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Capítulo VI. El Estado transformista: las transacciones

[…] había aprendido muchas cosas indispensables para desempeñarse correctamente en su nueva ocupación [de policía] […] a conocer a los altos funcionarios del Estado para obedecerles, servirles y amarles sobre todas las cosas, a crecerse cruelmente sobre los de poncho y a empequeñecerse humildemente bajo los caballeros, a esquivar el calabozo con obsequios, con alcahueterías, con complicidades.

 

Jorge Icaza

En las Calles, 1935[1]

El aumento del tamaño y funciones del Estado fue tanto el producto de la lucha y la demanda desde abajo, como de presiones del contexto mundial, donde emergía un modelo “fordista” y “keynesiano” de desarrollo capitalista. A pesar de este crecimiento, la presencia estatal en Ecuador fue siempre débil. Solo una muy pequeña minoría de la población accedió a los servicios y protecciones legales, mientras que la inmensa mayoría de la población debía arreglárselas por su cuenta y riesgo. Aunque la debilidad cundió en casi todos los países de América Latina en estos mismos años, lo específico del Ecuador fue la forma en que se produjo el crecimiento estatal y la manera en que se compensó su debilidad.

El crecimiento de la burocracia y de las agencias estatales siguió líneas de fractura partidarias; instituciones enteras fueron colonizadas por directivos y funcionarios de distintos partidos políticos, que pronto perdieron la autoridad sobre sus militantes. Las instituciones del Estado, sin embargo, se mantuvieron políticamente fracturadas porque el acceso al creciente empleo público dependía de una fidelidad política cambiante, variable y sinuosa. El velasquismo expresó bien esta promiscuidad creciente de las fidelidades políticas de los funcionarios. El capítulo termina con una propuesta explicativa del éxito electoral de Velasco Ibarra, encontrándolo menos en el carisma o en la retórica del caudillo que en el atractivo generado por la profusión de pequeñas obras acompañadas de los gestos de una entrega personal desinteresada y paternal. En una palabra, su éxito electoral se entiende mejor como la refracción personalizada del éxito del transformismo.

Creced y multiplicaos

En América Latina y el mundo, los campos de intervención y el tamaño del Estado aumentaron exponencialmente entre 1930 y 1980 (Banco Mundial, 1997; Whitehead, 2006 [1994]). Esta tendencia se entiende mejor en el contexto de la transición hacia la hegemonía proteccionista norteamericana luego del fin de la hegemonía de librecambio británica (Arrighi, 1999 [1994]). No es una peculiaridad ecuatoriana ni algo que pudiera esquivarse por la mera voluntad de los dirigentes. Tenemos un excepcional testimonio de un político liberal de la posguerra muy explícito al respecto. El ministro de Agricultura de Carlos Arroyo del Río, Ricardo Crespo Ordóñez (1942: 9-10), recuerda que en la intervención estatal no había convicción ideológica, sino adaptación resignada al orden mundial:

Por convicción doctrinaria y recordando amargas experiencias ya padecidas, soy opuesto a todo sistema estatal que trate de dirigir y regular el complejo de la producción y el consumo […]. No obstante, he de declarar que ha llegado el momento en que toda norma consagrada es ilusoria; toda filosofía enmienda su rumbo. El Ecuador no puede, no podía sustraerse al ímpetu arrollador de los tiempos que corren […]. Economía dirigida; intervención estatal en el proceso íntimo de la producción; regulaciones de la mínima utilidad en obsequio del máximo servicio impónense como natural sistematización en el “nuevo orden” de cosas. He venido pues, en ceder a tal urgencia [énfasis agregado].

En Ecuador y el mundo, semejante evolución era también una respuesta al ascenso del reclamo social y la demanda de los movimientos populares. Velasco Ibarra lamenta el estatismo económico con la misma obligada resignación que el ministro de su archienemigo, Arroyo del Río:

El Estado ecuatoriano principalmente después de la Revolución de Mayo se vio en la precisión de ensayar el aporte intervencionista del Gobierno en la actividad económica y social de la República. Asunto delicado, muy delicado la intervención del Estado en la actividad económica y social. Es fácil sentar principios y deducir consecuencias desde la Cátedra. Pero la realidad administrativa es bastante diferente de las doctrinas universitarias (en Balance, 1946: XXI; énfasis agregado).

El caudillo no creía por principio en el intervencionismo estatal, pero no tenía más remedio, era una exigencia de “la realidad administrativa”. Su justificación de la nacionalización de los ferrocarriles ante la Asamblea Constituyente izquierdista de 1944 es una pieza de curioso estatismo:

La nacionalización de los ferrocarriles fue un paso valeroso y de trascendental importancia. La humanidad exige que el Estado tome a su cargo los servicios públicos que afectan directamente a la riqueza nacional y a los fundamentales derechos de los pueblos. El Estado no busca el lucro. Su fin es el servicio. Está sometido a la super-vigilancia y crítica de la opinión. Está en mayor aptitud para ordenar y moralizar (Velasco Ibarra en Balance, 1946: 232-233).

Al recibir el proyecto de Constitución de 1946 elaborado por la comisión designada por él mismo, Velasco Ibarra alude precisamente a las demandas de la calle:

El problema constitucional moderno es armonizar y garantizar la democracia y la eficacia. Las multitudes le piden al Gobierno que resuelva todos los problemas; le piden pan espiritual y material. El Estado tiene que resolver todo esto y tiene que realizarlo dentro de la democracia (en Los sucesos, 1946: II, 352).

La demanda de intervención estatal suponía un grave problema fiscal. Velasco se plantea en enero de 1946 la urgencia de aumentar impuestos para hacer frente a tales demandas:

Desde el 28 de mayo el país se ha puesto de pie y todas las provincias, municipios y parroquias quieren hacer algo y exigen mucho del Gobierno: carreteras, agua potable, servicios eléctricos, higiene, escuelas. Señal evidente de que hay confianza y optimismo. Pero estos servicios tienen que salir de alguna parte. No es posible que se le pida todo y al mismo tiempo se reclamen exenciones de toda clase: de tasas portuarias, pasajes, fletes, etc. Que se empleen debidamente los fondos públicos, que se disminuya la burocracia: pero que el País contribuya para los servicios que él mismo exige (en Balance, 1946: XXVII; énfasis agregado).

Velasco Ibarra se quejaba de que todos querían los fines, pero nadie aceptaba los medios. “Si para salvar la república hay que pagar más impuestos, hay que pagar más impuestos” (en Balance, 1946: 527). No se oponía a reducir la burocracia, pero no alcanzaba. Se requiere más dinero para cubrir más necesidades. La tendencia al intervencionismo estatal en economía y servicios sociales se mantuvo incluso durante el gobierno liberal de Galo Plaza, que creó en 1949 el Instituto y la Corporación de Fomento, sobre el molde de la CORFO chilena. Ambas instituciones debían ser la herramienta principal de promoción económica desde el Estado. La estrategia se basaba en la creación de empresas mixtas, con aporte estatal y privado, en áreas estratégicas como la forestación, el turismo y la industria (Instituto de Fomento, 1950). En síntesis, el aumento de la intervención estatal en la economía y en la atención social fue adoptado por Gobiernos de todo el espectro ideológico.[2]

No obstante, este intervencionismo estatal, notable comparado con el pasado del Ecuador, era débil comparado con sus similares latinoamericanos. En 1950 el gasto público llegaba al 6 % del PIB y para 1960 era el 8,8 % (anexo I.17). La cifra estaba mucho más cerca del nivel de gasto estatal del apogeo del librecambio británico que del intervencionismo norteamericano. Su capacidad de intervenir era modesta. Por ejemplo, los medios del Instituto de Fomento ecuatoriano eran mucho menores, menos seguros y más intermitentes que los de su similar chilena, que recibía 45 millones de dólares anuales, mientras que la ecuatoriana recibió la promesa de 110 millones de sucres (un dólar equivalía a 15 sucres) y en el primer año lo redujeron a 69 (Instituto de Fomento, 1950: I-V).

La historiografía ecuatoriana ha resaltado el papel de los Gobiernos julianos (1925-1938) en el inicio de la legislación y la política social. Milton Luna (2008: 73-74), por ejemplo, registró el nacimiento de la política de protección de la niñez que se mezcló con la idea tradicional de que el trabajo en el taller artesanal era formativo para los niños.[3] A pesar de su importancia, eran políticas extraordinariamente limitadas en medios y extensión. En 1952, por ejemplo, en las casas maternales estatales que cuidaban los niños de las madres trabajadoras se atendían 353 niños, mientras que en los hogares para niños desamparados se recibían apenas 110 (Informe del Departamento de Servicio Social en Endara, 1952: 96-97). En 1955, había en el país 13 casas cuna que atendían 800 niños de hasta 3 años, tres casas para niños abandonados de 3 a 6 años, con 510 menores atendidos, y dos hogares infantiles para niños y niñas abandonadas de 6 a 14 años en Quito, con capacidad para 200 niños. Las cifras son insignificantes, como reconoce el ministro del ramo (Icaza Roldós, 1955: XVIII). Recordemos que la población menor a 15 años en el país en 1950 era de más de 1,3 millones de personas.

La limitada extensión de los servicios sociales del Estado puede corroborarse en el campo de la seguridad social y la atención sanitaria, donde todo transcurría en medio de la más contundente precariedad. Un testimonio del inicio de la política de salud en 1928 ilustra bien el drama:

Además, las Juntas Centrales, cada Junta Provincial, cada establecimiento, cada sección, elevan incesantemente renovadas demandas con la tendencia siempre de conseguir dinero, edificios, reparaciones, materiales, etc., cuya falta se les presenta como serios obstáculos para llenar su cometido. Es que, en tales servicios, se siente a su vez, la presión exigente del público, de las clases desprovistas de fortuna, que acuden en legión reclamando con penosa urgencia las más variadas atenciones para sus males. Y es un triste trance para el Ministerio, tener que desoír muchas veces este clamor que tiene sus raíces en las más dolorosas e inaplazables necesidades (Egüez Baquerizo, 1928: 19).

La situación de las Juntas de Asistencia era mucho peor en la Costa, donde carecían de propiedades raíces que las financiaran. En 1958-1959, mientras que el egreso efectivo de la Junta de Asistencia del Litoral fue de casi 2,7 millones de sucres, el egreso efectivo de la Junta Central de Quito (que solo atendía a la Sierra norte) fue de casi 27 millones de sucres, diez veces más, con una población total equivalente (Cordero Crespo, 1959: 129 y 132). El resultado fue que lo que existía de servicios de salud en la Costa era obra de la filantropía privada de las oligarquías locales a través de la Junta de Beneficencia de Guayaquil.

La penetración vial, un buen indicador de la extensión geográfica del Estado, siguió siendo muy limitada a pesar de algunos avances: entre 1930 y 1948, la cantidad de caminos prácticamente no aumentó, aunque mejorara un poco su calidad. Recién entre 1948 y 1958 los caminos se duplicaron y los caminos intransitables se volvieron aceptables (anexo I.20 y I.21). La estadística admite una lectura regional: la Sierra tenía, para 1958, una densidad de caminos aceptables mucho mayor que la Costa con casi la misma población.

