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Las políticas públicas y la práctica de gestión

Introducción

En este capítulo, se señala la dimensión práctica y de gestión de estos dispositivos desde un nivel “macro” institucional. La mediación del actor sindical es reconstruida como una acción pública compleja en interacción con el actor estatal y los representantes empresariales. Interesa establecer una distinción donde el análisis que se presenta se distancia de las miradas más simplistas sobre la formación, propias, por ejemplo, de ciertos enfoques convencionales de la Administración de los RR.HH, o de diferentes perspectivas ortodoxas sobre el comportamiento de los agentes económicos. Dicho de otro modo, se caracterizan los procesos y prácticas formativas aquí relevados, con eje en la “gestión del saber profesional” a nivel del conjunto de la industria de la construcción, en el marco de estos dispositivos de formación, es decir, dando cuenta de lo que implica la instrumentación de estas políticas en materia de planificación, ejecución y evaluación de las mismas, en términos de la gestión institucional de la formación en el marco de la red de instituciones de la UOCRA.

En cuanto a la construcción de compromisos institucionales para la formación, se desarrollan los aspectos vinculados a los elementos más amplios de estos dispositivos, en términos de la construcción de la red de acuerdos institucionales a nivel “macro”, así como del rol del actor sindical y sus modos de interpelación al actor estatal en el marco de una modalidad, para nada “sencilla”, de acción pública.

3.1. La gestión de los dispositivos de formación

A continuación, se caracterizan estas políticas públicas relacionándolas con el planteo de esquemas institucionales que suponen un tipo de articulación entre los actores para gestionar las tensiones propias del proceso de conformación de una zona de aprendizaje y desarrollo, a partir de modos de racionalidad más amplios que las lógicas instrumentales de carácter técnico-económico. Esto implica sumar al análisis del caso de la UOCRA la consideración de la dimensión política y de los sistemas de innovación.

De este modo, se hace referencia al papel de las mediaciones de los actores para la ejecución de la política pública. Esto pone en tensión el planteo, antes reseñado, entre una racionalidad instrumental y estratégica, por un lado, y otra centrada en una lógica del entendimiento. Desde ahí, es que se sostiene el concepto de acción pública de E. Verdier y que se relaciona con un enfoque arendtiano pragmático-comunicativo de lo político.

La pertinencia de este enfoque de Arendt y Habermas, sobre la importancia de la acción política como comunicación y búsqueda de entendimiento, sin exclusión del conflicto, se expresa, en el plano de la acción pública de formación profesional, por ejemplo, en el concepto de “Diálogo Social” entre los actores del mundo de la producción, el trabajo y la educación. Concepto impulsado por la OIT, pero también, fuertemente destacado por el Ministerio de Trabajo, en el período de análisis considerado en este trabajo, como forma de moderar la impronta “ofertista” que podía presentar la FP en contextos de una fuerte instalación, en algunos espacios institucionales del sistema educativo[1], de “miradas pedagógicas” altamente “autorreferenciales”, es decir, sin contacto con los actores, con sus requerimientos tecnológicos, productivos y de empleo, “encerradas” en las propias dinámicas internas del sistema educativo.

Por el contrario, a través de este concepto de “diálogo social”, las acciones del MTEySS se acercaron a las demandas de los sectores productivos y a las características del mercado de trabajo, donde, a partir de 2006, se potenciaron los institutos de diálogo social para la formación profesional a partir de la conformación de Consejos Sectoriales de Formación Profesional y de Certificación de Competencias Laborales, como organismos consultores con la finalidad de canalizar las demandas de cualificación que sostenían las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

La agenda de los Consejos, producto del “diálogo social” –acción pública basada en el entendimiento, en una racionalidad comunicativa o ampliada desde el enfoque teórico seguido en la tesis-, se concentró en un conjunto amplio de iniciativas de política pública, principalmente en la identificación y selección de Centros de Formación Profesional para cada sector económico, en la normalización de las principales ocupaciones de cada sector de actividad, en promover la participación en las actividades de formación y de certificación de competencias, en establecer políticas de desarrollo productivo en los sectores de actividad de manera de localizar las acciones de formación en el territorio, también de fomentar el desarrollo de Mapas de Ocupaciones por sector, perfiles ocupacionales, normas de competencia y diseños curriculares, instrumentos de evaluación y certificación de competencias, entre otros dispositivos.

Llevado al esquema institucional de la red de Centros de Formación Profesional, que son parte del Consejo Sectorial del Sector de la Construcción, el acuerdo político dio sustento a una propuesta formativa flexible y que respondía a una demanda conformada por un entrecruzamiento de itinerarios diversos de los beneficiarios de las políticas de FP. Esto implicó, al pensarlo como una acción pública y desde la perspectiva del sindicato, la necesidad de estrechar los vínculos entre los actores de los campos de la educación y el trabajo, pensando en un contexto de desarrollo de estrategias puntuales que “moderen” o limiten el proceso global de erosión de los marcos protectorios originados en los acuerdos de la denominada “sociedad salarial”, marcos presentes en parte, en nuestro país, hasta los años ´90.

En términos más específicos, se desarrolla una idea de articulación institucional entre una pluralidad de actores en relación con contextos productivos, laborales, tecnológicos, educativos y también, rescatando una perspectiva pedagógica que implica saberes previos, aprendizajes centrados en la experiencia y el planteo de situaciones problemáticas, orientado por actores enfocados en el “entendimiento”, en el desarrollo de acuerdos y en la búsqueda conjunta de formas de construcción “democrática” de la legitimidad de sus acciones.

En cuanto a la red de la UOCRA, se analiza la importancia de la generación de competencias de gestión como soporte de la calidad de la propuesta pedagógica y un proceso de diferenciación de equipos técnicos autónomos y con capacidad de intervención, a partir del desarrollo de cierta expertise que da coherencia al espacio público de la red. Asociado a esto se ubica el lugar estratégico del sindicato en la articulación de recursos, en la sostenibilidad a los equipos técnicos y de gestión para instrumentar las acciones, basados en una racionalidad que promueva, en términos de Verdier, el desarrollo de “acuerdos” y “contratos”. De esta forma, considerando la acción pública como una red de compromisos, los entrevistados brindan ejemplos enfocando la formación con el campo ocupacional y con la construcción de un dispositivo institucional que brinde los recursos necesarios para la ejecución de la política, planteando una propuesta formativa orientada a la reconversión tecnológica y de las calificaciones de los trabajadores de la industria.

3.1.1. La acción pública de formación como acción compleja

Al abordar la red de instituciones de la Fundación UOCRA y como ésta fue diversificando sus servicios de formación, su oferta formativa; se señalaron algunas de las tensiones presentes en la articulación entre los campos de la educación y el trabajo para desarrollar un proceso “eficiente” en la gestión sectorial del saber profesional. Se asocia a esto un concepto ampliado de racionalidad y la inclusión de la instancia política e institucional en el desarrollo de estos sistemas de desarrollo, innovación e integración social. En este sentido, se “dialoga” con el problema del desarrollo desde un enfoque que se acerca, desde una mirada sectorial y acotada, a aquellas perspectivas que consideran al saber como el insumo fundamental de la economía global, donde el factor estratégico para la competitividad es el aprendizaje en tanto instancia colectiva de construcción de saber. La referencia es a los enfoques económicos institucionalistas. Por otra parte, se considera que la construcción de saber responde a un tipo de racionalidad ampliada y comunicativa que implica interacción entre actores diversos del mundo laboral y productivo, asociado al desarrollo de un conjunto de valores profesionales que orientan la actividad productiva, por lo que resultaron centrales en el estudio la dimensión cultural y político-institucional.

Yendo a un plano más general, la instancia política, asociada a la dinámica y trayectoria de conformación de las políticas públicas y, en términos de Robert Castel, a la articulación en la “Modernidad” entre el Estado, el Trabajo y el Mercado; significó un elemento imprescindible que dinamizó la construcción de saberes asociados a los aprendizajes en el contexto del desarrollo industrial y de integración social de los últimos siglos. Pero, por ello, también es necesario considerar que el proceso actual de globalización pone en cuestión las tradiciones productivas y las trayectorias de aprendizaje tecnológico en los procesos de trabajo, vinculados al desarrollo del Estado Nación como instancia política predominante (Lundvall, 2009).

Desde el planteo de Lundvall (2009), si se asocia este análisis sectorial de una política pública, con el problema del desarrollo y los sistemas nacionales de innovación, la dimensión política se presenta vinculada con la construcción histórica y política del Estado Nación, en dos aspectos, por un lado, con el entramado cultural y por otro, con lo político estatal. Así, se destaca lo político-cultural como clave para la conformación de un sistema nacional de innovación en tanto articulación societal para la construcción de saber y para pensar los dispositivos sectoriales de innovación y los modos históricos que asumen los distintos modelos de desarrollo, aprendizaje y construcción colectiva de saber.

Siguiendo a Lundvall, sin incluir la dimensión cultural y la política, que contemple los procesos de aprendizajes individuales y colectivos, no se puede establecer la relación entre innovación y crecimiento económico. Esto se manifiesta con mucha claridad en la etapa actual de una “economía cognitiva globalizadora”. Basado en ello, el análisis sectorial desarrollado en la tesis, no parte tanto de la producción de conocimiento en el sistema científico tecnológico, sino centralmente en las instituciones y organizaciones que sustentan el desarrollo de competencias y saberes en los mercados laborales, la educación y la vida productiva (Lundvall, 2009; Neffa, 2000; Yoguel; 2000).

La mirada desarrollada en la tesis se distancia así, de las concepciones del desarrollo y la innovación más ortodoxas que simplifican los procesos de construcción de saber colectivo con su mirada de los agentes “racionales que habitan el mundo neoclásico”. Este enfoque simplificador, se aleja cada vez más de las experiencias productivas, laborales y formativas donde, a partir de los procesos de aprendizaje, los agentes se transforman y se vuelven más diversos en relación con sus trayectorias, capacidades y saberes. “En rigor, pensamos que el hecho de que el enfoque predominante no preste atención al “aprendizaje como desarrollo de la competencia” constituye su principal debilidad y que las definiciones estrechas del sistema de innovación reflejan el derrame negativo de esa errada falta de atención” (Lundvall, 2009:358).

