una proporción creciente de las prestaciones del sistema de AFJP no llegarían al haber mínimo, lo que demandaría un complemento monetario financiado públicamente. El gasto público sería cada vez mayor, por lo que dicho informe actuarial sugería adoptar medidas que fortalecieran el régimen de reparto. Comenzaba a cobrar fuerza una mirada crítica hacia la organización privada de las cuentas individuales de capitalización.

Ese mismo año se dio inicio al Plan de Inclusión Previsional o Régimen de Regulación de Deudas[1], conocido como “moratoria”. Éste promovió que los trabajadores en edad de jubilarse y sin la cantidad suficiente de aportes pudieran percibir el haber mínimo[2], con una quita mensual que saldara los aportes adeudados, a la manera de un plan de pagos de largo plazo y cero interés. La moratoria constituyó un curso de acción sensiblemente distinto al sugerido en el Libro Blanco de la Previsión Social en 2003, en el que se establecía que las pensiones asistenciales constituían el pilar más adecuado para cubrir a los trabajadores sin aportes. Dicho esquema respondía a la preocupación por los desincentivos al trabajo y la formalidad: las pensiones otorgaban ingresos inferiores en comparación con la jubilación mínima y establecían una edad mayor para el acceso (70 años para ambos géneros). En contraste, la moratoria priorizaba la incorporación de los trabajadores excluidos en la institucionalidad de la seguridad social, al igual que los trabajadores formales. Se rechazaba, de este modo, la alternativa de extender la protección en base a un régimen asistencial diferenciado. Además, la moratoria no entrañaba la renuncia al principio contributivo, pues al adaptarlo a las nuevas realidades laborales, reafirmaba su validez (Danani y Grassi, 2008).

La moratoria previsional constituyó una de las primeras medidas en la que se expresa la centralidad que tendría la seguridad social en la política social del período, así como el diagnóstico sobre la necesidad de actualizar sus modos de organización de acuerdo a los problemas laborales en curso. Esta política reconocía el trabajo realizado por aquellos trabajadores cuya trayectoria completa o parcial había discurrido por la informalidad, y, así, lo definía como soporte de derechos sociales. La moratoria se popularizó como la “jubilación de las amas de casa”, pues comprendió de forma mayoritaria a mujeres que durante toda su vida desarrollaron trabajo doméstico remunerado y no remunerado.[3] Esto ilustra el efecto ampliatorio de lo comprendido por trabajo como fuente de derechos. El reconocimiento de estos sujetos como trabajadores se basaba en un cuestionamiento a la mirada neoliberal sobre la responsabilidad de los mismos en el ingreso y la permanencia en situaciones de informalidad: ellos no eran evasores, sino las víctimas de la evasión que ejercían empresarios y patrones. Estos, sin embargo, no fueron sancionados: la “deuda previsional” era individual y fue solventada por los trabajadores al incorporarse sistema.

La moratoria ejerció un trastocamiento ad hoc de las pautas de la seguridad social, debido a su modo extraordinario de aplicación, cuyo objeto era adecuar el principio contributivo a la real capacidad de contribución de los grupos de menores ingresos y mayor vulnerabilidad laboral[4]: la mayor parte de los perceptores provinieron del primer y segundo quintil, en los que inicialmente la cobertura previsional era menor (Danani y Hintze, 2013). La extensión de la cobertura en los deciles de más bajos ingresos se entendía como producto de una “correcta focalización”, orientada a reducir las condiciones de vulnerabilidad en la vejez (MTEySS, 2014: 37; Roca, 2010). Cuando el extraordinario efecto ampliatorio en la cobertura comenzó a agotarse,[5] se efectuó una nueva moratoria en 2014[6]: del total de adultos mayores en edad de jubilarse, se calculó que se había logrado una cobertura aproximada del 95% (MDS, 2015).

El estudio actuarial del año 2005 cuestionaba expresamente los límites entre lo público y lo privado en el sistema previsional e instaba a fortalecer el régimen de reparto. Desde 2007 se desplegaron políticas relativas al carácter público del sistema. En ese año se sancionó la Ley 26.222, que establecía el cambio de prioridad entre régimen de reparto y de capitalización, permitiendo que los trabajadores pudieran migrar al primero en cualquier momento y estableciendo la adhesión automática al mismo para los nuevos trabajadores, salvo en los casos en que se eligiera expresamente una AFJP. En 2008, la Ley 26.425 unificó el sistema previsional bajo el régimen de reparto, eliminó la capitalización individual, y adoptó la referida movilidad jubilatoria (Ley 26.417).