El informe del Comandante General de la Policía, capitán Arturo Suárez, en 1954, brinda otro ejemplo de la debilidad de la presencia estatal en el país:

[…] para 1.000 habitantes de un país, debe haber por lo menos un policía. Otro aspecto de la técnica indica que por cada extensión de territorio de 2 millas cuadradas debe haber un policía. Ambos dictados están absolutamente distantes de la realidad ecuatoriana. Apenas el Ecuador dispone en todo el territorio de 4,500 hombres de tropa y 600 oficiales; éstos, incluido a la Policía Rural […]. ¿Será acaso posible que un policía se encargue de la vigilancia de 10.000 ciudadanos? ¿Es aceptable que un policía controle y vigile la propiedad y patrimonio de una extensión de 30 millas cuadradas? (en Ponce, 1954: 68).

En Guayas las cifras eran peores que el promedio nacional: cada policía debía cuidar más o menos 120 km2 (en Ponce, 1954: 171). La desigualdad regional en la dotación policial confirma lo que ya se advertía con los caminos: la presencia estatal era mucho menor en la Costa que en la Sierra.

Podemos valorar la situación cualitativamente. Si había algo recurrente en las exposiciones de funcionarios y ministros en todo el período era la queja por la falta de medios financieros y humanos para hacer frente a las inmensas necesidades existentes.[4] Apenas un ejemplo en uno de los servicios estatales de mayor penetración territorial en el Ecuador de mediados de siglo. El gobernador de Esmeraldas ofrece la siguiente imagen de las jefaturas y tenencias políticas de su provincia en 1954:

Por falta de local propio y adecuado, esta importante dependencia administrativa funciona en un lugar poco decente. Hacen falta muebles como: armarios para guardar los libros de Registro Civil, mesas, sillas, etc. La labor que desarrolla es inmensa y hay ocasiones en las que los ciudadanos tienen que esperar de pie largos ratos para ser atendidos. Carece de máquinas de escribir y de toda clase de útiles. La Jefatura Política del cantón Eloy Alfaro consulta iguales necesidades. La mayor parte de las Tenencias Políticas de las parroquias rurales también confrontan el problema de la falta de local. Carencia absoluta de útiles de escritorio (en Ponce, 1954: 174).

Por supuesto, la penetración estatal fue muy desigual geográfica y socialmente. En Quito, algunos servicios, incluso en épocas tempranas, eran particularmente extendidos y eficientes. Kim Clark ofrece números verdaderamente alucinantes de la cantidad de inspecciones de casas de la ciudad para limpiar gallineros, sacar animales e instalar inodoros y otros servicios de limpieza: se inspeccionaron en 1914 las residencias de 49 mil habitantes de una ciudad que tenía para la época 65 mil (Clark, 2002-2003: 123-124). Pero son excepciones en la capital, y en políticas de higiene, donde la urgencia estatal fue mayor.

Un caso intermedio es el de algunos servicios a la agricultura y la ganadería. El servicio gubernamental de baños garrapaticidas acaso fuera el más conocido y efectivo en llegar a los productores. El crecimiento y la magnitud de las actividades estatales de asistencia a los ganaderos fue inaudito: en sus mejores años (1943), el Departamento de Agricultura atendió hasta 280 mil cabezas de ganado, cuando, según el Censo Agropecuario de 1954, había en total en el país 1,2 millones de cabezas. Una cantidad considerable, casi heroica, dadas las limitaciones presupuestarias y de personal. Sin embargo, en los años cincuenta la política de instalar baños contra las garrapatas fue progresivamente abandonada porque no cumplía el objetivo de combatir las enfermedades: fallaba en constancia y en amplitud. El director general de Ganadería y Veterinaria, en 1952, Galo Olivo O., dio una pista de las razones de su decadencia: siempre era difícil encontrar el lugar más adecuado para instalar los baños, resultaba muy caro, el ganado llegaba agotado y, para colmo, durante su traslado dejaba garrapatas por donde pasara (en Jalil Montesdeoca, 1952: 104; ver las estadísticas recopiladas y un análisis más detallado en Ospina, 2016a).

Dos ejemplos finales pueden darnos una idea no solo de la extensión de la presencia estatal y de sus persistentes limitaciones, sino de la naturaleza de las “tecnologías” de la intervención estatal. Al expandirse, usaban medios antiguos, como la pastoral religiosa y la devoción maternal. Donde podemos observarlo mejor es en el seguro social ecuatoriano, que cuenta con un estudio detallado (Núñez et al., 1984). En marzo de 1928, se creó la Caja de Pensiones para los militares y los empleados públicos y bancarios del país, aunque con funciones más bien mutuales y cooperativas. Luego, en 1942, nació la Caja del Seguro, con servicios previsionales y médicos para los empleados privados. Solo en 1963 se unificaron ambas cajas (Mantilla y Abad, 1984: 111-118). Su creación puede considerarse una conquista típicamente “corporativa” porque se aseguró autonomía frente a las decisiones del gobierno central y una representación de los afiliados y trabajadores en sus órganos de dirección. Además, realizó al menos dos intentos de organizar a los afiliados en los congresos de julio de 1945 y septiembre de 1948.

Cuadro 8. Miembros del Directorio del Instituto de Previsión (1935-1963)
Ley de 1935 Ley de 1942 Ley de 1958 Ley de 1963
Uno por la Cámara de Diputados. Dos por el Poder Ejecutivo. Uno por el Poder Ejecutivo. Uno por el Poder Ejecutivo.
Uno por la Cámara del Senado. Uno por el Poder Judicial. Uno por el Poder Legislativo. Uno por el Poder Legislativo.
Uno por el Poder Ejecutivo. Un profesor de sociología de la Universidad Central. Uno por el Poder Judicial (un ministro de la Corte Suprema). Uno por el Poder Judicial.
Uno por el Poder Judicial. El director de la Junta Central de Asistencia Pública de Quito. Un médico nombrado por el ministro de Previsión Social. Uno por los patronos.
Uno por los docentes. El director general del Trabajo. Un ingeniero en vivienda nombrado por la Caja de Reconstrucción. Uno de los afiliados.
Uno por la clase militar. El gerente de la caja de pensiones Uno por los patronos públicos. Un médico designado por los demás.
Dos por los municipios. El gerente de la Caja del Seguro. Uno por los patronos privados. Uno por las fuerzas armadas.*
Uno por el obrerismo. Un médico nombrado por el ministro de Previsión Social. Uno por las fuerzas armadas. Uno por el magisterio.**
Uno por el campesinado. Uno por los afiliados del sector público.
Uno por los demás grupos de afiliados. Uno por los afiliados del sector privado y bancario.

* Incorporado en el Decreto de Unificación de las Cajas del Seguro en septiembre de 1963.
** Incorporado en 1967.
Fuente: Mantilla y Abad (1984: 103-106).

Este gesto corporativista y de extensión de la atención médica y del sistema de pensiones tuvo un impacto importante pero no por ello menos limitado. Según el primer censo de afiliados a las Cajas de Pensiones, realizado el 1 de febrero de 1930, la Caja del Seguro tenía 14 986 afiliados, de los cuales 12 595 eran empleados fiscales, 1 821 empleados municipales y 570 empleados bancarios. Solo 2 183 eran mujeres (Núñez, 1984: 60). En 1950, el total de afiliados a los dos cajas era de 104 mil personas, el 8,4 % de la población económicamente activa del país; para 1961 la población afiliada llegaba a 168 mil personas, el 12 % de la PEA de 1962 (CEPAL, 2013 [1954]: 375; Núñez, 1984: 79-80). Las pensiones y el seguro de salud eran un privilegio de los empleados públicos. En comparación, a fines del peronismo en Argentina, a mediados de los cincuenta, la cobertura de las cajas de pensiones y los sistemas de asistencia social y salud, canalizados a través de los sindicatos, llegaba al 42 % de los trabajadores (Ben Plotkin, 2013 [1993]: 228).

La escasa cobertura se explica por la dificultad de afiliar a los trabajadores autónomos, artesanos y campesinos. Para atender a esta población, los dispensarios médicos pasaron de 19 en 1938 a la irrisoria cantidad de 38 en 1950, casi todos en áreas urbanas (Carrera Collin y Merino, 1984: 455 y 465). La voluntad de crear un seguro para los campesinos existió desde el inicio, pero, ante la imposibilidad fiscal y a pesar de varios estudios antropológicos contratados para conocer el terreno e intentar extender los servicios de previsión al campo, lo que terminó estableciéndose fue un sistema de “misiones sociales rurales” desde los años cuarenta (Mantilla y Abad, 1984: 167-178). Las misiones empezaron en Cumbayá, Calderón y Pomasqui, cerca de Quito. Según el diseño original del ministro Carlos Andrade Marín, debían ser sanitarias y culturales (Pérez Guerrero, 1948: 20-21). Para 1951 estaban presentes en los municipios de Otavalo, Cotacachi, Guamote, Vinces, Daule, Portoviejo, Santa Ana, Pelileo y Loja. Tales misiones –no por azar– fueron encomendadas a la Iglesia: quienes tenían experiencia en la “labor social” eran las mujeres, y no mujeres cualesquiera, sino las monjas de la Orden de la Inmaculada (César Cisneros Falconí, en Alcívar, 1951: II, 41).[5] Las religiosas enseñaban:

[…] la manera cómo deben conducirse en el aseo de sus personas y de sus viviendas, entrenándoles en el uso de camas sencillas que les aparte del hábito inveterado de dormir en la tierra y sujetos al peligro de toda dase de contagios de enfermedades endémicas y epidémicas; el alejamiento de animales domésticos fuera de sus viviendas; la enseñanza práctica para el tratamiento de enfermos y las formas para su curación; la utilización de vajilla apropiada para la preparación de alimentos; el uso frecuente del jabón y agua para el aseo personal; y, en fin, una serie de principios y nociones de utilidad práctica que contribuyen al cambio de costumbres rutinarias y primitivas que han hecho de la vida indígena un elemento retardatorio de civilización y factor para el arraigamiento de vicios, como el alcohol, la vagancia, el raterismo (César Cisneros Falconí, en Alcívar, 1951: II, 42).

De esta manera, el corporativismo estatal, presionado por las restricciones presupuestarias y territoriales, derivó al llegar al campo en caridad religiosa y civilizadora. Junto a la tarea cristiana y educativa, la participación femenina en la construcción estatal tuvo también una dimensión laica. Desde la revolución liberal se abrieron oportunidades de empleo para las mujeres, en parte como una forma de combatir la influencia de la Iglesia católica. Eloy Alfaro decretó en 1895 que las mujeres debían ser escogidas preferentemente para el trabajo en los telégrafos. Se crearon escuelas de obstetricia en 1899, de farmacéutica en 1904 y de enfermería en 1917. Varias de estas tareas fueron ocupadas primero por religiosas y luego por laicas (Clark, 2005: 88-92). La preferencia por la participación femenina en las tareas sociales se mantuvo en los Gobiernos julianos, cuando se creó la escuela de trabajo social. Pero, sin duda, en la educación pública fue donde la presencia femenina fue más masiva, en parte por su habilidad con los niños y en parte porque estaban dispuestas a trabajar por salarios más bajos (Clark, 2005: 90). Salazar, Toro y Muñoz (2002: 164-206) han insistido en la dimensión “maternal” que adquirieron las tareas de asistencia social estatal en Chile en esta época. Algo semejante ocurría en la intervención pública ecuatoriana.