 

A modo de ejemplo de estas dinámicas, y volviendo al caso de la red de instituciones de FP de la UOCRA, los entrevistados señalaban, para el caso de uno de los Centros de FP conveniados con el actor sindical y en referencia al crecimiento y expansión de la red de instituciones de la UOCRA, que la misma va enriqueciendo y volviendo más sofisticada su oferta formativa, sus modos de articulación y funcionamiento como sistema. Pero al mismo tiempo, se sostiene que al tener un desarrollo territorial significativo se potencian las dificultades en materia de gestión, se multiplican las demandas de cada institución debido a que son ellos, “una Fundación perteneciente al sindicato”, quienes centralizan la gestión de la red. Es decir, se desarrolla, al interior de este dispositivo en red, una lógica articulatoria compleja y diversificada, en la que intervienen una pluralidad de actores que ponen en evidencia las tensiones y conflictos que implica, en el campo de la educación y el trabajo, la gestión del saber y el conocimiento.

En este sentido, se presenta un enfoque que ve la innovación no como un fenómeno derivado de la actuación lineal de las tendencias a la internacionalización de la economía, concebidas como fuerzas que erosionan la relevancia del carácter nacional, sectorial e institucional de los sistemas de formación, sino, por el contrario, desde una perspectiva que, sin negar el peso de estos movimientos “globalizadores”, sostiene que dichas tendencias profundizan la necesidad de comprender el papel y el desenvolvimiento de los sistemas nacionales y sectoriales en su historia, tradiciones y desarrollo endógeno.

Desde la perspectiva de Lundvall (2009), los sistemas de formación técnico profesional, de carácter nacional, juegan un papel clave al dar basamento político y orientación estratégica a los procesos de construcción de saber e innovación. Por ello, la relevancia de los conceptos de acción pública y de tripartismo, como instancias políticas, en tanto dimensiones que permiten la coordinación de las acciones y la búsqueda de una práctica comunicativa entre los actores intervinientes. Así, estos actores comparten un mismo ámbito comunitario, reglas, normas y principios interpretativos comunes, fundados en parámetros culturales homogéneos y donde, en la “construcción comunicativa de saber” mediante la interacción, potencian estos desarrollos (Lundvall, 2009; Zarifian, 1999).

En este sentido, de lo complejo de los procesos y del manejo institucional de sistemas nacionales, para el caso de la UOCRA, el siguiente entrevistado señalaba que, para la gestión de la red, para la “coordinación de las acciones”, debe intervenir en cuestiones que van desde infraestructura e instalaciones, en la que desde la dirección de la red se hace intervenir a equipos especializados, hasta la administración de los recursos humanos (por ejemplo, altas y bajas de los docentes), y también responder a las distintas instituciones que la conforman que -por el tipo de relación que establece el sindicato de alcance nacional, por su capacidad de incidir sobre las jurisdicciones educativas y de su estructura administrativa autónoma-, le demandan colaboración desde la “gestión de pedidos” hasta la ampliación de la planta docente, entre otros temas. También, las dificultades de la gestión afectan temáticas como el desarrollo de los materiales curriculares, validados y estandarizados para todas las instituciones de las Red, así como la gestión de la adquisición de insumos y equipos.

La Red, en la medida en que crece, se va complicando, le vamos añadiendo ofertas educativas, entonces se vuelve más complejo el sistema. Ya no son sólo cursos de formación profesional, no son cuatro escuelas. Cuando ya empezamos a tener catorce escuelas que son propias, a veces pensamos en sostener este edificio, tenemos problemas con el agua, eso multiplíquenlo por treinta escuelas que viven llamando, pidiendo cosas que tienen problemas. Bueno, es el único lugar donde pueden llamar, porque está centralizado desde Buenos Aires toda la atención. Hay que tener en cuenta que nosotros atendemos lo que es la cuestión de infraestructura de todas las escuelas. Que parte la hacemos con control de obra y parte de un equipo técnico que depende de la gerencia de la Red en cuanto a nuevas construcciones, reparaciones. Todo lo que pueda ocurrir en un edificio, pensar en lo que son las altas y bajas de los docentes de las escuelas y los pedidos de plantas de ampliaciones y de la tramitación que conlleva eso a las distintas jurisdicciones y las actualizaciones que se están haciendo de diseños curriculares y la participación en todas las mesas. La ampliación de lo que es nuestra oferta con la formación de adultos en los distintos niveles, la compra de equipamiento, la compra de insumos. En fin, son muchas instituciones, muchas líneas de trabajo, muchos proyectos… (Ricardo, Referente técnico).

Para dar cuenta de estas acciones de la red, resulta útil seguir los conceptos de E. Verdier (1997), para quién, según se dijo anteriormente, las mediaciones de los actores en la ejecución de la política pública, implican el pasaje de una racionalidad instrumental y estratégica a una lógica de búsqueda de entendimiento y acuerdos, que se relaciona en la tesis, con una mirada pragmático comunicativa de lo político. Para este autor, el concepto de acción pública está relacionado con formas de articulación de normas, pautas y reglas con actores e instituciones, para producir colectivamente y de modo simultáneo, “valor económico e integración social”. Esto permite analizar la acción pública, considerando su complejidad y sus contextos de realización e incluir la noción de referencial de política pública, por el cual se busca relacionar los objetivos de la acción, los actores y la manera como construyen sus prácticas. Es decir, un conjunto de reglas desarrolladas por ellos, que definen los objetivos y criterios colectivos de actuación y movilización de los recursos que utilizan unos u otros. La acción pública implica así, una modalidad de estructuración de las relaciones laborales, formativas y productivas; un compromiso institucionalizado a nivel de la articulación entre los macro-actores: Estado, Trabajo y Mercado (Verdier, 1997).

Pero también, se debe considerar, no sólo el macro nivel, sino las formas de estructuración interna de la acción pública, es decir, a nivel micro-organizacional y a nivel intermedio (red de instituciones y organizaciones). De este modo y en este enfoque “constructivista”, las formas en que se constituyen los agentes y sus relaciones inciden directamente en las definiciones de la acción pública. Así, una vez instaladas las reglas, la legitimidad social de los actores hace que modificar sus estructuras y prácticas sea algo dificultoso. En otros términos, la manera como se concibe la constitución de los actores implica optar en el análisis por un determinado tipo de racionalidad. O una racionalidad instrumental que busca la optimización “costo-beneficio” frente a cada opción, u otras racionalidades que implican formas de conformación del entramado de actores a partir de redes de acuerdos y compromisos institucionalizados (Rojas, 1999; Verdier, 1997; Zarifian, 1999).

Con relación al concepto de acción pública y de racionalidad ampliada, se puede ver la mirada de una de las entrevistadas sobre las políticas públicas de formación y empleo. Ella expresaba las tensiones existentes entre la cartera laboral y la educativa y lo que esto supone en término de las “mediaciones” de los actores para garantizar la ejecución de dicha política, expresando las dificultades para la articulación institucional. En este sentido, atribuye estas dificultades a elementos vinculados a una racionalidad instrumental y estratégica – “egoísmos” -, más que a la búsqueda de “entendimiento” en función de la gestión y ejecución de la política. Dicho de otro modo, expresa la presencia de diversas racionalidades, con predominio de la racionalidad “instrumental” muchas veces, que dificultan las prácticas articulatorias “deseables” en la materia.

En este sentido, es importante precisar la relación entre el concepto de lo político y la idea de acción pública. Así, este enfoque de acción pública de Verdier, de utilidad para pensar las relaciones institucionales en la Red de UOCRA y el vínculo entre los actores que la conforman, lleva a sostener que, si las disputas y antagonismos son constitutivos de las relaciones entre los agentes –por ejemplo, el conflicto capital-trabajo en el caso de la UOCRA-, esto potencia el “lugar de lo político”, es decir, supone que la práctica política asume un carácter “instituyente”. En términos teórico-conceptuales, como sostiene Gómez Serrano (2002), reconocer este carácter ontológico y fundante de lo político, sin expectativas de una “armonía universal”, expresa un requisito central para vincular e integrar los antagonismos como parte de la práctica social (Gómez Serrano, 2002; Laclau, 2005; Mouffe, 2007).

Una perspectiva complementaria, para dar “fortaleza” teórica al concepto de acción pública, es el enfoque de Arendt quien refiere su idea de lo político en primer término, a las cuestiones vinculadas con la articulación de las prácticas sociales en aspectos fundamentales como es la determinación de los objetivos comunitarios. Por ello, la especificidad de lo político, según ella, se encuentra en las circunstancias que viabilizan la articulación de los sujetos y su acción. La condición necesaria para dicha articulación es la conformación y ampliación del espacio público, entendido como un ámbito de “visibilización”, en el que se explicitan la diversidad de actores y demandas que coexisten en una comunidad. En este sentido, la acción política permite articular la diversidad y heterogeneidad de lo social con un marco formal de regulación de tipo comunitario como sustento del orden social. Esto pone en relación la acción política con el espacio público (Gómez Serrano, 2002).

Siguiendo a Arendt y para dar fundamento al concepto de acción pública, ella plantea sostener un camino que permita superar la oposición entre la ilusión “platónica” de la verdad y las corrientes antiplatónicas (Maquiavelo, Hobbes, Kelsen, Schmitt, etc.), como los dos paradigmas destacados de la visión tradicional de lo político. Esto es posible según ella, a través de un enfoque de racionalidad ampliada, que no se restrinja únicamente a una referencia al mundo objetivo y a la verdad, sino que incorpore elementos pragmáticos y comunicativos; así como el reconocimiento de la presencia de conflictos en el espacio público entre diferentes valores y perspectivas.

La utilidad de este esquema para la idea de acción pública de formación profesional, se relaciona con que esta dimensión pragmático-comunicativa acepta el modo conflictual de enfrentamiento –propio y característico de la relación entre trabajo y capital-, entre perspectivas diferentes, pero no persigue la búsqueda de “verdad” y “objetividad” como principios de unicidad, sino el poder arribar a “pactos” parciales para la coordinación de las acciones entre actores heterogéneos, determinando objetivos y valores colectivos en un marco de diferencias y antagonismos. De esta forma, el enfoque de racionalidad ampliada incluye como “racionales” lo conflictual y heterogéneo y la búsqueda pragmática de acuerdos y compromisos parciales, en torno a valores y perspectivas comunes entre los actores (Gómez Serrano, 2002).