Las reformas previsionales emprendidas fueron objeto de análisis de actores globales. De los documentos se destaca el apoyo brindado por la OIT (v.gr. MTEySS, OIT, 2009) y la mirada crítica adoptada por el BM. En un texto del año 2008, técnicos pertenecientes a la oficina regional del Banco evaluaban las modificaciones de los sistemas previsionales argentino y chileno (Rofman et al., 2008). Se diagnosticaba que, luego de las reformas desplegadas durante los años noventa, estos presentaban problemas de financiamiento, baja cobertura y elevada incertidumbre. A diferencia de la lectura positiva sobre las reformas chilenas más recientes, las adoptadas en Argentina eran objeto de preocupación por su elevado costo fiscal. Particularmente en lo referido a la eliminación de la capitalización individual y a la aplicación de la moratoria previsional, se apuntaba que los cambios habían sido desordenados, poco consistentes y elaborados “a puertas cerradas” (ibíd: 46). El BM era afín a adoptar un pilar complementario de pensiones mínimas no contributivas y no a la estatización del sistema. El tinte polémico de sus análisis señala el núcleo del debate y el objeto de la crítica: el “espíritu ‘revisionista’ que ha estado sobrevolando” sobre la relación entre lo público y lo privado (ibíd.: 45).

I.a. El principio no contributivo como carril anexo para la integración

En 2011 se realizó la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS), financiada con fondos del BM, para determinar cuál era la “línea de base” de la protección en el país. Para ese entonces, la plataforma de los PMPS había reunido la adhesión de las AID que analizamos, aunque no por ello se había agotado la polémica sobre los dispositivos político-institucionales para concretarlos. El interés del BM en estudiar los alcances cuantitativos y cualitativos de la protección en el país se enmarcaba en esta plataforma, aunque para los técnicos ministeriales residía en evaluar los logros de las políticas socio-laborales y los efectos de los procesos de recomposición del empleo (MTEySS, 2014).

Los datos producidos señalaban que la mayor parte de las prestaciones del “Sistema de Protección Social” se derivaba del trabajo formal: un 86% de los hogares cubiertos contaba con beneficios contributivos. Entonces, se afirmaba que “el trabajo formal (…) sigue siendo el pilar central a través del cual el sistema brinda asistencia a la población frente a riesgos y necesidades sociales” (MTEySS, 2014: 109). Con ello, se corroboraba que “la estrategia prioritaria para la inclusión social” era “la promoción del empleo registrado” (MTEySS, 2010: 51). Pese a este panorama, los diagnósticos sobre la persistencia de la informalidad y de núcleos duros de pobreza, a los que nos referimos en el capítulo anterior, movilizaron el planteamiento de un carril anexo y complementario para la integración, conformado por las políticas no contributivas de protección, cuya función debía ser cubrir a aquellos no comprendidos –aún– por el empleo registrado. Si bien las pensiones asistenciales siguieron una dinámica ascendente desde los inicios del período[7], la sanción de la AUH (Decreto 1602) en 2009 dio al principio no contributivo un peso inusitado en la seguridad social.

Esta política constituyó un nuevo componente al interior del Subsistema de Asignaciones Familiares que, instalaba una lógica no contributiva de asignación de derechos. Bajo una misma institucionalidad, se destinaron asignaciones familiares para trabajadores desocupados, informales, por temporada, del servicio doméstico y monotributistas sociales. La discontinuidad que marca la AUH en nuestra serie documental tiene que ver con el tratamiento del principio no contributivo como componente de la seguridad social, más que como una pata del esquema asistencial. La extensión de la seguridad social entrañaba el reconocimiento del trabajo informal como soporte de derechos, al tiempo que –a diferencia de la moratoria previsional tenía como resorte el principio no contributivo.

¿Por qué extender una prestación dirigida a niños/as y jóvenes a partir del criterio de la ocupación de sus padres o tutores? Consideramos que la clave de esta pregunta yace en la centralidad que asumía la seguridad social y la referencia al trabajo como fundamento de las protecciones. En un ciclo de conferencias sobre la AUH, organizado por la Asociación Argentina de Políticas Sociales y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, con colaboración de la AMIA y UNICEF, una jornada se dedicó a un análisis comparativo entre la asignación y el Ingreso Ciudadano (IC).[8] Emilia Roca, quien participó del mismo como ponente, explicó los fundamentos para inscribir la AUH en la seguridad social y no haber adoptado otros formatos. Argumentaba que las políticas oficiales se habían dirigido a fortalecer la seguridad social como eje de inclusión, construyendo un nuevo estándar de protección que buscaba revertir sus históricas exclusiones. En este fin se había inspirado la moratoria, mejorando desde la seguridad social la situación de vulnerabilidad en la vejez. De igual forma, la niñez podía protegerse mediante una institucionalidad ya existente, pero que precisaba ser renovada.

La lógica de la AUH está fuertemente anclada en el objetivo postulado de equiparar los derechos de los distintos sujetos del trabajo (del “trabajo decente” y del “trabajo digno”, en nuestros términos), una vez reconocida su heterogeneidad y afirmado el carácter secuencial en el tiempo del proceso de formalización.[9] Ella se inspiró en los derechos del trabajo y disputó su legitimidad tanto por el destino de la transferencia monetaria (el desarrollo de los niños), como en el hecho de que sus titulares, padres o tutores, eran reconocidos como trabajadores, pese a que su condición fuera informal o sin empleo. Así, se fundaba en el reconocimiento de un aporte productivo realizado por estos al conjunto de la sociedad. El anclaje de los procesos de extensión de las protecciones en los derechos del trabajo y no de la ciudadanía conforma un aspecto de continuidad con los debates desplegados desde el año 2002 sobre los modos de concebir y tratar el universalismo. Por eso es comprensible que el MTEySS y la ANSES hayan tenido protagonismo en los debates relativos a la AUH, a diferencia del MDS, cuyo eje de gravitación pasaron a ser los programas de inserción socio-productiva.[10]

La AUH ilustra la relación de complementariedad trazada entre el pilar contributivo y el no contributivo, así como también el correlato en materia de derechos que conllevaba el reconocimiento del “eslabón inferior de la economía informal” como sujeto de trabajo.

