Chapitre 3.
Le débat commerce-culture a l’ère numérique

Lilian Richieri Hanania[1]

Résumé

En partant de l’évolution de la notion d’« exception » vers celle de « diversité » culturelle, cette contribution examine comment les nouvelles technologies et la convergence des secteurs de l’économie créative affectent le débat commerce-culture et comment la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles peut y répondre pertinemment. Elle défend l’existence d’une approche holistique et intégrée adoptée par la Convention, fondée notamment sur un cadre global pour des politiques « relatives à la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles » et sur la réaffirmation de la composante culturelle du développement durable. En démontrant que la Convention et la notion d’exception culturelle maintiennent toute leur pertinence dans l’économie créative face au débat commerce-culture, cette contribution propose des actions qui se fondent sur la Convention, sur le plan de la coordination et de la cohérence politiques ainsi qu’en matière de réglementation du commerce international.

Abstract

Starting from the evolution of the concept of cultural “exception” to cultural “diversity”, this contribution examines how new technologies and the convergence of sectors of the creative economy affect the trade-culture debate and how the Convention on the Diversity of Cultural Expressions can offer an appropriate response. It defends the existence of a holistic and integrated approach adopted by the Convention, based in particular on a global framework for policies “relating to the protection and promotion of the diversity of cultural expressions” and on the reassertion of the cultural component of sustainable development. By demonstrating that the Convention and the concept of cultural exception remain relevant in the creative economy in the face of the trade-culture debate, this contribution proposes actions based on the Convention in terms of policy coordination and coherence, as well as in the regulation of international trade.


Le débat commerce-culture a été initialement articulé autour de la notion d’« exception culturelle ». Par crainte d’un caractère restrictif et parfois jugé trop défensif, pouvant être facilement associé à du protectionnisme commercial, cette notion a été remplacée par celle de « diversité culturelle » dans les débats menant à l’adoption par l’UNESCO, en 2005, de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles (ci-après « Convention » ou « CDEC »)[2]. Ayant ses fondements dans la notion de multiculturalisme, la « diversité culturelle » paraissait politiquement plus facilement acceptable et a été ainsi stratégiquement mise en avant. Cette expression propose une structuration conceptuelle et juridique qui rassemble un certain nombre d’objectifs et principes retrouvés dans les instruments internationaux qui ont précédé la CDEC et y ont conduit (Richieri Hanania, 2009 : 246-266), comme la Déclaration du Conseil de l’Europe sur la diversité culturelle, de décembre 2000, la Déclaration de Cotonou, de juin 2001, résultat de la IIIe Conférence ministérielle de la Francophonie sur la Culture, et la Déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle, adoptée en novembre 2001.

La diversité culturelle exige, tout d’abord, le pluralisme culturel et des échanges de produits et services culturels provenant d’une multitude d’origines différentes. Elle n’est ainsi pas favorable à la fermeture à d’autres cultures ou même au protectionnisme commercial, une distinction devant être clairement établie entre le protectionnisme et la protection légitime d’intérêts publics valorisés par chaque société. La diversité exige la garantie que tous types d’œuvres (y compris des œuvres hollywoodiennes, par exemple) puissent avoir un espace minimum de diffusion et de distribution, de manière à permettre la concrétisation du concept fondamentalement dynamique d’interculturalité. Cette garantie nécessite, à son tour, la sauvegarde des moyens d’action des États dans le domaine culturel, l’importance des politiques publiques pour la diversité culturelle étant reconnue dans les instruments juridiques cités plus haut. Selon les engagements commerciaux déjà assumés par les États, leur marge de manœuvre pour adopter de telles politiques publiques s’avèrera plus ou moins étendue. Maintenir un maximum d’espace d’action pour de telles politiques lors de la négociation d’accords commerciaux demeure ainsi un objectif majeur. L’accès à une offre culturelle diversifiée, tel que le requiert le concept de diversité culturelle, peut exiger des politiques et des réglementations dans des domaines variés, pouvant aller du soutien financier à la réglementation dans des domaines multiples. On pense notamment au droit de la concurrence, pour limiter la concentration du marché des médias et le contrôle des réseaux de distribution (Richieri Hanania, 2009 : 334-386). Il peut aussi s’agir du droit de la propriété intellectuelle, afin de garantir un équilibre entre les intérêts des titulaires des droits de propriété intellectuelle et l’intérêt public requérant l’accès à la diversité d’œuvres culturelles sur le marché (Richieri Hanania, 2009 : 386-432).

