La sectorialización de la política pública

Pablo Granovsky

Introducción

El concepto de acción pública resulta de utilidad para dar cuenta del formato que asume la ejecución de una política pública a través de la mediación de los actores del mundo del trabajo. El funcionamiento de la red de instituciones de formación profesional y su entrecruzamiento con las políticas públicas convoca a pensar en una zona de desarrollo, innovación y aprendizaje, siguiendo el tratamiento del concepto de Rojas (1999), como un espacio de aprendizaje colectivo y de calificación de los trabajadores. Lo que interesa en este capítulo es colaborar en la reconstrucción del proceso de formación del entramado institucional de la red. Así, se describen los programas y proyectos de FP, la perspectiva sectorial sobre las calificaciones presente en los referentes sindicales y las modalidades de ejecución de la política centrada en el sindicato como principal actor en el desarrollo de los proyectos.

La arquitectura institucional, el entramado de actores y la red de compromisos, requieren de una visión y una práctica flexible en la articulación de estas políticas. En las entrevistas a los dirigentes sindicales, esta visión se orienta en el sentido de fortalecer la institucionalidad de las políticas para poder desarrollar un conjunto amplio de servicios y acciones de formación profesional, lo que supone el desarrollo de un saber experto en este campo y en la gestión de este tipo particular de instituciones y proyectos.

Es en este esquema sectorial, donde los actores del mundo del trabajo representativos de esta actividad, el sindicato principalmente, brindan un marco de inserción social, territorial y sectorial a las instituciones de formación, facilitando la gestión y resolución de los conflictos, disfunciones y desajustes dentro del marco más general de las relaciones laborales y del mundo del trabajo. Esto se traduce en un esquema complejo de FP, a partir de procesos de mejora y aprendizaje por parte de los actores, lo que implicó para el sindicato, muchas veces, modificar la propia acción al entrar en interacción con los otros actores (Estado, cámaras empresarias) y en el propio proceso de gestión institucional.

De este modo, en la perspectiva de los referentes del sindicato, se va configurando una mirada donde las contrapartes del capital y el trabajo resultan esenciales para la ejecución de las políticas, lo que permite construir compromisos sólidos basados en intercambios permanentes que dan legitimidad y credibilidad a estos sistemas sectoriales y nacionales. De esta forma, según los entrevistados, se logran moderar las tensiones entre los actores, en un marco de negociación específico dentro del campo de las políticas públicas de educación y trabajo.

Destacan también, a partir del “recorte” sectorial de la política, la cercanía de las instituciones de formación con las prácticas laborales y tecnológicas propias del mundo del trabajo, lo que permite una orientación más marcada de la propuesta formativa con las figuras profesionales más características del sector. A partir de lo cual el actor sindical construye una mirada amplia sobre las calificaciones y la formación de los trabajadores de la industria. Esta mirada sindical sectorial otorga un reconocimiento muy significativo a los saberes prácticos de los trabajadores, dentro de las políticas de empleo, por su institucionalidad tripartita, lo que lleva a una instrumentación sectorial de las políticas de formación técnico-profesional, referenciadas en procesos de trabajo reales, propios de la actividad de la construcción.

Dentro de la red de la UOCRA, el manejo de la información es un elemento clave para lo cual el sindicato debió construir y consolidar un conjunto de saberes de gestión y de especialización en estas políticas, con la flexibilidad y amplitud suficiente para dar cuenta de la diversidad de situaciones que deben contemplarse. La gestión de la información está en el centro del dispositivo y supone una articulación del actor sindical con el empresariado -y centralmente con el actor estatal y con sus áreas más abocadas a la temática de la FP-. El control y manejo de la información se encuentra en la base del tripartismo y de la sectorialización de la política. De esta forma, el sindicato muestra un alto protagonismo en la instrumentación del manejo de la información asociada a estos proyectos de FP, en su relación con el actor Estatal y con el sector productivo para la implementación de estas acciones.

Según los entrevistados, esto requirió desarrollar una actualización de procedimientos y estructuras institucionales y el desarrollo de capacidades especializadas para poder incidir sobre estas políticas públicas, en la búsqueda por mejorar las posibilidades de inserción laboral y productiva de los trabajadores del sector que asisten a los cursos. A partir de ello se constituyó la red como sistema, un ámbito de confluencia del sistema educativo, de las políticas de empleo, de las políticas de desarrollo de tecnología, de las relaciones laborales y del fomento de las actividades productivas. Esta cercanía con el mundo laboral y productivo, potencia los aprendizajes por la experiencia, al considerar en un mismo espacio formativo -o zona de desarrollo, innovación y aprendizaje-, las dimensiones productivas, laborales, tecnológicas y sociales.

4.1. Los actores en la red de centros de la fundación UOCRA

Poder reconstruir el proceso de gestión de estas instituciones de formación profesional desde la perspectiva de los referentes sindicales, requiere que sea enmarcado dentro del conjunto de proyectos e iniciativas que a lo largo de estas últimas décadas se fueron desarrollando en articulación con las políticas públicas, centralmente las provenientes de los Ministerios de Trabajo y Educación. Se describen a continuación algunos de las principales acciones y proyectos desarrollados en el marco de la Red de instituciones de formación coordinadas por la Fundación UOCRA, considerando la modalidad tripartita de gestión de la política y la complejidad que implica el desarrollo de estas acciones dentro de un enfoque integral de protección social.

Antes de pasar a una descripción de los proyectos y acuerdos desarrollados por la Fundación UOCRA durante el período analizado, se presentan algunos datos que permiten dimensionar los alcances de la red y parte de su evolución a partir del año 2011 que es el año en que la Red alcanza su estructura actual. Previamente, para tener un panorama general de la formación profesional en nuestro país se presenta el siguiente cuadro:

Alumnos matriculados en ETP por nivel de enseñanza y formación profesional según ámbito de gestión. Total país. Año 2017

Sector de Gestión	Modalidad Adultos
Sector de Gestión	Primario	Secundario	FP
Estatal	175.344	500.917	480.281
Privado	11.612	53.983	66.637
Total País	186.956	554.900	546.918

Fuente: DINIECE

Matrícula por cada Centro de Formación Profesional de la Red UOCRA

CFP	2.011	2.012	2.013	2.014	2.015
AVELLANEDA	1.326	1.062	1.344	995	1.002
AZOPARDO	275	887	390	—	—
CENTRAL AMBIENTE	—	—	—	—	216
CENTRAL RAWSON 42	2.847	2.915	2.892	2.879	3.553
CFP 1 CATAMARCA	258	247	207	289	347
CFP 2 CORRIENTES	235	159	217	270	346
CFP 3166 SALTA	891	1.004	978	1.097	1.705
CFP 401 PINAMAR	234	187	123	155	248
CFP 402 TRENQUE LAUQUEN	161	247	304	127	207
CFP 403 LA MATANZA	469	922	873	1.130	923
CFP 404 MORENO	307	385	478	531	626
CFP 405 MORÓN	477	697	848	1.061	1.139
CFP 407 MAR DEL PLATA	345	355	412	394	419
CFP 6 NEUQUÉN	319	512	461	442	406
CFP BAHIA BLANCA	—	—	250	252	430
CFP BENAVIDEZ	—	187	182	139	213
CFP BERISSO	333	170	203	226	216
CFP ENSENADA	202	330	221	246	169
CFP ESCOBAR	368	441	425	414	376
CFP GODOY CRUZ	93	58	56	100	66
CFP JUNIN	506	406	900	1.884	1.648
CFP LUJAN DE CUYO	424	251	—	—	165
CFP MISIONES	—	—	87	183	219
CFP OLAVARRIA	211	132	163	106	58
CFP RIO GALLEGOS	195	228	209	248
CFP RIO TURBIO	339	203	520	509	493
CFP ROSARIO	359	—	—	—	—
CFP SAN ISIDRO	922	1.043	893	969	799
CFP UOCRA CHACO	321	547	409	490	823
CFP ZARATE	407	257	310	479	453
CIFIC 3	1.253	1.338	1.782	1.997	2.152
PEDRO CHUTRO	1.382	1.009	974	1.226	1.472
SAN NICOLAS	213	186	159	125	231
SAN MARTIN	500	506	403	431	539
TOTAL	16.172	16.871	17.673	19.394	21.659

Fuente: elaboración propia en base a información suministrada por Fundación UOCRA.

También se presenta la evolución de la matrícula total, respecto del total de alumnos certificados. En este último caso se considera aquellos que reciben una certificación asociada a los trayectos técnicos profesionales, por lo cual, en algunos casos, hasta desarrollar dos o tres cursos no obtienen la certificación. Como se puede ver se presenta un crecimiento constante año a año.

Evolución total matrícula y certificación (2011-2015)

Fuente: elaboración propia en base a información suministrada por Fundación UOCRA.

Sin embargo, es importante aclarar, si observamos la cantidad de certificaciones, que algunos factores que explican cierto estancamiento en la cantidad de las mismas, se relacionan en muchos casos, centralmente en cursos no asociados a procesos de matriculación –aire acondicionado, soldadura-, con que los alumnos, al incorporar ciertos conocimientos “prácticos” básicos, que permitan una salida laboral casi inmediata, abandonan el curso sin concluir el cuatrimestre o el año de cursada. Por el contrario, en los cursos asociados a instancias de matriculación, como Instalaciones de Gas, la “cursada” es más estable y existe una mayor motivación para la finalización del curso. Por otra parte, un factor no menor, que es importante considerar, es que en momentos de deterioro del poder adquisitivo, el costo del transporte tiene también una fuerte incidencia en la no finalización de la cursada.

4.1.1. Programas, proyectos y actores

Caracterizar una red de instituciones como la que se analiza en este estudio requiere enfocarse en la experiencia y la práctica de gestión de los proyectos de formación profesional pensada como una “gestión sectorial del saber”, sobre la que se estructura la política pública. Esta experiencia de gestión se relaciona con la formalización y socialización de saberes prácticos tanto en espacios formativos como productivos. También se corresponde con un enfoque en los oficios y con la “convivencia” de colectivos de trabajadores con diferencias muy grandes en cuanto a sus niveles de calificación (Briasco, 2014; Vargas, 2012; Yoguel, 2000).

Esta gestión de los proyectos de FP implica, en los referentes del sindicato, asumir una perspectiva integral del sector para abordar el tema de las competencias y las calificaciones de los trabajadores, que permita la instrumentación de mecanismos institucionales que potencien la “circulación” de saberes en el plano sectorial, organizacional e individual. En este sentido, se relaciona la formación con los procesos de gestión y control de calidad, cuidado medioambiental, actualización tecnológica y el desarrollo de oficios. También, dicha mirada, se vincula con la promoción de la formación de saberes transferibles dentro de familias ocupacionales amplias. Por otra parte, la gestión sectorial contempla también la identificación de nuevas competencias y de perfiles profesionales emergentes (Vargas, 2012).

La arquitectura en que se expresa esta política pública y la “gestión sectorial del saber”, se traducen en un conjunto de compromisos que suponen un “estado de negociación permanente”, lo que requiere el reconocimiento del lugar de los distintos interlocutores (Estado, sindicatos y empresas principalmente) como actores legítimos y abandonar ciertas rigidices asociadas a “preconceptos ideológicos” que dificultan, en términos prácticos, la articulación de las acciones. El dispositivo en red, en este caso de la industria de la construcción, brinda un marco de inserción institucional a los centros de formación profesional pertenecientes a la misma, que permite sobrellevar más “eficazmente” la gestión de las tensiones que implican el manejo de los recursos necesarios para garantizar la calidad de la formación.