(…) La promoción del empleo registrado se definió como la estrategia prioritaria para la inclusión social. No obstante, el crecimiento del desempleo y la precariedad laboral durante décadas requirieron implementar una estrategia complementaria para ampliar la cobertura social a aquellos que no eran sujetos de derecho por estar excluidos del sistema contributivo de la seguridad social. (MTEySS, 2010: 51)

La complementariedad no significaba que los componentes no contributivos fuesen residuales en el esquema de política social. Tanto la AUH como las pensiones asistenciales fueron las prestaciones que más conservaron su poder de compra durante el ciclo en comparación a otros programas, como el PRIST.[11] En el caso de la AUH, a lo largo de los años se incorporaron modificaciones al decreto original, que buscaron acercarla a las características de las asignaciones familiares contributivas, pese a la diferenciación que entrañaba el establecimiento de condicionalidades en materia de salud y educación para permanecer en el sistema.[12] Por ejemplo, se sancionó en 2011 la Asignación Universal por Embarazo y se estableció la ayuda anual por escolaridad en 2015.[13]

El carácter “complementario” de la AUH radicaba en la expectativa subyacente de tránsito hacia el empleo productivo y registrado y hacia la seguridad social contributiva. Más allá de su sanción como una prestación permanente, especialmente en el discurso político, se presentaba como una anomalía necesaria en la larga marcha hacia “el objetivo de eliminar, por completo, las diversas formas de precariedad y fraude laboral” (MTEySS, 2014: 57).

Mientras haya un pobre en la patria, mientras haya que seguir pagándole a un pibe la AUH, en lugar de la asignación familiar de su padre, porque consiguió trabajo en la fábrica, en el colegio, en la universidad, estaremos en deuda con los argentinos (…). (Cristina Kirchner, 18/02/2015, discurso de inauguración de la Central Nuclear Atucha II)

Los segmentos a cubrir eran aquellos que “habían quedado fuera de la protección por la dinámica del mercado de trabajo en los años 90 y los segmentos de mayor vulnerabilidad” (MTEySS, 2010: 19). De modo que lo que definimos como eslabones inferiores de la economía informal, de mayores dificultades para la formalización, constituyeron un sector privilegiado para las políticas ampliatorias de la protección. Esta caracterización se reedita en el decreto de creación de la AUH:

(…) Si bien las políticas de Estado llevadas a cabo han producido una mejora en la situación económica y financiera del país reduciendo los niveles de pobreza y de marginalidad alcanzándose, asimismo, un importante incremento del nivel ocupacional, subsisten situaciones de exclusión de diversos sectores de la población que resulta necesario atender. (…) En virtud de ello, se torna necesario contemplar la situación de aquellos menores pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren amparados por el actual Régimen de Asignaciones Familiares (…). Inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal. Que la clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. (Decreto 1602/2009; destacado propio)

El sujeto de la AUH se perfilaba a partir de la particular yuxtaposición entre vulnerabilidad laboral y pobreza, que se diagnosticaba para estos segmentos de la EI y, particularmente, para los trabajadores de subsistencia. Ello puede observarse en el establecimiento de un criterio de ingresos para acceder a la prestación, anexo al de la situación ocupacional: podrían solicitarla aquellos que percibieran un salario igual o inferior al mínimo (decreto 1602/2009). El nivel de ingresos funcionó como parámetro para orientar la focalización de los beneficiarios entre el vasto conjunto de segmentos en el interior de la economía informal.[14]

Para las familias de menores ingresos, expuestas a una alta rotación e inestabilidad en el mercado laboral, tener un ingreso con monto certero, seguro y estable se constituye en un elemento adicional que no puede dejarse de mencionar. (MTEySS, 2014: 111; destacado propio)

Dados los diagnósticos y explicaciones sobre la situación de los eslabones más vulnerables de la informalidad, puede comprenderse la inclusión de un componente “promocional” en el diseño de la AUH, dado por las condicionalidades en salud y educación. Éstas seguían los mismos fundamentos que reconstruíamos en el capítulo anterior sobre la necesidad de acompañar los procesos de distribución de ingresos con acciones para recuperar capacidades en el caso de los adultos y, en el de los niños, fortalecer el capital humano. Tanto los ingresos como las capacidades, actuales y futuras, se definían como los objetos de la protección.

