Las teorías del Estado: el orden de la exposición

En último término, la teoría del Estado, si es algo,
es la historia de cada Estado.

 

René Zavaleta Mercado (1990 [1982]: 180)

El orden de una investigación nunca corresponde al orden de la exposición. El objetivo de este interludio es justificar la secuencia de presentación del argumento histórico sobre el Estado ecuatoriano mediante el recurso a una lectura de la multifacética, interminable y elusiva cuestión del Estado. Propone un esquema teórico que pretende recoger, en un modelo simplificado, las discusiones clásicas sobre el Estado.^[1] El interludio se cierra con una breve síntesis de las implicaciones del modelo para la exposición de los resultados de esta investigación.

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Según la clásica definición de Max Weber (1999 [1922]: 1056): “El Estado es aquella comunidad humana que en un determinado territorio […] reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima”. La historia de cada Estado es la crónica de cómo se forjó (o se intentó forjar) ese monopolio, quiénes vencieron al arrancar las armas a los perdedores y cómo se garantizó la autoridad suficiente para construir una fiscalidad que lo sostuviera (Bourdieu, 1994: 108-12). La sintética y elegante definición weberiana encierra interminables discusiones. Veamos apenas una. La crítica de Joel Migdal (2016 [2001]: 30-65) a esta definición no es justa cuando afirma que supone una percepción “monolítica” del Estado o ajena a las influencias de grupos sociales externos a los aparatos burocráticos. Pero es justa al señalar que presupone un “deber ser” que casi ningún Estado histórico cumple realmente por lo que la mayoría aparece como “desviación” de una definición normativa. En su lugar propone que el Estado es un

campo de poder marcado por el uso y la amenaza de violencia y conformado por 1) la imagen de una organización dominante coherente en un territorio, que es una representación de las personas que pertenecen a ese territorio, y 2) las prácticas reales de sus múltiples partes” (Migdal, 2016 [2001]: 34, énfasis en el texto).

Al proponer que el campo de poder estatal, basado en la violencia o la amenaza de la violencia, debe descomponerse en la imagen de concentración de una autoridad capaz de emitir órdenes de inmediato cumplimiento obligatorio y las prácticas que a veces confirman y a veces desmienten esa imagen, la definición de Migdal es más descriptiva y menos normativa.

Atilio Borón (1997 [1991]: 284) propuso, hace ya casi un cuarto de siglo, una síntesis del campo de discusiones sociológicas e históricas sobre el Estado en cuatro diferentes dimensiones. En primer lugar, como la cristalización, la condensación, la coagulación de una sociedad determinada en un momento determinado. En esta primera definición, el Estado es igual a la totalidad de la comunidad política de un territorio. En segundo lugar, el Estado puede ser entendido como un pacto de dominación. El Estado condensaría un acuerdo más o menos formal que permite a un(os) grupo(s) social(es) (o clases) extender su dominio sobre el conjunto de la sociedad. En tercer lugar, el Estado es un actor o una serie de actores corporativos. Un conjunto de organismos, de instituciones y un cuerpo más o menos amplio de funcionarios. Por último, en cuarto lugar, el Estado puede ser entendido como un escenario de las luchas sociales o del enfrentamiento entre clases y grupos nacidos en la sociedad civil. Un terreno de disputa y un resultado de conflictos que se constituye como un conjunto de reglas de juego para que los actores sociales desplieguen sus estrategias y sus esfuerzos por imponer su visión del sentido en el que debe dirigirse la sociedad.

En una investigación anterior (Ospina 2006a: cap. IV), propuse que estas cuatro dimensiones coexisten, son complementarias, y pueden ser utilizadas para ofrecer una imagen más completa del Estado y de la forma en que opera. La presente investigación, que se enfoca en la construcción de un tipo particular de Estado, no puede solo constatar que la teoría social ha destilado estas cuatro dimensiones, a veces en cuerpos teóricos contradictorios entre sí, y superponerlas una detrás de otra. Es necesario proponer un esquema de las relaciones recíprocas entre tales dimensiones. La lectura de esas interacciones justificará el orden de la exposición en este trabajo.