Bien que la Convention de 2005 n’ait pas eu pour objectif de détailler chacune des actions et politiques possibles des États et qu’elle ait même évité certains sujets, comme celui de la propriété intellectuelle, elle adopte une vision globale et plutôt active (moins défensive) dans une perspective holistique, d’intégration et d’articulation. Sa souplesse par rapport aux mesures et politiques pouvant être adoptées par les Parties, ainsi qu’aux secteurs pouvant être touchés par de telles mesures, lui permet de demeurer entièrement pertinente dans le contexte changeant des nouvelles technologies et de la convergence des secteurs économiques, y compris en ce qui concerne le débat commerce-culture. En effet, l’impact potentiel de la CDEC sur le droit international du commerce demeure important et permet de justifier un positionnement qui, tout en incorporant l’« exception culturelle » en politique commerciale, permet de dépasser cette notion, en appelant à l’adoption d’actions complémentaires tout aussi fondamentales pour l’objectif de diversité culturelle.

L’applicabilité de la CDEC au débat commerce-culture au sein de l’économie créative

Le lien de la Convention avec le débat commerce-culture suscite parfois des inquiétudes sur l’association de cet instrument international avec la notion d’« exception culturelle » et, comme corollaire, avec celui de protectionnisme commercial. La notion d’exception dénoterait, selon certains, une approche trop défensive qui ne serait en fin de compte pas favorable à la diversité. Que ce soit en raison du passage de la notion d’« exception » à celle de « diversité », de la faiblesse juridique des dispositions de la CDEC (en grande majorité peu contraignantes), du changement continu de la réalité des secteurs culturels en vertu du développement des nouvelles technologies, ou même du champ d’action finalement établi pour la CDEC et qui dépasse l’aspect de la spécificité des produits et services culturels, le lien avec la notion d’exception a été parfois contestée. Parce qu’elle a essayé de dépasser cette notion, la Convention a fait l’objet de critiques, certains s’étant interrogés sur son utilité et son efficacité, notamment dans le contexte actuel.

Cependant, la pertinence de la CDEC dans le cadre du débat « commerce-culture » semble encore significative. La notion de diversité culturelle telle que déployée par la CDEC répond toujours à ce débat. D’une part, en adoptant une vision plus globale du sujet, la Convention propose une approche systémique qui va plus loin que le traitement particulier pour les produits et services culturels au sein des accords commerciaux, sans renoncer à l’importance de cette spécificité. D’autre part, en tenant en considération les nouvelles technologies et la convergence de secteurs, la Convention reste suffisamment souple pour s’adapter aux interrogations pouvant se poser relativement à la spécificité des produits et services culturels dans un tel contexte.

La vision systémique de la CDEC fondée sur la notion de diversité culturelle

La Convention aborde la question du déséquilibre des échanges de biens et services culturels de manière large et globale, en associant la reconnaissance de la spécificité des biens et services culturels à l’aspect fondamental de la coopération internationale et du développement. La fusion de ces deux volets corrobore la fonction d’articulation qu’exerce la CDEC et qui a été au cœur même de son origine. Conçue comme un instrument juridique d’articulation entre intérêts culturels et intérêts économiques, souvent considérés auparavant comme contradictoires, elle traite d’une multitude d’aspects touchant à la « création artistique, [la] production, [la] diffusion, [la] distribution et [la] jouissance des expressions culturelles, quels que soient les moyens et les technologies utilisés » (article 4.1 de la CDEC). Bien qu’elle ne soit pas très précise sur certains sujets, elle peut influencer potentiellement des volets d’action très divers, comme inter alia : la politique extérieure ; la politique commerciale ; la réglementation du marché culturel au niveau national ; les politiques pour le développement durable ; la coopération internationale, y compris en faveur du développement ; les politiques d’éducation et de développement des capacités ; la promotion de la créativité ; les stratégies dans le domaine des nouvelles technologies ; le renforcement des industries culturelles et la professionnalisation du secteur ; la protection du statut, des conditions de travail et de la mobilité des artistes ; les politiques visant à assurer le pluralisme des médias et l’accès à une offre diversifiée ; les mesures d’urgence en faveur des expressions culturelles (impliquant la coordination avec d’autres conventions de l’UNESCO, comme la Convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel de 2003) ; la transparence dans les politiques et réglementations permettant une plus grande participation de la société civile ; la lutte contre la pauvreté ; la promotion de la cohésion sociale ; ainsi que le traitement des minorités et des peuples indigènes[3].