Un último caso ejemplifica la combinación de métodos religiosos antiguos con técnicas modernas basadas en novedosos estudios antropológicos. Trabajos recientes de dos académicos (Bretón, 2000 y Prieto, 2015: caps. 5 y 7) han seleccionado la Misión Andina como ejemplo de intervención estatal para promover el “desarrollo rural” y la integración cultural en zonas indígenas. La Misión formó parte de un convenio con la OIT y, en lugar de enfocarse en un campo sectorial específico, realizó labores territoriales intersectoriales de educación, salud, vivienda, promoción económica (artesanías, agricultura, turismo, etc.), fortalecimiento organizativo y rescate cultural. La Misión aportó varias innovaciones: un cuerpo de especialistas, el intento de una presencia estable en unas pocas zonas rurales y la promoción de un saber experto al servicio de intervención estatal.[6] Resalta la combinación de colonización cultural y rescate de ciertos valores indígenas que merecían respeto y aliento. Como dijo el ministro de Previsión Social en 1959:

Existe la obra intangible de cambiar la actitud de los campesinos, que no puede medirse en datos o cifras, y que únicamente se la observa en el trabajo diario con ellos; y ésta es precisamente la tarea fundamental que realiza la Misión [Andina] entre los campesinos (Cordero Crespo, 1959: 159).

Sin embargo, a pesar de su esfuerzo civilizador, su impacto fue pequeño. Empezó sus trabajos en mayo de 1956 y se concentró en zonas delimitadas de las provincias de Chimborazo e Imbabura. Para 1960 solo alcanzó a realizar alguna actividad con el 6 % de la población indígena de Imbabura. Para fines de la siguiente década, reportó que el conjunto de sus actividades había alcanzado con algún servicio al 31 % de la población rural de Imbabura y al 22 % de la de Chimborazo (Prieto, 2015: 141, 199, 219). Así, pues, el mejor ejemplo de un sofisticado aparato técnico de “desarrollo rural” solo atendía a una minoría de la población rural en dos de las veinte provincias. En el fondo, la presencia del Estado en las zonas rurales, como dice Mercedes Prieto en una descripción precisa, era episódica antes que sistemática.

Durante el período comprendido entre 1925 y 1975, el objetivo del estado no fue el control total de los cuerpos y recursos indígenas; más bien las instituciones estatales operaron con funciones e intervenciones delimitadas y episódicas, al tiempo que propusieron varias rutas de integración (Prieto, 2015: 248).

Sinteticemos. Entre 1920 y 1960, creció el tamaño, la presencia territorial y la diversificación temática de la intervención estatal. El crecimiento fue motivado por la presión de la “cuestión social”, pero también por un contexto internacional que empujaba en la misma dirección. Sin embargo, la efectividad y dimensión de esta intervención fue desigual tanto geográfica como temáticamente: hubo menos presencia estatal en la Costa; en todos lados predominó la escasez de medios financieros, humanos y materiales para cumplir todo aquello que el Estado ecuatoriano emprendía o prometía emprender. Creció la presencia femenina en tareas “maternales”, pero también la delegación religiosa de funciones cruciales, que cumplían objetivos civilizadores tanto como de protección social, aunque en general con extensión limitada. Tomadas en conjunto, ambas observaciones arrojan una duda crucial sobre la capacidad del Estado para asegurar la dominación. Si su intervención social era tan diminuta, ¿por qué fue tan efectiva para contener la violencia disruptiva desde abajo? Si la extensión de sus servicios era tan limitada, ¿por qué fue suficiente para lograr una negociación aceptable para los subalternos? Si muchos de los más potentes desafíos al orden oligárquico residían en la Costa, ¿por qué allí la presencia estatal resultó tan débil? Para responder a estas preguntas, hay que girar desde la escala de la extensión del Estado hacia la forma que adoptó.

Camaleonismo

Su influencia política fue creciendo de acuerdo al cinismo para barajarse en los diversos partidos. Hizo amistades y descubrió parientes en la oligarquía conservadora. Cotizó como simpatizante en un grupo de izquierda. En las altas esferas burocráticas, a donde le fue fácil entrar dada su categoría de esposo de un apellido ilustre, se declaró liberal.

 

El chulla Romero y Flores[7]

La transacción transformista es el arte del compromiso cambiante y la negociación individualizada. Parece una réplica institucional del comportamiento acomodaticio de José María Velasco Ibarra. Esta sección argumenta que el conocido camaleonismo político de Velasco Ibarra, esa cualidad para acomodarse a alianzas dispares con enemigos de ayer para luego cambiarlas cuando la situación lo requiriera, sin que hubiera ninguna coherencia ideológica aparente, fue una característica perdurable de la política ecuatoriana y del funcionamiento de los organismos del Estado a partir de los años cuarenta.

Al conflicto ideológico entre “izquierda” y “derecha”, entre liberales, socialistas y conservadores, que llevó al bloqueo del sistema y a la inestabilidad institucional de los años treinta, le siguió una época de constantes e inestables alianzas marcadas por el tránsito fluido y libre por todas las tiendas políticas de personajes representativos de casi todo el arco ideológico. Fue el éxito político, popular y electoral de las constantes transfiguraciones de Velasco Ibarra lo que llevaría a que la mayoría de políticos se apresuraran a imitarlo o a que se dieran cuenta de que el hecho de transfigurarse y desdecirse no tenía por qué afectar negativamente sus aspiraciones electorales.

El caudillo era reconocido como el artista mayor de repetidas operaciones de prestidigitación política. Al explicar, a inicios de 1935, el que sería el primero de sus malabáricos giros en un país acostumbrado hasta entonces al enfrentamiento ideológico (y a veces armado) entre liberales, conservadores y anarquistas, el genio de la transfiguración se justificaba:

El señor Víctor Emilio Estrada [designado ministro de Hacienda al inicio de su gestión] escribe toda una serie de Leyes para la restauración económica del país y forma con ellas un volumen integral. […] Por antipatías y resentimientos personales Estrada se ve obligado, al empuje de la demagogia congresil, a separarse del Poder. […] Fracasado el Plan Estrada por obra del Congreso, era lógico que busque yo a las personas de más relieve e ilustración financiera del Congreso para que sean ellas las que desde el Poder desarrollen la política económica preconizada por el Congreso. ¿Dónde encuentra usted, amigo mío, la incoherencia? (Velasco Ibarra en República del Ecuador [1935]: 209-210).

Nombrar a Carlos Arizaga Toral, un conservador, como ministro de Hacienda para que elaborase una política económica exactamente opuesta a la fijada por Estrada no era, para Velasco, ninguna contradicción. En la campaña electoral de 1939, cuando se lo acusaba de vivir una metamorfosis bolchevique luego de haberse presentado siempre como un liberal moderado, el Partido Conservador criticaba ácidamente los cambios de color político de Velasco y su habilidad para juntar a los personajes más dispares y las ideologías más contrastantes:

[El Partido Conservador actúa] sin amalgamas de credos divergentes, sin fusión de principios opuestos que solo pueden ocasionar el caos y la anarquía, cuando no la esterilidad, la ruina y la muerte; porque esos mosaicos, esos conglomerados heterogéneos, sin precisión, sin diafanidad, rectitud ni fijeza, nada pueden construir ni mejorar; y de tales aleaciones inestables los únicos beneficiados serán los audaces e inescrupulosos, es decir, los elementos socialistas que se han acogido bajo los pliegues del perdón velasquista.[8]

Los años llevarían a los conservadores a acomodarse, ellos también, a los conglomerados heterogéneos sin rectitud ni fijeza forjados por el caudillo. A la larga, como lo probó la experiencia de La Gloriosa, tales aleaciones beneficiaron a grupos muy diferentes de las hordas de socialistas audaces e inescrupulosos. Manuel Medina Castro, dirigente comunista, criticaría esa flexibilidad alucinante al reflexionar, años después, sobre los tristes resultados de la revolución de 1944:

El discurso velasquista fue siempre generalizador y pirotécnico. Tan general, que a fuerza de decirlo todo no decía nada. Pero la generalización producía sus réditos […]. Permitía aglutinar en el plano político los intereses sociales más antagónicos. La pirotecnia promovía a la juventud, despertaba a la masa popular de su letargo de siglos (en Muñoz Vicuña, 1984: 204; énfasis agregado).

En ese año decisivo, 1944, cuando Velasco Ibarra comenzaba a convertirse en la figura descollante que sobresaldría en la política del siglo XX, dijo ante una Asamblea Constituyente poblada de izquierdistas que todo dependía de las circunstancias, de los balances existentes, de los acontecimientos y de la naturaleza de las cosas en lugar de los programas nacidos de los libros:

El gobernante no puede hacer todo lo que quiera por plenos que sean los poderes jurídicos que teóricamente se le confieran. El gobernante se encuentra rodeado de resistencias y de equilibrios que tiene que vencerlos o removerlos, poco a poco, gradualmente […]. Soy hombre de izquierda. Pero acepto la naturaleza de las cosas y, como gobernante, me pongo en el centro (en Balance, 1946: 205).

La metáfora espacial sirve. Su posición “en el centro” le permitía negociar a derecha e izquierda según la oportunidad del momento. Casi se siente uno tentado a pensar que su liberalismo era, en medida importante, la consecuencia de su opción por ponerse “en el centro”. La incapacidad para contentar a todos todo el tiempo era la consecuencia necesaria de un equilibrismo inestable. Como lo resumió años más tarde en una entrevista donde haría el balance de su vida y de su obra:

Yo dije: “libertad para todo el mundo, libertad electoral, libertad de conciencia”. […] principios liberales por excelencia, principios humanos por excelencia. ¿Qué pasó? Que el grupito liberal dijo: “Si hay libertad electoral van a ganar los conservadores porque los católicos son la mayoría en el Ecuador. Por consiguiente, este individuo, este Velasco Ibarra, [si] habla de libertad es conservador porque va a trabajar a favor de los conservadores” […]. Decía yo: “es menester que los obreros reciban su legítimo salario, la oligarquía económica no puede existir, hay que obligarla a cumplir su deber” […]. Subía yo al poder, pero a mí no me era posible tomar a los oligarcas ecuatorianos y estrangularlos, porque sabía que si ellos no producían no había qué repartir, no había azúcar, no había banano, no había cebada, no había trigo, ¡no había nada! Tenía yo que respetar a los propietarios, pero obligarles a que cumplan sus deberes, a que paguen. Entonces el socialismo decía: “¡Ah, no ve! Éste dice que ama la justicia social y practica la amistad con los oligarcas, ¡loco!, dice y se contradice, es un loco” […]. A su vez no podía yo llenar todo solo con conservadores, necesitaba emplear, pues, algún socialista inteligente o algún liberal inteligente. ¡Ah! Entonces los conservadores: “no nos ha dado el cargo, otro loco, nos favorecen las elecciones para nosotros y mientras tanto no nos ponen en los cargos” (en Cuvi, 1977: 29-30).

Una actitud tan inconstante en conglomerados tan heterogéneos tenía que producir inestabilidad. Y la produjo. Velasco terminó casi todas sus administraciones en medio del desorden, las movilizaciones de descontento y la pérdida del apoyo de los factores de poder de los que dependía.