La concepción del Estado como “pacto de dominación” es el enfoque del marxismo. En esta teoría, el Estado responde a una serie de fuerzas externas a él y muy particularmente a la estructura económica de la sociedad; a la “sociedad civil” en el sentido que Hegel daba al término. La más conocida y ambiciosa aplicación de la teoría del marxismo clásico a la revisión histórica de la construcción del Estado absolutista en Europa es la de Perry Anderson (1990 [1974]). El enfoque marxista que subordina lo estatal a lo social se adivina fácilmente en sus conclusiones centrales:

El Estado absolutista del Oeste [de Europa] fue el aparato político reorganizado de una clase feudal que había aceptado la conmutación de las cargas. Fue una compensación por la destrucción de la servidumbre, en el contexto de una economía crecientemente urbana, que no controlaba por completo y a la que se tuvo que adaptar. Por el contrario, el Estado absolutista del Este [de Europa] fue una máquina represiva de una clase feudal que acababa de liquidar las tradicionales libertades comunales de los pobres. Fue un instrumento para la consolidación de la servidumbre, en un paisaje limpio por completo de vida urbana o resistencia autónomas (Anderson, 1990 [1974]: 195, énfasis en el texto).

Las clases sociales, emanación social destilada de la estructura económica, convierten al Estado en un instrumento político para realizar sus intereses. Como señalara Marx en una definición famosa, el Estado capitalista es “una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa” (Marx y Engels, 1966 [1848]: 22). A partir de tal definición, la tradición marxista se diversificó entre quienes enfatizan la visión “instrumental” del Estado como una herramienta más o menos dócil en manos de las clases dominantes, y la visión “estructuralista” del Estado, que enfatiza varias mediaciones históricas entre las estructuras económicas dominantes, que marcan los límites de lo que puede o no hacer el Estado, y su funcionamiento práctico.^[2]

La concepción del Estado como “escenario de luchas” entre opciones políticas dispares es una adaptación de la teoría liberal de la democracia. El Estado consiste aquí en una serie de reglas de juego fundamentalmente procedimentales en el marco de las cuales los actores sociales, con distintas concepciones del “bien”, pueden desplegar sus estrategias de dirección política. El Estado deviene una serie de acuerdos formales mínimos cuya sustancia, en una sociedad pluralista, estará en discusión y en constante actualización. De esta matriz derivan tanto las concepciones procedimentales de la democracia, como las teorías políticas sobre los “mínimos” aceptables en una sociedad pluralista.^[3] Como colofón, las instituciones (es decir, las reglas) y las organizaciones estatales son espacios de disputa y negociación antes que estructuras acabadas al servicio de un actor determinado.

La crítica marxista a esta concepción es que no problematiza el origen histórico, marcado por la violencia y la imposición, de las “reglas” o los “mínimos”, entre los cuales sin duda se encuentra, por ejemplo, la preservación de la propiedad burguesa. Sin embargo, hay varias corrientes marxistas, generalmente ligadas a la obra de Antonio Gramsci (1981-2000 [1929-1935]), que recogen parcialmente esta conceptualización asumiendo que todo Estado expresa, en cada momento dado del tiempo, no solo los intereses de las clases dominantes, sino un conjunto de luchas pasadas, de concesiones y negociaciones con las clases subalternas. Las concesiones tienen expresión en el aparato del Estado y en sus reglas. Más que expresar la dominación pura y llana de una clase, el Estado es un instrumento de la “hegemonía” de esa clase sobre toda la sociedad, mezcla variable del ejercicio de la coerción y de la búsqueda del consenso. El Estado expresa relaciones de fuerza. En su famosa conceptualización, Gramsci arguye:

La supremacía de un grupo social se manifiesta de dos modos: como “dominio” y como “dirección intelectual y moral”. Un grupo social es dominante de los grupos adversarios, que tiende a “liquidar” o a someter incluso con la fuerza armada; y es dirigente de los grupos afines y aliados. Un grupo social puede e incluso debe ser dirigente aun antes de conquistar el poder gubernamental (ésta es una de las condiciones principales para la misma conquista del poder); después, cuando ejerce el poder y aunque lo tenga fuertemente en el puño, se vuelve dominante, pero debe seguir siendo también “dirigente” (1999 [1932-1935]: V, 385).