En términos “empíricos”, como sostiene la siguiente entrevistada, sobre el rol de las instituciones de formación, entre la lógica del sistema educativo y las políticas de empleo del Ministerio de Trabajo, las dificultades para establecer estos “pactos”, generan importantes conflictos en materia institucional. Los Centros de Formación Profesional deben responder a la lógica del sistema educativo y esto genera que muchas de las iniciativas que surgen desde la cartera laboral, por ejemplo, tengan importantes dificultades para su implementación. Por otra parte, la impronta de esta lógica estratégico-instrumental, condiciona las posibilidades articulatorias de generar “sinergias” entre ambos ministerios, convirtiendo a las distintas áreas estatales en espacios aislados unos de otros. También, la entrevistada señala que hay límites para los actores en cuanto a los “accesos” a niveles decisorios del Estado, en los que se concentra el proceso de toma de decisiones respecto a estas políticas de empleo y formación.

Y el otro tema con el Ministerio de Trabajo en relación con el Ministerio de Educación es que justamente, si bien lo que nosotros tratamos, por lo menos desde que yo estoy trabajando acá, es conseguir esta relación, este vínculo entre educación y trabajo -yo personalmente-, y todos sabemos que no se consigue. (…) Si yo lo tengo que decir fríamente, yo creo que es una cuestión de egoísmo de un lado y del otro, nadie quiere ceder terreno. Cosa que a nosotros nos dificulta el trabajo en los centros. Los centros, ustedes saben, son centros públicos y son centros que tienen que responder a la jurisdicción educativa. Entonces, a veces, desde el Ministerio de Trabajo quieren hacer ciertas cosas en los centros que no se pueden hacer (…) Además, alguien de Trabajo no te puede decir bueno, eso lo tiene que resolver Educación y en Educación te dicen bueno, pero ese es un problema de Ministerio de Trabajo, ¿Y si se sientan y lo charlan ustedes y después nos ponemos todos de acuerdo? Porque, además, aunque desde abajo algunos hagan presión uno puede llegar hasta cierto punto, después más de ahí no podés pasar. (Laura, Funcionaria MTEySS).

Este ejemplo muestra algunas de las tensiones al interior de la red por la incidencia de organismos públicos diferentes, lo que dificulta el planteo de una propuesta formativa flexible y debilita las posibilidades de un acercamiento entre los campos de la educación y el trabajo, en esta red compleja de acuerdos. Así, con relación a estas tensiones, el entrecruzamiento de iniciativas que implica el desarrollo de las acciones de formación profesional requiere, como se dijo, de cierto distanciamiento de los esquemas de racionalidad “medios-fines” hacia una racionalidad ampliada.

Esta idea de racionalidad ampliada y acción pública debe ser considerada y enmarcada, desde la perspectiva de los autores con los que se trabaja en la tesis, en un contexto de deterioro y crisis de los acuerdos y compromisos asociados a la sociedad salarial y al período industrial. En este último caso, estableciendo un vínculo con la perspectiva habermasiana al analizar el período de posguerra, la canalización y direccionamiento institucional de los antagonismos sociales en el ámbito productivo-laboral, se transformó en la base de una política “socialdemócrata” que llevó a un conjunto de acuerdos cuya expresión se cristalizó en el Estado de Bienestar (Habermas, 1981, Laclau, 2005).

Desde esta mirada “macro” y como construcción de una “nueva hegemonía”, la base de esta regulación del conflicto y de los dispositivos de integración social desarrollados, configuraron un marco normativo a partir del cual se instalaron un conjunto de protecciones dirigidas a los sectores subalternos, como un esquema de compensaciones que recaen sobre los sectores más desfavorablemente posicionados en la estructura social (Habermas, 1981; Laclau, 2005).

La erosión de este esquema plantea en la actualidad desafíos muy significativos a las políticas públicas para poder articular lo “productivo” con la integración social, por ello el concepto de racionalidad ampliada. Como ejemplo de esta racionalidad en la búsqueda de acuerdo e integración, uno de los entrevistados señalaba que, en los dispositivos de la educación técnico-profesional y en el de la formación de adultos, existen coincidencias en el perfil de sus asistentes. Ello convoca a un esfuerzo por poder articular esto, en términos de sus contenidos formativos, con formas de reconocimiento que potencien el entrecruzamiento entre mundo laboral y los ingresos y egresos del trabajador al sistema formativo. Es decir, un esquema de oferta formativa que se relacione de modo más fluido con la diversidad de trayectorias laborales existentes. “La intención es no repetir contenidos”. Así, dan como ejemplo la interacción entre el curso de “electricista” en formación profesional con “contenidos de física” de la formación media de adultos, entre otros casos, y estas experiencias de articulación cruzada en otros territorios del país. Es en este sentido concreto que se presentan las posibilidades de acercamiento entre los campos de la educación y el trabajo.

En el sistema de formación profesional, en el sistema de adultos, es el mismo público. Pero para eso nos tuvimos que poner de acuerdo los docentes, directivos, la jurisdicción, el sindicato ¿Por qué no hacemos un esfuerzo para ver si hay algunos contenidos que sean reconocidos en uno o en otro lado y que sean comunes? Que sean reconocidos para no hacerlos cursar dos veces y que al alumno le sirva en un sentido de laburo, entonces que un contenido sea referido con el otro. Entonces, para dar un ejemplo, muy duro quizás, pero, cuando en un curso de electricidad están viendo un tablero eléctrico domiciliario vean superficie, la superficie del tablero, que la maestra de primaria dé geometría, dé superficie, lado por lado en secundaria, cuando veo en física, sea física aplicada a la electricidad, se refuerce eso y no tanto la velocidad de los cuerpos, no, no tanto velocidad, sino electricidad. Entonces lo que estoy diciendo es: bueno, esto es una lógica cartesiana digamos, hacer que la persona tenga un reconocimiento; bueno hubo varias experiencias, hubo en Córdoba, en Mendoza, en la Pampa y en la Fundación UOCRA. Hicieron estas experiencias justamente una de las experiencias, qué hizo UOCRA fue en el centro que ahora estoy dirigiendo, esto implicó flexibilidad, modificar puntos de vista, aceptar otras opiniones e ideas… (Javier, Director CFP).

3.1.2. Planificación, ejecución y evaluación en la gestión institucional de la formación

La gestión de la red implica contemplar aspectos externos a los procesos específicos de aprendizaje como la relación con otros sistemas, actores e instituciones, en un esquema institucional plural; y un enfoque pedagógico que considera los saberes previos en los alumnos, el aprender desde la experiencia y el planteo de estructurar las clases a partir de situaciones problemáticas propias del ejercicio profesional.

Como ya se señaló, poder dar cuenta del concepto de acción pública, para pensar las prácticas de gestión de la red de instituciones de formación profesional de la UOCRA, requiere entender la capacidad de los actores para la canalización, reconocimiento y validación institucional de los antagonismos que se presentan en su interior y el rechazo a excluirlos a través del establecimiento de dispositivos jerárquicos y restrictivos. Este esquema se corresponde y tiene fuertes puntos de coincidencia con ciertos aspectos de las teorías democráticas contemporáneas. Por ejemplo, se puede relacionar, también, esta idea de acción pública con la perspectiva de Mouffe (2007) al hablar de democracia y al cuestionar una representación totalizante de la sociedad -propio de enfoques que no aceptan divisiones ni fracturas internas-. En este sentido, señala que un régimen democrático no busca excluir las tensiones, sino que intenta direccionarlos institucionalmente para que puedan expresarse de manera “adversarial” (Laclau, 2005; Mouffe, 2007).

De este modo, esta perspectiva puede ser de utilidad en la tesis para plantear una modalidad “democrática y plural” de tratar los conflictos al interior de la red. Según ella, sin esta “reconversión” de los antagonismos a un formato “adversarial”, los diversos modos de subjetivación y apasionamiento no logran ser canalizados institucionalmente. El riesgo es que los conflictos y enfrentamientos en el marco democrático sean sustituidos por antagonismos entre modos esencialistas de definición de las identidades sociales con base en valores “inamovibles” (Mouffe, 2007).

Un ejemplo de este enfoque, para el caso de la red de la UOCRA, en el que puede verse la complejidad del manejo de las tensiones al interior de la red de formación, es el caso que tiene que ver con la “comunicación” y “difusión” de las acciones en la red. En este sentido, se observa en la descripción del entrevistado, la participación tanto de la institución de formación profesional, mediante la combinación de diferentes medios, como de la “seccional” local del sindicato. Esto implica un conjunto de tensiones generadas por la diversidad de intereses y se vincula con la cercanía de la propuesta formativa con el mundo del trabajo mediante la participación de los delegados en las obras.

Este tipo de conflictos sindicales y de la formación, suponen un cambio de perspectiva para pensar el tipo de acción pública que se aborda en esta investigación, a partir de las formas de racionalidad ampliada y el modelo “adversarial” de Mouffe, donde los modos de subjetivación y la diversidad de acciones desarrolladas se ubican en un marco donde un enfoque centrado en una racionalidad instrumental –individualista o deliberativa-, pierde “eficacia” para abordar problemas complejos y de alto dinamismo como los conflictos que se dan en la red de centros.

Por ello, como se dijo anteriormente, una alternativa a la racionalidad instrumental es el concepto de acción pública que se acerca al enfoque habermasiano, donde el acuerdo mutuo actúa como base para la articulación de las relaciones e intervenciones, en este caso del Estado, el actor sindical y los representantes del empresariado, y refiere a que los actores sociales en la acción comunicativa acuerdan sobre la legitimidad que buscan para sus prácticas, es decir, que aceptan comunicativamente las pretensiones de validez que manifiestan intersubjetivamente unos con otros (Habermas, 1981).