En el caso de la tesis, se buscó destacar la complejidad de una política como ésta -de instalación de un sistema nacional de servicios de formación profesional-, respecto de otros esquemas de política que implican “solamente” transferencias o compensaciones de recursos a ciertos sectores de alta vulnerabilidad, pero sin los requerimientos de una expertise de gestión y de la participación directa de los actores de la sociedad civil, que implica el desarrollo de una acción pública como la considerada en este estudio. En este caso, la propia acción estatal es modificada en la interacción con los interlocutores sociales intervinientes. Esta configuración y entramado de actores de la industria, expresados en una red de compromisos que implican procesos complejos de negociación, están basados en una fuerte ductilidad y pragmatismo en la articulación de las políticas.

El marco de esta red está constituido en la actualidad por la conformación, en el sector de la construcción, de una fuerza laboral de aproximadamente 450.000 trabajadores constructores registrados^[1]. De aquí su relevancia a nivel nacional, siendo éste un factor fundamental, que “habilita” a la UOCRA, como referente sindical del sector, a plantear a los Ministerios de Trabajo y Educación y a los demás niveles estatales (provincial/municipal), proyectos y programas sectoriales para mejorar las condiciones de trabajo y las calificaciones dentro de la industria, tomando como base las experiencias propias en materia de formación profesional.

Uno de los entrevistados señalaba como un eje estratégico para el sector y un punto de inflexión en las políticas públicas de FP, la firma del acuerdo con el Ministerio de Trabajo, el de Planificación, la C.A.C. y la UOCRA del “Programa Nacional de Calificación para los Trabajadores de la Industria de la Construcción”, del año 2004, centrado en la formación profesional y en las cuestiones vinculadas a la salud y seguridad en el trabajo, dada la complejidad de este problema para el sector. Un programa basado en un complejo entramado de actores que, a partir de un conjunto de acuerdos y de procesos de negociación de mediano y largo plazo, potenciaron estas políticas. Pero como antecedentes desarrollados en el sector, que viabilizaron dicho acuerdos en materia de estas políticas, son, en primer lugar, el convenio entre la UOCRA y la CAC del 27 de mayo de 1993, que consistió en el desarrollo de acciones conjuntas de formación profesional para los trabajadores de la industria de la construcción. También el convenio paritario de constitución del Fondo de Investigación, Capacitación y Seguridad para la Industria de la Construcción –FICS- en 1995, establecido entre la UOCRA, la CAC, la Cámara de la Vivienda y Equipamiento Urbano de la República Argentina –CAVERA- y el centro de Arquitectos y Constructores; estos son fondos paritarios destinados al desarrollo de estas políticas.

Otra referencia importante es con el Ministerio de Educación, que en 1999 con el Instituto Nacional de Educación Tecnológica –INET-, la UOCRA y la CAC se suscribe un Convenio Marco orientado a establecer las bases de un sistema sectorial de formación técnico profesional. Por el lado del Ministerio de Trabajo, están los avances realizados en el marco de los acuerdos, arriba mencionados, Nº 33/04 y 41/07 del 20 de julio de 2004 y del 4 de mayo de 2007, respectivamente, entre el MTEySS, la UOCRA, la CAC y el Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción –IERIC-, estableciendo el Plan Nacional de Calificación para Trabajadores de la Industria de la Construcción, mencionado arriba. Otro acuerdo significativo es el de la creación del Sistema de Formación para la Industria de la Construcción –SiFoC- cuyas principales acciones se centran en la orientación y formación profesional, la promoción y desarrollo de un sistema de evaluación y certificación de competencias, el seguimiento de los egresados de los cursos y el desarrollo de acciones de intermediación laboral para el Sector de la Construcción.

El Plan Nacional de Calificación para los Trabajadores de la Industria de la Construcción (PNCT), tuvo por objetivo formar mano de obra calificada para las obras que se desarrollaban en todo el territorio nacional. Posteriormente, siguiendo la concepción tripartita enunciada, se firmó un acuerdo para promover la formación continua, implicando posteriormente la creación del Consejo Sectorial de Certificación de Competencias y Formación Continua de la Industria de la Construcción.

La iniciativa adquirió un mayor grado de formalización con la firma de los Convenios MTEySS Nº 33/04, Nº 41/07 y Nº 144/10. En este esquema, la Fundación UOCRA adoptó el rol de Unidad Ejecutora del Programa, lo que demandó la constitución de un equipo técnico y multidisciplinario que le permitió gestionar la formación, la certificación, la intermediación laboral y la asistencia técnica requeridas.

Tomando estas referencias, uno de los entrevistados señalaba la importancia de todo el saber acumulado por el sector en materia de FP lo que estuvo asociado al trabajo realizado con el Ministerio de Educación en cuanto a la construcción de las figuras profesionales, los perfiles, las familias profesionales, etc., y su adaptación y desarrollo posterior a los términos y parámetros del Ministerio de Trabajo. Señalaba como el desarrollo de todos estos documentos sirvió como un ordenador de la oferta de formación a nivel sectorial y nacional. Es decir, que estos perfiles fueron los insumos para el desarrollo de documentos como las normas de competencias laborales –descriptores de ocupaciones-, mostrando el aprovechamiento del saber acumulado por el sector en el campo específico de la educación y el trabajo, en cuanto al desarrollo de referenciales de oficio para ordenar la oferta formativa. Dicho de otro modo, son las experiencias de los actores del mundo del trabajo y el saber colectivo acumulado por ellos, lo que permitió desarrollar la trasposición de los avances desarrollados en el marco de políticas del Ministerio de Educación para ser aprovechados en las políticas de empleo del Ministerio de Trabajo, lo que requirió alta flexibilidad y pragmatismo en la articulación de las acciones.

Lamentablemente tengo que saltar por razones obvias lo del 2002, 2003. Recién podría retomar el tema en el 2004 que se firma el primer convenio con el Ministerio de Trabajo y también estaba la Cámara, UOCRA por supuesto y Ministerio de Planificación en aquel primer convenio. Ese año 2004, dio lugar al -para nosotros conocido como el PNCT-, Plan Nacional de Calificación de Trabajadores, que sus líneas de acción generales eran la formación, trabajar el tema de salud y seguridad y entonces, volviendo al tema más específico de formación, lo que se hizo fue tomar ese trabajo previo del sistema, de los perfiles profesionales y traspasarlo o darle la mirada del enfoques por competencias que proponía y sigue proponiendo el Ministerio de Trabajo, sin perder aquello del trabajo de los perfiles, las primeras cuestiones que si no tengo mala memoria lo primero que se trabajó fue justamente ese traspaso del perfil por el enfoque por competencias, es lo que conocemos, la norma por competencia (Marcelo, Referente Técnico).

Se buscaba, de acuerdo a lo señalado en las entrevistas, potenciar la institucionalidad de este esquema diversificado de servicios y programas de FP, es decir, la articulación de las políticas de dos ministerios. Esto implicó la construcción, por parte del actor sindical, de un saber experto, especializado en la gestión de estas instituciones, programas y proyectos. Como ejemplo, en el vínculo con el Ministerio de Trabajo, se señala que, tanto en términos técnicos como políticos, se fue fortaleciendo la relación, evidenciándose, en el transcurso de los sucesivos convenios, un pronunciado desarrollo de su institucionalidad.

Esto puede verse desde el desarrollo de acciones técnicas puntuales y aisladas, hasta la conformación de equipos autónomos y especializados en las distintas líneas de desarrollo –certificación, formación profesional-. También en la instrumentación de acciones específicas y programas como el PNCT, en general más orientados al empleo con formatos menos tradicionales, más allá de las estructuras propias del sistema educativo, o directamente con innovaciones en la política, como la promoción de procesos de mejora en la gestión de la calidad de las instituciones de FP.

Por ejemplo, en el caso del PNCT, el Programa contaba en ese momento con varias líneas de trabajo, como ser la capacitación para un empleo <<calificado y seguro>>, donde se desarrollan múltiples acciones que incluían formación de trabajadores desocupados sin experiencia en el sector; formación de trabajadores ocupados; formación para futuros mandos medios; capacitación para socios cooperativistas; capacitación en prevención en salud y seguridad en el trabajo para trabajadores, delegados y colaboradores de obra y para docentes en los Centros de Formación Profesional; formación en unidades móviles de capacitación; capacitación en prevención de riesgos dirigida a empresarios, profesionales y técnicos de PyMES; el desarrollo de jornadas de prevención y sensibilización sobre riesgos de trabajo para trabajadores desocupados y jefes de hogar en cooperativas de trabajo para la vivienda.

También se incluyeron acciones para el fortalecimiento de la Red de Centros de Formación para la Industria de la Construcción, donde cada uno de estos Centros desarrollaba un proceso de “modernización” y mejora de su gestión atendiendo las necesidades de los trabajadores y las demandas de la industria. Se realizó, también, un acondicionamiento de la infraestructura de los Centros, con especial énfasis en materia de salud y seguridad, para que cuenten con los materiales y herramientas necesarias para el dictado de las acciones formativas y para ello, los Centros de Formación Profesional (CFP) por participar en la red, recibían equipamiento específico adecuado a su oferta formativa.

Por su parte, los docentes que dictan los cursos en las instituciones de la Red se capacitan de manera progresiva en el enfoque basado en competencias laborales que impulsa el Ministerio de Trabajo y, asociado a ello, se elaboran diseños curriculares, módulos y materiales didácticos de esta formación y bajo esta perspectiva. Para complementar estas acciones, desde el Ministerio de Trabajo se desarrollan cuatro dimensiones asociadas a la calidad de las Instituciones de Formación Profesional, la vinculación con el contexto socio-productivo, la orientación laboral, la formación profesional -que incluye la actualización docente mediante la “formación de formadores” y la actualización bajo el enfoque de competencias de los materiales curriculares-, y el seguimiento de los egresados. Sobre estas dimensiones es que se busca la mejora de la calidad de las instituciones de la red. También en este sentido, y en acuerdo con el MTEySS y el IRAM -referente de los sistemas de calidad en Argentina-, la UOCRA certifica a sus instituciones de formación profesional más destacadas en normas de calidad específicas para estas instituciones.

Otra línea de trabajo dentro del programa es la certificación de competencias laborales de los trabajadores de la industria. Todos aquellos trabajadores ocupados o desocupados que poseen la experiencia requerida en su oficio pueden acceder al proceso de evaluación en base a normas de competencia laboral para llegar a certificar sus competencias. Se evalúa al “candidato” preferentemente en un ambiente real de trabajo. También puede realizarse en un Centro Evaluador acreditado para tales fines. El IERIC -instituto paritario producto del acuerdo entre la UOCRA y la Cámara Argentina de la Construcción para la formación y calificación de los trabajadores de la industria-, a través de su Departamento de Certificación de Competencias Laborales, es el Organismo Sectorial de Certificación para la Industria de la Construcción con capacidades de emitir certificados sobre las competencias laborales de los trabajadores. En la actualidad el sector cuenta con más de 160.000 trabajadores certificados, más de 40 roles normalizados y unos 100 evaluadores formados bajo la perspectiva de las competencias laborales.

También se incluyen dentro de los servicios de la red de la UOCRA, el de orientación e intermediación laboral, para vincular a los trabajadores desocupados con oportunidades de trabajo, acordando acciones conjuntas entre las oficinas de empleo municipales y un equipo de trabajo constituido por “articuladores laborales” seleccionados por la UOCRA. El “articulador laboral” acerca a los trabajadores interesados en determinados empleos con la demanda de empleo de las empresas en cada territorio.