Pero la inestabilidad no fue el único producto. Dos rastros institucionales estables pueden discernirse en la configuración estatal que resultó de la crisis, del empate de fuerzas y de la solución velasquista. El primero es que desde tiempo atrás varios organismos estatales venían forjándose la reputación de ser el reducto privilegiado de partidos políticos rivales. Es bien conocido el papel destacado que cumple el control discrecional del empleo público en el funcionamiento del clientelismo. Se ha estudiado en detalle el manejo de los puestos pagados por las rentas del Estado en el sur de Italia o en Argentina, sea como retribución al apoyo político o, más importante, para sostener a una militancia permanente (Moreno Luzón, 1999: 82; Auyero, 2004: 61-62). La selección de los empleados públicos es esencial en una época de crecimiento del tamaño y de las funciones del Estado. El empleo público como pago de lealtades, apoyos y militancia estaba muy difundido antes del velasquismo y puede considerarse una característica general del sistema político ecuatoriano desde antes del siglo XX.[9] Sin embargo, a partir de la Revolución Juliana y especialmente desde 1934, el fenómeno adquirió una escala desmesurada debido al crecimiento del Estado. Además, gracias a Velasco Ibarra, atravesó alegremente todas las líneas partidarias. Así lo dice, a inicios de los años cincuenta, un observador norteamericano:

La tradición también afecta de alguna manera los nombramientos ministeriales. El ministro de relaciones exteriores ha sido tradicionalmente un miembro del Partido Conservador, aunque ocasionalmente hay excepciones a esta fórmula (por ejemplo, el ministro actual, José Vicente Trujillo, es un Liberal Radical). De la misma manera, el ministro de previsión social generalmente es un socialista aunque las desviaciones a esta tradición son más frecuentes que en el caso de la cancillería. Cuando los partidos Conservador y Socialista, o cualquiera de ellos por separado, declara su oposición a un gobierno determinado, en la medida en que prohíba a sus afiliados aceptar cargos ministeriales, este factor se vuelve, por supuesto, temporalmente inoperante (Blanksten, 1951: 98).

La cabeza visible de este control fragmentado de las instituciones es la de los dirigentes políticos que ocupaban la cima del sistema; pero la dispersión alcanzaba a los funcionarios medios y los cuadros técnicos. Esta práctica de “balcanización” de las organizaciones del Estado era, por supuesto, anterior al velasquismo. Liberales y socialistas habían ocupado la mayoría de oficinas públicas durante los años liberales (1895-1925), por lo que la queja de la exclusión y el exclusivismo era más frecuente entre los conservadores:

El socialismo encaramado en los Ministerios de Educación y Previsión, en sus más altos y saneados puestos, con excepción de las actuales secretarías de Estado, las directivas sindicales de maestros, de profesores y de obreros, y la misma instrucción oficial atea y sin base de sólida y verdadera moral educativa y pedagógica, no pueden contribuir al resurgimiento de la Patria, sino a su ruina, a su postración y decadencia definitiva.[10]

El Debate solía llamar “socialistas” o incluso “comunistas” a los liberales complacientes con las izquierdas, pero en realidad todos sabían que el Ministerio de Educación era, como la Universidad Central, desde siempre, un reducto del Partido Liberal. Los conservadores eran perfectamente conscientes de la dependencia política que implicaba convertirse en empleado del Estado. En una carta privada de Víctor Manuel Peñaherrera al joven José María Velasco Ibarra en el año 1921, el profesor de la Universidad Central se quejaba amargamente de la dependencia humillante que traía aparejado el servicio público y aconsejaba al futuro maestro del manejo del palanqueo evitar la sumisión mediante un trabajo independiente:

Me horroriza que se ponga [usted] en la necesidad de tener un empleo público; de buscarlo, y de pasar por las decepciones que sufren las personas de méritos sobresalientes, cuando se ven en esa triste necesidad. Ahora es esto terrible; la lucha por la vida ha inventado una nueva ciencia, la ciencia del palanqueo contra el misérrimo presupuesto fiscal […] (en Acosta Burneo, 2018: 125 y 156).

El rasgo novedoso del período de transacciones entreabierto débilmente con la crisis de los años treinta fue precisamente el aumento de la presencia conservadora en el Estado, un partido mucho más excluido en los años liberales. Por su parte, los conservadores negaban la extendida acusación de controlar el Ministerio de Relaciones Exteriores. En 1946, ante un artículo en que se repetía la acusación en el diario socialista, se publicó una lista de todos los cancilleres desde 1895 que revelaba que la enorme mayoría de ellos era liberal. Sin embargo, la lista mostraba, a pesar de la intención del diario, que a partir de los años treinta empezaron a predominar los conservadores.

Cuadro 9. Ministros de Relaciones Exteriores (1929-1960)
Año Nombre del ministro Filiación Inicio Fin Presidencia
1929 Gonzalo Zaldumbide Liberal 16 sep. 1929 24 ago. 1931 Isidro Ayora
1931 Modesto Larrea Jijón Liberal 26 ago. 1931 07 oct. 1931 Alfredo Baquerizo Moreno
1931 Carlos Manuel Larrea Conservador* 16 oct. 1931 01 sep. 1932 Alfredo Baquerizo Moreno
1932 Catón Cárdenas Liberal 09 sep. 1932 21 nov 1932 Alberto Guerrero Martínez
1932 Antonio Quevedo Liberal 22 nov. 1932 27 may. 1933 Alberto Guerrero Martínez
1933 Francisco Guarderas Conservador* 26 jun. 1933 16 ago. 1933 Abelardo Montalvo
1933 Manuel Cabeza de Vaca Liberal 24 sep. 1933 13 oct. 1933 Abelardo Montalvo
1933 José Gabriel Navarro Conservador * 30 oct. 1933 31 ago. 1934 Abelardo Montalvo
1934 Manuel Sotomayor y Luna Conservador 01 sep. 1934 07 nov. 1934 José M. Velasco Ibarra
1934 Alejandro Ponce Borja Conservador 06 dic. 1934 30 ago. 1935 José M. Velasco Ibarra
1935 Ángel I. Chiriboga Liberal 10 sep. 1935 15 dic. 1936 Federico Páez
1936 Carlos Manuel Larrea Conservador 16 dic. 1936 10 ene. 1938 Federico Páez
1938 Luis Bossano Paredes Liberal 11 ene. 1938 09 ago. 1938 Alberto Enríquez Gallo
1938 Julio Tobar Donoso Conservador 13 ago. 1938 31 mar. 1942 Enríquez, Mosquera, Arroyo
1942 Francisco Guarderas Conservador 07 abr. 1942 28 may. 1944 Carlos A. Arroyo del Río
1944 Camilo Ponce Enríquez Conservador** 31 may. 1944 30 jul. 1945 José M. Velasco Ibarra
1945 José Vicente Trujillo Liberal 30 jul. 1945 31 oct. 1947 José M. Velasco Ibarra
1947 Antonio Parra Velasco Independiente 20 nov. 1947 31 ago. 1948 Carlos J. Arosemena T.
1948 Neftalí Ponce Miranda Conservador 01 sep. 1948 31 sep. 1952 Galo Plaza Lasso
1952 Teodoro Alvarado Garaicoa Nd. 01 sep. 1952 07 jul. 1953 José M. Velasco Ibarra
1953 Arturo Borrero Bustamante Nd. 28 jul. 1953 09 ago. 1953 José M. Velasco Ibarra
1953 Luis Antonio Peñaherrera Nd. 13 ago. 1953 28 nov. 1955 José M. Velasco Ibarra
1955 Rafael Arízaga Vega Conservador 29 nov. 1955 13 mar. 1956 José M. Velasco Ibarra
1956 Jorge Villagómez Yépez Nd. 27 mar. 1956 31 ago. 1956 José M. Velasco Ibarra
1956 Carlos Tobar Zaldumbide Conservador 01 sep. 1956 18 ago. 1960 Camilo Ponce Enríquez

* El Debate los llama “liberales”, pero por otras fuentes sabemos que eran conservadores.
** El Debate lo llama “demócrata”, que es el nombre de su movimiento en 1946. Fue un político católico que puede clasificarse como “conservador” aunque no era miembro del Partido. Fundó el Movimiento Social Cristiano, que mantenía principios ideológicos similares al conservador.
Fuentes: “Miente La Tierra”, El Debate, 14 de octubre de 1946 y “Lista cronológica de los ministros de relaciones exteriores de la República del Ecuador (1830-2010)”, disponible en https://bit.ly/2vFSFje (la filiación política ha sido obtenida de varias fuentes).

Velasco Ibarra no respondía en exclusividad a partido político alguno, por tanto, usaba el empleo público para atraer a personas de todos los partidos. En lugar de confinar el clientelismo a un soporte político y una estructura determinada, lo sacó de los estrechos y restringidos cauces previos, de forma que atravesara más libremente los aparatos partidarios según las circunstancias del momento. Velasco carecía de un grupo estable de referencia; se movía en un constante vaivén que lo volvía más “generoso” que el “egoísmo” exclusivista que lo precedió. Otra estadística apunta en la misma dirección. Ximena Sosa (2019: 110) ha confeccionado una estadística de los ministros que Velasco Ibarra nombró en sus cinco presidencias: de 119 ministros, Sosa clasifica a 18 como velasquistas, 15 como “centro derecha”, 15 como “centro-izquierda”, 5 militares, 4 de izquierda y 43 independientes.

No debe extrañar entonces que la entronización del transformismo significara la proliferación de los “gobiernos de coalición”. No eran coaliciones “formales” derivadas de decisiones partidarias, sino, como corresponde a una aleación inestable, el resultado de opciones individuales por las cuales encumbrados personajes políticos vinculados a varias tendencias ideológicas participaban, con o sin apoyo de su partido, en administraciones de Gobiernos de signo ideológico opuesto. Aunque esto también existió antes de los años treinta, a partir de los cuarenta se volvió más frecuente con el aumento de la presencia conservadora.

En conclusión, entre los años treinta y cincuenta, las diferencias ideológicas entre los dirigentes políticos se volvieron más permeables y se relajó la distancia originada en la pertenencia partidaria. Los dirigentes podían circular más libremente entre los gobiernos, sin incómodas ataduras ideológicas, tal como lo había probado exitosamente Velasco Ibarra. El fin de la rigidez en la exclusión conservadora aparece como un aspecto decisivo de esta evolución. Camilo Ponce Enríquez en su mensaje de año nuevo de 1957, explicaba las razones de fondo para la búsqueda de coaliciones al estilo velasquista: la necesidad de atender a un equilibrio regional de fuerzas políticas y sociales.

Tengo para mí que un país debe hallar en sus gobiernos la fiel expresión de lo que es. La Derecha política, poderosa en la Sierra, es débil en el Litoral. El Centro político, poderoso en el Litoral, es débil en la Sierra. Hoy por hoy no le conviene al Ecuador un gobierno de partido. Más aún: el gobierno de partido es imposible (Ponce Enríquez, 1959: I, 360).

Entre muchos socialistas, era frecuente también que aceptaran los ministerios sin consultar al partido, respondiendo a viejas amistades con importantes figuras liberales.[11] La política se identificaba como un conjunto de relaciones cara a cara y de confianzas individuales en lugar de impersonales programas, ideologías o partidos.

Nada de esto es una creación personal de Velasco Ibarra. Venía de antes. Que empezara con anterioridad refuerza la percepción de que había condiciones sociales favorables para el éxito de las operaciones del transformismo político que el caudillo manejaría tan bien. Había un socialismo proclive a la colaboración con Gobiernos moderados; había un liberalismo cuya disciplina partidaria nunca fue muy estricta; había, y esto resulta nuevo, un conservadurismo que empezó a ser incluido en las tareas propias de la construcción estatal. Había un aumento de la presencia estatal en los territorios y un crecimiento de la burocracia que se consolidó luego de los años treinta. Lo que hizo Velasco Ibarra fue otorgar a esas operaciones una dimensión mayor, ofrecerles todo tipo de justificaciones doctrinarias y, por encima de todas las cosas, rodearlas de una aureola de “éxito” electoral que las catapultó al centro de la escena y las volvió una costumbre dominante en la política nacional.