La CDEC s’applique « aux politiques et aux mesures adoptées par les Parties relatives à la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles » (article 3, italiques ajoutés). L’article 4.6 définit les « politiques et mesures culturelles » comme étant celles « relatives à la culture, à un niveau local, national, régional ou international, qu’elles soient centrées sur la culture en tant que telle, ou destinées à avoir un effet direct sur les expressions culturelles des individus, groupes ou sociétés, y compris sur la création, la production, la diffusion et la distribution d’activités, de biens et de services culturels et sur l’accès à ceux-ci » (article 4.6, italiques ajoutés). L’article 6.2 en fournit une liste non-exhaustive et la Convention ne limite ni les types de mesures ni les secteurs dans lesquels elles peuvent être adoptées. Pour autant que des politiques ou mesures ciblent primordialement la culture ou les expressions culturelles et sont en accord avec les principes de la Convention, leur adoption ou maintien peut être considéré comme légitimé par cette dernière. Rien n’empêche toutefois qu’elles soient prises, par exemple, dans le cadre de la politique d’éducation nationale ou dans le domaine des politiques de promotion de la créativité des entreprises d’une Partie. La Convention n’est donc pas uniquement applicable aux secteurs et politiques « traditionnellement culturels ».

Cette interdépendance entre les objectifs de la Convention et des sujets pouvant dépasser le champ traditionnellement considéré pour les politiques culturelles est particulièrement renforcée par la confirmation de la culture comme pilier du développement durable et par l’obligation des Parties de s’employer « à intégrer la culture dans leurs politiques de développement, à tous les niveaux, en vue de créer des conditions propices au développement durable et, dans ce cadre, de favoriser les aspects liés à la protection et à la promotion de la diversité des expressions culturelles » (article 13). La notion de développement durable appelle en effet à une plus grande cohérence et coordination entre systèmes juridiques et politiques adoptées dans des domaines distincts, la cohérence constituant un élément fondamental pour l’effectivité même du droit international (Marceau, 1999 : 87, 128).

Ainsi, non seulement les préoccupations culturelles doivent être prises en compte dans une large gamme de politiques et initiatives au niveau national, mais cette vision globale et holistique de la Convention requiert que ses objectifs soient promus au sein d’autres forums internationaux qui agissent dans le domaine du développement durable. Une plus grande coordination est ainsi requise tant au niveau national qu’au niveau interétatique. Cela n’est d’ailleurs aucunement incompatible avec le respect des compétences spécialisées des organisations internationales. Au contraire, l’expertise de chacune d’entre elles devient d’autant plus essentielle pour que les actions et initiatives adoptées soient efficaces. Cela est en accord à la fois avec l’article 20.1 (b) de la CDEC (« Les Parties reconnaissent qu’elles doivent remplir de bonne foi leurs obligations en vertu de la présente Convention et de tous les autres traités auxquels elles sont parties. Ainsi […] lorsqu’elles interprètent et appliquent les autres traités auxquels elles sont parties ou lorsqu’elles souscrivent à d’autres obligations internationales, les Parties prennent en compte les dispositions pertinentes de la présente Convention ») et l’article 21 de la CDEC (« Les Parties s’engagent à promouvoir les objectifs et principes de la présente Convention dans d’autres enceintes internationales »).