En este esquema, que se utiliza en la tesis para abordar los acuerdos tripartitos en materia de FP, el sujeto da relevancia a una “pretensión de validez” factible de cuestionamiento, estableciendo así diferentes relaciones con otros y considera la situación donde esa interacción convoca al otro a asumir una posición y una postura motivada racionalmente. En términos de Habermas, la teoría de la acción comunicativa ubica al medio lingüístico como un ámbito en el cual tiene lugar un acuerdo en cuyo desarrollo los sujetos implicados, al relacionarse entre sí, se muestran unos frente a otros con pretensiones de validez que pueden ser aceptadas o cuestionadas (Habermas, 1981). En este sentido, “entendimiento” implica un proceso interactivo de mutuo convencimiento, que articula las formas de intervención y acción de los diversos actores participantes a partir de una motivación argumentativa y una acción comunicativa orientada a un acuerdo legítimo. Es esta definición la que permite establecer un concepto ampliado de racionalidad que dé cuenta de la complejidad de las prácticas articulatorias como las que se reconstruyen en este estudio.

Volviendo a lo planteado por uno de los entrevistados, podemos ver aspectos de la acción pública donde se describen formas de construcción de vínculos con la comunidad y los procesos internos de gestión que esto implica. De esta forma, se observa la participación de actores locales de la sociedad civil, como las radios y diarios locales, actores del mundo del trabajo, como el sindicato, y la proximidad con el mundo productivo, entre otros factores. En el plano interno podemos ver el rol del “Regente” en un trabajo con los docentes, asumiendo una determinada perspectiva pedagógica, en términos de reconocimiento de saberes previos, de aprender desde la experiencia y el planteo de situaciones problemáticas, esto se expresa en las observaciones de las clases, y la orientación pedagógica. Desde este punto de vista, el proceso de aprendizaje implica la integración de saberes diversos, conceptuales y experienciales.

Cada proyecto, cada línea de laburo es un mundo. Hay que difundir, hay que implementar. Por ejemplo, tenemos folletería, que se reparte hacia fin de año y a principio de año y está continuamente disponible en el Centro. Se ha hecho publicidad en diarios locales y nos invitan muchas veces una radio local, también a un programa para contar la oferta del Centro y lo que hacemos. Y la seccional de UOCRA de San Martín, también aporta mucho a la difusión; cuando hay reunión de delegados, el Secretario General nos invita y nosotros les contamos a los delegados lo que hacemos, para que ellos a su vez repliquen en las obras y demás. También la oficina de empleo del municipio o la gerencia de empleo del ministerio de trabajo. Esto siempre genera ruidos y nos da mucho trabajo porque tenés que hablar con todos, bajar los egos, acordar, aflojar las tensiones (…) Nosotros lo tenemos bien ese tema, nos surge, no encontramos resistencias en los centros. Fue muy buena la incorporación del Regente. Yo hago una crítica a mi trabajo o a mi postura ante la situación de conducción del Centro. Él (el Regente), toda la cuestión pedagógica la tiene muy adquirida y le gusta mucho el trabajo con los docentes y se sienta y les visita las clases y les dice vamos por acá, vamos a ver esto. Esa incorporación fue positiva en función de esto que estamos hablando, es como integrar todos esos elementos, lo administrativo, las relaciones institucionales, sin dejar a nadie afuera… (Pablo, Referente sindical y director de un CFP).

El desarrollo propio, dentro de la red, de capacidades de gestión de los proyectos, como base de una propuesta pedagógica diferente, tiene por soporte equipos técnicos autónomos y con capacidad de intervención en lo pedagógico, en lo técnico-metodológico y en lo político institucional. A partir de su expertise, brindan coherencia a la acción pública. De esta forma, pensar las lógicas presentes en la ejecución de la política pública de FP reseñadas por los entrevistados, acerca la lógica de la FP al concepto de Verdier (1997) de racionalidades “enmarañadas”, donde la acción pública supone la integración de varios principios de racionalidad, según las intervenciones de unos actores y las “contraintervenciones” de otros. A esto se lo denomina en la tesis racionalidad ampliada o comunicativa (Granovsky, 2016; Rojas, 1999; Zarifian, 1999).

Respecto del lugar estratégico del saber experto, práctico y técnico –“expertise”-, uno de los gerentes entrevistados, señalaba la importancia de formar un equipo técnico con autonomía y responsabilidad, que incluye funciones de gestión y operación logística, así como con capacidad de decisión en la asignación de recursos a los distintos territorios para dar sostenimiento a las acciones y los procesos formativos. Es decir, dentro de la acción pública, la capacidad de gestión es uno de los elementos críticos para poder abordar la complejidad de situaciones diversas que se presentan. La inmediatez de las necesidades laborales implica la exigencia de esta articulación de los temas de la gestión, con los tiempos formativos y con la inclusión en las prácticas laborales.

Entonces, se debe recurrir, además, a una noción de acción pública que no se limite a la intervención de la autoridad. Para esto, resulta clave la noción de “espacio público”, de Habermas, como un ámbito de confrontación entre interlocutores que tratan de producir acuerdos o compromisos entre ellos y buscar los criterios para precisar la manera en que este compromiso es definido entre ellos. Estos criterios se configuran como un referencial global de la política, que se inscribe en una determinada coherencia o “efecto societal”. En este marco, los actores, frente a la erosión de las opciones tradicionales de política y ante las nuevas complejidades de la acción pública, tratan de alcanzar coherencia recurriendo a la expertise. Es decir, recurren a un esfuerzo cognitivo (saber experto, técnico-práctico, singular y situado) para obtener los grados de coherencia que requiere su intervención, brindando un direccionamiento de la acción pública, pero sin subordinar las especificidades nacionales y sectoriales a las tendencias más “globales” (Verdier, 1997).

En este marco, la expertise legitima, mediante el conocimiento “técnico-práctico” situado, la intervención de los actores, posibilitándoles tentativas formales de puesta en coherencia. Esto hace posible que la expertise sea utilizada para hacer compatibles las acciones de múltiples actores, estableciendo entre estos una red compleja de compromisos. La acción pública eficaz pasa entonces por pautar estos esquemas de acuerdos entre actores, en los diferentes niveles en que se realiza. Se requiere entonces la acción de intermediarios, interlocutor significativo en términos de la tesis, cuyas acciones se orientan a lograr que haya un mínimo de coordinación entre las prácticas de unos u otros (Verdier, 1997).

En el caso de la UOCRA, como lo señalaba este entrevistado, este saber experto se relaciona con la impronta práctica, y da coherencia a la acción, garantizando el lugar central de la experiencia en los procesos formativos, como eje del enfoque pedagógico. Esto se expresa, por ejemplo, en una participación significativa en el planteo de situaciones “prácticas”, propias del ejercicio profesional, en la carga horaria global de los cursos, o en el ejemplo de los insumos como elementos claves, estructurantes del acto pedagógico. En los lugares donde estos insumos no están presentes no hay posibilidades para el desarrollo de estas prácticas y por ello se requiere una articulación con proveedores locales para poder desarrollar las prácticas profesionalizantes. Lo mismo con la cuestión del docente/instructor y los procesos de modularización de los cursos para darle flexibilidad al sistema y actualización a los docentes en cuanto a los desarrollos curriculares. Dicho de otro modo, se requiere una capacidad de gestión importante de un conjunto muy diverso de elementos.

…gracias a Dios hemos armado un buen equipo, esa es nuestra diferencia, que podemos hablar con funcionarios de trabajo, de educación y le hablamos de igual a igual a sus equipos técnicos, pero también necesitás – cuando digo buen equipo también la gestión de compras-, de los elementos de protección personal, que vos también tenés que mandar a algún lugar, de los insumos, ver cómo despacho las herramientas, tenés que articula, no queda otra (…) Porque esa gente tiene que terminar esa formación porque tiene a la vista la posibilidad de ingresar a una obra. Ahí vos lo que tenés es que aceitar los elementos que hagan a la práctica. Porque estos cursos son eminentemente prácticos, las dos terceras partes de la carga horaria tienen que estar en las prácticas, necesitas los insumos porque vos no podés guitarrear. Ahí vos tenés que tener los elementos para que la gente vaya y practique y eso implica que la gestión de compra y de aprovisionamiento y para eso necesitas gente con experiencia, que conozca del tema (…) hay lugares donde vos podés, por cuestiones de espacio físico, no tener todos los insumos, porque no los podes tener por cuestiones de seguridad o por cuestiones de espacio, lo que fuera. Entonces tenés que tener el contacto quizás con el corralón que dice bueno, mirá, yo te hago este despacho, pero también me lo quedo el tiempo que sea necesario y te la voy entregando a medida en que vos me lo vas requiriendo. Todo eso es gestión, conseguir un docente es gestión, hacer la modularización es gestión, tratar de que se actualicen los docentes de las actividades que se van incorporando a los desarrollos curriculares que se van realizando es gestión… (Alejandro, Referente Fundación UOCRA).

Continuando con el análisis de la acción pública, el tripartismo y la relación de los actores a partir de una dependencia recíproca entre ellos, se establecen dos cosas. Primero no se define anticipadamente el peso relativo de cada uno de los actores en la interacción; segundo, se confiere, desde el Estado, autoridad a los interlocutores sociales para que estos den más “eficacia” a la ejecución de la política pública. Siguiendo a Verdier, se debe considerar que se habla de intervenciones situadas, donde una configuración de actores, para una misma política, cambia según las transformaciones ocurridas en los entornos diversos en que se desenvuelven, como también cambia por el dinamismo inherente a esa política. En términos metodológicos esto supone una sofisticación creciente de la acción pública (Verdier, 1997).

 

Esto se observa cuando uno de los entrevistados caracteriza las dificultades propias de la gestión de los programas de formación profesional y su financiamiento, centralmente señalando aportes del Estado Nacional, a través del Ministerio de Trabajo, aportes propios del sindicato de la construcción, aportes paritarios -cámara y sindicato de la construcción- y de organismos como el Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción. En este caso, el enfoque tripartito y la sectorialización de la política pública muestran el lugar significativo que ocupa el sindicato en la articulación de la gestión de esta variedad de recursos y fondos. En este sentido, con este origen diverso de fondos, la complejidad de la gestión del actor sindical se incrementa porque la asignación de esos recursos, la gestión de los tiempos para direccionar esos fondos, la dinámica de cada uno de los proyectos en ejecución de modo simultáneo, requieren, de parte del actor sindical, el desarrollo de capacidades de articulación de demandas muy diversas.