La concepción del Estado como aparato con vida propia, como actor corporativo, es probablemente el enfoque que más se acomoda a la clásica definición weberiana. Las organizaciones con autoridad para dictar resoluciones generalmente obligatorias en un territorio crean intereses propios. La concentración de los medios de violencia, así como de la autoridad para cobrar impuestos, se acompaña del surgimiento y consolidación de burocracias más o menos independientes y organizaciones dotadas de racionalidad e intereses particulares (Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 2002 [1985]). Esto remite a la construcción de universos sociales relativamente autónomos que Weber asociaba a la racionalización y la modernización. Al considerar las peculiaridades de las burocracias y del reclutamiento de los funcionarios, la perspectiva weberiana guía la mirada hacia los actores internos de las organizaciones estatales propiamente dichas en lugar de poner el acento en los agentes externos, como las clases sociales o los grupos de presión.

El grado en que las burocracias y sus organizaciones son efectivamente autónomas de los poderes económicos o sociales es sujeto de controversias. En un extremo, mucho más cercano a la tradición parsoniana, para Eisenstadt (1963) el surgimiento del Estado ocurre precisamente cuando emergen, en una dialéctica conflictiva, funcionarios distanciados de los círculos de parentesco y de cualquier dependencia económica. Se produce entonces una separación entre el funcionario y su función y, por lo tanto, un proceso de progresiva autonomización de la esfera política frente a otras esferas sociales.^[4] En el otro extremo, Charles Tilly (1992 [1990]: 41-45 y 105-118; ver también Tilly, 2002 [1985]) ve la emergencia del Estado en Europa como el resultado de una dialéctica conflictiva entre el poder económico asentado ante todo en las ciudades, y el poder militar concentrado ante todo en la monarquía. La autonomización del Estado fue desigual, configuraba diversas “vías” de construcción estatal, ninguna de las cuales sirvió de modelo para las demás. No obstante, el patrón que siguieron todas fue la del tránsito desde una relación patrimonial con las organizaciones estatales, propia del feudalismo, hacia la nacionalización del ejército y del sistema impositivo, pasando, en el medio, por una fase más o menos larga de funcionamiento basado en intermediarios, brokers y mercenarios.^[5]

La concepción del Estado como resumen de la sociedad, la cuarta dimensión del campo de estudios estatales, es, como dice Bourdieu (2012: 58-61), la definición del diccionario. Se trata del enfoque liberal por excelencia convertido en “sentido común” ciudadano. Y no es casualidad. En el diccionario se encuentran dos definiciones, la de un aparato burocrático de gestión de los intereses colectivos y la de un grupo humano en un territorio dado. El Estado se confunde o se identifica con su población. La verdad oficial del Estado se asienta intelectualmente en las teorías clásicas desde Hobbes hasta Locke: un aparato burocrático construido gracias a la voluntad colectiva que toma la forma de un “pacto” entre sujetos libres. Al representar a toda la comunidad política de un territorio, el Estado se presenta a sí mismo como el lugar del sacrificio de los intereses particulares en favor de los intereses comunes (Bourdieu, 1994: 131-133).

Esta cuarta dimensión del Estado podría asociarse a la creencia en su verdad oficial; su metamorfosis en sentido común. Cuando lo logra, el Estado monopoliza la violencia simbólica. Para concentrar capital simbólico, fue decisivo, según Bourdieu (2012: 56-61; 1994: 118-120 y 130-131), el trabajo de los juristas que crearon las teorías justificadoras del Estado desde el siglo XVI. Así concebida, esta dimensión del Estado pretende recuperar el componente de la definición de Weber perdido por los weberianos: el de la legitimación del aparato de coerción. De hecho, para Bourdieu, el monopolio de la violencia simbólica es la condición de posibilidad (o al menos el acompañante) del ejercicio del monopolio de la violencia física (2012: 14; ver también 1994: 107, 112-113 y 116).^[6] El proceso cultural de legitimación es también un esfuerzo de ocultamiento. La perspectiva de Bourdieu puede asociarse con el conocido epigrama de Philip Abrams (1977: 82): “En resumen, el Estado no es la realidad detrás de la máscara de la práctica política. Es la máscara misma, que nos impide ver nuestra práctica política tal como es”.^[7] En sus versiones más radicales, el Estado solo tiene vida porque creemos religiosamente en su existencia fantasmal y caemos en los engaños de la ontología realista de la sociedad burguesa (ver Krupa y Prieto 2015: 13). Algunos autores buscan “desacralizar”, “descentrar” y “desmitificar” el abordaje del Estado y, al hacerlo, contribuir a restarle poder ante sus sujetos.^[8]