La relación de complementariedad entre los pilares contributivo y no contributivo de la protección social se construyó resolviendo y vadeando interrogantes de envergadura, presentes en documentos de distintos momentos de nuestra serie: ¿las formas adoptadas para ampliar la protección podían implicar efectos de dualización social entre contribuyentes y no contribuyentes?, esto es, ¿reforzaban la desigualdad? ¿Qué condiciones debían reunir las protecciones hacia los grupos vulnerables para conjurar ese riesgo? (MTEySS, 2004b; MTEySS, 2010; MTEySS, 2014). La definición de qué cuestiones se constituían como objeto de la protección en el caso de la población activa asumió relevancia: además de las condiciones de vida y los ingresos, la cultura del trabajo y las calificaciones constituían disposiciones a ser cultivadas para la reinserción laboral y la integración plena en la sociedad.

II. Polémicas sobre los Pisos Mínimos de Protección Social: la dupla “trabajo y protección” en debate

La plataforma de los PMPS, impulsada inicialmente por las agencias internacionales más afines, la OIT y el PNUD, fue debatida entre los expertos locales. Muestra de ello es la publicación, en 2012, del libro del MTEySS ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Una mirada desde la experiencia argentina, escrito por Emilia Roca, Laura Golbert y María Estela Lanari. Como argumentaba Ofelia Cédola, secretaria de Seguridad Social del MTEySS:

[Este] libro se originó en el marco de las discusiones que se estaban desarrollando en instituciones de las Naciones Unidas, fundamentalmente la OIT y el PNUD. (…) [Éstas] impulsaban (…) un piso de protección social para atender aquellas situaciones sociales de vulnerabilidad y pobreza extremas, con el objetivo de constituirlo en un estabilizador social (…). Pese a estas buenas intenciones, (…) conllevaba el riesgo de devaluar los estándares obtenidos en términos de protección social en los países de economías en desarrollo (…), como el caso argentino. Las voces de los representantes de los trabajadores (…) mostraron una fuerte oposición a la homogeneización a la baja de los derechos sociales. (Roca et al., 2012: 9; destacado propio)

El libro enmarcaba la propuesta de los PMPS en un contexto internacional adverso para una perspectiva expansiva de la protección, en la que las técnicas ministeriales inscribían la experiencia argentina: “la corriente dominante continua persistiendo en un modelo y paradigma obsoletos” de reducción del gasto social y flexibilización laboral (Roca et al., 2012: 10). Las políticas locales se presentaban como una contracorriente, cuyo principio orientador era garantizar “al conjunto de la ciudadanía el acceso a bienes y servicios sociales de calidad” (ibíd.). Las autoras ponían en discusión que el correlato de la idea de “pisos mínimos” pudiera ser la constitución de una red última de contención para conjurar las caídas en la pobreza de los sectores más vulnerables y cuestionaban la posible configuración de una red de servicios públicos residuales. A diferencia de este planteo, proponían la construcción de un umbral de garantías en torno a bienes y servicios para el ejercicio de derechos sociales, desplazando el término de “piso”.

La polémica con las AID era una vía para debatir, localmente, con orientaciones alternativas sobre la protección en un momento que hemos caracterizado como de renovada crisis política y económica. Los documentos producidos en estos años contienen marcas expresas de controversia sobre los cursos a seguir en materia social. Dos ejes singularizaban la experiencia argentina en comparación al programa de los pisos mínimos: por un lado, la afirmación de la calidad de los servicios y bienes a prestar; por otro, la pretensión de alcanzar al conjunto de “ciudadanos”. Según las autoras, el paradigma de política social vigente se diferenciaba también de otras experiencias históricas del país, que se habían caracterizado por construir modalidades diferenciadas para proteger a los trabajadores según su condición de registro (Roca et al., 2012). Durante el peronismo, había cristalizado una diferenciación entre la institucionalidad correspondiente a la asistencia de los “humildes y vulnerables”, mediada por la Fundación Eva Perón, y la destinada a los “trabajadores”, por la seguridad social (ibíd.). Durante los años noventa, esta diferenciación alcanzó mayor profundidad debido al estigma asociado a la asistencia. La propuesta de un “Sistema Integrado de Protección Social” (SIPS) pretendía superar los efectos de dualización, que preocupaban a los técnicos ministeriales y desplazaban las problematizaciones sobre los desincentivos para tratar el alcance y calidad de las prestaciones.

El carácter “integrado” del sistema que se postulaba como objetivo a lograr refería doblemente a: las poblaciones a cubrir, pues se proponía abarcar al conjunto de los trabajadores indistintamente de su inserción laboral y durante todo su ciclo de vida; y a los instrumentos, ya que se proponía combinar las políticas contributivas con las no contributivas desde una “perspectiva de derechos”. La integración era una condición de debían cumplir los dispositivos político-institucionales ante el diagnóstico de un nuevo panorama social, marcado por la heterogeneidad del sujeto del trabajo y de la protección. Dicha heterogeneidad fundamentaba la construcción de una oferta también heterogénea de bienes y servicios: “esta diversidad de oferta resulta imprescindible porque la heterogeneidad del mapa social de nuestro país exige soluciones diferentes” (Roca et al., 2012: 17).