Desde el enfoque de Verdier (1997) resulta interesante para este estudio, el tipo de acción pública denominado de “la gobernancia y los contratos”. Este esquema se basa en las interacciones entre los actores, donde la autoridad político-estatal más que un rol prescriptivo-normativo promueve acuerdos flexibles que dinamicen la ejecución de la política, orienta y selecciona a los actores y plantea procedimientos pertinentes con este dinamismo. Es un esquema en el cual pueden ser actores participantes aquellos que asumen una racionalidad centrada en acuerdos y contratos, una red de compromisos donde ellos asumen el rol de “expertos”. Esto expresa un tipo de acción pública en la cual “el contrato es el modo de articulación y construcción del acuerdo entre los interlocutores sociales”.

En el caso de Fundación UOCRA, en general, el actor sindical direcciona los fondos para darle sostenibilidad a los equipos técnicos y de gestión de los proyectos, como un elemento estratégico, por su expertise, para dicha articulación e instrumentación de las acciones. En este sentido, los fondos estatales se asignan a equipamiento, insumos de los cursos, honorarios docentes, mientras que los aportes del sindicato van dirigidos al sostenimiento de las unidades técnicas de gestión y a gastos de “estructura”. Por otro lado, se destacan las dificultades que implican el despliegue territorial del programa y su vínculo con las relaciones laborales y el convenio colectivo, así como las posibilidades, a partir de los diferentes fondos, de mejorar los elementos relativos a las condiciones y medio ambiente de trabajo. Dicho de otro modo, un ejemplo de gestión donde se relaciona el rol del actor sindical con la asignación de los fondos y de los recursos de acuerdo con la dinámica de los proyectos y las prioridades que se van estableciendo en articulación con los otros actores.

…en un primer momento eran del Ministerio los fondos, después el sector cofinanciaba un 30%. Esos fondos son por parte de la Fundación UOCRA. Hubo aportes que se hicieron del FICS, que es un aporte paritario y después en algunas líneas en particular hubo algunos aportes del IERIC que cofinancia alguno de los costos no financiados por el Ministerio de Trabajo en la línea de evaluación y certificación de competencia. Desde la Fundación, en la línea de formación, no hacemos un cofinanciamiento expreso en el proyecto, pero todos los gastos que son muy legibles desde el punto de vista del Estado, los asume la Fundación. De hecho, el tener un equipo de 5, 10 personas puestos para administrar todos estos proyectos, mayormente soportados por el fondo propio de la Fundación, lo mismo que las computadoras que usa cada uno, la reparación y mantenimiento, gastos de teléfono, la luz las impresoras. Hay puestos, digamos, el equipo que sostienen los proyectos, es financiado por el sector y respecto del financiamiento, de esto, de ir aprendiendo con la experiencia. Hoy hemos logrado dividir el país en zonas de capacitación, también, como está dividido el país en zonas del convenio colectivo y por ejemplo, para lo que es para nosotros, en términos de capacitación zona sur, hemos logrado que dentro de los financiamientos que están previstos, que cada alumno tenga pantalón, camisa de trabajo y una campera, o un buzo polar, para el momento de más frío además de eso, el Ministerio de Trabajo, que no participaba con el financiamiento de equipamientos para la capacitación, hemos logrado un acuerdo en el cual nos financia por cada curso un kit de herramientas… (Fernando, Referente IERIC).

Dirigido a un específico campo ocupacional, desde este dispositivo institucional –la red de UOCRA-, se plantean propuestas formativas relacionadas con los cambios en el sector y con la reconversión tecnológica y de las calificaciones de los trabajadores. En este marco, hay que considerar que la acción pública tiene lugar en contextos de baja previsibilidad, inestables y atravesados por esquemas poco rutinarios e inciertos para el ejercicio de las capacidades profesionales. Esto requiere potenciar la red de acuerdos, donde, si bien el actor estatal define las pautas y criterios generales de la política a través de esta “cadena de compromisos”, lo que se produce es una transición de una acción Estatal “centralista” y sin mediaciones, a otra que favorece formas institucionalizadas de acuerdos que posibilitan la ejecución directa de la política a partir de la intervención de los actores de la sociedad civil. La noción de articulación es aquí central e implica la construcción de dispositivos que garanticen el cumplimiento de los acuerdos. Esto supone cierta tensión entre contextos laborales y productivos inestables y las formas sistemáticas de seguimiento del cumplimiento de los compromisos asumidos por los actores (Rojas, 1999; Verdier, 1997; Zarifian, 1999).

Los cambios en la capacidad de la acción pública en materia de gestión, se relacionan con esta mutación en el rol del Estado, en un “pasaje” de un seguimiento directo del Estado sobre las acciones, a otro cuyo significado está centrado en una práctica que promueve un monitoreo conjunto e interrelacionado de los actores sobre la ejecución de la política. Esto requiere dar coherencia y direccionamiento a la política, es decir, la producción colectiva de pautas referenciales, no como reglas fijas, sino como esquemas de acción con la flexibilidad necesaria para tener un desempeño y desarrollo asociados al ritmo y contenidos de los compromisos y a los acuerdos entre los actores. Es decir, un cambio de una “dominación” normativa a la generación de nuevas capacidades de gestión (Briasco, 2014; Vargas, 2004; Verdier, 1997).

En esta construcción conjunta de los actores, de esta coherencia de la acción pública, incide la dimensión y el saber técnico experto, y se vincula con los procesos de aprendizaje de los distintos interlocutores sobre sus propias intervenciones y la de los otros, lo que implica modificar sus prácticas e ir “ajustando” las acciones con la de los otros. Las capacidades y saberes de gestión revalorizan estos procesos de mejora, aprendizaje y ajustes en la política (Vargas, 2004; Verdier, 1997).

En este sentido, otro de los entrevistados, señalaba la iniciativa, desarrollada por la Fundación UOCRA, respecto de la articulación entre la educación de adultos y la formación profesional en un Centro de Formación Profesional en Morón, donde en un mismo espacio confluían un centro de adultos y el Centro de Formación Profesional. Esta experiencia, da cuenta de la complejidad de los dispositivos institucionales que requieren las políticas de FP debido a la diversidad de demandas, producto de itinerarios muy dispares entre los asistentes a los cursos. El entrevistado señalaba que el problema era la pérdida de matrícula del CENS –formación de adultos-, en el que hay que considerar que se está hablando de un tipo de formación “generalista”, donde no es claro el vínculo entre los contenidos de la formación con un sector de actividad específico, o un campo ocupacional concreto o con el desarrollo de saberes de oficio, como si puede darse en la FP. Esto se traducía en un cuestionamiento, por parte de los alumnos, de la utilidad de la oferta formativa brindada por la institución. A diferencia de la propuesta del CFP que se correspondía de modo mucho más “claro” y “firme” con cierta dinámica de reconversión tecnológica y de las calificaciones en la industria de la construcción.

Por su parte, también se reclamaba del lado del sector de actividad, el desarrollo de competencias transversales y de mayores niveles en las calificaciones básicas, “con la primaria sólo no alcanza”. Los docentes de FP sostenían que, dada esta ausencia de competencias básicas, debían dedicar la primera etapa de los cursos a “reforzar” elementos matemáticos de base. A partir de este conjunto de demandas es que desarrollaron la iniciativa piloto de “articulación cruzada”. Esto implicó un conjunto de acciones en materia curricular, combinando formación en oficios y “terminalidad” educativa. De esta forma, se construyó una propuesta formativa “innovadora” basada en la búsqueda de respuestas alternativas frente a la heterogeneidad de situaciones sociolaborales que se presentaban en la institución.

…la experiencia surge acá en la Fundación en el año 2006, en una charla con Gustavo Gándara (Director Ejecutivo de la Fundación) en la cual había una preocupación que se daba concretamente que en la Cantábrica, donde en un mismo edificio convive un CENS –secundario de adultos-, y un CFP y teníamos el siguiente problema: el CENS perdía mucha matrícula cuando llegaba al mes de mayo/junio, o sea comenzaban alrededor de 40/45 alumnos a principio de año y para mayo o junio iban quedando 15/20 alumnos, muchos de ellos con la pregunta que siempre, en su vida educativa, han escuchado: ¿y para qué me sirve esto?, cuando hacen el secundario de adultos. Por el otro lado, en el CFP, que se estaba dando, qué es del sector de la construcción, se iba complejizando lo que son el impacto de las nuevas tecnologías en las construcciones. Entonces, en los cursos los instructores planteaban que la vieja norma, de que el adulto debería tener la primaria, ya no alcanzaba, y que parte de la primera etapa del curso de formación profesional tenían que dedicarse a enseñar conceptos básicos de matemática o de física para que se pudiera entender lo que después venía. Entonces, ahí se nos ocurrió que era un buen momento para empezar una experiencia piloto, que nos llevó todo un año el diseño, el ordenamiento de la secuencia didáctica a partir de los diseños curriculares, tanto en formación general y formación profesional, para que el alumno que entraba a formación profesional, además de hacer los oficios pudiera terminar la secundaria… (Pedro, Referente Técnico).

3.2. La construcción de compromisos institucionales para la formación

La gestión y ejecución de las políticas de formación profesional por parte del actor sindical, supone la generación y acumulación de saberes y capacidades técnicas, así como el desarrollo de capacidades relacionales (lobby) para poder incidir en el direccionamiento de las políticas públicas. Esto muestra, de acuerdo con lo señalado por los entrevistados, una alta flexibilidad y una oferta diferencial de la política, respecto de beneficiarios con trayectorias diversas, mostrando la “efectividad”, pero a la vez las limitaciones, de los esquemas tripartitos para la ejecución de la política.

Se requiere entonces, la construcción de confianza de los actores como factor clave en el entramado de la red, donde desempeñan un rol estratégico los referentes sectoriales para la gestión de estas políticas. Así, la red, como espacio de construcción de saber colectivo producto de la interacción, se configura como una zona ampliada de acción pública de formación.