En síntesis, la aleación que el velasquismo contribuyó decisivamente a forjar era inestable, a imagen y semejanza de las cambiantes prioridades y circunstancias que lo animaban. Pero era, sin dudas, una aleación que perduraba justamente gracias a los constantes cambios, rupturas y nuevas alianzas del personal político que entraba y salía de ella. Parte de su permanencia se explica porque el caudillo y su tendencia a inventar conglomerados heterogéneos siempre regresaban triunfantes. No es fácil explicar por qué Velasco Ibarra lograba regresar montado sobre los hombros de las multitudes cuando todo observador informado podía creer que había terminado la vida útil de este fusible perpetuamente recalentado. Su eterno retorno tiene una razón de ser: era popular, y por tanto debían contar con él, pesara a quien le pesase. Su persistente popularidad es un dato mayor del éxito del transformismo. Requiere una explicación. Lo que se sugiere aquí es que en el centro de su éxito electoral estuvo precisamente la forma en que orquestó la construcción del Estado transformista.

Popularidad

Dijimos en el capítulo V que el arrastre popular del velasquismo sustrajo a los grupos nacionalistas del ejército toda capacidad de representar y movilizar en un proyecto antioligárquico a la mayoría de los sectores subalternos descontentos con la crisis, con el tránsito al capitalismo y con la deriva del país. Su eterno regreso siempre desconcertó a opositores de izquierdas o de derechas. En plena campaña de 1952, una hoja volante de la Confederación de Trabajadores del Ecuador (CTE) tomaba nota de que los trabajadores del país estaban angustiados por el agravamiento de sus condiciones de vida durante el gobierno de Galo Plaza. Ante la situación, se acogían a las promesas de José María Velasco Ibarra o Carlos Guevara Moreno. La CTE reconocía su desconcierto:

Causa extrañeza que las masas laboriosas olviden pronto el pasado funesto de estos individuos, y pleguen [sic] a sus filas; pues ellas, otra vez, serán las primeras víctimas de la ambición y felonía de estos politicastros.[12]

Semejante perplejidad ha sido compartida por varias generaciones de investigadores. Mucho se ha discutido sobre el papel del “carisma”, de la retórica envolvente, del “discurso pirotécnico” o de las redes clientelares conservadoras y de la Iglesia en la popularidad persistente de Velasco Ibarra.[13] Juan Maiguashca y Liisa North (1991: 93-95, 109-111 y 148-149) han llamado la atención sobre la elaboración velasquista de una visión del mundo cercana a la “economía moral”, que ofrecía un diagnóstico cristiano de los problemas sociales y enfatizaba las obligaciones religiosas de los ricos y los disciplinados deberes de los pobres. Según estos autores, esta visión del mundo era mucho más cercana al mundo artesanal que entonces prevalecía en el país, y resultó más atractiva que la encendida retórica antioligárquica de los grupos radicales.

Quizás, como pocas otras, la siguiente cita refleja el diagnóstico y las soluciones morales de Velasco Ibarra a los problemas nacionales. Con ocasión de la entrega de unos bonos para la industrialización de Cotopaxi, dijo en mayo de 1946:

¿Quién tiene la culpa de que se extravíe la bandera hacia la Dictadura del Proletariado? La injusticia reinante en los hombres y en las naciones. Nada se construye con el odio del obrero ni el egoísmo del rico. Todo se construye con la cooperación. ¿Qué es lo que habéis pedido? No la abolición de la propiedad privada, porque no estamos en esa etapa. Estamos dentro de la etapa del respeto a la propiedad privada. Que los hombres ricos, los que tienen rentas, cumplan su deber moral dando una parte de sus rentas para el bien común (en Los sucesos, 1946: II, 284).

La tesis es sugerente y sin duda debe ser tenida en cuenta. Sin embargo, solo diferencia el discurso velasquista del discurso competidor de las izquierdas que condenaba entidades impersonales como las estructuras socioeconómicas y la organización social. Pero no se diferencia de otro discurso competidor, el conservador, con el cual el velasquismo tiene un obvio parentesco. ¿Por qué tuvo Velasco más éxito que los conservadores a pesar de mantener aproximadamente el mismo tipo de discurso? La paradoja se volvió mayor cuando los propios autores de la hipótesis, Maiguashca y North (1991: 139-141), presentaron evidencias de que los conservadores lograron preservar su influencia electoral en la región de Cuenca, en la Sierra sur, donde el velasquismo nunca obtuvo éxitos importantes, a pesar de que allí predominaban los artesanos independientes, sector social teóricamente más inclinado a seguir los preceptos de la economía moral (por ejemplo, en 1952, anexo I.11 y en 1960, anexo I.13).

Más allá de estas inconsistencias, hay una objeción de fondo a cualquier explicación basada en el “discurso” velasquista, en las visiones del mundo, en la capacidad de seducción de su figura o en la teatralidad que adornaba su actuación en los balcones desde donde se dirigía a la multitud. El atractivo de la retórica alcanza, en el mejor de los casos, para explicar la primera o acaso la segunda elección del caudillo. Es difícil aceptar que los votantes pudieran expresar tal lealtad durante cuarenta años en cinco diferentes ocasiones sin una valoración positiva de sus actos prácticos en la administración pública. ¿Es razonable suponer que un político que miente e inventa ofrecimientos rápidamente incumplidos vuelva a ser votado una y otra vez? ¿Es razonable creer que los votantes pudieran tragarse repetidamente la siguiente anécdota?:

La prensa extranjera, una y otra vez le ha atribuido un cuento que se ha asignado así mismo a otros políticos latinoamericanos de su estilo. Según el cuento, Velasco Ibarra hablaba en un pueblo de la Sierra y ofrecía a los vecinos toda clase de promesas. Ellos como hipnotizados por sus palabras lo seguían en silencio. Él les decía “si yo llego al poder tendrán hospitales, tendrán escuelas, tendrán piscinas, tendrán puentes”. Uno de los oyentes se atrevió a decir ante la promesa del puente: “aquí no hay río”, a lo cual respondió Velasco con su voz de altos tonos: “Tendrán río”.[14]

Diría Manuel Medina Castro, recordando los avatares de la revolución de 1944, en la que tuvo destacada participación, que “su verbo era señuelo adormecedor para la multitud dilatada e informe” (en Muñoz Vicuña, 1984: 204). En realidad, hay un dejo aristocrático en esta facilidad con que se acepta que el pueblo es ingenuo y se deja engañar con facilidad asombrosa por los demagogos que ofrecen cualquier castillo en el aire y sacan del sombrero cualquier conejo:

Las palabras ordenadas y enunciadas con pomposidad despertarán frenética admiración en la estulta masa y se entregará inerme a la labor del rebaño. Todo lo fastuoso impresiona a los seres incultos, porque compensa la infeliz miseria de sus interioridades (Concha Enríquez, 1940: 35, ver también pp. 62-63 y p. 82, donde se extiende sobre la “estupidez” de los indios).

Carlos de la Torre (2015 [2008]: 47) reproduce las amargas palabras de Galo Plaza Laso cuando perdió abrumadoramente la elección de 1960:

Las grandes masas populares, víctimas de la pobreza y de la falta de oportunidades de trabajo, que con derecho anhelan con urgencia una vida mejor, encontraron más convincente las soluciones milagrosas y repentinas. Este es el verdadero sentido del voto de un importante sector del ingenuo pueblo ecuatoriano [énfasis agregado].[15]

¿Por qué los votantes aceptarían soluciones milagrosas en un candidato que ya había sido presidente en tres ocasiones anteriores? ¿Cómo es posible que los votantes creyeran en milagros reiteradamente prometidos y traicionados? Salvo milagro, quien promete milagros no puede cumplirlos. Pero Velasco fue elegido a renglón seguido. Además, acababa de ser presidente de la República entre 1952 y 1956. Si la gente de verdad le creyó alguna vez el discurso milagrero, ¿por qué volvió a votar por él inmediatamente después? Mi interpretación de las constantes victorias electorales de Velasco Ibarra es exactamente inversa a la de Galo Plaza. No es la fe en las promesas imposibles, sino el pragmatismo de electores que no creían en elucubraciones vagas y generales, a las que los políticos son tan propensos, sino en obras concretas, pequeñas pero factibles, las que estaban en la base de la fidelidad popular por el Gran Ausente. Es justamente porque los electores no creían en la redención por lo que votaron por quien “hacía algo”, aunque fuera poco y sus amigos robasen en el camino. Pero la fidelidad requiere que los votantes crean en la sinceridad de sus esfuerzos, en la autenticidad de su preocupación paternal. Esta combinación es el secreto del éxito velasquista: hacía algo, aunque fuera poco, y lo hacía con devoción paternal y cariño sincero.

La importancia acordada a la retórica, la demagogia y la oratoria velasquista es una reminiscencia del impacto que causaron sus primeras intervenciones políticas en 1934 y en la campaña de 1939. En ese momento inicial, su presencia en la calle y la tarima contrastaba con la campaña de caballeros a la que los políticos activos habían estado acostumbrados hasta entonces. Pero desde el segundo velasquismo, en 1944, su retórica solo podía ser un complemento, importante, pero complemento al fin, de su obra de gobernante. El discurso velasquista y sus performances teatrales solo podían ser efectivas sobre el trasfondo de las (más bien modestas) expectativas populares. En una palabra, lo que resultó decisivo para su popularidad fue el atractivo generado por el surgimiento del Estado transformista liderado por el caudillo. En una medida no desdeñable, transformismo y velasquismo se deben mutuamente su vida y su destino. Justifiquemos esta afirmación.

El gráfico 4 muestra el crecimiento del gasto público en moneda corriente entre 1927 y 1960. El crecimiento es una constante, pero los Gobiernos de Velasco Ibarra se distinguen por su generosidad dispendiosa. En el segundo y el tercer velasquismos, el gasto público creció pirotécnicamente.

Gráfico 4. Gasto público en Ecuador (1927-1960) (en sucres corrientes)

gr4

Fuente: Banco Central del Ecuador, www.bce.fin.ec (ver anexo I.14)
Nota: en rojo los tres primeros velasquismos (1934-1935; 1944-1947; 1952-1956).

El aumento del gasto público en la segunda administración de Velasco estuvo ligado a un vasto programa de obras públicas. En su análisis de la economía ecuatoriana de 1954, la CEPAL mostró que, a lo largo del siglo, el aumento de las inversiones públicas estaba casi enteramente ligado al aumento de las exportaciones, y esta correlación fuerte solo se rompió en dos ocasiones: durante la Segunda Guerra Mundial y en 1944 y 1945, cuando las inversiones siguieron creciendo a pesar del descenso de las exportaciones (CEPAL, 2013 [1954]: 367). Así, la generosidad del gasto público durante el segundo gobierno de Velasco Ibarra significó un cambio de dimensiones históricas.