El influyente trabajo de Philip Corrigan y Derek Sayer (1985) es, en cierto modo, una revalorización de la construcción cultural, ideológica y simbólica del Estado. Estos autores consideran al Estado como un “artefacto cultural” formado por un trabajo histórico prolongado de creación de una cultura nacional común. Las herramientas de la “invención de la tradición”, como los pequeños y grandes rituales de Estado, se ponen al servicio de la construcción de una población sujeta. El paradójico resultado en Inglaterra fue que una sociedad con la estructura económica capitalista más avanzada llegó a convivir con los mecanismos culturales de legitimación más medievales, atávicos y nobiliarios de toda Europa. Fenómenos siempre elusivos, como el nacionalismo, se entienden mejor como herramientas decisivas de concentración de poder simbólico y legitimidad; en una palabra, de construcción del Estado por parte de los constructores del Estado (Bourdieu, 1994: 113).

¿Cuáles podrían ser las relaciones recíprocas entre estas cuatro dimensiones estatales? Aunque en gran medida surgieron de debates teóricos contrapuestos, podemos considerarlas complementarias y ordenadas en una secuencia temporal. La dimensión estatal asociada al pacto de dominación corresponde, en cuanto proceso social, al surgimiento de una coalición de fuerzas sociales fundamentales (clases) que da origen al Estado en sus formas históricas específicas. La dimensión estatal de terreno de lucha corresponde al momento de mediación por el cual las fuerzas sociales que forman parte del pacto fundacional deben negociar, ceder y acordar con otras fuerzas sociales y con estructuras heredadas de luchas pasadas. La dimensión estatal que alude al actor corporativo corresponde al conjunto de mecanismos estatales propiamente dichos, con vida propia, que resultan de la lucha anterior y que a su vez intervienen en las luchas subsiguientes como organizaciones y agentes con intereses propios. Finalmente, la dimensión estatal que alude a la síntesis de la sociedad corresponde al proceso hegemónico por el cual el Estado, resultado de todo lo anterior, vive una alquimia social: deja de expresar un interés particular identificable para ser cognitiva y afectivamente aceptado como representante colectivo de la población sometida a su autoridad (el gráfico 2 resume el esquema).

Gráfico 2. Esquema teórico: las dimensiones del Estado y sus relaciones

En la práctica todas estas dimensiones coexisten simultánea y caóticamente; son mutuamente interdependientes, en proceso de interacción no lineal, en constante retroalimentación y sometidas a influencias recíprocas. Resta, no obstante, que este modelo otorga prioridad causal, aunque matizada, a la teoría marxista del Estado.

Este libro estudia las tres primeras dimensiones y no la cuarta. La máscara universal del poder particular, la construcción de una hegemonía basada en la creación de rituales, imaginarios, discursos e ideologías institucionalizadas que concentran el capital simbólico están fuera de su agenda. Más que un testimonio de la escasa relevancia acordada a los aspectos simbólicos, su ausencia debería leerse como expresión del enorme peso que se les concede. Queda pendiente un estudio específico dedicado a los sinuosos mecanismos de la legitimación cultural del Estado.