La otra experiencia relevante, pero más vinculada al Ministerio de Educación, es la conformación de la Red de Instituciones de Educación-Trabajo, que en la actualidad cuenta con 32 CFP en todo el país y por la que pasan en promedio 20.000 alumnos por año. La misma está gestionada desde la Fundación UOCRA, compuesta por establecimientos educativos distribuidos en diversas provincias del país. En un contexto de transformaciones importantes en el sector, el Estado, los empresarios y el sindicato dieron impulso a la creación de esta Red. Desde el punto de vista organizacional, la red constituye una estructura flexible y abierta, donde cada Centro que conforma la red mantiene su “proyecto institucional” y autonomía de gestión, pero al mismo tiempo comparte con los otros CFP enfoques teóricos, criterios pedagógicos, elementos y recursos técnicos y metodológicos.

Los Centros que conforman la Red pertenecen al sistema educativo público y las inversiones realizadas para su desarrollo son aprovechadas por toda la comunidad a la que pertenece. En este sentido, los Centros son instituciones de referencia tanto del sistema educativo como del sector productivo, ya que su operatividad se vincula con las necesidades emergentes de las transformaciones en la industria. Poseen contacto directo con la comunidad productiva y laboral en la que se encuentran y por ello cumplen un importante papel en la empleabilidad de sus egresados. Las acciones educativas que cada institución lleva adelante se realizan, según los entrevistados, desde una visión amplia y un conocimiento profundo de las condiciones socio-productivas de las empresas del sector en la cual están inmersas.

Es decir, estas políticas suponen el fortalecimiento institucional de un conjunto ampliado de acciones y servicios. A partir de estas experiencias se fue consolidando un esquema organizativo para la ejecución de las acciones que se tradujo y cristalizó en un proceso de construcción de saber al interior de la Fundación UOCRA para la gestión de proyectos, como ser la obtención de equipos y tecnologías, de la salud y seguridad, del trabajo y la formación, etc. Es decir, saberes expertos de alta especialización en estas políticas y en la gestión de estos dispositivos.

…la relación política (con el Ministerio de Trabajo) y la relación técnica es muy buena, yo me quedé con algunas cosas que no dije de los acuerdos con el Ministerio de Trabajo estos del 2004, 2007 y 2010, que ahí hubo un clarísimo crecimiento entre aquello primero que hacíamos cuatro o cinco personas, un diseño curricular, un material didáctico, hasta que pasamos a formar equipos de evaluación, a formar evaluadores y evaluadoras, a crear el organismo de certificación sectorial, a fortalecer a los organismos de formación profesional, a crear planes especiales, programas especiales, como el PNCT, para abarcar a otro tipo de trabajadores que por ahí no pasaba por los centros. Pasar a los centros por sistemas de gestión de calidad. comprar equipamiento, trabajar en cárceles, trabajar en determinados programas de equidad. Trabajar en lugares que en otros tiempos ni lo hubiésemos pensado. Entonces yo, con esta breve descripción y seguro me estoy olvidando muchas cosas, ahhh el tema de salud y seguridad, el trabajo que se hizo sobre salud y seguridad, género, las unidades móviles, se agregó hace no mucho tiempo el tema de ambiente (Marcelo, Referente Técnico).

En cuanto al vínculo e inserción de las instituciones de la formación profesional con su comunidad, las mismas, a partir de estar “conveniadas” con el sindicato del sector, establecen relaciones con actores territoriales, por ejemplo, el municipio, promoviendo la formalización e institucionalización de sus acciones, es decir, una articulación entre el actor estatal en el territorio y los representantes locales del mundo del trabajo, que favorecen esta institucionalización.

Un concepto útil para dar un contexto a esta inserción comunitaria de las instituciones de formación de la Red UOCRA y para la instalación de estos sistemas a nivel nacional, es el de Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales, en el que se visualiza el protagonismo de los actores sectoriales para el desarrollo de la política de formación profesional. Como se dijo anteriormente, en el caso de nuestro país, este sistema incluye dos organismos públicos centrales, el INET, desde el Ministerio de Educación, y dentro de la Secretaria de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, la Dirección Nacional de Orientación y Formación Profesional. Así, coexisten dos sistemas con perspectivas y enfoques en muchos aspectos diferentes (Briasco, 2014).

Más específicamente, en el período considerado, las acciones de la UOCRA que se analizan en la tesis, se corresponden con un contexto donde, desde el Ministerio de Educación se promovió el Registro Federal de Instituciones de Educación Técnico Profesional, el desarrollo de un Catálogo Nacional de Títulos de Educación Técnica (nivel medio y superior) y Certificaciones (de los distintos niveles de formación profesional) y la homologación de títulos y certificaciones.

Desde la cartera laboral, en el mismo período, se planteó el desarrollo de un Sistema de Formación Continua y se adoptó el enfoque de competencias laborales, a partir de estandarizar y normalizar ocupaciones reconstruyendo las habilidades, destrezas y conocimientos requeridos para el ejercicio de cada rol profesional, a partir de acuerdos entre los actores del mundo del trabajo. Se desarrollaron también programas de formación profesional en territorios y sectores diversos y se apoyó el fortalecimiento de las instituciones de formación.

En este sentido, otro de los entrevistados, un referente de formación profesional del Sindicato de Luz y Fuerza, señalaba las dificultades en la ejecución de estas políticas en el vínculo con el actor estatal, considerando también el peso de los sindicatos en el marco de este “Sistema”. Ellos definen de manera autónoma objetivos y normas de funcionamiento, pero en la relación con el Estado se pueden generar demoras, “disfunciones”, desajustes en la gestión, desfasajes con los objetivos de algunos de los actores, y ritmos y dinámicas diferentes. Es decir, que los procesos de gestión de la FP requieren la regulación y el equilibrio de diferentes ritmos y tiempos de cada actor y la articulación de objetivos plurales, entre otros elementos.

En Lomas estamos trabajando con el IMSE –un instituto de desarrollo municipal-, es decir, con la oficina de trabajo que depende del municipio, estamos trabajando muy bien con ellos. Tratamos en la parte sectorial con las empresas dando cursos para que la gente se capacite. Después tratamos con ellos mismos para darle una salida laboral. Es un acuerdo de Luz y Fuerza, directamente con esa oficina y con EDESUR. Es un sistema donde estamos todos, los gremios, las empresas, los ministerios, el municipio, etc., estamos integrados, lo que pasa que a veces hay peleas, conflictos, muchas veces egoísmos, desconfianza. Cuesta todo, por ejemplo, hay mucho prejuicio con el sindicato desde las empresas y desde los ministerios a veces también. Imaginate que el 90% de los CFP son de los sindicatos. A ver, nosotros tratamos de tener pautas y metas. A veces nuestras pautas y metas no son las mismas de la oficina de empleo, entonces, bueno, nos demoran los cursos, no te envían a la gente; nosotros tenemos que guardarles la vacante, por el compromiso asumido; todo eso nos complica. Ni hablar de las oficinas de empleo, que a veces son muy especiales. Van a destiempo, nosotros quizás vamos 10 pasos más adelante (Marcelo, Referente Sindicato Luz y Fuerza).

En este sentido, en su concepción del liderazgo, uno de los dirigentes sindicales entrevistados, señalaba la importancia de la “corrección de los errores”, de incorporar de manera sistemática mejoras en la situación, diferenciando las acciones que ellos desarrollan, de políticas donde predominan procesos fuertemente estandarizados y simplificados, “enlatados”, que no consideran la diversidad de situaciones y grupos de beneficiarios, donde, según señalan estos referentes, no se trata de una simple transferencias de recursos, sino de garantizar un servicio de formación profesional de calidad dirigido a sujetos con dificultades en materia de inserción laboral, para lo cual debe considerarse, en los contenidos y formatos pedagógicos, la diversidad y heterogeneidad de los asistentes a los cursos.

La complejidad reside en que para la ejecución de la política se requiere de una “aceitada” relación de los actores (sindicatos y representantes empresariales) y el desarrollo de un conjunto de elementos técnicos, de índole pedagógica (normas de competencia-diseños curriculares-cursos de formación). Desde estos elementos, actores, documentación y materiales técnicos, se buscaba promover la configuración de un Sistema Nacional de Formación Continua, con la intención de dar cobertura institucional y criterios organizativos a los servicios de formación profesional a partir de referenciales de los distintos roles profesionales, que funcionen para el reconocimiento de saberes prácticos y como ordenadores de las propuestas formativas (Briasco, 2014; Gallart, 2005; Vargas, 2004).

En cuanto a este “ordenamiento” de los sistemas nacionales, durante el período analizado, desde el MTEySS se trabajaba en el desarrollo de un catálogo de ocupaciones y desde el INET en el catálogo de títulos y certificaciones. Respecto de los sistemas formativos, la institucionalidad existente (las escuelas técnicas, los centros de FP, etc.) recae en las jurisdicciones, bajo la órbita de los Ministerios de Educación de cada provincia, mientras que la Red constituida desde el MTEySS se apoya en los centros de FP (dependientes del área educativa), impulsando, sobre esta estructura, la formación mediante tres líneas: la línea de competencias básicas, la línea de certificación sectorial y la línea de fortalecimiento institucional.

En este período, en cuanto a los sistemas de información, en la cartera laboral se desarrolló una red de servicios de empleo y observatorios -red de servicios de empleo y oficinas de empleo municipales-, mientras que en educación se implementó un sistema de seguimiento de egresados. Respecto de los Programas de aseguramiento de la calidad se encuentran presentes en ambos ministerios. De todas formas, queda planteado por los actores, el desafío de poder generar acciones conjuntas entre la cartera educativa y la de trabajo y profundizar su articulación institucional.

Llevado a un plano sectorial, para este ordenamiento, en términos de la dinámica de los cursos y desde la perspectiva de los entrevistados, importa más, para la calidad de todas estas acciones, la capacidad de adaptación a los ritmos y demandas de los asistentes que a una planificación precisa y rígida, considerando las modificaciones y adaptaciones necesarias, la flexibilidad requerida y la ductilidad suficiente. En este sentido, la clave es la capacidad de modificar el rumbo planificado, para, sobre ciertas bases y criterios, desarrollar las competencias para intervenir con flexibilidad, de acuerdo a cada situación y a su especificidad. Dicho de otro modo, la capacidad de modificar la propia acción en función de cada situación y de la interacción con otros, es un elemento central de las competencias críticas para la gestión institucional, lo que evidencia, en parte, el criterio “pragmático” y “constructivista” de estos dirigentes sindicales.

…para desarrollar tantos proyectos de manera simultánea, tenés que aprender de tus errores, sobreponerte a la adversidad y avanzar, avanzar redoblando la apuesta en términos de que, de pronto, lo que nosotros hacemos, no es la máquina de hacer chorizos, hay personas atrás. Entonces lo que uno tuvo que empezar a aprender es que las cosas son falibles, porque en definitiva nosotros lo que tratamos de brindar es un servicio educativo a personas de carne y hueso, no personas idílicas que están en un manual, que en definitiva una persona en un escritorio dijo que el comportamiento tiene que ser tal o cual. Las personas están atravesadas, como todos nosotros, por múltiples cuestiones permanentes, entonces, hacer un curso no es algo que sale perfecto, ideal (…) porque la gente te va llevando y otras que tenías planificado hacer A y terminaste haciendo Z. Y vos cuando salís después te sentís pleno, porque después decís: “bueno, mira que bien que salió todo esto y yo lo había planificado por otro lado”. Es decir, vos tenés un ordenador que te iba permitiendo ver como es la cosa, pero después la gente, esa es la actividad en la formación profesional, el instructor o el directivo, el que maneja determinadas cosas, tienen que tener la capacidad de modificar el rumbo, que en el momento entienda que sea así y el que conduce, en términos genéricos, tiene que tener esa misma capacidad. Y, también, tenés que tener indicadores de gestión, tenés que tener elementos, herramientas… (Alejandro, Referente Sindical).