Cette panoplie de sujets potentiels de coopération au niveau international n’exclut toutefois pas, pour ce qui est spécifiquement de la politique commerciale extérieure, que la Convention puisse offrir le soutien politique dont une Partie peut avoir besoin pour justifier le refus de nouvelles obligations de libéralisation commerciale dans des secteurs où une intervention étatique est jugée nécessaire pour protéger des intérêts culturels. La notion d’« exception culturelle » en tant que traitement spécial pour les produits et services culturels en fait ainsi partie intégrante. La Convention appelle toutefois les Parties à aller plus loin pour protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles, par l’entremise d’actions complémentaires (pas nécessairement liées à des problématiques d’accès aux marchés) pouvant contribuer à une plus grande effectivité d’action en faveur de la diversité. Cela fut l’objectif poursuivi, par exemple, par l’Union européenne (UE) à travers des protocoles ou accords de coopération culturelle négociés avec certains de ses partenaires commerciaux (Richieri Hanania, 2012). Tout en excluant le secteur des services audiovisuels de l’application de l’accord de commerce, l’Union européenne a tenté de promouvoir, à travers ces protocoles et accords parallèles, la coopération internationale dans le domaine culturel par d’autres moyens que des engagements de libéralisation commerciale.

L’exclusion, associée explicitement aux objectifs de la CDEC, de certains secteurs de la libéralisation commerciale a été également observée récemment dans un accord international de commerce entre l’UE et le Canada, lors de la négociation de l’Accord économique et commercial global (AECG). Des exceptions ont été prévues dans les chapitres sur le commerce transfrontière de services, la réglementation intérieure, l’investissement, les subventions et les marchés publics. Dans la plupart de ces chapitres, les exceptions canadiennes concernent les industries culturelles, alors que les exceptions de l’UE visent uniquement le secteur audiovisuel[4]. Dans le cas de l’AECG, l’adoption de listes négatives d’engagements rendait l’adoption d’exceptions détaillées (et autant que possible exhaustives) à différents chapitres de l’accord d’autant plus nécessaire et souhaitable (Vlassis et Richieri Hanania, 2014 : 29-32). De même, dans le cadre des négociations du Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) entre l’UE et les États-Unis, les États membres de l’UE ont convenu en juin 2013 d’exclure le secteur des services audiovisuels du mandat de négociation de la Commission européenne, afin de protéger des objectifs de diversité culturelle[5].

L’un des apports de la CDEC découle du fait que ces positions, adoptées dans le contexte des négociations commerciales, ne préjugent pas de la coopération entre les partenaires à d’autres niveaux pour la promotion d’échanges équilibrés de produits et services culturels sans que des engagements de libéralisation commerciale soient pour autant nécessaires. La vision intégrée et systémique contenue dans la Convention appelle précisément à une perspective d’interdépendance d’actions, et non plus de contradiction pure et simple entre, d’une part, l’exception culturelle au niveau commercial (lorsque cela est juridiquement possible, conformément aux engagements précédemment adoptés par les Parties) et, d’autre part, les échanges de produits et services culturels, ces échanges étant pareillement considérés comme fondamentaux pour la diversité.

Cette complémentarité est d’autant plus pertinente que l’évolution rapide des nouvelles technologies peut exiger une grande réactivité, adaptabilité et flexibilité des États pour protéger et promouvoir la diversité. Comme le rappelle le Préambule de la CDEC, « les processus de mondialisation, facilités par l’évolution rapide des technologies de l’information et de la communication, s’ils créent les conditions inédites d’une interaction renforcée entre les cultures, représentent aussi un défi pour la diversité culturelle […] ». La Convention et son application au débat commerce-culture demeurent en effet appropriées dans le contexte changeant des nouvelles technologies et de la convergence des secteurs économiques.