Si se consideran no solo las inversiones del Estado central, sino todas las inversiones del sector público, incluyendo el gasto de los municipios, organismos autónomos y de las Cajas del Seguro y de Pensiones, la inversión pública durante el segundo velasquismo casi se triplicó. El monto absoluto de las inversiones públicas se mantuvo luego del fin del segundo mandato de Velasco, pero en términos relativos creció menos que la inversión privada desde 1947. El contraste con los años siguientes (1948-1950) es muy llamativo porque prueba que la expansión de la inversión pública no se explica por la mejor situación financiera del Estado. Desde 1948, el Gobierno de Plaza empezó a tener más dinero que nunca por el boom bananero, pero se dedicó a acumular superávits fiscales y a alentar la inversión privada.[16]

Cuadro 10. Distribución de inversiones públicas y privadas,
millones de sucres (1941-1950)

Años

Totales Públicas Privadas % de las públicas

1941

101,4 29 72,4 28,6

1942

91,8 26,6 65,2 29

1943

74,4 40,2 34,2 54

1944

140,3 83,2 57,1 59,3

1945

152,1 87,5 64,6 57,5

1946

228,9 111,7 117,2 48,8

1947

337,6 123,9 213,7 36,7

1948

436,8 137,8 299 31,5

1949

464,1 147,9 316,2 31,9

1950

410,5 136,6 283,9 30,8

Fuente: cálculos de la CEPAL según estadísticas oficiales, en CEPAL (2013 [1954]: 369).

El aumento de las inversiones del Estado central fue incluso más espectacular. El resumen de la información sobre inversiones del Estado y las inversiones en vialidad revela otra dimensión del aumento del gasto público durante el segundo velasquismo. Las inversiones totales se quintuplicaron entre 1943 y 1946, mientras que las inversiones en vialidad se triplicaron. A partir de 1948, en pleno boom bananero, las inversiones del Estado se redujeron en cifras absolutas.

Cuadro 11. Inversiones del Estado central y en vialidad (1941-1950)

Año

Inversiones totales (millones de sucres) Inversiones en vialidad (millones de sucres) % de la vialidad sobre el total

1941

8,5 3,8 44,7

1942

6,4 2,6 40,6

1943

8,8 3,8 43,2

1944

35 6,2 17,7

1945

43,8 10,4 23,7

1946

47,5 13,5 28,7

1947

53,2 12,5 23,4

1948

44 9,2 20,9

1949

29 9,4 32,4

1950

28,2 6,9 24,5

Nota: * excluidos los gastos de mantenimiento.
Fuente: recopilación en el Ministerio de Obras Públicas, en CEPAL (2013 [1954]: 371-372).

La lógica política subyacente a este crecimiento del gasto del Estado durante el segundo velasquismo no es difícil de intuir. No solo se trataba de gastar mucho, sino de saber cómo gastar. Velasco Ibarra llevó adelante una política de entrega de obras y proyectos (por lo general de pequeña dimensión) en todos los rincones del país, incluso en contra de su propia idea inicial de concentrarse en obras grandes, pero de gran impacto económico. Arrastrado por las circunstancias, terminó privilegiando el impacto político sobre el económico:

Alangasí quiere agua potable; Sangolquí, carreteras, Manabí, carreteras. Todos piden obras públicas. Hay que contentar a todos o se vuelven enemigos del gobierno y lo atacan y gritan. Es difícil gobernar este país (propósitos sostenidos en 1944, citado por Norris, 2004 [1993]: II, 51-52; énfasis agregado).

Los obstáculos para el gobernante del Ecuador eran muchos según el Velasco Ibarra de la revolución de mayo. Pero los más importantes estaban ligados a la indisciplina, a la que había que doblegar; pero con la que también, muchas veces, había que contemporizar:

El principal de ellos [los obstáculos] [es] la anarquía de muchas almas, la maldad de muchos hombres. Aparte de esto existen los naturales defectos del País: falta de acción, de recursos imaginativos, de disciplina; el espíritu descontentadizo, la tendencia a exigirlo todo en cinco minutos, en una semana, en un mes; la suspicacia, las rivalidades entre personas, las enemistades entre grupos (Velasco Ibarra en Los sucesos, 1946: II, 327).

Curiosamente, Velasco Ibarra repetía la queja de Plaza Laso: la tendencia a exigirlo (y ofrecerlo) todo en cinco minutos. Ambos políticos compartían un sustrato ideológico aristocrático. El resultado de semejante puja no podía ser sino la extrema dispersión de las inversiones públicas que se desperdigaban en una multitud de pequeñas obras desconectadas entre sí. No debe extrañar que una característica clave que anotan los funcionarios de la CEPAL es lo que llaman el “extremo localismo” del gasto público ecuatoriano:

Casi una tercera parte de las inversiones corresponde al Estado y a las entidades públicas; en el período 1943-46 [segundo velasquismo], la participación del sector oficial fue más elevada (llegó hasta un 60%), gracias a la realización de un vasto programa de obras públicas. En el conjunto de los egresos públicos tan sólo se invierte el 10%, proporción que era mucho más elevada en 1946 […]. La característica de la inversión pública del Ecuador es la extrema dispersión, resultante del localismo de los intereses, que hace menos eficaz el uso de los fondos (CEPAL, 2013 [1954]: 77; sobre el localismo cfr. también p. 372).

Incluso la gran institución desarrollista por excelencia, la Corporación de Fomento, creada por Plaza, reproducía el mismo modelo de intervención:

A juzgar por la multiplicidad de objetivos en que se ha empeñado la Corporación, su acción y sus fondos se han dispersado en demasiadas iniciativas y empresas acometidas todas al mismo tiempo, sin previa preparación de un plan central y coordinado. Sin duda existen razones que explican la dispersión. Una de ellas reside en la presencia de innumerables necesidades de capital y crédito […]. Pero acaso el factor de mayor influencia fue el localismo, tan característico del Ecuador. La Corporación se vio asediada no sólo por los pedidos de capital y crédito de los hombres de negocios, sino por los proyectos o peticiones que surgieron de muchas provincias y localidades (CEPAL, 2013 [1954]: 378).

Esta manera de proceder con el gasto no era lo que Velasco quería personalmente. Pero tenía que rendirse ante las demandas y la necesidad imperiosa de vencer a sus rivales políticos, que durante su segunda administración se encontraban a su izquierda. Los testimonios de su primera administración en 1934 parecen los de otra persona, que prefería el orden de las obras jerarquizadas y planificadas (República del Ecuador [1935]: 18). De hecho, en 1934 su diagnóstico de los males económicos del Ecuador era radicalmente distinto al que encontraría después: “[…] falta de planes administrativos, ausencia de obras públicas reproductivas, búsqueda de popularidad barata, falta de escrupulosidad financiera, ninguna visión del porvenir de las generaciones” (República del Ecuador [1935]: 13). Resulta extraño escuchar a Velasco Ibarra clamando por planificación. Un editorial periodístico en su primera administración se quejaba precisamente de esas obras dedicadas a ganar apoyo: “La ficción de las obras públicas y de fomento económico no ha dejado sino débiles arañazos en las cordilleras, repartidas, eso sí, políticamente para engañar a los pueblos”.[17] No mucho después, Velasco se burlaría de los teóricos que creían en la planificación más que en la intuición.[18]

La flexibilización de las posiciones anticlientelares en Velasco conforme avanzaba su primera administración encuentran confirmación en una carta a Carlos Alarcón Mena, antiguo dirigente de la CON, luego presidente de Acción Cívica, un movimiento velasquista, el 21 de mayo de 1935. Velasco afirmaba haber recibido el pedido en el que se listaban los funcionarios gubernamentales adversarios del Gobierno que debían ser separados. Se adjuntaban los candidatos reemplazantes. Ante tal pedido, Velasco no se indignó santamente, sino que valoró el noble trabajo de la organización. Añade:

En cuanto a los deseos de “Acción Cívica” en orden al cambio de empleados, los iremos teniendo en cuenta sin apartarnos de las normas de justicia y eficacia administrativas. Los empleados de carácter técnico, honrados y que no hagan gala de descortesía frente al Gobierno, deben ser conservados en sus cargos por un principio de rectitud administrativa. Los empleados desleales o cuyas opiniones sean un evidente obstáculo para la labor administrativa serán reemplazados con nuestros amigos y éstos serán mantenidos en sus cargos con la sola condición de revelar competencia como funcionarios y dignidad como hombres (en República del Ecuador [1935]: 111; énfasis agregado).

Al inicio de su segunda administración, Velasco mantuvo opiniones similares a la primera en cuanto a la necesidad de jerarquizar las obras públicas y hacerlas ordenadamente: “Infundid, Honorables Representantes, en el ánimo de vuestros representados la disciplina, el concepto unitario de la Patria, el amor a las realizaciones jerarquizadas y ordenadas” (en Balance, 1946: 229-231).

En lugar de matar la indisciplina, se arrojó en sus brazos con todos los recursos del Estado. Forzado por las demandas locales, ofreció constantes soluciones locales. Los resultados de la estrategia velasquista fueron asombrosos. No solo ganó el forcejeo con las izquierdas en 1944, sino que contribuyó a erosionar el modo tradicional de influencia de la derecha. Dos jóvenes conservadores, en gira por la Sierra sur en 1947, en carta al director del Partido se quejaban de los estragos causados por el materialismo exacerbado de los votantes:

En estas provincias hemos hecho inscribir la mayor cantidad posible de ciudadanos para capacitarles para las futuras elecciones; pero debo decirle una verdad: el pueblo no tiene entusiasmo; la prédica izquierdista [velasquista] ha restado el patriotismo de las masas y hoy tenemos que estimularles en otra forma cual es la dádiva para conseguir la voluntad y hacerles inscribir etc. etc. Toda sanción que demos a los disociadores de izquierda, sería pequeño comparado con el mal que han hecho a la Nación y al pueblo. Y si el pueblo sufre y padece hambre, es por la prédica malsana que ha restado brazos a la agricultura para convertirles en enemigos del patrón que les da pan y trabajo.[19]

El joven militante se refería a los efectos del velasquismo, que en aquellos días de nuevo estaba en conflicto con las derechas por la obligada renuncia de Velasco en agosto de 1947 y el ascenso interino del vicepresidente conservador Mariano Suárez Veintimilla. El método velasquista de conquista de la calle se asocia en este testimonio, significativamente, con la erosión de la autoridad del patrón.

La inflexión en la voluntad de los votantes motivados ahora por mundanos intereses materiales había sido notada desde 1940 por Mariano Suárez Veintimilla:

No hay duda de que hemos perdido terreno y necesitamos recuperarlo. Hay una gran cantidad de obreros que en otras ocasiones han estado con nosotros y que ahora se han abstenido y han negado su contingente, alegando especiosas razones como éstas: que el Municipio Conservador es el responsable de la subida de los arrendamientos por cuanto ha subido el avalúo de las casas; que la planta eléctrica es un fracaso y que no se ha obtenido la rebaja del precio de la luz.[20]

La ideología, los valores, la fe católica y el temor a Dios estaban siendo lamentablemente relegados. Pero la verdad desnuda era que, ante el éxito velasquista, había que imitar la fórmula ganadora. El cambio en las expectativas de los electores parecía no solo percibirse en la Sierra sur, sino ante todo en la Costa, donde en los años cincuenta creció el cefepismo, liderado por Carlos Guevara Moreno, antiguo dirigente velasquista, cuyo partido parecía imparable según los cálculos de un dirigente conservador en Guayaquil.[21]

De hecho, durante la campaña electoral para su tercera presidencia en 1952, que Velasco ganó ajustadamente contra los candidatos liberales y conservadores gracias a los votos de la Costa y especialmente de Guayaquil (en la Sierra solo ganó en Chimborazo y en Loja, ver anexo I.11), el eje de su campaña fue el conjunto de obras públicas construidas durante su segunda presidencia. El siguiente afiche, publicado con ocasión de la campaña, pinta de cuerpo entero el secreto de su popularidad: las obras de infraestructura esparcidas por todos los rincones del país. No debe extrañar que la estrategia tuviera más efecto en la Costa, donde había menos presencia estatal que en la Sierra, en la cual las redes políticas conservadoras perdían eficiencia más paulatinamente.