4.1.2. El vínculo entre los actores y la red de centros de formación

Las condiciones del mercado de trabajo y el sistema educativo son dos elementos significativos para la inserción social de la población. Sobre ambos ejes inciden las políticas de formación profesional, por eso su relevancia (Gallart, 2006). Siguiendo a Vargas (2012), ambos elementos se entrecruzan con un contexto de transición en los enfoques sobre la calificación de la fuerza laboral, desde una perspectiva de administración de los recursos humanos, más cercano a las tradiciones taylorista-fordista, a un enfoque de gestión del saber y el conocimiento. En esta perspectiva, saber, calificación y competencias laborales refieren a las capacidades de los trabajadores de movilizar habilidades, destrezas, conocimientos, actitudes y valores para resolver situaciones problemáticas que convocan a integrar reflexión y acción (Vargas, 2012).

En este mismo sentido, Rojas (1999), plantea que estos enfoques postayloristas de gestión del saber se asocian con procesos de aprendizaje en espacios de trabajo, en ámbitos formativos y en la propia vida cotidiana del sujeto. Esta independencia del saber adquirido respecto de la modalidad de aprendizaje que le dio origen –trabajo, escuela, vida cotidiana-, genera la necesidad de instalar sectorialmente mecanismos institucionales de formación (Rojas, 1999; Neffa, 2000).

El esquema de política pública que enmarca dichos mecanismos institucionales requiere, desde el actor estatal, una mirada sobre los interlocutores que provienen del mundo del trabajo y de la sociedad civil como agentes esenciales para el desarrollo de esta acción pública de formación profesional. Supone consolidar una red de compromisos político institucionales, pero también técnicos y de gestión, en un marco de interacción permanente como base de la legitimidad requerida para el ejercicio y la ejecución de la política (Vargas, 2012).

A partir de distintos relatos de los referentes entrevistados, se puede observar cómo el esquema tripartito permite la instalación de marcos de negociación estables, sobre todo en campos como los de la educación y el trabajo, donde existe cierta afinidad de intereses entre las partes involucradas. Este marco de la política de empleo garantiza, también, que la formación profesional se encuentre en una situación de proximidad con el sector productivo y laboral, integrando la propuesta formativa de las instituciones con los perfiles profesionales respectivos, brindando una mirada integral sobre los saberes y la educación de los trabajadores del sector.

Según la mayoría de los entrevistados, esto requiere la construcción de un contexto que brinde legitimidad a la experiencia formativa y a los saberes generados en la práctica laboral y que las acciones de reconocimiento de los mismos, su formalización e institucionalización pública y sectorial, sea integrada e incorporada dentro de las políticas activas de empleo, en paralelo a su instrumentación por los actores relacionados con el campo de la formación técnico-profesional.

En este marco y considerando la modalidad tripartita, resulta de utilidad pensar la FP a partir del enfoque de la OIT que se expresa sintéticamente en su Recomendación 195, donde se plantean conceptos como el tripartismo, el aprendizaje permanente, las calificaciones, las competencias y el concepto de “empleabilidad”. La pertinencia de estas definiciones se vincula con el papel a nivel global -y su perspectiva respecto de la formación-, de la OIT y con su incidencia en la mirada de los referentes sindicales de la UOCRA en materia de formación profesional y relaciones laborales.

Fundada en el año 1919 e incorporada a la ONU en 1945, con base tripartita en su conformación, “promueve el desarrollo social y laboral” a través de la generación de acuerdos y de ofrecer un espacio de “equilibrio de poder” entre los diferentes interlocutores participantes del proceso de trabajo. Esto lo realizan a partir de sus “Recomendaciones”, cuyas condiciones de aplicación y desarrollo dependen de las formas concretas que adoptan en cada país (Pronko, 2005).

El enfoque de la OIT es tomado por los referentes entrevistados e instrumentado en la sectorialización de la política que se traduce, en el caso específico de la red de instituciones de la UOCRA, en concebir a las contrapartes como factores esenciales para el desenvolvimiento de su proyecto institucional, a partir de entender la relevancia de construir vínculos que permitan transparentar los intereses, demandas y recursos en el ámbito institucional tripartito. En cuanto a los proyectos se señala la importancia de la confianza y transparencia en la gestión de los recursos, las auditorías, la gestión de las compras, por ejemplo, y de una práctica coherente, como los elementos que van configurando vínculos de entendimiento mutuo y de lazos fortalecidos que potencian una gestión diaria más “efectiva”. A partir de estos vínculos se resuelven conflictos de manera tácita, movilizando recursos prácticos, más que técnicos o burocrático-procedimentales.

…primero aplicar cuestiones básicas de negociación, saber que el que está enfrente tuyo que no es un enemigo. Y si está ahí es porque tiene una intención de acordar algo. Primero, sabiendo eso, me parece que el segundo paso es la generación de confianza y como generar confianza con el otro. Nada, abriéndote y mostrándole las cosas. Desde la Fundación todo el tiempo se fue transparente en la gestión, digamos, tanto de los recursos como de la gestión, de hacer, no solamente de los gastos, digo, porque las rendiciones se hacen. Siempre son aceptadas, revisadas, tenemos auditorías, pero más allá de que la administración y las compras de este año estén bien, digamos, en la gestión diaria, como si vos le jugas derecho, empezás a construir una relación de confianza con el otro, digamos. Cuando el otro te confía y vos lo invitas a ver lo que estás haciendo y bien, no se encuentra con ninguna sorpresa, empieza a generarse y empieza a ser recíproca esa confianza. Entonces, para mí, esos son los primeros pasos, digamos. Saber que el que está enfrente tiene la encomienda de venir a acordar con vos para hacer un proyecto conjunto y después los primeros pasos del proyecto conjunto es ir con la verdad, digamos. O sea, te encontrás con conflictos, pero también hay que saber que los primeros cursos son los menos buenos. Entonces seguramente que hoy todos hacemos mejor las cosas que hace 10 años atrás. Tenemos 10 años de experiencia y si, digamos, uno empieza a conocer a las personas, empieza a conocer el trabajo de cada uno, ya sabes como ir resolviendo cosas que no están del todo definidas en un formulario (Diego, Referente Técnico).

En el marco de un dispositivo de política pública como este, se presentan importantes tensiones e instancias que requieren un esquema de negociación extenso y profundo, en parte vinculado a la complejidad de actores e instituciones que participan. Como se señaló, la mirada de estos referentes sindicales se corresponde con la perspectiva de la OIT sobre la FP y su Recomendación 195, la cual fue consecuencia de un recorrido significativo de discusiones sobre las políticas de empleo y formación a lo largo de toda la historia de la OIT. Se señala así, un nuevo esquema de pautas generales para el desarrollo de políticas nacionales de formación, desde un enfoque plural y participativo.

Se promueve, desde ella, el enfoque de las competencias laborales, los procesos de certificación de trabajadores y el impulso a la instalación de sistemas nacionales de formación que brinden servicios de calidad en materia formativa, sostenida en el diálogo social, promoviendo así, consolidar las capacidades de los interlocutores sociales para que colaboren en la elaboración de políticas dinámicas de formación continua. Se desarrollan así, un conjunto de definiciones claves para estas políticas, por ejemplo, el concepto de aprendizaje permanente que incluye a todas las actividades de aprendizaje a lo largo de la vida con el fin de desarrollar competencias y calificaciones, se definen las competencias como los conocimientos, aptitudes profesionales y el saber hacer que se dominan y aplican en un contexto específico; las cualificaciones como la expresión institucional de las habilidades profesionales del trabajador y la empleabilidad relacionada con las competencias y cualificaciones transferibles para mejorar las condiciones de inserción ocupacional del sujeto (Alexin, 2006; Billorou y Vargas, 2010; Briasco, 2014; Pronko, 2005).

La otra cuestión presente en la Recomendación, es el impulso a la integración de las políticas de formación en el marco más amplio de las políticas activas de empleo, es decir que deben articularse con los ámbitos económico, fiscal, social y de mercado de trabajo. Es dentro de este marco, que también se fomenta la participación de los interlocutores sociales en el diseño, gestión y control de los sistemas nacionales de formación profesional, en un marco de negociación tripartito y paritario. Lo relevante es que, todos estos elementos, de un modo u otro, están presentes en la perspectiva y las acciones de los referentes sindicales entrevistados.

Siguiendo esta perspectiva, pero señalando algunas dificultades de implementación, otro de los entrevistados señalaba cierta desarticulación en las políticas de FP provenientes del Ministerio de Trabajo y las del sistema educativo, centralmente el poco dinamismo en términos de financiamiento de los proyectos. En su relato se observa cómo, en un elemento puntual como el financiamiento y la negociación de los plazos, aparecen tensiones en la gestión. En este sentido, señalaba que el Ministerio de Trabajo tiene ritmos distintos que no se corresponden con el calendario del sistema educativo, cuya rigidez dificulta esquemas y trayectos de una mayor flexibilidad que permitan al sujeto, beneficiario de la política, integrar un proyecto formativo con su trayectoria laboral.

También puede verse la variedad de los actores que intervienen, el estado provincial, a través de la jurisdicción educativa, dos ministerios nacionales, el sindicato de la construcción y la institución formativa. Todo esto implica un complejo proceso decisorio y de negociación por los recursos. En el plano formativo, aparece en la institución formativa la figura de un “tutor”, como mediador social que permite acompañar la trayectoria del adulto, e integrar un conjunto de elementos presentes en las políticas públicas que, sin su intervención, no tendrían el impacto requerido para los sujetos que asisten al dispositivo formativo. Considerando todos estos elementos se puede dar cuenta de un ejemplo de “acción pública” en el plano macro, meso y micro social y las dificultades que implica su instrumentación.

…el problema es que a veces los tiempos del Ministerio de Trabajo no se articulan con los tiempos del sistema educativo, entonces a veces los financiamientos se retrasan. Trabajo suele decir: “bueno, no empiecen hasta que esté el financiamiento”, una vez que uno inició la rueda en educación en marzo tienen que empezar las clases, entonces bueno eso se nos hizo difícil. Por eso, después primero y segundo año, el Ministerio de Trabajo lo financió. Tercero ya financió parte la Fundación [de la UOCRA] y parte porque las obras y los cargos de preceptores los pone la jurisdicción educativa, entonces lo que hubo que negociar con la jurisdicción educativa fueron los cargos de preceptores que son los tutores que tiene el proyecto. O sea, cada centro tiene un tutor, un tutor socio laboral que acompaña el adulto a un montón de cuestiones que están alrededor de volver a estudiar y que hay que ayudar a facilitárselo. Desde conseguir tener acceso a todos los beneficios sociales que hay en el Ministerio de Trabajo, Desarrollo Social, el boleto de colectivo, bueno montones de cuestiones que a esta población les cuesta acceder a eso y entonces el tutor tiene esa tarea de orientarlo, de sostenerlo. Eso es un poco la tarea (Pedro, Referente Técnico de la UOCRA y funcionario Provincia de Buenos Aires).