La souplesse de la CDEC face aux nouvelles technologies

L’une des raisons d’être de la Convention, à savoir la garantie de la capacité des États d’adopter et de maintenir des politiques culturelles pour protéger et promouvoir les expressions culturelles, a souvent été remise en question sur la base de l’argument du développement des nouvelles technologies et des occasions générées par ces dernières pour la création, la production, la diffusion, la distribution et la consommation de produits et services culturels. En parallèle, l’applicabilité de la logique de la spécificité de ces produits et services (et de son volet d’« exception culturelle » dans des accords commerciaux) a également été contestée face à la convergence et à l’interdépendance progressives des secteurs économiques. Dans un contexte d’économie créative, marquée par la convergence de secteurs et la multiplication de produits et services innovants résultant des nouvelles technologies (Neuwirth, 2015), de plus en plus de secteurs peuvent être considérés comme ayant un lien plus ou moins direct avec la culture, les expressions culturelles et la créativité. Comment identifier alors les secteurs méritant une attention particulière au titre de la CDEC sans élargir son champ d’application et sans déboucher sur des confusions sur son sens et ses objectifs qui risqueraient de l’affaiblir et de rendre sa mise en œuvre plus difficile ?

L’approche adoptée par la CDEC, centrée sur les produits et services culturels et la reconnaissance de leur nature à la fois culturelle et économique, répond bien à la nécessité de concilier le développement économique des industries culturelles et créatives, d’une part, et l’objectif de diversité culturelle, d’autre part. Par ailleurs, en raison de sa flexibilité sur le plan des mesures et politiques pouvant être adoptées par les Parties, elle leur permet également de prendre en compte les défis et occasions soulevés par les nouvelles technologies de l’information et de la communication autant que de besoin. Par exemple, l’investissement en infrastructure, technologie et savoir-faire, notamment dans les pays en développement, devient de plus en plus un facteur essentiel pour des échanges internationaux plus équilibrés de produits et services culturels. Des mesures et politiques visant la culture ou destinées à avoir un effet direct sur les expressions culturelles, conformément à l’article 4.6 de la CDEC, pourraient s’appliquer à des secteurs autres que les secteurs traditionnellement classés comme culturels afin de prendre en compte ces nouveaux défis.

En effet, si lors des négociations menant à l’adoption de la Convention il n’a pas été possible d’établir une liste précise et exhaustive de secteurs d’application, cette impossibilité s’avère encore plus manifeste aujourd’hui. L’importance de l’accès à une offre culturelle diversifiée pour la promotion de la créativité[6] et l’influence grandissante de cette dernière sur le développement économique en général semblent rendre encore plus floue la distinction entre secteurs pouvant être considérés comme ayant une composante culturelle et secteurs ne pouvant l’être. Dans une économie en constante transformation, en raison des avancées technologiques et de la convergence des secteurs d’affaires, une classification exhaustive de secteurs pouvant avoir un impact sur la diversité des expressions culturelles devient de plus impraticable. En revanche, les dysfonctionnements du marché culturel qui ont conduit initialement aux négociations de la CDEC (Richieri Hanania, 2009 : 29-61) sont toujours présents, malgré les possibilités apportées par le numérique en termes de production et de distribution, et les changements intervenus dans les modes de consommation des contenus culturels. Les fournisseurs d’accès internet, les opérateurs de téléphonie mobile qui proposent des offres audiovisuelles ou encore les plateformes de diffusion sont autant d’exemples de nouveaux acteurs du domaine culturel qui doivent aujourd’hui être mis à contribution dans les efforts pour une plus grande diversité de l’offre de contenus culturels[7]. La définition même d’« industrie culturelle » dans la CDEC (« industries produisant et distribuant des biens ou services culturels » : article 4.5) amène à considérer une panoplie d’acteurs qui, tout en ayant une activité principale qui n’est pas nécessairement culturelle, pourraient avoir désormais un rôle à jouer dans la promotion de la diversité des expressions culturelles. C’est le cas, par exemple, d’Amazon ou même d’acteurs de la grande distribution qui proposent en ligne la vente ou la location de films en format numérique.