La propuesta de un SIPS se hacía eco de un debate recurrente a nivel local y global: “la principal pregunta a responder es si la protección podrá seguir siendo producto del vínculo trabajo–beneficios sociales, si debe disociarse y ser independiente, o bien, si existen alternativas intermedias” (Roca et al., 2012: 21). Aunque este debate no se cerraba en el libro concluyentemente, las “alternativas intermedias” dieron el marco de sentido a la ampliación de las prestaciones en la programática oficial. Retomando a Castel, las autoras señalaban que no se trataba de desenganchar las protecciones del trabajo, sino de reorganizar la dupla, pues el empleo como vector de la integración resultaba imposible de reemplazar.

La “integración” suponía conciliar principios disímiles en la organización de las intervenciones sociales. Las políticas de activación, de tipo workfare, debían reconciliarse con las políticas “pasivas” de tipo welfare, para evitar la descalificación y la pérdida de la cultura del trabajo. La centralidad de la seguridad social confluía con una perspectiva “actualizada” sobre los problemas de la protección.

Desde el punto de vista conceptual: aceptar un umbral de protección social no significa adoptar las teorías de mínimos sociales; promover políticas de activación hacia el trabajo no reduce las acciones a la perspectiva de welfare; las políticas de selección o focales y las universales no son excluyentes; las acciones de PS no desalientan la inserción laboral; la seguridad de ingresos no alcanza para lograr igualdad de oportunidades (…). (Roca, et al., 2012: 61)

Las reorganizaciones conceptuales que sustentaron el SIPS fueron movilizadas por la incorporación de un nuevo sujeto para la protección: el trabajador activo sin protecciones derivadas del trabajo. Para comprender estas reconceptualizaciones de forma acabada es preciso remitirnos a las discusiones suscitadas respecto del universalismo: ¿por qué no resultó viable como principio para expandir los derechos sociales en la programática que analizamos?

III.Las buenas intenciones y los peligros del universalismo

En todos los documentos de nuestra serie encontramos referencias a los debates (locales, regionales y europeos) sobre la universalidad como principio orientador para reorganizar las protecciones en la situación de crisis social abierta hacia fines del siglo XX, ante la gravedad y extensión con la que se presentaba la precariedad e informalidad laboral ¿Había dejado de ser el trabajo el “referente indiscutido de la seguridad social”? (MTEySS, 2014: 9).

III.a. La crítica al universalismo por el lugar del trabajo

Como señalamos en el Capítulo 4, con antelación al estallido de la crisis de los años 2001/2 se venían discutiendo en el país modalidades para extender las protecciones, algunas de ellas ancladas en el principio de universalidad. El IC[15] fue una de las alternativas más discutidas desde los discursos oficiales, posiblemente debido a que se encontraba en circulación a nivel internacional y local, además de que se proponía desde circuitos sociales y académicos progresistas[16]que polemizaban con la centralidad asignada a la seguridad social.

Hemos rastreado una mirada crítica hacia el IC en los textos producidos por el MDS, justificada en la lectura pesimista y errónea sobre el desempleo que se le atribuía a dichas posiciones. Según la perspectiva del MDS (2007), la idea de cubrir al conjunto de la población con un ingreso mínimo se sostenía en la conceptualización del desempleo como una tendencia inevitable. Así, se criticaba la naturalidad con la que se revestía a los fenómenos de flexibilización laboral bajo estos razonamientos, en relación con cierto determinismo en el modo de comprender los efectos del cambio tecnológico en el trabajo. El principal cuestionamiento al IC era, según el texto, su “base ética”, pues los efectos de su aplicación serían una contracción artificial de la fuerza laboral, sin resolver el desempleo ni reducir el riesgo laboral. Dicho argumento conectaba con una crítica política:

Subsidiar la pobreza en forma universal y extendida es absolutamente funcional a un modelo exógeno, que necesita que los pobres sean menos pobres, para seguir medrando con los clientes del sistema (MDS, 2010: 58; destacado propio)

Curiosamente, en una entrevista a Van Parijs –promotor de la Red Mundial del IC– publicada en el portal web argentino de dicha Red, éste señalaba que “la objeción más seria [al IC] no era de naturaleza técnica, económica o política sino de naturaleza ética” (2013: 2). El intelectual rememoraba un debate con un representante holandés del partido laborista, para quien la renta básica quebraba el principio elemental de que toda prestación o renta estuviera subordinada a la realización de un trabajo: “atribuir una renta a personas que eligen no trabajar es moralmente inadmisible”, parafraseaba Van Parijs (2013: 3). En el rechazo ético hacia el IC, plasmado en el documento del MDS, subyacían los sentidos sobre el trabajo que venimos articulando, que lo configuraban como la corriente central e irremplazable de la identidad y la socialización. Se afirmaba tanto su valor social como moral:

No es lo mismo tener trabajo que sobrevivir con una renta precaria. Es mucho más que un simple problema de distribución con justicia. Se trata de la identidad de las personas, del compromiso con uno mismo y con la sociedad. (MDS, 2007: 22)

En el Seminario sobre Economía Informal del año 2009, en el marco de un debate sobre la universalización de la protección social, Roca hacía un señalamiento en esta dirección. Según su exposición, las propuestas de desanclaje de la protección del empleo impactarían negativamente en las normas de seguridad del trabajo, teniendo más perjuicios que beneficios. Tomada hacía un señalamiento similar, argumentando que mientras que los debates sobre universalización eran sumamente relevantes para los países europeos, en el contexto local “por responsabilidad de gestión y por convicciones” era un imperativo recuperar la institucionalidad laboral (2007: 80). Se trataba de “remediar lo social” (MDS, 2007: 135) sin abandonar la búsqueda del pleno empleo en condiciones formales y protegidas.