Gráfico 5. Afiche electoral de Velasco Ibarra, 1952

Fuente: Cuatro años (1956).

La tercera presidencia de Velasco Ibarra (1952-1956) fue el momento soñado por el caudillo para realizar su tarea de estadista. Nunca antes (ni después) contaría con semejante cantidad de recursos públicos. Supo aprovechar hasta el último centavo de lo que le correspondió del boom bananero. Otros Gobiernos de la misma época no le llegaban ni a los talones en cuanto a generosidad dispendiosa. Puede decirse, sin temor a fallar, que Velasco Ibarra se gastó todos los ahorros de Galo Plaza y tomó prestado como crédito el déficit que Camilo Ponce intentó reducir.[22] La actitud prudente de Ponce ante el gasto excesivo cambió completamente en su último año de gobierno, cuando se desbordó para apoyar al candidato conservador y evitar la cuarta elección de Velasco Ibarra. Fue inútil. Velasco ganaría en 1960 con la mayor diferencia jamás alcanzada desde 1934 (anexo I.15).

Como era de esperar, Velasco Ibarra rechazó siempre el discurso de la austeridad y de los superávits fiscales. No veía provecho alguno en acumular superávits cuando había tantas necesidades urgentes. En palabras de un antiguo gerente del Banco Central, Velasco parecía no tener noción de planificación, de procedimientos ni de limitaciones financieras (Eduardo Larrea Stacey, en Hanson, 1971: 230-231). Ante las repetidas críticas, el caudillo replicaba:

Si no satisfacemos las necesidades actuales del Ecuador en forma civilizada […] una dictadura, no la mía, en cualquier caso, las satisfará en forma violenta tomando el dinero de donde haya […]. Hay tantas necesidades que o se las atiende o los pueblos se levantan, o las Fuerzas Armadas estallan y con perfecta razón (Carta de enero de 1953 a su ministro del tesoro, en Norris, 2004 [1993]: II, 192-193).

Para entonces, algunos observadores señalaban que sus discursos eran menos importantes por las extravagancias de la mescolanza ideológica que por las realizaciones concretas. Según Alfredo Pareja Diezcanseco (1956: 104): “La verdad es que, casi siempre, en sus discursos, el Presidente Velasco Ibarra elude la definición ideológica […] prefiere hablar de cosas concretas, de realizaciones, de caminos, de escuelas”.

Pero no se trató solamente de un gasto público desbordado, sino de los gestos y la etiqueta social que lo acompañaban. Esos gestos son esenciales para reforzar la creencia en los sentimientos que animan las obras. “Esas creencias son tan importantes como las cosas mismas porque, en realidad, funcionan ocultando la verdad de este sistema de dominación política [el clientelismo]” (Auyero, 2004: 31). Velasco Ibarra convertía la distribución de obras en un acto de reconocimiento personal a los humildes. Una generosidad arbitraria pero personalizada, a la cual se podía acceder mediante los ruegos justos expresados en el protocolo apropiado. A diferencia de otros presidentes, Velasco Ibarra multiplicó los viajes y las giras por todo el país, por los pueblos más olvidados a donde casi nunca llegaban los mandatarios. Así lo sintetiza el observador extranjero David Hanson:

Los programas abstractos no tienen relación con la solución de problemas específicos. Velasco, sin embargo, ha puesto una toma de agua, una calle o una escuela en casi todo rincón de la Costa. Además, muestra una preocupación personal. En campaña permanente e infatigable, ha sido la primera figura pública en visitar los pequeños pueblos donde muchos ecuatorianos viven. En su presencia, muestra interés, preocupación y simpatía por los pobres antes que un énfasis en su dignidad y en la distancia que lo separa del pueblo (Hanson, 1971: 229).

Una indicación del trato personal de Velasco a sus seguidores se encuentra en la crónica de su visita a Riobamba en abril de 1946:

Quienes observamos la actitud del Jefe del Estado en esta ceremonia, así como en los actos sobresalientes del día de hoy advierten que el doctor Velasco Ibarra, sigue siendo el hombre sencillo, acogedor al obrero, al ciudadano de toda condición (El Día, 20 de abril de 1946, reproducida en Los sucesos, 1946: II, 214).

En Latacunga, con ocasión de la entrega de unos bonos estatales para una planta hidroeléctrica y regadío, el Sindicato de Pequeñas Industrias preparó una sesión en honor del presidente “con el objeto de agradecerle por la expedición del mencionado Decreto y por la personal donación que había hecho de una máquina de escribir”.[23] No era inusual: su sueldo de mandatario era donado a lo largo y ancho del país. En un informe del MPST durante su tercera presidencia, se lee:

Hogar infantil indígena. Este establecimiento antes de la actual administración no podía cumplir a cabalidad su cometido de protección para el niño de esta clase social que es factor principal en la producción nacional, debido a que existía una crecida deuda en su favor. El Excmo. Sr. Presidente de la República, comprendiendo con su alta visión de Magistrado y de patriota las necesidades de este importante centro, hizo una donación de $ 25.000 para sus necesidades más urgentes. En la actualidad se halla dirigido por las reverendas Madres Mercedarias Misioneras, de nacionalidad española, quienes, con un verdadero voto profesional, atienden estas obligaciones (en Cuatro años, 1956: 176).

Profusión de obras acompañadas de gestos de desprendimiento personal. El acto de Estado se acompaña de donaciones personales. ¿Es posible que los beneficiarios hicieran la distinción entre los dos? La actitud moral del personaje era indisociable de la labor del mandatario.[24]

Pero no siempre los mismos gestos consiguen el mismo resultado. Para que tengan sentido, deben ser creíbles, convencer de su sinceridad y de una generosidad que solo mostramos hacia nuestra propia familia. ¿Cómo lograr semejante efecto? Velasco Ibarra siempre dijo que la administración pública era para él un “sacrificio”. Casi todos los políticos lo dicen; que su entrega al servicio público es un acto de abnegación. ¿Por qué Velasco Ibarra era creíble? Mientras los demás políticos se enriquecían, el caudillo daba pruebas de una legendaria pobreza personal. No lucraba de la función pública, por lo tanto, era sincero en el afecto que decía tener por los pobres; lo refrendaba con actos.

Crea usted, Don Carlos, que no tengo nada, nada que pueda avergonzarme. Mi conducta de hombre público no tiene una sola mancha. Ni un solo centavo ajeno entró en mi bolsillo. Al contrario, durante un año o dos años di dos mil sucres mensuales de mi sueldo a las Hermanas de la Caridad. De mi sueldo daba plata a los pobres en las audiencias de los días jueves (Velasco Ibarra, carta del 19 de febrero de 1949 desde Buenos Aires, citado en Norris, 2003 [1993]: II, 111-112).

Como lo afirmó su hermano Pedro en una carta personal:

Eres pobre, muy pobre: esto es para ti una gloria inestimable; has sido tres veces Presidente de la República y nada, absolutamente nada has guardado para ti […]. Tu renta ha servido, en tus tres administraciones, para aliviar miserias y para repartir tu dinero hasta entre los chicos desarrapados de las calles que te obligan a detener tu carro presidencial para recibir su cotidiana limosna de afecto (carta de Pedro Velasco Ibarra a José María Velasco Ibarra, el 19 de marzo de 1955 en Norris, 2003 [1993]: II, 202-203; énfasis agregado).

La limosna del afecto fue mucho más importante de lo que parece. Velasco entendía la fuerza del lenguaje afectivo en su relación con la gente. Así lo explica, en la revolución de mayo, al corresponsal de un diario brasileño:

En cambio, el pueblo sabe que yo lo he amado […]. El pueblo sabe que soy sincero. Que sinceramente quiero respetar y hacer efectivo el sufragio libre, corregir la deshonestidad, castigar a los perversos, procurar que el Gobierno sea un servicio diario y constante. Por eso el pueblo cree en mí y me tiene afecto (en Balance, 1946: 152).

La limosna del afecto rodea el “dar” de una aureola de sentimientos que predispone a la obligación del “recibir”. Para que los afectos sean recibidos con sinceridad y con fe, es necesario refrendarlos con actos: o vives en el suburbio y compartes las noches y las reuniones, o demuestras a la distancia que ningún bajo interés material pervierte el amor. Velasco no iba al suburbio, pero podía enarbolar su pobreza como prueba física de su entrega espiritual.

Javier Auyero, al estudiar las redes clientelares peronistas en un barrio popular de Buenos Aires, muestra la relación entre los afectos familiares y la lógica de la reciprocidad. No es una obligación del Estado ni un derecho del ciudadano.

El acuerdo más importante que se puede detectar entre quienes tienen una opinión positiva de “sus referentes” es que ellos son vistos como personalmente responsables por la distribución de bienes. La institución que confiere una pensión, ofrece un trabajo, da una medicina o una bolsa de alimentos no es el Estado nacional, provincial o local, sino que son Juancito o Matilde [los patrones peronistas de la villa]. Ellos son los que “verdaderamente se preocupan”, que sienten algo por ellos, que son sus amigos y que –como buenos amigos– están siempre accesibles y dispuestos a ayudar. Cientos de páginas de transcripciones de entrevistas y de notas de campo testifican un hecho simple, aunque fundamental: el Estado no es percibido como el agente distribuidor de bienes, sino que son Matilde o Juancito (Auyero, 2004: 55; énfasis en el texto).

En Ecuador, la personalización del Estado podía expresarse, en los años cincuenta, de forma parecida:

El personalismo, es decir, la adhesión a un líder debido a motivaciones personales e individuales más que debido al apoyo en común a una idea o programa político, es una característica fundamental de la política del país. La mayoría de funcionarios públicos son considerados empleados directos del presidente de la república; los gastos que el presidente ordena son a menudo considerados un obsequio personal. Este aspecto de la política ecuatoriana domina la organización y el funcionamiento de los partidos políticos del país (Blanksten, 1951: 59).

El círculo de afectos que rodea el intercambio clientelar realiza la operación que vuelve lícita y aceptable la devolución de la lealtad. Sin afectos, la reciprocidad muere y se transforma en un frío “toma y daca”, un intercambio impersonal. Pero si se vive como un favor y un agradecimiento, entonces opera la denegación colectiva de la verdad del intercambio (Bourdieu, 1991 [1980]: 212). Las obras existen, aunque sean pequeñas; la presencia estatal se hace efectiva, aunque sea intermitente; el desprendimiento resulta creíble, porque detrás está el testimonio práctico de su pobreza; las masas no esperan milagros, sino un esfuerzo sincero que se mide en obras y se vive en afectos.


En el Ecuador, la extraordinaria flexibilidad del Estado, la regla de dar “a cada cual su pequeña satisfacción”, la política “de comprarlo y venderlo todo”, de negociar soluciones parciales e incompletas ante cada conflicto, en fin, todas aquellas características etiquetadas como “transformistas” le deben al clientelismo su principal, aunque no la única, herramienta de realización y legitimación. Como dice Jorge León, se usa también el prebendalismo, el corporativismo, el paternalismo y, añadiría yo, la corrupción. No obstante, el clientelismo le confiere varios de sus rasgos distintivos. Si el transformismo es la transacción, el clientelismo es la “etiqueta” de la negociación.