Dans le contexte particulier du débat commerce-culture et de la mise en œuvre de la spécificité des produits et services culturels lors de la négociation d’accords commerciaux, la question est de savoir quels secteurs doivent bénéficier d’une exception ou d’une réserve permettant à une Partie à la CDEC de maintenir la marge de manœuvre la plus large possible pour adopter les mesures et politiques culturelles qu’elle considère les plus appropriées. Il s’agit en fin de compte d’une question déjà posée en d’autres termes à propos des secteurs culturels traditionnels. La difficulté à y répondre apparaît clairement dans l’exemple européen : le seul secteur à caractère culturel sur lequel tous les États membres ont pu convenir d’une exclusion des accords commerciaux est celui des services audiovisuels. Par ailleurs, certains États membres ont dû lister individuellement des réserves spécifiques pour d’autres services pouvant avoir un impact culturel et social important, comme les services de divertissement, d’édition ou d’agences de presse. L’AECG entre le Canada et l’UE atteste de la difficulté de compromis entre les Parties à la CDEC sur ce qu’une exception culturelle devrait couvrir, l’UE s’étant centrée sur le secteur audiovisuel, alors que le Canada a établi des exceptions plus générales en faveur des industries culturelles. Ce besoin de compromis entre positions distinctes, bien qu’exprimées par des partenaires en principe tout aussi engagés pour la diversité des expressions culturelles, a fini par se concrétiser dans plusieurs exceptions introduites par les Parties dans des chapitres spécifiques de l’accord. Bien que le texte de l’AECG montre que ces exceptions ont été soigneusement rédigées et que le Canada s’est en outre efforcé de les préciser dans ses listes de réserves aux obligations en matière d’investissement, ces exceptions ciblées n’écartent pas de manière absolue un risque d’omission par inadvertance qui pourrait à l’avenir créer de l’incertitude juridique sur la prohibition de certaines mesures. D’une certaine manière, l’exception générale sur les industries culturelles existant dans les accords de commerce canadiens précédents (parfois avec quelques exclusions très limitées selon l’accord) pourrait être considérée plus rassurante dans un contexte changeant comme celui des nouvelles technologies et du numérique, pouvant exiger des mesures tout à fait innovantes et peut-être jamais considérées auparavant.

Dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) notamment, même l’utilisation de la « Services Sectoral Classification List » (MTN.GNS/W/120, 1991) n’est pas uniforme entre les Membres. En l’absence d’une exception culturelle dans le système de l’OMC, il est revenu à chaque Membre de définir les secteurs où il souhaitait adopter des engagements dans des listes positives, couplées de limitations éventuelles. Pour ce qui est de la prise en compte de la réalité créée par les nouvelles technologies dans la fourniture des services, la livraison électronique de ces derniers est régie par les engagements assumés dans chaque secteur, des limitations pouvant alors être définies le cas échéant spécifiquement pour ce type de livraison. La portée de ces listes reste toutefois sujette à interprétation, celle-ci étant d’autant plus complexe qu’elle prend en compte les engagements adoptés par un Membre au sein d’autres accords de l’OMC (Richieri Hanania, 2009 : 175-181)[8]. Des incertitudes juridiques peuvent également découler des obligations en matière de réglementation intérieure, lorsqu’un Membre a assumé des engagements explicites dans ses listes d’engagements de l’AGCS (Richieri Hanania, 2009 : 130-134). Les négociations à ce sujet au sein de l’OMC sont en cours, mais l’article VI de l’AGCS établit déjà certains critères précis pouvant limiter les objectifs de politique publique considérés comme acceptables au titre de cette disposition[9].

Une question légitime consiste à s’interroger sur le besoin de nouvelles classifications des produits et services face à l’évolution technologique. En effet, la convergence des secteurs, avec la participation d’opérateurs de services de télécommunication dans l’offre de contenus, ainsi que la proposition de produits en format électronique uniquement ou de nouveaux produits spécifiques à l’environnement numérique, ont complexifié davantage cette classification. Il semble toutefois qu’un tel effort de catégorisation, notamment en ce qui concerne des secteurs comme celui des services audiovisuels, se heurterait à un risque d’obsolescence rapide, dû au développement continu des nouvelles technologies. Par ailleurs, la création de nouvelles catégories pourrait favoriser ce que des pays comme les États-Unis souhaitaient déjà en 2000 (États-Unis, 2000)[10], à savoir la prise d’engagements de libéralisation commerciale de manière plus ciblée, avec le risque en fin de compte de limiter la flexibilité des États pour intervenir dans le domaine culturel.