La universalidad se adoptó como término para referir a la extensión de las prestaciones, alcanzando la cobertura total. Se admitía la posibilidad de construir alternativas intermedias, no tan rotundas respecto del desenganche entre protecciones y empleo, que no implicaran el abandono del principio contributivo, ni estuvieran condenadas a reproducir las exclusiones del mismo ante los problemas de precariedad e informalidad. Bajo el sentido de “cobertura total”, la universalidad podía reconciliarse con la heterogeneidad de las prestaciones, vista positivamente. La “universalización en un Estado pos- crisis” (MDS, 2007: 133) remitía más a la extensión de la cobertura que a la instalación de un principio común para ello.

Como ya mencionamos, se postulaba que las vías “complementarias” de protección debían articularse al carril central que conformaba el empleo formal, a fin de evitar su autonomización; debían ser de calidad, para neutralizar el riesgo de dualización; y debían remitir al trabajo, para revertir la descalificación y su potencial desintegrador.

Para tener éxito en la lucha contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad, se necesitan simultáneamente políticas de transferencias de ingresos, provisión de servicios sociales esenciales y, principalmente, de inclusión productiva, a través de políticas de empleo, pues encontrar un empleo decente es la mejor formar de salir de la pobreza. (Roca et al., 2012: 58)

III.b. La crítica por la uniformidad

Nadie puede seriamente discutir los derechos universales (…). La política social tiene que conducirse en ese camino, reconociendo la diversidad y accesibilidad, sin hegemonizar ni homogeneizar las realidades (…). No es posible hacerlo con una mirada uniforme. El cambio que implementamos es abordar políticas sociales integrales.

(MDS, 2007: 34; destacado propio)

Los diagnósticos de la heterogeneidad de los sectores populares fueron la base de una crítica al universalismo por su “mirada única” (MDS, 2007: 9) sobre los problemas sociales. La incondicionalidad e igualdad que sentaba la perspectiva de la universalidad podía tener como consecuencia una comprensión uniforme y homogénea de las problemáticas a intervenir, según estos argumentos.

En función de los documentos, es posible trazar una continuidad entre la segmentación como operación conceptual para pensar los problemas de informalidad laboral y las formas de conceptualizar la pobreza, para las cuales las dimensiones cualitativas del fenómeno tenían centralidad. El siguiente fragmento de un documento del MDS es significativo al respecto:

El análisis de la pobreza ha tratado a los pobres como objeto de investigación y así se asocia a una visión monetarista y cuantitativa. La visión monetarista los encasilla de acuerdo a los ingresos y en qué grado de pobreza o indigencia se ubican de acuerdo a la escala vigente. (…) Las visiones cuantitativas hacen un relevamiento y una sumatoria de pobres sin distinciones, donde quedan suprimidas las diferentes causas de la pobreza, imprescindibles a la hora de diseñar políticas sociales realmente efectivas. Pero la pobreza tiene muchas caras (…). Una familia puede ser considerada pobre (…) [por sus ingresos] y sin embargo participa creativamente en el desarrollo de su comunidad y sus hijos reciben programas que hacen (…) al desarrollo infantil. Estas variables no aparecen en las mediciones. En cambio, otra familia puede tener ingresos superiores (…) y tener gastos superfluos sin priorizar el desarrollo infantil de sus hijos. Por eso los problemas no están solo para ser identificados y cuantificados, interesa su desarrollo y cualificación. (MDS, 2010: 48- 49; destacado propio)

Las miradas cualitativas se valoraban por su aporte potencial a la intervención: no era suficiente con identificar y cuantificar, sino que era preciso distinguir problemas, cualificarlos para delimitar perfiles poblacionales afectados, diferenciar secuencias causales, y seguir la evolución en el tiempo de los procesos. La categoría del desarrollo humano es relevante para comprender la centralidad asumida por las perspectivas y técnicas cualitativas y no es azaroso que ella esté presente en este fragmento y, en general, en los documentos del MDS. Bajo esta categoría el problema de la igualdad y de la distribución se descentró de los ingresos para poner el foco en los múltiples activos y habilidades a considerar en la explicación de la situación de pobreza y en el quiebre de su reproducción en el tiempo. Se trata de una mirada proclive a hacer emerger la heterogeneidad y, como contracara, la singularidad de ciertos espacios sociales, sujetos y fenómenos, como factores estructurantes de las intervenciones.