Como ya se señaló, lo distintivo de la FP es la proximidad con el mundo del trabajo y la pertinencia de la oferta formativa y el perfil profesional respecto del sector productivo, además de una mirada amplia sobre las calificaciones y la formación en un marco sectorial, no acotada al interés o necesidad de una empresa en particular. En este sentido y a modo de ejemplo, otro de los entrevistados describe uno de los proyectos de articulación con el CEAMSE, un acuerdo con la Fundación UOCRA desarrollado en el marco y el espacio de la institución de formación profesional perteneciente a la red sindical. Es decir, brinda un ejemplo donde caracteriza el vínculo con los actores del mundo del trabajo, por la pertenencia a una institución “conveniada” con el sindicato y por la articulación con empresas que requieren de este tipo de perfiles, acercando las acciones de formación a lo requerido por el mundo productivo, dividiendo las tareas con las empresas -ellas difunden los cursos y la institución se encarga del instructor, los materiales curriculares y la certificación y muchas veces el empresario brinda el espacio, los materiales y de forma articulada desarrollan los cursos-. Esta articulación implica una mirada más amplia que la visión estrecha y acotada a la necesidad inmediata de la empresa, para abordar la problemática de las calificaciones y la formación a nivel sectorial.

Hemos trabajado con el CEAMSE, en la capacitación de empleados del CEAMSE, con cursos que surgieron de un acuerdo entre la Fundación y el CEAMSE y los dictamos desde el Centro. Estamos trabajando con una casa de sanitarios, que este año va a ser el tercero, con una casa de sanitarios de San Martín, que se acercó a la Fundación porque notaba que los instaladores sanitarios que se acercaban terminaban más siendo asesorados por el vendedor que lo que sabían ellos. Ellos hacen difusión e inscripción y nosotros ponemos el docente, los diseños, la supervisión y la certificación y ellos ponen el lugar y los materiales y dictamos cursos en conjunto (Pablo, Regente CFP).

El desarrollo de estas acciones, se basa en la legitimidad dada a los saberes prácticos de los trabajadores en una institucionalidad tripartita y en una instrumentación sectorial de las políticas de formación técnico-profesional y tecnológica. Uno de los entrevistados señalaba la importancia del área de formación para el trabajo dentro de la Fundación UOCRA, al que se asocia el PNCT. La misma expresa una aproximación entre la educación y el trabajo muy cercana, porque la formación, en el PNCT, está en función de la dinámica de los proyectos constructivos a ejecutarse, por lo cual quien finaliza el curso directamente comienza a trabajar en dicho emprendimiento constructivo.

Esto plantea un vínculo muy particular con el mundo del trabajo, reorientando la estrategia pedagógica en un sentido de legitimación de los saberes prácticos. Estos emprendimientos siguen el desarrollo de los requerimientos del sector, tanto de la evolución de la obra pública como de los desarrollos privados, con impacto en el tipo de inserción laboral de los trabajadores. Este programa, el PNCT, está dirigido por el Ministerio de Trabajo con una fuerte orientación en el marco de las políticas activas de empleo. El programa fija determinados criterios de calidad de los cursos y la necesidad de requerimientos claros y precisos de los actores territoriales para direccionar donde brindar los servicios de formación. La base del acuerdo tripartito en el que se sustenta este programa incluye al Ministerio de Trabajo, a la UOCRA, a la CAC, siendo la Fundación de la UOCRA quien se encarga de dicho desarrollo. También está presente el IERIC como actor paritario que certifica las acciones formativas. Este entramado de actores requiere de la articulación tripartita para la instrumentación sectorial de estas acciones.

Tenemos un área que también es muy importante, qué es la formación para el trabajo. Este área, de la formación para el trabajo, lo que hace es tratar de ofrecer formación de calidad, pero en cuestiones que hacen directamente a emprendimientos constructivos, a demandas de organismos gubernamentales o empresarios que tienen un correlato con una probable inserción laboral y se hacen en función de, generalmente, acuerdos como ser lo que se viene firmando desde hace 14 años por el Ministerio de Trabajo de la Nación, que nos han dado un resultado enorme. Estos acuerdos permiten dictar cursos en distintas partes del país, pero están sujetos a que cada curso tiene que pasar por un estándar de aprobación que requiere que haya una demanda genuina para formar en ese estándar. Existe o habita en un espacio, digamos multisectorial, te diría, porque está el Ministerio de Trabajo, está la Cámara, está la Fundación, pero también, o sea y la UOCRA, como ente sindical, pero también está el Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción, que es el organismo paritaria que certifica las acciones de formación que hace la Fundación y que también certifica las competencias laborales, entonces esto es lo que hace es darle un margen de transparencia y que no vamos a hacer un curso en un lugar que realmente no esté realmente solicitado (Alejandro, Referente Sindical).

Resumiendo, se planteó en este apartado una descripción y caracterización del proceso de construcción institucional de la red de centros de formación, del PNCT, de la importancia de tener una perspectiva sectorial para pensar las calificaciones en la industria de la construcción y los conceptos de gestión de proyectos de FP y de “gestión sectorial del saber”.

También, se caracterizó el desarrollo y acumulación de saber experto -político, institucional, técnico, metodológico y procedimental-, en los actores que conforman la red. Asociado a esto, se reconstruyó la historia de acuerdos de la UOCRA con la Cámara Argentina de la Construcción, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Trabajo, relacionando esto con el concepto de Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales. Finalmente, se consideró la perspectiva de la OIT sobre la FP, centralmente la Recomendación 195, porque expresa un conjunto de conceptos y enfoques que se consideran presentes en la perspectiva sectorial de los referentes sindicales entrevistados.

4.2. Modos de ejecución directa de la política pública de formación

La instalación de sistemas nacionales y/o sectoriales de formación y calificación de los trabajadores asociados a políticas de empleo, requiere de una visión que trascienda la inmediatez coyuntural y pueda pensar políticas de mediano y largo plazo, de modo integral y considerando la participación de los actores intervinientes.

En este sentido, se describen a continuación distintas perspectivas que configuran, a partir de un recorte sectorial de la política y del tripartismo como modalidad de desarrollo de la misma, una mirada más “amplia” y compleja sobre el desarrollo de este tipo de acción pública.

4.2.1. La mediación del actor sindical en la gestión de la política

El actor sindical tiene una alta incidencia en el manejo y administración de los recursos y en la gestión de la información al interior del dispositivo de formación, así como en la vinculación con el actor estatal. Esto requiere el desarrollo y construcción de un conjunto de capacidades técnicas y relacionales y a la vez, evitar rigideces en la gestión aplicando esquemas modularizados y flexibles en cuanto a las propuestas formativas, pensando en los distintos trayectos técnico-profesionales involucrados.

Esto refleja el concepto de sectorialización de la acción pública en la integración de los actores del mundo del trabajo, a partir de consolidar marcos de referencia de la acción pública capaces de ajustarse a una diversidad de situaciones que implica la gestión de estos recursos en un marco tripartito para el conjunto de la industria. Este conjunto de prácticas de integración de diversos actores y de articulación de un conjunto diversificado y heterogéneo de demandas, se asocia a una variedad de instancias de instrumentación de la política que abarca desde elementos logísticos hasta las prácticas pedagógica, la formación de formadores y la certificación de competencias, lo que implica una institucionalidad de alta complejidad como perspectiva estratégica en materia formativa.

Como se dijo anteriormente, a partir de una gestión centralizada de la red de instituciones se organiza el desarrollo de los cursos con una fuerte orientación al mercado de trabajo, en parte vinculado a la proximidad con el mundo de trabajo y el sistema de relaciones laborales, por la participación del sindicato. Estos sistemas de formación, instalados a nivel nacional, implican todo un proceso de gestión de recursos e información que suponen un desarrollo de saber experto y de capacidades relacionales y de un proyecto institucional que implica flexibilidad y una modularización de los trayectos técnico-profesionales (Briasco, 2014; Casanova, 2003; Vargas, 2004).

La instalación de sistemas nacionales de FP y esta perspectiva integral sobre la formación que plantean los entrevistados, es parte del debate actual sobre el concepto de Marcos Nacionales de Cualificaciones (MNC), como sistemas globales de integración de los distintos “tipos” de aprendizajes en un país. Su instalación colabora en que existan parámetros comunes donde todos los logros de los aprendizajes puedan ser medidos y relacionados entre sí en forma coherente, expresando la arquitectura institucional que define los vínculos y conexiones entre los diferentes niveles de formación y las modalidades de ingreso, reingreso, reconocimiento de los itinerarios formativos y las áreas y niveles de competencias (Vargas, 2004).

Como señala Vargas (2012), el impulso a la instalación de estos sistemas nacionales está vinculado con ciertos procesos de modernización y actualización de los programas formativos. Se puede ver así, un recorrido donde el desarrollo de la formación basada en competencias fue emprendido por muchos ministerios de trabajo y educación en la región. Pero en muchos casos se pudo avanzar, en algunas experiencias latinoamericanas, en el sentido del acercamiento a la conformación de estos MNC, estos son los casos del CONOCER en México, el “Chile Califica” en Chile, el INFOCAL en Bolivia, el SENA en Colombia, el SENAI en Brasil, entre otros.

Referenciados en este concepto de Marco Nacional, los entrevistados comparten la mirada del Ministerio de Trabajo en cuanto al uso de instrumentos como el seguimiento de egresados o las encuestas de satisfacción, para poder dar cuenta también de las necesidades de relacionar la gestión de los recursos con la gestión de la información, obteniendo datos sobre los asistentes de los cursos y sobre los egresados, la pertinencia de la oferta formativa con la demanda de los alumnos de acuerdo a sus diferentes perfiles, los jóvenes que buscan un oficio y un trabajo, o los adultos que buscan algún tipo de recalificación frente a nuevas condiciones tecnológicas.

Dicho de otro modo, la gestión de las redes e instituciones de formación implica una difícil combinación de gestión de recursos, gestión de información y el desarrollo de capacidades de integración de una pluralidad de actores de muy diferentes características. Esta gestión, evalúa también el grado de actualización tecnológica y su vinculación con lo requerido por el mundo del trabajo, de acuerdo a la presencia mayor o menor de prácticas innovadoras, tecnológicas y organizacionales, de acuerdo a cada tipo de actividad productiva.

Según uno de los entrevistados, este sistema de gestión de la información y el conocimiento dentro de la red, asociado al PNCT impulsado por el Ministerio de Trabajo, brinda un conjunto sistemático de datos sobre el trabajo docente, la adecuación de los insumos utilizados, el tipo de tecnologías y equipos. Pero, todos estos elementos, a la vez, ponen en tensión la relación con el Ministerio de Educación por “sentir” que se interviene sobre un “territorio” que le es exclusivo. Así, el entrevistado también señalaba la importancia de la perspectiva de las competencias laborales, que es un enfoque resistido desde el Ministerio de Educación y muy utilizado por el Ministerio de Trabajo, ya que su flexibilidad y modularización puede tensionar los trayectos técnico-profesionales definidos desde el sistema educativo.