El carácter sectorial de las políticas, el papel de los actores del mundo del trabajo y la mediación de los actores en la ejecución de la política pública, resultan los elementos distintivos de este dispositivo, que debe ubicarse en un marco de tendencias globales en el que se requiere encontrar nuevas formas de articulación entre lo demandando por el sector productivo específico y las acciones de integración social. Esto se expresa en un sistema decisorio y de ejecución de la política pública, que combina territorialización y sectorialización de la política (considerando las demandas territoriales y del mundo del trabajo), entendidos como dispositivos institucionales de inserción.

3.2.1. La articulación institucional de la política a nivel “macro”

Como se dijo, esta construcción de conocimientos, saberes y capacidades, esta expertise, se relaciona con la gestión y la construcción de vínculos. Así, este enfoque sobre las políticas públicas plantea la cuestión del monitoreo colectivo en cuanto a su impacto y sus resultados, lo que implica diferenciar pautas y criterios generales de orientación de las metas específicas de la política. Esto supone, en el esquema de acción pública, una combinación compleja de objetivos y herramientas con sentidos diferentes, de acuerdo con la diversidad de actores y contextos. Por ejemplo: la formación profesional enfocada sólo desde el mercado y la necesidad empresaria o incluyendo también metas de equidad, de integración social, etc. De este modo, los valores y pautas que orientan la acción “eficaz” se vuelven plurales y el “referencial” de la acción pública implicará esta red de acuerdos entre los interlocutores sociales y el Estado, donde muchas veces tienen perspectivas muy diferentes y fuertes tensiones entre sí sobre las políticas concretas.

Desde la mirada de otro de los entrevistados, se observa cómo, además del vínculo con las políticas públicas y con el actor estatal, aparece la colaboración de otros sindicatos en cuanto a la transferencia técnica y a la conformación de esta “expertise”, para abordar la temática de la formación. Expresado esto en el uso de herramientas, procedimientos e instrumentos de gestión, que permitió consolidar recursos propios, equipos técnicos y, de esta forma, generar capacidades internas para la gestión de proyectos de FP, desde las cuestiones técnicas, operativas y procedimentales hasta los aspectos relacionales y de “lobby”. Es decir, que implica, también, la colaboración en el desarrollo de un conjunto de capacidades interactivas, comunicacionales, complementarias de las técnicas específicas.

Como plantea Verdier (1997), el desarrollo de estas capacidades requiere de procesos de evaluación permanentes, que actúen durante el desenvolvimiento de la acción pública para generar un “aprendizaje” dentro del entramado de actores (perspectiva constructivista), es decir, la construcción de un conjunto de saberes técnicos y prácticos de gestión de la política, que permita “incrementar paulatinamente la eficacia de la acción pública”.

Las relaciones planteadas no sólo implican al Estado, sino que, desde el punto de vista del siguiente entrevistado, se rescatan, centralmente, aquellas de tipo “horizontal”, con otros sindicatos, donde se dan procesos de transferencias mutuas y acumulación conjunta de saberes y experiencias en el campo de la relación entre educación y trabajo. Esto genera una mayor eficiencia en el funcionamiento colectivo de los equipos y un crecimiento en el plano de los proyectos de FP, la necesidad de ampliar los equipos con procesos internos de desarrollo de recursos humanos, brindando mayor autonomía y responsabilidad a quienes intervienen en la gestión de estos proyectos.

Nosotros, antes del Ministerio, nos ayudaron los muchachos de UOCRA, de SMATA, porque eran proyectos nuevos, acciones nuevas, esa gente nos capacitó gente, y la gente que se capacitó siguió capacitando, y eso nos sirvió para que los proyectos, que son tan burocráticos, salieran más fáciles. Y no sólo es el equipo que formamos, también generamos buenas relaciones horizontales, con UOCRA y SMATA, que a nosotros nos sirve y creo que a ellos también. Nos vamos nutriendo, tratamos de cambiar figuritas como quien dice. Fin del año pasado y este año completo, fue el mejor año mío como Director, en el sentido de que creció todo, el equipo de gente trabaja como relojito… Si las cosas siguen creciendo, a las segundas filas de este equipo ya las estamos capacitando y les estamos dando responsabilidades como para que ya vayan asumiendo en el caso de que esto crezca… (Marcelo, Director CFP de Luz y Fuerza).

La capacidad de adaptación del sistema de FP en la red, respecto de la diversidad y heterogeneidad de los sujetos de aprendizaje y de sus trayectorias diversas, muestra ciertas fortalezas de la modalidad tripartita para la gestión de este tipo de proyectos. Uno de los entrevistados refiriéndose a la ejecución de los programas de formación acordados con el Ministerio de Trabajo, la Cámara de la Construcción y la UOCRA, destaca su mayor proximidad con el mundo del trabajo, específicamente con la actividad de la construcción en cada territorio, muy diferente de ciertos esquemas rígidos y más convencionales y escolarizados propios del mundo educativo. Es decir, manifiesta, en la propia experiencia de gestión, este diferencial en cuanto a flexibilidad de la política, para dar cuenta de los requerimientos específicos de los diversos itinerarios laborales de los asistentes potenciales de los cursos. Un ejemplo de esta diferencia es la mayor flexibilidad horaria compatible con trayectorias laborales discontinuas.

Esto se relaciona con que la política pública se vuelve cada vez más sofisticada y compleja, los marcos de referencia son producto de acuerdos que tienden cada vez a una menor estabilidad y permanencia; e incluso la configuración de actores que direccionan y definen la instrumentación de la acción pública presentan, también, ciertas inestabilidades. Se genera de este modo un entramado de acciones donde muchas veces es el Estado quien pauta y ejecuta y otras donde “descansa” en la autonomía de los distintos interlocutores sociales, es decir, lógicas diversas y no regulaciones homogéneas (Briasco, 2014; Vargas, 2004; Verdier, 1997).

La cuestión es cómo, en este marco actual e inestable –postfordista[2]-, se puede dar “coherencia” a las políticas, considerando la ruptura con los contextos “fordistas” y del “bienestar”, donde “eso que se ha llamado coherencia societal estaba ligada a un régimen de crecimiento fuerte y regular, que hacía posible en los actores la presencia de concepciones regulares que, a su vez, les permitían estabilizar la acción pública” (Verdier, 1997:12). Al perderse esa regularidad, la coherencia requiere nuevos parámetros. Asociado a esto, otro elemento a contemplar son los referenciales que orientan y vinculan la política pública a nivel macro con el nivel micro, lo que implica buscar alternativas intermedias de negociación interinstitucional.

En el programa tripartito son los actores específicos quienes adecuan la oferta a las necesidades territoriales y de los actores involucrados. Participan así la seccional del sindicato, o actores municipales, el coordinador del programa, referentes de la institución de formación, entre otros, quienes de manera articulada definen la estructura de estos elementos. Por otro lado, parte de la función de la dirección del programa es transmitirles a los actores que son ellos mismos quienes participan en la organización y definición de estos elementos. De esta forma, los referentes territoriales “ya saben” que el proyecto es de “ellos” acotando la interacción a la resolución de estas cuestiones específicas. Dicho de otro modo, en el relato de los entrevistados, la participación de los actores y su protagonismo en la ejecución de la política la hace más pertinente y “efectiva”.

…es este programa que forma teniendo en cuenta las necesidades de la industria en el territorio, está más cerca que la formación que trae el sistema educativo, eso, por un lado. Segundo nosotros no ponemos requisitos ni somos demasiado rígidos con los horarios cuando vamos a organizar un curso, el horario del curso se define por el horario en el que pueden venir la mayoría de los convocados. Entonces no es que el curso es de 8 a 2 y si no podés te jodés y tendrás que ver como hacés. Acá es el docente junto con los convocados para ser alumnos y con el coordinador y el referente, o de la sede o de la oficina de empleo municipal, o de la seccional del gremio, acuerdan entre todos un horario en el que pueda la mayoría. Entonces, eso es lo que te decía hace un rato, invitar a participar a los referentes locales para, en el mismo momento, convencerlos de que no son invitados sino de que son parte; y eso hizo que se apropien de la gestión del programa. Entonces, no es que me llaman por teléfono para preguntarme si pueden hacer un curso. Ellos saben que ya pueden. Solamente me llaman para ver si en los términos administrativos y legales estamos en condiciones de poder iniciar un curso de tal o cuales características, digamos que por suerte logramos transmitir que la decisión del sector es del sector… (Diego, Referente Técnico).

La construcción de vínculos, de este capital social y relacional, basado en la generación de confianza de los actores claves en el entramado de la red, muestra para el entrevistado el carácter central del sindicato en la gestión de las políticas. Este referente técnico, comentaba sobre el tiempo que lleva la construcción de la red de instituciones en términos del desarrollo de la confianza necesaria para el uso más adecuado de los recursos en función de las demandas reales de cada territorio y de consolidar los vínculos con los referentes políticos, institucionales y técnicos de cada lugar específico y con cada seccional del sindicato. Es decir, estos elementos “intangibles” resultaron estratégicos para la aplicación de la política a través de la red UOCRA. De esta forma, los referentes sectoriales en cada territorio comenzaron a desempeñar un rol fundamental en la identificación de la demanda con criterios muy pertinentes para evaluar los requerimientos específicos y necesarios en cada momento.

Según Verdier, un “gran” tema de las economías y sociedades actuales tiene que ver con el desarrollo del tripartismo. En éste los empleadores discuten y desarrollan acuerdos con el actor sindical, lo que implica una regulación “negociada”, que puede observarse en diferentes variantes, en relación con el lugar de los actores en la gestión de los acuerdos por rama de actividad. También, permite plantearse por el sentido de la acción pública, en tanto articular “competitividad industrial” con “regulación del mercado de trabajo”. El equilibrio entre competitividad y equidad en el mercado de trabajo tiende a no explicitarse e instrumentarse, sino que se desarrolla mediante una “gestión vaga”, pero que tiene la virtud de canalizar institucionalmente la convivencia, en tensión permanente, de racionalidades diferentes.

Otra cuestión del tripartismo, como modalidad de acción pública, es el margen que se brinda a la capacidad de lobby de los actores y a su iniciativa dentro de esta configuración sectorial, por su impacto respecto de la igualdad de acceso a recursos y fondos públicos, lo que supone un esquema más reglamentado, con garantías de transparencia en los procedimientos. Resolver estas tensiones, implica un proceso de monitoreo constante, que no se intervenga únicamente al finalizar la acción, sino como componente permanente y “praxis” constante de la red de articulaciones y acuerdos propios, basados en las prácticas de los actores (Granovsky, 2016; Vargas, 2004; Verdier, 1997).