La centralidad asignada a las técnicas cualitativas de aproximación a los fenómenos confluyó en el MDS con lo que Perelmiter define como una “epistemología del contacto directo” (2011: 23), que valoraba la co-presencia y la percepción sensorial como métodos de conocimiento “directo” de la pobreza, que se complementaban con otros procedimientos anclados en técnicas estandarizadas. Se trataba de que los técnicos del Ministerio se contactaran con la “experiencia vital de la pobreza” (MDS, 2007: 8), elemento sin el cual las singularidades –tan valoradas para la gestión política no podían ser identificadas.

Aquí reside una diferencia entre el MTEySS y el MDS respecto de los procesos de reconstitución de sus núcleos profesionales y de expertise: la restauración de la institucionalidad laboral demandaba una apoyatura teórica sólida, sostenida en una actualización permanente de las perspectivas teórico-metodológicas y un seguimiento tan específico como global de los problemas laborales; en el caso del MDS, la acción sobre las formas más extremas de vulnerabilidad social y laboral, demandaban un trabajo de “artesanía social” (MDS, 2007, 2010), es decir, una forma de asistencia y promoción localizada y personalizada[17]. Se trataba de objetivos y de ethos diferenciados, pese a que el desafío de recomponer una mirada propia y nacional sobre los problemas a enfrentar era común.

A diferencia de los procedimientos asociados a la seguridad social, basados en reglamentos uniformes y prestablecidos, la labor del MDS se presentaba como sensible a las particularidades territoriales y a las singularidades de las realidades familiares. Ello era especialmente relevante para los procesos de transformación a encarar en los programas de inserción socio-productiva: la de sus usuarios en sujetos autónomos mediante las acciones de promoción (MDS, 2007: 34). Según Perelmiter (2011), se configuró una nueva destreza asistencial que valoraba la disposición al territorio y el compromiso político-afectivo entre los agentes de la relación asistencial, los profesionales, el Estado y los sujetos asistidos.

No concebimos nuestra tarea eludiendo lo territorial, porque hay realidades distintas y las respuestas también tienen que ser diversas. No queremos ser técnicos, profesionales o funcionarios buenos pero híbridos. Nadie opera en el vacío porque hacerse cargo implica exigencias concretas y no eludir responsabilidades; queremos ser buenos militantes sociales (…). Tenemos un compromiso social (…) sin neutralidades valorativas. (Alicia Kircher en MDS, 2007: 10)

El maridaje entre asistencia material y promoción desde el trabajo caracteriza lo que los funcionarios del MDS definían como un nuevo paradigma de asistencia social, una “bisagra” (MDS, 2007) que sentaba otras bases materiales y políticas para trascender el modelo asistencial neoliberal, fundando y disputando su legitimidad en dicha confrontación. A la reproducción de los pobres en tanto que pobres, el nuevo modelo oponía la transformación desde la acción promocional; al enfoque reduccionista y fragmentado, que disociaba el empobrecimiento de la cuestión laboral, contraponía una mirada integral sobre las problemáticas; al ajuste respecto de procedimientos establecidos por “planes enlatados”, promovidos por organismos internacionales, erigía una política de “independencia” sostenida en la identidad nacional (MDS, 2010: 22).

Este modo de abordar la extensión de las protecciones introducía una tensión entre dos procesos, simultáneos, que reconstruyeron el sujeto de derechos de distinto modo: a partir del reconocimiento de los sujetos vulnerables en tanto que trabajadores, la seguridad social fungió como un fuelle que unificó el sujeto de derechos pese a las diversas inserciones laboral-productivas; mientras que la asistencia a los “trabajadores de subsistencia” se caracterizó por postular un objetivo de transformación del atributo de inempleabilidad a través del trabajo, lo que requería de una aproximación a estos sujetos y un tratamiento particularizado.

Conclusiones

La protección social se encuentra en el núcleo de la programática en análisis. La posibilidad de “ser país” radicaba en la regulación del empleo y en la protección del sujeto de trabajo. Dado que el carril central de la integración estaba constituido por el empleo formal, era preciso ampliar su espacio, en un proceso progresivo y secuencial de incorporación de diversos sectores de trabajadores, precarios, informales y desocupados, a la corriente principal. Así como se argumentaba que las políticas laborales debían volver a “vertebrar” las intervenciones sociales del Estado, era preciso reconstruir y fortalecer la seguridad social. Por el sentido que adquirió la protección, se tornó imperativa su extensión.

El objetivo de restaurar la institucionalidad laboral abarcó la reconstitución de los sentidos y formas de organización clásicos de la seguridad social. En esta línea, comprendemos la eliminación del régimen de capitalización individual y la unificación del sistema bajo el régimen de reparto. Como lo advertimos en el capítulo anterior, y se hace más evidente en el tratamiento de la protección, la “restauración” de políticas clásicas se combinó con modalidades de actualización y adecuación de este sistema institucional en función de los problemas socio-laborales diagnosticados. En esta dirección puede pensarse la flexibilización o reinterpretación del principio contributivo a través de la moratoria y la incorporación de un subsistema no contributivo en el régimen de asignaciones familiares, con la AUH y la AUE.