Nosotros tenemos una visión más parecida a la del Ministerio de Trabajo. Nos interesa saber qué pasa con el individuo porque eso nos retroalimenta y nos da mucha información, primero para saber realmente que pasó con el individuo y segundo para ver si la formación que le hemos dado es la que corresponde, está actualizada de acuerdo a las necesidades del mercado de trabajo y después nos sirve para corregir cosas internas en todo sentido, desde la labor del docente, los insumos utilizados, las tecnologías, entonces ahí hay puntos entre los cuales cruje esta relación entre lo que es Ministerio de Trabajo y Ministerio de Educación. Además, está el tema de las competencias laborales que es muy resistido por el sistema educativo. Cuando nosotros hicimos la formación por competencia solamente ese nombre los puso locos, porque después dimos lo mismo y hacemos lo mismo, nos limitamos con ellos en lo de las competencias laborales, al sistema educativo, después no hubo ningún tipo de inconvenientes, pero es como que le genera urticaria y una resistencia muy, muy grande con respecto a esto (Carlos, Referente de Gestión).

La noción de competencias laborales relaciona la formación con el marco más amplio de las negociaciones colectivas, dentro del sistema de relaciones laborales. En Argentina, esto se visualiza en el alto protagonismo sectorial del actor sindical, que se expresa en su fuerte participación en las políticas de formación profesional y se traduce, en términos prácticos, en la gestión de los recursos y de las acciones, lo que se denomina en la tesis sectorialización de la política.

Los entrevistados destacaron la relación de la formación por competencias impulsada por el Ministerio de Trabajo, con los cambios tecnológicos y la necesidad de dar respuesta, desde las instituciones de formación y a partir de propuestas formativas flexibles, a un contexto complejo donde se superponen necesidades de formación de competencias, asociadas a bases tecnológicas distintas y oficios diversos, con condiciones dispares de inserción laboral. También a un marco tendiente a reconstruir oficios tradicionales y a la actualización tecnológica de los mismos.

Los entrevistados asocian también las competencias laborales con los dispositivos de formación continua que requieren flexibilidad para tratar con colectivos diferenciados en cuanto a sus trayectorias laborales y formativas. Un elemento central es que los procesos de capacitación se vincularon a la “gestión del conocimiento”, dando herramientas para planificar la capacitación en las empresas y el sector, pasando de una mirada acotada, centrada en las competencias individuales, más propias de la perspectiva de la administración de RR.HH., a una idea de gestión del saber que articula competencias individuales, organizacionales y sectoriales, dentro de sistemas nacionales de formación.

De la misma manera, bajo el enfoque de competencias, los entrevistados señalaban que los dispositivos de políticas públicas de formación permiten la transferencia a las redes sectoriales, formadas por los centros de formación profesional, de instrumentos que dan homogeneidad y brindan parámetros comunes de calidad a la formación (por ejemplo, a través de los diseños curriculares unificados para todas las jurisdicciones educativas), para que cuenten con una oferta formativa pertinente y que considere la trayectoria laboral del trabajador.

En este sentido, en las entrevistas se planteaba cómo a partir del enfoque de competencias y la formación continua, se fue consolidando el sistema en la relación entre el gremio y el Ministerio de Trabajo. Señalaban en este sentido, como la ejecución de la política de formación para el sector requiere cierta flexibilidad, donde el sindicato tiene que articular recursos, acciones y fuentes de financiamiento diversas. Esto puede verse en como se fueron intercalando fondos públicos, con aportes paritarios, configurando un conjunto de recursos económicos que eran asignados a materiales didácticos, a honorarios docentes, a infraestructura, entre otros aspectos. Dicho de otro modo, se necesitó un esquema de gestión poco rígido que permitiera articular las acciones en todo el territorio nacional.

Se suma a esto fondos provenientes de préstamos internacionales, también orientados a la formación de trabajadores -donde organismos como el BID, la OIT, etc., compartían el enfoque de competencias-. Los mismos se transferían al sindicato y desde allí se ejecutaba la política de formación. Así, el enfoque de competencias y la formación continua brindaba, a los actores del mundo del trabajo y al Estado, herramientas, en cuanto al marco conceptual y metodológico, para la aplicación de la política de formación en un contexto sectorial y territorial.

Bueno eso fue teniendo algunos cambios digamos. La competencia laboral se fue instalando y nos daba elementos comunes de como encarar las cosas. Cuándo inició en el 2004 el primer convenio chiquitito, que duró poquito tiempo, tenía un financiamiento previsto por el Ministerio de Trabajo que incluía honorarios de docentes, poquitito de material didáctico, un poquitito de insumo para hacer las prácticas y un honorario de coordinador. Con el paso del tiempo lo que tuvimos fue que el financiamiento para esos rubros únicamente no era suficiente. Entonces como una primera alternativa el sector co-financiaba casi en un 30/35% en las acciones del Ministerio. Ahora está mucho más regularizado. Por ejemplo, hasta hace unos años atrás, según cuál era la fuente de financiamiento que disponía el Ministerio, en el momento de la renovación de los convenios podía utilizar parte de financiamiento que provenía del tesoro nacional o parte de un préstamo, entonces en tesoro nacional tenía dentro de los que se llamaban en ese momento los gastos elegibles. A partir de ahí, desde el enfoque de competencias, se comenzó a integrar la formación, la certificación, los diseño curriculares, las normas de competencia, fue un enfoque integral, le daba coherencia al sistema. (Diego, Referente Técnico).

Esto se traduce en un conjunto de acciones de articulación y coordinación de las intervenciones públicas que supone cierta instrumentación y montaje logístico e institucional que implica muchas dificultades de gestión. Uno de los entrevistados comentaba que, para la articulación de la gestión y la logística necesarias para dar cuenta de las demandas territoriales en materia de formación, resulta central la figura de los referentes locales, que definan para cada uno de los centros de formación las necesidades de su territorio en materia de calificaciones. Dicho de otro modo, se requería de acciones de articulación local-nacional, dada la heterogeneidad de demandas e intereses presentes en los distintos territorios.

A esta heterogeneidad, se adicionan las dificultades propias de la interrelación de la FP con otros sistemas asociados, como la normalización de productos y de procesos, por ejemplo, en el marco de los sistemas de calidad, donde, según los entrevistados, la capacitación de trabajadores completa un “círculo virtuoso” en la producción de valor agregado. Estos procesos aportan a la “concientización” del trabajador en la utilización de los elementos de seguridad requeridos por el sector, y al empresario en reconocer que estos elementos optimizan la calidad de la producción y las condiciones laborales de su dotación de trabajadores, así como reducen los costos en términos de los recursos en general. Sumado a esto, otro elemento señalado, que agrega complejidad a la gestión, es el vínculo de la capacitación con el cuidado medioambiental, en términos de una mayor eficiencia en la utilización de recursos escasos, así como en la innovación en procesos productivos no contaminantes.

En este sentido, en las entrevistas se planteaba la necesidad de relevar demandas y situaciones específicas en los territorios, ampliando la oferta a una mayor diversidad de cursos, sumando a los tradicionales, por ejemplo, de construcción civil, roles vinculados a las máquinas viales. Esto llevó a un replanteo de la configuración de actores e instituciones que inciden en la FP e implicó identificar referentes locales y aliados territoriales. También se señalaba como se plantea todo el desarrollo logístico y el enfoque en el sector de las acciones. Es decir, la ejecución de la política de formación y su instrumentación en el territorio implicó un montaje logístico e institucional, pensado por estos referentes, con cierta perspectiva estratégica de largo plazo.

…para definir genéricamente mi función yo me ocupo de que las decisiones que toma el sector encajen con las necesidades del territorio. Entonces, quizás, de estas reuniones de comisión donde participan los referentes de cada una de las instituciones decidan que para el 2017 tenemos que fortalecer la formación profesional atendiendo a las necesidades locales pero por ejemplo la gente en la cámara te dice que la cámara del hormigón elaborado está comprando 600 nuevos mixer para el año próximo, porque las obras de pavimentación, repavimentación, represas que se están licitando requieren de la formación de los choferes que van a manejar esos camiones mixer. Entonces, yo tomo nota de esa situación y empiezo a relevar en el territorio si además de los típicos cursos de albañilería, pintura, sanitarios, están haciendo falta formación qué tiene que ver con los mixer, o con máquinas viales, y empiezo a ver cuáles son aliados territoriales con los cuales podemos formar un convenio para empezar a realizar esa formación en territorio (…) Sin ser peyorativo de lo que ocurre en la educación digamos, educación formal, mirando un sistema educativo, digamos, de dónde viene el alumno o qué requisitos debe tener al inicio, cuál es el perfil de egreso, si después de egresar de este curso puede encadenar con otro y demás. Nosotros tratamos de respetar los contenidos de la formación, pero con otra modalidad de dictado y mirando hacia las necesidades de la Industria… (Diego, Referente Técnico).

De esta forma, se piensa en un dispositivo de política pública sectorial de formación a partir de una articulación mediante una dirección central, pero con capacidad de intervención en lo local, con impacto en las condiciones de inserción laboral y en vinculación con el marco de relaciones laborales en cada localidad. Uno de los entrevistados, describía la forma en que organizan el trabajo en la red de formación, donde, si bien existe la coordinación centralizada, desde donde se gestionan gran parte de los recursos, cada seccional en cada territorio tiene autonomía, sobre ciertas pautas generales definidas por la dirección central, para avanzar en los territorios en la planificación de los cursos, para después acordarlo con la dirección en función de los recursos generales con los que se cuenta.

Aparece como clave la figura del secretario general de cada seccional, porque es fundamental el rol y el aval del sindicato, más allá de los equipos técnicos que coordinan los cursos en cada territorio. El vínculo con el mundo del trabajo y la proximidad con las obras concretas es lo que brinda pertinencia al criterio sindical para terminar de ajustar la planificación de los cursos. Por otra parte, es cada seccional quien conoce las distintas realidades, teniendo una mirada integral sobre las calificaciones en ese territorio, más allá de las demandas puntuales de especialidades en cada obra.

En este contexto sectorial, el enfoque de la formación continua y de las competencias laborales se relaciona, también, con la articulación y complementariedad entre normas de calidad y formación, asociando estas acciones con la “formalización” de capacidades y saberes desarrollados en la experiencia laboral. También con la necesidad de construir estándares reconocidos por todos los actores del sistema, como referentes válidos de la formación -en el sentido de guiar y orientar la misma y fijar los parámetros para su desarrollo, de carácter nacional, pero con base en lo territorial-. Así es cómo ese mismo estándar reconocido, puede también orientar la selección y la gestión de personal, e integrar saberes y capacidades previos con nuevos requerimientos y actualización de competencias. Es decir, en general, se amplía la mirada a una idea de gestión sectorial del conocimiento, donde se asocia el proceso de formación al reconocimiento y valoración institucional y social de los desempeños y habilidades del trabajador; destacándose la importancia del aval de los actores del mundo del trabajo al proceso de formación (Briasco, 2014; Mertens, 2002; Vargas, 2012).