Esto tiene lugar en un proceso de apropiación de la política por parte de los actores sectoriales-territoriales, donde, quienes lideran las acciones, se plantean desde el principio el rol central del sindicato y el lugar de ellos en la ejecución de la política pública. Dicho de otro modo, se combinan lógicas sectoriales, territoriales, del Estado, de los actores del mundo del trabajo, para la generación de un bien público como es la formación profesional. En este marco, el ejemplo del entrevistado permite observar la importancia de contar con fondos públicos nacionales, contemplados previamente de modo planificado, sin necesidad que los actores de cada territorio tengan que generarse dichos fondos. De este modo, la función de los actores locales se enfocaba más decididamente a la gestión y ejecución de los cursos.

Cuando se dieron cuenta que el programa era una cuestión más permanente, que no había un cupo asignado a la provincia o al municipio y si no aprovechaban ese cupo lo perdían, cuando empezaron a entender de que si no hacían cosas en octubre en diciembre iban a poder hacerlas, se perdió esa lógica de pedir por pedir, que ellos podían participar y decidir, que eran parte directa de esto. Entonces lo que empezamos a proponer nosotros era que estos actores, digamos, sectoriales en el territorio, logran hacer una evaluación bastante real y acotada a la necesidad de la coyuntura, digamos, que no pidan cursos de capacitación para dentro de 2 años porque vos pensá, la gente del territorio era invitada a participar para una reunión donde lo que le decíamos es que ellos no eran invitados que eran parte, entonces, empiezan a apropiarse de las cosas. Y era fácil apropiarse de cosas y tomar decisiones que para ellos no tenían implicancias económicas porque la cuestión con el financiamiento de las seccionales ya estaba prevista a nivel nacional. Entonces, íbamos a una reunión en Jujuy y ningún ministro jujeño tenía que desembolsar un dinero para que en Jujuy puedan hacer capacitaciones (Diego, Referente Técnico).

3.2.2. El actor sindical y la interpelación al actor empresario y estatal para la política de formación

Pensar la red como una zona de aprendizaje, implica entenderla también como un ámbito “ampliado” de desarrollos de acciones y políticas de formación. En este sentido, uno de los entrevistados señalaba algunas de las ventajas que recibe una institución al pertenecer a una red sectorial de CFP vinculados a un sindicato. Esto no sólo permite mantener actualizados los planes de estudio, sino también la formación permanente de los docentes e instructores tanto en enfoques pedagógicos como en relación a las innovaciones tecnológicas, el vínculo con empresas de tecnologías que brinden conocimientos actualizados sobre los procesos de trabajo, el tener equipos y herramientas utilizados en procesos productivos reales, etc. En este sentido, la red es pensada como un espacio de construcción de saber colectivo mediante el intercambio de experiencias diferentes en distintos territorios e instituciones, conformando un entramado complejo donde se intenta que “circulen” los conocimientos de modo “abierto”.

En general, la cuestión lleva a interrogarse sobre el sentido de la acción pública en cada sector de actividad, abordando conceptos más amplios de racionalidad que la exclusivamente instrumental, en una configuración de actores en la que es factible plantear la noción de “coherencia societal” para cada sector específico. Coherencia que requiere la búsqueda por identificar los interlocutores y liderazgos socialmente relevantes, las particulares formas de relación entre agentes económicos y la cadena de valor, la cultura industrial, la presencia de redes, la existencia de un sindicalismo reconocido.

Caracterizar las formas de esta coherencia societal supone, también, integrar de modo específico un enfoque sobre el rol del conocimiento, por eso la evaluación de la acción pública resulta tan importante. Lo que se requiere, según los entrevistados, es una producción de conocimiento que permita construir y dialogar a través de él, no sólo definir, sino argumentar desde esta lógica, lo que en una sociedad compleja es muy significativo y ubica en un lugar estratégico el saber técnico y la expertise asociada a cada política y a cada sector de actividad.

En segundo lugar, este entrevistado destaca el lugar de la Fundación UOCRA, porque es quien articula la red, vinculando a los CFP con el actor empresario y con las distintas instancias del Estado en cuanto a las políticas públicas en materia de formación. Así, mediante la gestión de proyectos se obtienen recursos, equipos, programas de gestión de calidad, mejoras en infraestructura, entre otros. Es decir, un espacio ampliado de acción con la intención de potenciar las políticas de formación en el marco de la red de centros.

…hay una ventaja grande que es, por ejemplo: nosotros a los centros de formación profesional, que están, de alguna manera, relacionados con nosotros, se les brinda un montón de ayudas, no solo mantener actualizados los diseños, sino que los equipos docentes se actualicen periódicamente, tecnológicamente, acercarle empresas proveedoras de insumos o maquinaria o de herramientas para que puedan dar charlas. En el caso nuestro la conformación de una red de centros de formación profesional en todo el país no es un dato menor. Te parás de otra forma con las empresas o con la cámara y también con los ministerios, porque hablás desde otro lugar. Si bien todavía no se pudo hacer una sinergia más importante, pero sin duda ahí ya hay un aprendizaje, conocer las realidades. Cuando vienen acá o se juntan aquí, conocer las realidades de un centro de Salta con un centro de Santa Cruz que por ahí también ahí es más que interesante. Por otro lado, la Fundación ha tenido un rol, como de segunda instancia, digamos, como un nexo entre los actores del Estado o la Cámara misma de la construcción, y los centros, porque, a través nuestro, a través de Fundación, se ha podido conseguir con todos estos programas y acuerdos que mencionábamos antes, equipamiento, formar docentes, formar equipos técnicos, sistemas de gestión de calidad, construir centros de formación profesional desde cero, aggiornar infraestructura. (Mariano, Referente Técnico).

El carácter sectorial de las políticas y el papel de los actores del mundo del trabajo -la mediación de los actores en la ejecución de la política pública-, aparece como uno de los elementos distintivos del dispositivo. En este marco general de desarrollo del tripartismo, si bien se manifiesta, como tendencia global, un contexto de “deterioro” de la sociedad salarial, muestra, siguiendo a Castel, que la relación entre Estado, Capital y Trabajo sigue estando en el centro de la cuestión social en nuestras sociedades. “Esta cuestión continúa en el corazón de la cuestión social porque, en contra de las ilusiones del posmodernismo, sigue siendo cierto que nuestro destino está aún inscripto en los marcos de una modernidad todavía estructurada por las relaciones conflictivas que mantienen el trabajo y el mercado. La modernidad se afirmó a partir del siglo XVIII, como lo demostró con fuerza Adam Smith, a partir de esa doble centralidad del trabajo y el mercado” (Castel, 2010:47).

Esto se manifiesta en la fuerte tensión en nuestras sociedades por reindividualizar las relaciones laborales o, por el contrario, buscar nuevas formas de “reinstitucionalizarlas”, donde nuevos modos de regulación social permitan cierta “domesticación” de las fuerzas centrífugas del mercado, en esta doble centralidad “moderna” del trabajo y el mercado. El caso de la Fundación UOCRA se orienta con claridad en este segundo camino de la reinstituconalización de las relaciones laborales, a partir de su enfoque en la formación profesional como un aporte más a este proceso.

Una de las funcionarias entrevistadas señalaba que el carácter sectorial de las políticas de formación profesional se vincula con el papel de los actores del mundo del trabajo en las definiciones de los contenidos y las necesidades del sector de actividad respectivo, centralmente el actor sindical y el empresario, además de los equipos técnicos del Ministerio de Trabajo. Aquí, lo específico de la función de los equipos técnicos es el asistir en la instalación de los dispositivos pensando siempre en términos de “sistemas nacionales o sectoriales”, en los aspectos metodológicos de indagación de estas demandas, a partir de un enfoque teórico-metodológico que articule intereses y perspectivas de los trabajadores y los empresarios, considerando la dinámica de los procesos productivos, para de este modo, conformar una propuesta formativa pertinente.

Entonces, en un plano más general, se puede ubicar el concepto de acción pública y de tripartismo que se utilizan en esta investigación, dentro del “reformismo” planteado por Castel (2010), en tensión con los enfoques más liberales e “individualistas”, poniendo el acento en buscar nuevas formas de articulación entre los “grandes ejes de la modernidad” que son el trabajo y el mercado:

Por el contrario, el reformismo lleva la carga máxima de voluntarismo político, e incluso el grano de utopía que hoy es posible defender teniendo en cuenta el principio de realidad. Si es cierto que la versión más resplandeciente y heroica de la crítica del capitalismo, la alternativa revolucionaria, se retiró de nuestra historia, por lo menos en el presente y en un porvenir previsible, un reformismo decidido representa hoy la orientación más avanzada si no se renuncia a la voluntad de luchar por una sociedad más justa. Y si las posibilidades de que éste prevalezca sobre el reformismo liberal distan de estar garantizada, su objetivo por lo menos es claro: llegar a articular en un marco social visible para todos esos dos pilares de la modernidad que fueron y que siguen siendo el mercado y el trabajo (Castel, 2010:224).

En este marco, la lógica de la sectorialización de la política nacional de formación profesional, parte de un diagnóstico estatal, pero para convocar luego a los actores productivos y laborales. Busca establecer las formas de responder con estas políticas a las demandas de calificaciones, considerando a los grandes sectores de actividad como la construcción, el sector metalúrgico, el sector eléctrico, el sector mecánico, servicios, etc. con impacto en la economía y en el empleo. De esta forma, el enfoque sectorial refiere a la participación de los actores, con la asistencia técnica y metodológica del Ministerio de Trabajo, para desarrollar las competencias de los trabajadores. Como se viene sosteniendo, es la mediación de los actores de un determinado sector de actividad, en la ejecución de la política pública, el elemento distintivo de este dispositivo.