Hipotetizamos que las políticas dirigidas a actualizar y readecuar la seguridad social fueron planteadas como un carril “anexo” de integración, cuyo rol en para la protección era complementario al del empleo formal y al componente contributivo de la seguridad social, mientras durase el proceso de formalización. Su sujeto privilegiado fueron los segmentos “inferiores” de la EI, aquellos de los que no podía esperarse una pronta incorporación al mercado laboral formal, viéndose afectada la cuantía y la estabilidad de los ingresos.

Pese a este planteo, no se trato de un “carril” residual. La búsqueda de incrementar la cobertura horizontal y vertical de las prestaciones y la retórica de derechos, dan cuenta de la búsqueda por conjurar un problema que los diagnósticos expertos destacaban: la dualización social entre trabajadores y sujetos asistidos. Asimismo, el reconocimiento de los sujetos en tanto que trabajadores planteaba el problema de la equiparación de los derechos sociales más allá de las diferentes inserciones en el mercado. La relevancia que asumió el componente promocional, que se engarzó con las prestaciones, subraya que el horizonte de normalidad se anclaba en el trabajo formal y que, en función de éste, era deseable una transformación de los usuarios que restableciera la posibilidad de autosustentarse y aportar a la sociedad.


  1. El Decreto N° 1454/2005 estableció el funcionamiento de la moratoria previsional de la Ley Nº 24.476
  2. En realidad, la entrada al sistema a través de la moratoria no determinaba la percepción de un haber mínimo, pero los datos revelan que mayoritariamente quienes adhirieron al régimen se incorporaron en ese tramo. Ello dependía de la cantidad de años certificados de trabajo y de aportes (Minoldo y Sazatornil, 2014).
  3. Entre un 73 y un 84% de los beneficios asignados correspondieron a mujeres (Danani y Hintze, 2013).
  4. Esta política coincidió con una priorización del haber mínimo en el aumento de las prestaciones hasta el año 2009, cuando se adoptó por ley una fórmula automática de movilidad jubilatoria para todos los estratos.
  5. Según el MTEySS (2014), del total de jubilados, un 61,6% había accedido a la prestación por sus años de aporte, un 38,4% a través de la moratoria y, solo de manera marginal, a través de modalidades especiales.
  6. Ley Nº 26.970.
  7. Las pensiones se incrementaron en alrededor de un 300% en todo el período, llegando a las tasas de cobertura más elevadas de la región latinoamericana (Danani y Hintze, 2013). Además, fueron el primer rubro en materia de gasto al interior del MDS durante todo el ciclo.
  8. El ciclo constó de cinco encuentros realizados entre los meses de abril y agosto de 2010.
  9. Ya entonces comenzaba a problematizarse la persistencia de la informalidad y de los núcleos duros de pobreza pese al proceso de reconstitución y los años de bonanza económica.Además de estos debates locales, en el decreto de sanción de la AUH y en documentos posteriores del MDS y la ANSES observamos el peso del diagnóstico sobre la crisis global en ciernes, que movilizó la búsqueda de diseñar una política de carácter contra-cíclico que contuviera un posible aumento de la pobreza y la indigencia.
  10. La transferencia monetaria del Plan Familias, calculada de acuerdo a la cantidad de hijos presentes en los hogares liderados por sujetos “inactivos”/“inempleables”, fue eliminada desde el 2009.
  11. Estimación propia. Ver nota al pie N°165.
  12. Para un análisis de los efectos de dichas condicionalidades en la permanencia en el sistema y de la mirada de las titulares sobre éstas, sugerimos el texto de Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy (2011).
  13. Previamente, los trabajadores que percibían la AUH debían presentar certificados de escolaridad como parte del cumplimiento de las condicionalidades educativas, siendo retenido el 20% del monto mensual hasta fin de año, cuando se constatara la asistencia escolar durante todo el ciclo lectivo. Entre tanto, los trabajadores registrados al presentar los certificados de escolaridad obtenían una ayuda anual complementaria. De este modo, se erigía una diferenciación entre uno y otro subsistema.
  14. De hecho, diversos estudios coinciden en su fuerte incidencia en la reducción de la indigencia, más que en la pobreza (Danani y Hintze, 2013; Rofman y Olivieri, 2009).
  15. La idea del Ingreso Ciudadano remite a transferencias monetarias otorgadas de manera incondicional a todas las personas en función de la condición de ciudadanía.
  16. La Red Argentina de Ingreso Ciudadano se creó en 2004. De su Comisión Directiva participan destacados especialistas en política social de orientación progresista, como Rubén Lo Vuolo y Alberto Barbeito. Asimismo, hemos señalado que desde espacios gremiales como la CTA se habían elaborado propuestas de asignaciones para niños y seguros de desempleo universales desde fines de los años noventa.
  17. Cabe destacar que esta tendencia no era excluyente con la producción de conocimiento. Desde el MDS se produjeron especializaciones y postítulos especialmente dirigidos a los agentes ministeriales. Se trataba, en todo caso, de conocer desde los espacios microsociales (v.gr. MDS, 2007).


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