El clientelismo es una relación informal, personalizada, modelada sobre las obligaciones del parentesco, donde una persona jerárquicamente superior (un patrón) otorga protección o bienes a una persona o grupo de personas jerárquicamente inferior (los clientes), a cambio de lealtad, servicios y apoyo.[25] Emerge de la fragmentación y el localismo y los reproduce. Evidentemente, las clientelas existían mucho antes. Pero entre 1920 y 1960 se convirtieron en el mecanismo central para venderlo y comprarlo todo desde el Estado. La condición externa que aseguró su eficacia es que estaba presente en un sistema de dominación previo fundado en intercambios personalizados y familiares. El clientelismo replica la reciprocidad desigual de las haciendas; por tanto, la pacífica presencia de las haciendas y el recuerdo edulcorado de su (buen) funcionamiento facilitaron su migración al sistema político. No hay correspondencia exacta, pero la literatura sobre el clientelismo sugiere que su traslado al sistema político es más fácil donde el patronazgo fue dominante y donde, por lo tanto, prevalece la atomización, el localismo y el familismo.[26] Esa es, precisamente, la situación ecuatoriana.


  1. Icaza (1935: 113).
  2. La Compañía Nacional Distribuidora de alimentos de primera necesidad fue creada sobre la base del ejemplo de la empresa del municipio de Quito, iniciativa intervencionista creada durante la administración conservadora de Jacinto Jijón y Caamaño (cfr. Balance, 1946: XXIV y 373-374).
  3. Así, por ejemplo, en la legislación de 1928 y 1938 no hay limitación mínima de edad para aprendices en talleres artesanales ni para mujeres en el trabajo doméstico.
  4. Ejemplos de esta queja en Agricultura en Roca Carbo (1943), en Previsión Social en Endara (1952: 8), e incluso en Defensa en Díaz Granados (1950: 23). Pero la penuria es sistemática. Andrade Marín (1941: 18) calcula que solo en salud el MPST debería gastar 40 millones de sucres en lugar de los 4,1 millones que gastó el año 1940.
  5. Sobre la constante delegación religiosa de tareas estatales en los años cuarenta y cincuenta, cfr. Prieto (2015: 128 y 139-140; 215-217).
  6. El saber experto fue utilizado mucho más temprano en las intervenciones en salud pública e higiene (Andrade Marín, 1941). En la Misión Andina, un incentivo para las investigaciones antropológicas fue el rechazo encontrado en las comunidades (Cordero Crespo, 1957: 268). Se investigaba para descubrir cómo ser aceptados.
  7. Personaje quiteño de la novela de Jorge Icaza (1989 [1958]: 85).
  8. “Confusionismo”, El Debate, 28 de diciembre de 1939.
  9. Hay quejas continuas del “palanqueo” de puestos públicos a cambio de lealtades políticas en informes ministeriales (Aguilar, 1941: 67-69), en las memorias sobre las actitudes de Arroyo del Río (Muñoz Vicuña, 1984: 54, 56, 143, 216-217) y en la práctica en Velasco Ibarra (Pimentel, 1987: tomo 12, artículo “Neptalí Zúñiga”; Jorge Salvador Lara en Cuvi, 2012: 135), en las quejas del propio Velasco por el palanqueo en República del Ecuador ([1935]: 188), y en Balance (1946: 242, 407, 411, 464). Su uso desde el siglo XIX en Hurtado (1997 [1977]: 150-163) y Ximena Sosa (2019: 120) ofrece un interesante testimonio de las quejas del diario guayaquileño El Universo durante La Gloriosa (en 1945), en el sentido de que el palanqueo en los ministerios estaba excluyendo a costeños en favor de serranos.
  10. “¿Hacia la normalidad?”, El Debate, 24 de marzo de 1939. La misma acusación de ser cueva de socialistas en “El funcionamiento de la caja del seguro”, El Debate, 26 de septiembre de 1939; cfr. también la queja sobre la Caja en El Debate, 27, 28, 29 y 30 de septiembre de 1939. Años más tarde se repetiría la acusación incluyendo ahora al Ministerio de Economía del final del segundo velasquismo: “Y aún ahora muchos de los empleados de estos dos Ministerios son socialistas o comunistas, en cuyas manos está la dirección de los negocios económicos”, cfr. “Apuntes sobre la vida del Pueblo Ecuatoriano en el año 1946”, El Debate, 3 de enero de 1947. La misma acusación en “El Partido Liberal Radical se inclina ante el Dr. Velasco Ibarra”, El Debate, 30 de enero de 1947.
  11. Alfredo Pérez Guerrero (1948: I, 7), por ejemplo, aceptó el Ministerio de Previsión Social en el Gobierno de Carlos Julio Arosemena Tola (1947-1948) por su amistad y por la confianza personal del presidente. El colaboracionismo es constante en la historia del socialismo: “En la historia del PSE, hubo circunstancias de colaboración con los gobiernos provisionales de 1932 y 1933. Otras colaboraciones fueron con el gobierno de Páez en sus inicios (1936); luego con el gobierno del General Enríquez Gallo (1937-1938). En el gobierno del Velasco Ibarra, después de la revolución del 1944, el PSE tuvo el Ministerio de Previsión Social” (Ibarra, 2006: 50, n.° 26). Valeria Coronel (2011: 811-812) llama la atención sobre la presencia dominante de funcionarios socialistas en ese ministerio desde los años treinta.
  12. “La Confederación de Trabajadores del Ecuador denuncia que el velasquismo intenta engañar a los obreros”, Quito, 15/03/1952, hoja volante, Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Mariano Suárez Veintimilla, Carpeta SG67.187.
  13. El diagnóstico prevaleciente entre sus rivales conservadores era que su popularidad nacía de la “demagogia”; de un discurso que “encuentra el lado vulnerable del pueblo”; cfr. Carlos Alonso Moscoso, “Porque ningún católico podría apoyar al velasquismo”, El Debate, 28 de diciembre de 1939. Era también la opinión de los periodistas en busca de explicaciones: “El hombre no tiene ubicación precisa en ningún partido, es un poco difuso en sus exposiciones, pero la audacia de sus discursos y el brillo de sus frases ha conquistado a las barras cada vez más numerosas y apasionadas”, Signo. Revista venezolana, octubre de 1952, p. 15. Para el debate sociológico sobre las razones de la popularidad de Velasco, cfr. Cueva (1988 [1972]), Quintero (1997 [1980]), Menéndez Carrión (1986: 114-126), Burbano y De la Torre (1989: 27-46), De la Torre (1997). Carlos de la Torre (2015 [1994]: 39-42) es uno de los autores que más sistemáticamente ha recurrido al “estilo discursivo” o al “populismo”, entendido como una retórica de oposición maniquea entre pueblo y oligarquía, para explicar “la eficacia del liderazgo del Gran Ausente”. Este autor señala que el discurso maniqueo engarza con la búsqueda de identidad de los votantes.
  14. Signo. Revista venezolana, octubre de 1952, p. 20.
  15. Aunque De la Torre critica la postura aristocrática de Plaza, su interpretación sigue enfatizando el poder de los discursos: “El discurso de Velasco fue efectivo porque representó la continuación de un estilo político y de un discurso anti-oligárquico y populista [es decir maniqueo]” (2015 [1994]: 69, ver también p. 71). Solo al final del texto plantea, sin desarrollarlo, que, junto a la exitosa invocación identitaria del discurso populista, que exalta a los pobres como esencia de la Nación, también se votaba “por quienes podían hacer obra usando su voto de manera racional y utilitaria para conseguir bienes materiales” (p. 74).
  16. En el anexo I.16 se ve que, a partir de 1945, el crecimiento de la producción bananera se volvió constante. El anexo I.15 muestra que incluso las exportaciones de cacao se recuperaron a partir de 1944. Una modesta prosperidad contribuyó a la expansión del gasto durante el segundo velasquismo. El crecimiento de la producción bananera se disparó durante el gobierno de Galo Plaza, pero el gasto público se estancó.
  17. El Día, 14 de marzo de 1931, reproducido en República del Ecuador ([1935]: 13).
  18. Velasco dirigiría a Manuel Agustín Aguirre las siguientes palabras, según el recuerdo del segundo: “Usted es todavía muy joven y no sabe que para gobernar no se requiere de planes ni programas ni nada. La intuición, la intuición, es la que lo guía a uno de aquí para allá y más allá” (reproducido en Muñoz Vicuña, 1984: 222-223). Otro ejemplo es el de la siguiente frase célebre: “No creo en los programas políticos improvisados o de plataforma. El principio claro consiste en gobernar según las circunstancias”, El Telégrafo, 30 de noviembre de 1939.
  19. Carta de Juan Illingworth, y J. Elizalde y P., director y jefe de propaganda de A.J.C.E. “España” al director del Partido Conservador Ecuatoriano, Jacinto Jijón y Caamaño, Cuenca, 10 de octubre de 1947, en Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Jacinto Jijón y Caamaño, PCE, Elecciones, Carpeta JJC01936. Énfasis agregado.
  20. Carta de Mariano Suárez a Jacinto Jijón, 18 de noviembre de 1940, en Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Jacinto Jijón y Caamaño, Carpeta JJC01930.
  21. Carta de César Mejía a Mariano Suárez Veintimilla, Guayaquil, 22 de noviembre de 1952, Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Mariano Suárez Veintimilla, SG.67.79 (ADQ.46, caja 8, carpeta 79), f. D/15.
  22. El superávit con Plaza fue de 24 millones en 1951, mientras que en 1955 Velasco tuvo un déficit de 144 millones (Norris, 2004 [1993]: II, 192-193). “Usted ve cómo las tremendas dificultades en que se encuentra el gobierno y el país como consecuencia de los trastornos fiscales se debe en buena parte al Dr. Velasco o a sus colaboradores”, carta de Mariano Suárez Veintimilla a Moisés Fierro, Quito, 6 de mayo de 1959, en Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Mariano Suárez Veintimilla, Carpeta SG.67.234. Otro señalamiento similar en la misma época: “De otro lado usted ve [tachado, “mi querido Luis Enrique”] los behementes [sic] propósitos del Dr. Velasco de entrar por el camino de los gastos sin tasa ni medida, sin importarle la estabilidad de la moneda”, carta de Mariano Suárez Veintimilla a Luis Enrique Villarreal, Quito, 17 de junio de 1960, en Archivo Histórico del Ministerio de Cultura, Sección Manuscritos, Colección Mariano Suárez Veintimilla, Carpeta SG.67.228. La queja por el “derroche de los fondos públicos” en sus Gobiernos era permanente.
  23. El Comercio del 17 de mayo de 1946, reproducida en Los sucesos (1946: II, 286).
  24. Otros ejemplos en Información Oficial del 31 de mayo de 1946, reproducida en Los sucesos (1946: II, 315-316), y otro más en Balance (1946: 547).
  25. Definiciones parecidas pueden encontrarse en Caciagli (1996: 17-18) y Powell (1970: 64). Este último autor, sin embargo, no incluye el factor de las relaciones de parentesco, por lo que los vínculos con gremios formales (el “corporativismo”) son considerados como una forma de clientelismo. Sobre el parentesco en los modos de dominación, ver Bourdieu (1991 [1980]: 212).
  26. Es la conclusión de los estudios sobre el sur de Italia (Graziano, 1975, Caciagli, 1996: 39-40), Andalucía (Pitt-Rivers 1954, Moreno Luzón, 1999: 74-77), Grecia (Moreno Luzón, 1999: 86-88), o Venezuela, Bolivia y México (Powell, 1970). “El familismo y la parentela, el individualismo y el particularismo, rasgos básicos de la cultura meridional [de Italia], no solo pervivían, sino que empezaron a encontrar una compleja y orgánica expresión de cultura política en el clientelismo político” (Caciagli, 1996: 39).


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