…cuando nosotros hablamos de una formación profesional sectorial tiene que ver con que los actores del mundo del trabajo, capital y trabajo, son los que tienen las definiciones para esta lógica de que necesita la industria, no somos los técnicos del ministerio los que vamos a definir eso, los técnicos del ministerio los vamos a asistir en lo que es la metodología para indagar y desarrollar estas demandas. Digo poder darle respuesta a estas demandas a partir de un análisis metodológico que tenga una fundamentación, un marco teórico detrás, que respete las características de los trabajadores pero también la necesidad de los empresarios para el desarrollo productivo (…) en esta lógica de política nacional se define la formación sectorial a partir de lo que el Estado diagnostica como demanda y se convoca a los sectores sociales, tanto empresarios como sindicatos, para que empiecen a definir cuáles son las formas de darle respuesta a estas demandas que tienen en el sector esa convocatoria por supuesto. En un principio están los grandes sectores como la construcción, todo lo que tiene que ver con la metalúrgica, lo que tiene que ver con la automotriz (…) Entonces, los sectores, volviendo otra vez a lo que quiere decir sectorial, esta formación profesional sectorial es la definición por parte de todos los actores con asistencia técnica-metodológica del Ministerio de Trabajo, del desarrollo de las competencias que tiene que tener el trabajador para desempeñarse en un mercado laboral que demanda esas competencias. Entonces se forma al trabajador… (Carmen, Funcionaria Ministerio de Trabajo).

Así, según los entrevistados, la red de centros de formación profesional se transforma en un sistema decisorio y de ejecución de la política pública, con un despliegue territorial y sectorial que responde a las demandas del mundo del trabajo y funciona como una “red institucional de inserción”. Siguiendo a Jacinto (2010), el eje en lo institucional es clave porque permite dar cuenta de los alcances de la red de centros de formación profesional como un “dispositivo de inserción” y su incidencia sobre los diversos modos de subjetivación que tienen lugar en dicho marco. En un plano más general, sostiene que estos entramados institucionales, a lo largo de la modernidad, se configuran como soportes de estos diversos modos y formatos de organizar la subjetividad, en nuestro caso “obrera”, sus itinerarios y sus esquemas referenciales de acción. Esto en un contexto global de “aflojamiento”, debilitamiento y crisis de los vínculos sociales generados en los grandes marcos institucionales de integración y protección social (Jacinto, 2006 y 2010). Por ello, plantea:

Desde nuestra perspectiva, la dimensión institucional es central para comprender los alcances de un <<dispositivo de inserción>> y su peso sobre las subjetividades y trayectorias.

Las instituciones han sido, a lo largo de la modernidad, no sólo dispositivos de control y socialización, sino también espacios de subjetivación. Conformaron los soportes organizadores de los tiempos y dinámicas en las trayectorias, al mismo tiempo que se constituyeron en recursos que permitieron orientar las estrategias y decisiones.

Puede percibirse un proceso paradójico en torno al lugar de las instituciones que acompañan o debieran acompañar la transición. Por un lado, se asiste sin duda a la crisis y debilitamiento de las grandes instituciones de integración social de la modernidad. Esto refuerza los procesos de individualización, y en su aspecto negativo, deja a los individuos angustiados sin soportes protectores, en particular en el marco de modelos sociopolíticos liberales. En efecto, la exclusión social se asocia con una situación de desafiliación institucional, muy vinculada a los problemas de empleo y al hecho de que los derechos sociales han tenido, en la segunda mitad del siglo XX, una fuerte relación con la condición de empleo (Jacinto, 2010:27).

En este mismo sentido, de un esquema institucional integral de inserción, uno de los entrevistados, a cargo de un programa nacional de formación para la industria de la construcción, refería al sistema decisorio y de ejecución de la política pública de empleo, por su eje en la formación para el mundo del trabajo. Manifestaba la perspectiva de sectorialización de la política a partir de la intervención del actor estatal a nivel nacional, del sindicato y la cámara empresaria de la industria de la construcción. Es decir, señalaba que la interacción entre los actores representativos de la actividad, en cuanto al acercamiento de la oferta formativa al mundo del trabajo, es uno de los elementos diferenciales de la FP respecto de la educación en general.

Desde esta especificidad de la política, otra discusión es la relación de estos dispositivos de formación profesional con las políticas activas de empleo. “…se pasa de un modelo de subsidios a los desempleados a un modelo basado en la <<activación>>, es decir, la concepción de que el beneficiario debe realizar una contraprestación (que puede ir desde un <<trabajo>> en el ámbito público o privado hasta un curso de formación profesional o la organización de un microemprendimiento) a cambio del monto que percibe” (Jacinto, 2010:29).

Dos enfoques entran en tensión a partir de este concepto de activación. El primero, centrado en un enfoque pro-mercado, lo asocia a un cambio de época, el segundo lo aborda como una posibilidad de encontrar nuevas formas de reinstitucionalización de las relaciones laborales y del mundo del trabajo en contextos postfordistas y post sociedad salarial, en los países avanzados y en el marco de fuertes heterogeneidades estructurales en países como Argentina. En el primer caso, la activación responde a cierta descolectivización de las relaciones laborales y del mundo del trabajo, responsabilizando al sujeto beneficiario de su propio progreso personal. Por el contrario, desde la otra mirada, la activación supone esquemas más complejos de política pública, no acotados al mero subsidio, sino incentivando la participación; es decir, que los sujetos participen en un desarrollo activo de su vinculación o revinculación con el mundo de trabajo y que este vínculo sea concebido como un derecho (Jacinto, 2006, 2010).

Así, bajo este enfoque, se parte por reconocer la crisis de las subjetividades ante el desdibujamiento de los soportes sociales y el debilitamiento de los grandes motores de movilidad social del siglo XX, es decir, el empleo y la educación. Siguiendo a Jacinto, se entiende entonces, que el tratamiento individualizado de la pobreza responde a las contradicciones actuales entre democracia y capitalismo, y es tipificada como una <<ciudadanía en negativo>>, según esta concepción. “Se enfrentan así dos conceptualizaciones acerca de la activación. En la primera, la inserción laboral aparece como responsabilización del sujeto, en su propio progreso personal, e implica la participación de la comunidad en los programas sociales. En la segunda, la inserción es concebida como derecho. Debe posibilitarse a los ciudadanos estar activos, para brindarles nuevas oportunidades ante la deuda social” (Jacinto, 2010:130).

Relacionando entonces, las políticas de FP con el marco más amplio de las políticas activas de empleo, uno de los entrevistados señalaba como fueron complementado las acciones con cierto cambio en la “territorialización” y federalización de la política. Planteaba así, que tradicionalmente el enfoque y, principalmente, la ejecución de las acciones, se centralizaba en Buenos Aires. Lo interesante es que la sectorialización se complementa y profundiza con esta territorialización, porque los actores sectoriales, principalmente el sindicato, a través de sus seccionales y delegaciones, es el que demanda la expansión territorial y el desarrollo de dispositivos formativos en todo el país. Este factor territorial interpela a esquemas más tradicionales, “ofertistas” en materia de política pública, mientras que el esquema tripartito, por el contrario, permite construir la política a partir del relevamiento e identificación de las demandas específicas de los territorios, evaluándolo entre el Estado y los actores del sector y adecuando la oferta formativa a esos requerimientos. Dicho de otro modo, se flexibiliza la propuesta de política pública en función de la diversidad y heterogeneidad de demandas territoriales y sectoriales.

…bueno este área tiene como objetivo central ejecutar las decisiones de formación profesional. Esas decisiones se toman en forma sectorial digamos, sectorial y tripartita, está el sector trabajador y el Estado. Entonces, nosotros desde este área lo que hacemos es implementar los programas de formación profesional básicamente en los oficios de la industria de la construcción en todo el país. Eso implicó en una primera etapa vencer toda una tendencia, toda una inercia que se venía dando antiguamente, un poco impulsada por el Estado y un poco por costumbre de los sectores (…) te diría que previo al 2002 2003 la queja que se escuchaba en el interior es somos todos federales, pero ustedes siguen todo en Buenos Aires y nunca se escuchan las demandas regionales del interior, de cada una de las provincias. Entonces, cuando el Ministerio de Trabajo invita al sector a formar parte del Plan Nacional de Calificaciones de la Industria de la Construcción, el eslogan de presentación de este programa era un programa que venía a sacar o a correr escollos, problemas, digamos. El programa no se presentaba, no se definía como un enlatado, sino la idea era relevar necesidades del territorio de las distintas particularidades del territorio analizarlo conjuntamente entre el sector y el Estado y ver, dentro de las premisas básicas que proponía el Estado para la formación profesional, como se iba dando respuesta a esas necesidades (Diego, Referente Técnico).

3.3. Conclusiones preliminares

En este capítulo se analizó el rol del actor sindical desde la práctica de gestión de estos dispositivos a nivel “macro”, con eje en su dimensión política a partir del concepto de acción pública de E. Verdier, destacando su centralidad práctica. Esta práctica es vista en la interacción del sindicato con el Estado y el campo de las políticas públicas y con los actores del sector productivo. Se analizó también las modalidades de construcción de estos vínculos compatibilizando las demandas del sector productivo con la mejora en las condiciones de inserción sociolaboral, analizando el papel del sindicato y sus formas de interpelar al actor estatal en cuanto a las políticas de FP.

El concepto de acción pública, resultó significativo, desde el caso analizado en la tesis, para pensar a las políticas activas de empleo desde una perspectiva que brinde sustentabilidad a una mirada integral sobre las protecciones sociales, basada, en términos prácticos y de instrumentación, en un entramado complejo público-privado, donde participan, además del Estado, los actores del mundo del trabajo y otros actores de la sociedad civil especializados en los campos de la educación y el trabajo.


  1. Desde el sistema educativo, un elemento clave en la modificación de esta situación y en este acercamiento a los actores de la producción y el trabajo fue la aprobación de la Ley de Educación Técnico Profesional.
  2. Como se aclaró en el primer capítulo, el término postfordista, que se utiliza a lo largo de esta investigación, se orienta a una mirada sobre los países capitalistas avanzados, donde estas realidades no se trasladan linealmente, o lo hacen parcialmente, a nuestro entramado productivo, pero si marcan una tendencia en término del abordaje de la problemática de las demandas de calificaciones de los trabajadores por parte de las empresas y organizaciones.


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