Desde esta mirada, el objetivo desde la coordinación central de la Fundación UOCRA, es poner en sintonía al coordinador técnico de cada territorio con el secretario de cada lugar, con la cámara local y las oficinas del Ministerio de Trabajo correspondientes. Es a partir de ese acuerdo entre los diferentes actores, donde se establecen y jerarquizan las prioridades y son los actores locales los que tienen que articular sus demandas e intereses en la formación para poder implementar las acciones. La fortaleza del acuerdo entre actores permite que los asistentes de los cursos que aprueban la formación, sean incluidos dentro del sistema de registro de la actividad, “la tarjeta”^[2], por lo que, cuando ese trabajador sea convocado a otra obra, tenga la formación incorporada. De esta forma, se observa una articulación significativa entre inserción laboral, formación profesional y relaciones laborales:

…en realidad lo que yo hago es conducir la gestión de los coordinadores. Ellos tienen un libre desempeño en el territorio, pero con algunas reglas de juegos. Digamos, ellos pueden hacer todas las tareas preparatorias, pero después te tiene que consensuar con nosotros las decisiones que se toman y tienen que jugar el partido dentro del sector digamos. Tienen que siempre referenciarse con el secretario general y decirles cuáles son las demandas que tienen que realizar porque necesitamos la vista del sindicato para decirnos: “bueno a ver no me vengas a formar electricistas porque todas las obras que vienen de ahora son de pavimentación de ruta”. Entonces, un electricista domiciliario no va a poder ir a esa obra. Entonces, quizás el electricista domiciliario hace falta, pero en el otro municipio donde hicieron obras de vivienda y aquí lo que tenemos que formar es albañilería de hormigón. Entonces lo que tratamos siempre es que el coordinador esté permanentemente en línea con el secretario general, con los referentes de las cámaras y con la oficina del Ministerio de Trabajo en el territorio porque también desde la política se definen algunas prioridades. Entonces el coordinador lo que tiene que hacer es esa mesa multipartita en el territorio. Él tiene que ocuparse de hablar con todos y generar ese consenso de qué es lo que vamos a hacer (…) este acuerdo entre los actores es el que hace que el alumno que aprueba el curso cuando egresa, nosotros le tramitamos la tarjeta del sector y un certificado por la cantidad de horas con lo cual, en su próxima búsqueda de empleo en la industria, es habitual que preguntan el que tiene libreta o tarjeta y bueno éste ya tiene (Diego, Referente Técnico).

4.2.2. División funcional en el desarrollo de la política: el Estado, el actor sindical y el empresario

La noción de “gestión sectorial del saber”, que se desarrolla en la red de instituciones de formación profesional de la UOCRA, se relaciona, en la mirada de los referentes entrevistados, con el cambio tecnológico y del proceso de trabajo y con la coexistencia de diversas bases tecnológicas en una misma actividad, predominando más la integración de tecnologías que la sustitución de unas por otras. De acuerdo a lo planteado por Gallart (2006), también, estas políticas se vinculan con las condiciones del mercado laboral. Así, décadas de deterioro del proceso industrial y de los dispositivos de educación técnico-profesional, plantean, para el período de análisis considerado en este estudio, la necesidad de reconstrucción de oficios tradicionales complementándolo con la actualización en nuevas tecnologías, a partir de la recalificación de los trabajadores. Los sistemas de FP, según esta autora, deberían considerar, también, la presencia de mercados de trabajo fragmentados y la relación de los procesos de trabajo actuales con los sistemas de calidad, la seguridad y salud en el trabajo y los riesgos medioambientales.

En este marco, se presenta, entonces, un proceso que implica una construcción y una recuperación de capacidades institucionales y políticas, no sólo para una acción inmediata, sino para intervenciones de mediano y largo plazo, que tienen lugar a partir de la hegemonía de los actores especializados, con cierta expertise para incidir sobre las políticas públicas. Se parte así, de una perspectiva de la formación profesional orientada estratégicamente al mercado de trabajo y con pretensiones de mejora de las condiciones de inserción laboral de los trabajadores que pasan por estos dispositivos. Así, la instrumentación de estas políticas configura un ámbito de complementación entre las áreas educativas, de empleo, de desarrollo tecnológico y de desarrollo productivo (Jacinto, 2010).

En el marco de la red se consolidan acciones formativas que incrementan las calificaciones de los trabajadores, a partir de un aprendizaje colectivo, muy significativo en materia de su acercamiento al mundo de trabajo, partiendo de concebir los ámbitos labores y productivos también, como espacios de aprendizaje, integrando lo laboral, lo tecnológico, lo formativo, etc. En el relato de los referentes sindicales, el reconocimiento de los saberes prácticos de los trabajadores, complementado con el saber más sistemático que brindan los cursos de FP, “empalman” con los trayectos y saberes de los trabajadores en un ámbito institucional que potencia el desarrollo de competencias para desempeñarse “eficazmente” en el mundo laboral y productivo (Billorou y Vargas 2010; Granovsky, 2016).

La instalación de sistemas nacionales de formación y capacitación, en el marco más amplio de políticas de empleo y educación, implicó la recuperación de capacidades estatales y políticas de mediano y largo plazo, a partir del predominio de ciertos actores con capacidad de incidir sobre las mismas y colaborar en su sustentabilidad. Los entrevistados, referentes sectoriales e institucionales, planteaban esta perspectiva sectorial para considerar las competencias y calificaciones en el mundo del trabajo, enfocándose en el sector productivo y en las competencias sectoriales y organizacionales necesarias para el desarrollo productivo de cada actividad (Briasco, 2014; Novick y Tomada, 2008; Vargas, 2012).

Estos saberes están conformados por las capacidades efectivas que el sector y las empresas logran desarrollar, acumular y actualizar en el tiempo. Para esta perspectiva sectorial de la formación y la capacitación, son fundamentales los mecanismos institucionales que desarrolle el sector, que permitan gestionar el conocimiento de forma permanente en los planos sectorial, organizacional e individual. Es decir, se parte de considerar que la especificidad de los dispositivos formativos se encuentra en esta relación entre las competencias individuales de los trabajadores, con aquellas de carácter sectorial y organizacional.

Una de las entrevistadas señalaba que existe un enfoque en la opinión pública, donde se plantea que durante el kirchnerismo se expandió el Estado significativamente y que se instaló en el sentido común esta “idea” sobre el “Estado” y el “empleo estatal”. La entrevistada distingue entre esta perspectiva y el complejo proceso de recuperación de capacidades estatales, deterioradas por las políticas de descentralización en los años de la convertibilidad. Esta reconstrucción estuvo asociada a la consolidación de equipos técnicos dentro del ámbito estatal, como soporte del desarrollo de políticas de Estado de mediano y largo plazo.

Parte de esta reconstrucción, se expresaba en que la ejecución de la política se desarrollaba a través de la mediación de los actores, donde la perspectiva de conformación de un modelo social y político a nivel macro, intervenía en la configuración de los propios actores y asumía distintas características de acuerdo con la dinámica del proceso social y político que se estaba desarrollando. En general, sostiene, en los “gobiernos peronistas” predominan ciertos actores con mayor poder relativo y capacidad de incidir sobre las políticas públicas. Esto implica, desde su perspectiva, una demanda del Estado por el protagonismo de los actores sociales y no sólo una respuesta a un requerimiento de financiamiento por parte del actor.

…vos fijate que uno de los discursos fuertes es que creció el Estado en estos años de una forma desorbitada. En realidad, lo que se hizo fue recuperar la capacidad del Estado, la capacidad del Estado que había delegado durante los años ´90 en las provincias, en los municipios, para desarrollar políticas de Estado. No es que se empezó a tomar gente entre todos, como te dije antes, y una de las tensiones entre la política, y no estoy hablando de lo político, sino la política de Estado, para desarrollar esto que era un modelo económico social y político, tiene que ver con que los actores también tienen que ser conformados, para esto lo que yo te decía, convocar a los actores donde en un período tienen distinta relevancia, según también el modelo político. No es lo mismo un actor industrial durante un gobierno peronista que un actor rural si querés. Entonces, digo, las tensiones tienen que ver con eso y también con esta lógica de la demanda del Estado por la participación y no sólo por responder ante la demanda económica del actor. Nosotros financiamos, pero ustedes participan, ustedes nos dan respuestas y ustedes atienden a esta población con reglas desde el Estado, más en temas de formación donde tenés que actuar en el plano individual, grupal y sectorial a la vez… (Mónica, Funcionaria Ministerio de Trabajo)

Se configura desde la perspectiva sindical, un sistema de FP con pretensión de inserción laboral y productiva, donde la política pública es concebida como una construcción colectiva de los actores y donde los destinatarios son sujetos activos de la misma. Así, otro de los entrevistados planteaba un concepto de formación profesional no asistencialista, sino con vocación de integración y vínculo con el mundo del trabajo. Sostiene, en este sentido, la necesidad de articular con cada territorio considerando la desvinculación, muchas veces, de la oferta respecto de los requerimientos reales y ajustados a las necesidades de cada seccional del gremio y a las demandas propias de los agentes sociales y económicos locales. Según su punto de vista, cuando se considera la mediación del actor sindical en el territorio, es que se logra desarrollar la política y que esta sea adecuada a las necesidades del sector en el ámbito local. En este sentido, resulta clave el vínculo de los coordinadores de las distintas regiones del programa con los secretarios de las seccionales, para determinar con claridad la pertinencia, en términos de empleo, de los cursos que se ofrecen.

La función de los coordinadores y de los referentes de la red es entonces, buscar interpretar la visión que cada secretario tiene de la formación y de la demanda formativa en ese contexto. Asocia a esto, también, el concepto de tripartismo, como lógica de ejecución de la política, diferenciada de ciertos enfoques que avanzaban sin la mediación de los actores del mundo del trabajo -por lo cual se generaban estas desvinculaciones, sin consulta ni participación de los actores involucrados en el diseño y ejecución de la política de formación-. Este enfoque, señalaba, terminó generando conflictos muy fuertes entre el actor estatal y los representantes del mundo del trabajo en la actividad.

…la formación no es un parche que se utiliza en una época para una cosa y en otra época otra cosa. Nosotros tenemos que tener claro lo que hacemos desde el sindicato, y el ministerio lo de ellos y la cámara nos acompaña. Así conseguimos que se forme lo que se tiene que formar. Entonces, cuando estamos en crisis no sigamos haciendo capacitación para entretener a la gente, no esto, que bueno, que hagan cursos, que dan cursos. Porque después van a las puertas de la seccional a pedir un trabajo que no existe. Por eso es que yo siempre les digo a los coordinadores, cuando me llaman que están organizando 10 cursos para el año que viene: “andá a ver al Secretario General y fíjate cuál es su visión sobre esos 10 cursos”, está bien, está mal, 10 todos juntos, 10 en cuotas, acordarlo con él. El Ministerio de Trabajo lo que tiene es que tuvo mucho el diálogo tripartito, era por parte del Ministerio el diseño de la política y una vez que lo tenían diseñada y firmada era tripartita la decisión (…) Antes, en cambio, te enterabas cuando un programa ya estaba aprobado. Entonces el programa aprobado no siempre se adaptaba a las características del sector. Entonces bueno, ahí pataleá un poquito porque escúchame una cosa, nos juntamos cada 15 días y vos viste en la habitación de al lado están armando un plan que va a tener impacto en nuestro sector y no nos dijeron nada. Bueno ahora el plan que armaron guárdenlo en el bolsillo porque nosotros no lo vamos a necesitar. Entonces, digamos, eso generó tensiones… (Diego, Referente Técnico).

Se observan, en el discurso del entrevistado, algunas de las dificultades en la instrumentación de la política pública, configurándose, de todos modos, un espacio de integración de actores, en el marco sectorial, incorporando aspectos educativos, de empleo, tecnológicos y productivos. También, el siguiente entrevistado señala las características de este dispositivo de formación donde el eje está en el período de tiempo contemplado para las prácticas formativas y profesionalizantes. En este sentido, se plantea la cuestión de las pasantías de calidad, donde es necesario contemplar las regulaciones necesarias y los modos de control de las condiciones respectivas. De esta forma, se dispondría de un instrumento de política pública significativo en materia de articulación entre los campos de educación y trabajo.