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Esta indagación se sitúa en el período de nacimiento del Estado transformista ecuatoriano (1920-1960). El origen es, por definición, el momento de suscripción del pacto de dominación que constituye el sustrato subyacente de todo Estado. Es, en palabras de René Zavaleta, el “momento primario del poder” (1990 [1982]: 175). Una primera tarea será mostrar qué combinación de factores estructurales y coyunturales hizo posible tal pacto y quiénes formaban parte de él. La primera parte considera los actores sociales dominantes, las oligarquías terratenientes ecuatorianas, regionalmente fragmentadas, y su proceso de transformación en burguesías. Recurre a los debates sociológicos e historiográficos que caracterizaron el capitalismo ecuatoriano en los setenta e identifica cuándo las relaciones sociales capitalistas empezaron a dominar en la formación social. Hace uso de la rica historiografía de los años ochenta, que desmenuzó la historia regional de los siglos XIX y XX, para bosquejar un cuadro aceptable de los balances de poder, las fracturas económicas y las estructuras sociales diferenciadas que sustentaron el Estado desde la sociedad civil. Busca, finalmente, especificar cómo esa transición al capitalismo y esos desbalances regionales en la constitución de las clases dominantes afectaron su ascendiente y autoridad sobre las clases subalternas, aquello que en la historiografía de los años noventa se llamó la “crisis de lealtad” o de la “autoridad paternal”.

Las condiciones estructurales y la constitución social de dominantes y dominados en el momento de la transición definen las “condiciones de posibilidad” de un resultado histórico. Luego viene el estudio de la lucha propiamente política, es decir, las “condiciones de realización” de las posibilidades inscritas en una estructura dada.^[9] La segunda parte hace ese esfuerzo. Se abordan allí las “mediaciones” políticas de la lucha social y la transacción que llevó a la primacía de los mecanismos transformistas. En este segundo nivel de análisis, los actores clave fueron dos estructuras organizativas nacidas ellas mismas de luchas pasadas: el Partido Conservador y el ejército liberal. El ejército es, simultáneamente, aparato estatal, actor corporativo y expresión de intereses sociales. El Partido Conservador es, a la vez, instrumento de grupos sociales específicos, mediador frente al Estado y aliado de esa estructura paraestatal que fue la Iglesia Católica. En último término, mientras la Iglesia y el Partido expresan socialmente a los terratenientes de la Sierra, el ejército expresa, luego de la bancarrota de la oligarquía cacaotera, a los liberales serranos y costeños, tanto propietarios como profesionales autónomos. Solo al final de la transición, hacia 1960, la nueva burguesía costeña se encontró preparada para asumir su parte de las riendas del Estado. Mientras tanto, vivió momentos de debilidad que la llevaron a abdicar momentáneamente el liderazgo político a favor de caudillos inestables y militares modernizadores. El Estado se transfigura aquí en terreno de disputas, cuya lógica específica debe desentrañarse y cuya influencia en los resultados posteriores debe aclararse.

La tercera parte se concentra en el Estado como un conjunto de organizaciones, reglas y prácticas que resultan del nuevo pacto de dominación y de la lucha política contingente. Detalla cómo cambiaron las instituciones y cómo emergieron del balance de fuerzas que disputaban su sentido y su forma precisa. Esta dimensión corresponde a la del Estado como resultado organizacional de la lucha social. Esta dimensión ha sido poco estudiada por una sociología y una historiografía ecuatorianas en las que predominaron los enfoques marxistas y liberales, pero donde faltaron los complementos weberianos. El centro del análisis será cómo se formaron los mecanismos de transacción transformista, cómo se aceitaron los procesos de negociación constante y parcial de muchas de las demandas sociales, cómo se fragmentó el Estado para dar cabida a una serie de acuerdos cambiantes e inestables que formaron el núcleo de su éxito contemporizador. Lo nuevo de esta interpretación es que revalora el papel del velasquismo en la forja de las instituciones estatales modernas y no solo como expresión de una cultura política.

Al final, las conclusiones esperan ofrecer una visión integrada y compacta de las tres dimensiones del Estado y tratan de aclarar en qué se diferencia y en qué se parece este trabajo a otros anteriores: sus principales limitaciones y sus posibles aportes.

Solo resta contrastar esta opción de ordenamiento de la exposición con otra posible. Toda elección metodológica encierra sus dificultades, puntos ciegos y arbitrariedades. Uno de sus problemas más sobresalientes es haber sacrificado la secuencia cronológica a favor de la estructura teórica. La caracterización de las clases va “primero”, la lucha política “luego” y la configuración institucional del Estado se encuentra “al final”. Es una secuencia que refuerza y esquematiza un orden teórico que empieza con lo “determinante” y termina con lo “determinado”. Es un esquema lineal.