El problema es que la articulación con los actores del mundo productivo es compleja y se busca acercar las prácticas formativas a las situaciones reales de trabajo. Los alumnos van conociendo contextos reales de trabajo, donde se plantean situaciones tecnológicas problemáticas y al retornar a los espacios formativos, con los docentes, impulsan las iniciativas tecnológicas que permiten afrontar esas situaciones. Dicho de otro modo, se configura un espacio en el que confluyen los problemas tecnológicos y productivos con el aprendizaje colectivo, la formación con las mejoras en las condiciones de inserción sociolaboral como objetivo central de la política pública.

…te explico lo de las prácticas profesionalizantes, la escuela técnica a principio de año, o sea el último año de escuela técnica, tiene obligatoria hacer 200 horas de práctica profesional. Eso implica una buena relación del gremio con las empresas, pero también el respaldo de los ministerios para que no se haga cualquier cosa. Para mí la ideal, la práctica profesional ideal, es la pasantía con todos los recaudos para que no sea trabajo trucho. Si tomás todos los recaudos es ideal, pero no hay suficientes empresas, no hay suficientes vacantes y no hay suficiente cultura para hacerlo, entonces, mientras tanto, hay que darle otros formatos de práctica. Esto inventamos en la Provincia de Buenos Aires. Qué es, o sea, es lo más parecido a una situación de trabajo, lo más parecido a una situación real de trabajo, es esto porque así, los pibes salen al mundo real literalmente, van visitando empresas, visitan organismos públicos, ONGs (…) y si hay un problema que necesita una solución tecnológica, vuelven a la escuela con los docentes, desarrollan el proyecto tecnológico que desactiva ese problema… (Juan, Funcionario Provincia de Buenos Aires).

En la intersección de los campos del empleo y la formación es que tienen lugar estas prácticas formativas, calificantes, profesionalizantes, pensadas como una zona colectiva de aprendizaje por la experiencia, como un área de cruce entre políticas productivas, laborales, tecnológicas y sociales (Gallart, 2006; Mertens, 2002). El entrevistado señalaba el carácter estratégico de las prácticas profesionalizantes como elemento que articula saber y experiencia, dispositivo formativo y mundo del trabajo. Dicho de otro modo, la práctica profesionalizante se configura como una zona de aprendizaje por la experiencia. En este caso, desde el ámbito formativo se plantea un proyecto para su instrumentación en contextos reales del mundo laboral y un sistema de evaluación por expertos del campo productivo, combinando la presencia del docente con los técnicos del campo laboral, de las empresas u organizaciones participantes.

En síntesis, este enfoque sectorial en la formación requiere del impulso de acuerdos entre los actores que vinculen la capacitación con la gestión del conocimiento, a partir de relacionar estos procesos con la gestión y control de la calidad, del medioambiente, de la actualización tecnológica y de la reconstrucción de oficios. Resulta central el enfoque sectorial en la identificación de nuevas competencias y perfiles emergentes como productos de la innovación tecnológica. La relevancia de la identificación de estas competencias sectoriales y organizacionales se relaciona con que generan el marco de referencia para el desarrollo de las competencias individuales (Briasco, 2014; Granovsky, 2016).

En este sentido, el entrevistado señalaba que la formación se constituye, en esta relación con el “afuera”, en un área de intersección entre políticas diversas, donde participaban los representantes del capital y el trabajo, expertos técnicos y académicos, actores estatales de diferentes niveles de actuación, conformando un entramado complejo para configurar el dispositivo de seguimiento y monitoreo de las acciones. Destaca también la participación de los docentes, su consideración de los planteos que desde el sector productivo y tecnológico se hacían, muy distantes de las formas tradicionales de evaluación bajo este formato. En otros términos, se puede sostener que desde la formación para el trabajo se interpela al sistema educativo tradicional, poniendo en tensión una lógica burocrático-formativa con el dinamismo propio de los espacios laborales y productivos. Por otra parte, esta aproximación al mundo del trabajo no implica una pérdida de autonomía de las prácticas formativas respectos de las estructuras jerárquicas del mundo del trabajo, si no de la pertinencia de la formación respecto de lo demandado por el sector productivo.

Yo tengo un vivero y necesito automatizar el riego y la humedad y la temperatura. Llamo a un técnico para que me lo automatice. Bueno, esto es práctica profesional. Durante el año desarrollaban ese proyecto y cerca de fin de año se evaluaba en un grupo de cuatro, con expertos en automatización, que no eran los docentes, porque el docente fue parte. Entonces, venía gente de afuera, empresarios del ramo, técnicos del sindicato, el INTI, la comisión de Investigación Científica de la Provincia, Universidades, técnicos de universidades, etc., etc. Entonces con grupos de cuatro, presentaban el proyecto, lo defendían de un jurado de dos o tres personas y el Jurado no le ponía nota, lo calificaba, pero sin nota. Pero sí le hacía una devolución. Lo más interesante eran los docentes. Como tomaban nota de la devolución. Entonces, en realidad, los externos están evaluando el sistema educativo, no están evaluando a los chicos solamente. Realmente están evaluando la pertinencia de la formación que tuvieron los chicos para hacer ese proyecto y yo te diría que casi es una auditoría externa del sistema educativo… (Juan, Funcionario Provincia de Buenos Aires).

A partir de estas propuestas formativas se fomenta también el reconocimiento público, formal, de trayectos y saberes, en un entramado de actores e instituciones y de dispositivos que generan en los trabajadores desde saberes técnicos, hasta capacidades más “intangibles”, relacionales, de liderazgo, de interpretación de contextos, etc. Uno de los funcionarios de Provincia de Buenos Aires manifestaba la relevancia de contar con un marco institucional “denso” en el desarrollo de distintos trayectos formativos –electricista, gasista, sanitarista-, sobre todo en aquellos perfiles vinculados a procesos de “matriculación” para el ejercicio profesional. Dicho de otro modo, el reconocimiento de determinados saberes requiere de la construcción de un entramado institucional complejo y de dispositivos específicos con un alto grado de sofisticación.

De acuerdo a este planteo, rescatar la perspectiva sectorial, en materia de formación, permite que las competencias individuales adquieran sentido y valor al estar integradas a las competencias estratégicas, sectoriales y organizacionales, como base de las acciones y acuerdos entre los actores y referentes de la actividad en la identificación de las competencias centrales ya desarrolladas (acumulación de saberes y capacidades colectivas), de su dinamismo y sostenibilidad, y de las competencias y calificaciones que carece el sector en función de su dinamismo tecnológico (Granovsky, 2016; Vargas, 2012).

Por ejemplo, señalaba que, a partir de los Marcos de Referencia^[3], desarrollados a nivel nacional por el INET, la jurisdicción correspondiente desarrolla su adaptación en cuanto a los materiales curriculares y de esta forma, en el marco de la articulación cruzada^[4] puede brindar un “esquema” formativo de alto interés, en cuanto a la empleabilidad de los trabajadores, dirigida a un campo ocupacional amplio. Esto, según señala el entrevistado, puede colaborar en bajar los índices de deserción de los cursos por su acercamiento al mundo del trabajo, al mediar institucional y prácticamente la FP respecto de la formación de adultos. También, brindando un conjunto de saberes organizativos, de planificación, complementarios de lo que tiene que ver con las funciones de “ejecución” –saberes técnicos específicos para el ejercicio de un rol profesional-, dentro de un determinado oficio. Es decir, los dispositivos formativos tienen que dar cuenta, según el entrevistado, de un conjunto de competencias que exceden a las específicamente técnicas.

… Provincia está instrumentado instalador electricista, bueno ahora montador electricista, instalador sanitario y gasista matriculado de tercera categoría. Y se lo acompaña a dar el examen en ENARGAS. Entonces el primer año, cuando termina se lleva el certificado de montador electricista, cuando termina el segundo año el instalador sanitario y cuando termine tercero se lleva el de bachiller y el de gas. Esa es la idea. Pero para eso necesitás cambiar la cabeza en el Estado y en el Estado en el territorio, tanto del lado de educación como de trabajo. ¿Eso qué hace? Hace que tu propuesta sea interesante. Hace, por ejemplo, que disminuya el desgranamiento, porque la gente ya tiene una motivación que el primer año se lleva un certificado, un oficio. Entonces, ver la vinculación entre lo que está estudiando y ve que es necesario, lo evalúa en eso, o sea, lo evaluamos nosotros, que tengan herramientas, que puedan armar un presupuesto que puedan hacer un buen estudio de costos (Pedro, Funcionario Provincia de Buenos Aires).

Sintetizando, se consideró en este apartado las modalidades de ejecución de la acción pública, la articulación con los territorios específicos y los secretarios generales de las seccionales, con los equipos técnicos de la Fundación UOCRA, las relaciones funcionales entre lo político e institucional y lo metodológico/administrativo, dentro del dispositivo a nivel nacional. También, se relacionó esto con el concepto de Marco Nacional de Calificaciones que permite pensar esta experiencia sectorial de acción pública desde criterios más amplios a partir de cierta perspectiva internacional comparada.

4.3. Conclusiones preliminares

En este apartado se caracterizaron y describieron los programas, proyectos y actores dentro de la red de instituciones de formación de la UOCRA, considerando el lugar del actor estatal en sus diferentes niveles y el papel de los actores del mundo del trabajo (sindicatos y empresarios). De esta forma, se describió el vínculo entre los actores del entramado de instituciones y el conjunto de sus interrelaciones.

También se planteó el concepto de sectorialización de la política pública de formación, dando cuenta de cómo se estructuran las acciones, como se gestiona, planifica, se asignan los recursos, considerando el plano sectorial y, desde este nivel “meso”, se buscó caracterizar cómo se desarrollan dichas acciones en el marco de la gestión de las instituciones de formación, reconstruyendo la mediación del actor sindical y la división de funciones entre el actor estatal, sindical y empresario en el marco de la Red de Instituciones de Formación.

De esta manera, se podría afirmar que la sectorialización de la política trasciende, por un lado, la mirada acotada sobre la capacitación y formación de un actor particular -como por ejemplo la de una empresa que limita sus acciones formativas a los puestos de trabajo o al uso de cierta tecnología específica-; pero, por otro lado, permite “instrumentar” y volver operativa una política pública de alcance nacional.

Para ello, podemos considerar como ejemplo la información brindada por el IERIC, donde, según sus datos, los trabajadores de la industria de la construcción registrados, para el mes de Julio del año 2018, son 421.089 y a este valor se lo puede vincular, para el 3er. trimestre de dicho año, con estimaciones del Centro Interdisciplinario de Estudios Avanzados-UNTREF quienes, mediante elaboraciones propias y a partir de las bases de la EPH, estiman, además, en 714.466 los trabajadores de la construcción “no registrados” e “informales estructurales” –esta última categoría surge del cálculo de su índice de informalidad estructural desarrollado a partir de indicadores que se aproximan a las características de la unidad productiva, captando de este modo todo el “autoempleo precario” asociado al sector-. ↵
La tarjeta es una herramienta personal del trabajador de la construcción donde se registra su historia laboral y formativa.↵
Los Marcos de Referencia son los documentos públicos emitidos por el Consejo Federal de Educación a nivel nacional para la educación técnico profesional que pautan la formación técnica en todo el territorio nacional.↵
Iniciativa de política pública que complementa la educación de adultos con formación profesional.↵

Título de la publicación	Trabajo y saber: las políticas de empleo y formación profesional
Autor	Pablo Granovsky
Fecha	junio 12, 2020
ISBN del libro impreso	9789878654447
ISBN del ebook	9789878654485
DOI	10.55778/ts878654447
Copyright	2020

Pablo Granovsky

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