Pero las cosas ocurren simultáneamente en interacciones repetidas y van cristalizando en prácticas sociales de manera progresiva. La misma metáfora de la “cristalización” hace pensar en un producto acabado. Lo que “acaba” es la exposición que describe el tipo ideal del transformismo, pero en la realidad social lo que existió es una experimentación repetidamente modificada y reinventada por los actores. Cuando se desmoronó la oligarquía agroexportadora costeña hacia 1920, varios organismos estatales sufrieron transformaciones en medio del desconcierto de los militares liberales que se quedaron sin sus dirigentes civiles. Los ensayos de reorganización estatal de la Revolución Juliana en 1925 expresaron este reacomodo del poder social, pero las nuevas reglas de funcionamiento estatal se fueron experimentando por tanteo, a ciegas, hasta que el resto de condiciones estructurales maduró. Todas estas cosas fueron surgiendo simultáneamente y se fueron acomodando progresivamente. Pero la exposición elegida separa el recuento de la construcción estatal de los factores estructurales que le otorgaron eficacia para enfatizar su lógica subyacente y su explicación. Presenta los factores estructurales primero y la construcción institucional después, aunque en la realidad fueron ajustándose simultáneamente.

Quizás donde más claramente se evidencia esta tensión entre orden lógico y cronológico es en el tratamiento de la contención de la rebeldía subalterna en el mundo rural. Los capítulos II y III tratan los cambios en las manifestaciones de rebelión y subordinación frente a las haciendas serranas, plantaciones costeñas y frente al Estado entre 1920 y 1960. Solo en el capítulo VII se aborda la respuesta estatal a esa dialéctica de rebeldía y lealtad montubia e indígena, a pesar de que ocurrió al mismo tiempo, como una serie de operaciones pragmáticas para resolver conflictos con las herramientas disponibles y en una dinámica de ensayo y error. El orden escogido, aunque vuelve borrosa la simultaneidad de los sucesos reales, pretende resaltar su sentido, dinámica y resultados porque la respuesta estatal se entiende mejor cuando se relaciona no solo con los episodios de rebeldía del período, sino con el balance global de fuerzas sociales, es decir, incluyendo el papel de conservadores católicos, militares y clases dominantes regionales.

Resta, no obstante, que la secuencia temporal no es puramente formal. Es esencial para la credibilidad de cualquier modelo explicativo racional. Ningún resultado puede surgir antes de su causa. Hay cierta linealidad en la historia real. Pero cuando se trata de resultados complejos y de causas polivalentes, es mejor hablar de grandes períodos en lugar de sucesiones cronológicas breves. Visto en perspectiva general, en lo esencial el Estado transformista cristalizó institucionalmente a partir de la segunda mitad de los años 1940 como respuesta a las presiones estructurales y al balance de fuerzas sociales prevalecientes en el período anterior, y sufrió reacomodos por los desplazamientos en tal balance durante el período siguiente. Como modo de operación institucional, fueron ensayándose arreglos desde antes, desde los turbulentos e inestables años posteriores a la Revolución Juliana. Pero solo con la transacción de 1946 el balance político que subyace al transformismo se estabilizó y el molde organizacional del Estado tomó forma. Por ello, cada una de las tres partes del libro se divide en capítulos que tratan dos períodos sucesivos, el que va de 1920 a 1945 y el de 1945 a 1960. El año 1946 funciona como pivote en la consolidación del transformismo ecuatoriano; en ese año se aprobó una Constitución con mayoría conservadora y se desecharon definitivamente las alianzas radicales esbozadas en la revolución de mayo de 1944. Hay, pues, una secuencia temporal que subyace, como tendencia, en el orden de la exposición.

Obligado a escoger entre el riesgo de una linealidad simplificadora y el peligro de una descripción abigarrada y confusa, escogí el primero. Espero no haber encallado en aguas poco profundas. Los lectores juzgarán el resultado.

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