Quoi qu’il en soit, il revient en définitive à chaque Partie de la CDEC de définir les secteurs où elle considère qu’un traitement juridique spécifique est ou non nécessaire (et par ailleurs possible, conformément à ses engagements précédents) dans le cadre d’un accord commercial afin de sauvegarder des intérêts et objectifs culturels. Il lui faudra établir soigneusement toute exception ou réserve qui lui permette d’agir le plus librement possible dans un environnement aussi dynamique que celui touché par les nouvelles technologies. L’ambigüité quant à la présence d’un caractère culturel dans certains secteurs de l’économie créative (Neuwirth, 2014 : 136-149) est certes un élément à prendre en compte, mais ne peut servir d’argument pour écarter la pertinence et l’importance des objectifs poursuivis par la Convention. Au contraire, elle devrait conduire à la consolidation de l’approche plus holistique, globale et intégrante apportée par la CDEC à l’égard des préoccupations culturelles et économiques et favoriser une prise en compte plus effective des objectifs culturels dans les processus de réglementation de l’économie créative. La section suivante met en avant un certain nombre de réflexions sur la manière dont cette approche pourrait contribuer à un plus grand impact de la Convention sur les règles commerciales.

Les effets sur le droit international du commerce

L’influence que peut avoir la CDEC dans le domaine du droit international du commerce apparaît non seulement sur le plan des négociations commerciales, mais également sur celui du règlement des différends.

Les négociations commerciales

Depuis son entrée en vigueur en 2007, la Convention a eu un impact important lors de la négociation de nouveaux accords bilatéraux et régionaux de commerce par certaines Parties, comme l’UE ou le Canada (Richieri Hanania, 2012 ; Vlassis et Richieri Hanania, 2014). Elle a permis à l’Union européenne de, tout en excluant le secteur des services audiovisuels des engagements de libéralisation commerciale, prendre en compte d’autres aspects fondamentaux de la CDEC, comme la coopération culturelle internationale. Bien qu’ils aient fait l’objet de fortes critiques (certaines très pertinentes), les protocoles et accords de coopération culturelle négociés en parallèle à des accords de commerce ont eu tout d’abord le mérite de permettre à l’UE de préciser son positionnement depuis l’adoption de la CDEC, en promouvant de nouvelles discussions sur le débat commerce-culture entre les États membres. Par ailleurs, en conduisant l’UE à s’interroger sur la façon de promouvoir la coopération internationale avec ses partenaires commerciaux en faveur d’échanges plus équilibrés de produits et services culturels, ces protocoles et accords ont tenté de mettre en avant la vision globale, systémique et intégrante adoptée par la CDEC.

En effet, le premier protocole de coopération culturelle a été négocié avec les pays du Cariforum[11] afin de mettre en œuvre l’article 16 de la Convention, intitulé « Traitement préférentiel pour les pays en développement ». Selon cette disposition, « [l]es pays développés facilitent les échanges culturels avec les pays en développement en accordant, au moyen de cadres institutionnels et juridiques appropriés, un traitement préférentiel à leurs artistes et autres professionnels et praticiens de la culture, ainsi qu’à leurs biens et services culturels ». Ce protocole a été annexé à l’Accord de partenariat économique[12], lequel contenait, parmi ses dispositions en matière commerciale, une exception pour le secteur des services audiovisuels. Un plus grand accès au marché européen des artistes et des œuvres des pays du Cariforum a été recherché au titre de l’article 16 de la CDEC par le biais de l’accès préférentiel pour des œuvres audiovisuelles coproduites par les Parties. En prenant en compte la réalité des nouvelles technologies, l’article 4 du Protocole prévoit la coopération par l’entremise de l’assistance technique au bénéfice des États du Cariforum inter alia à travers le transfert de technologies et de savoir-faire[13]. Par ailleurs, au titre de l’article 5, la coopération couvre également « l’usage de normes régionales et internationales afin d’assurer la compatibilité et l’interopérabilité des technologies audiovisuelles, contribuant ainsi à renforcer les échanges culturels » (para. 3) et des efforts en vue de « la numérisation des archives audiovisuelles dans les États Cariforum signataires » (para. 5).

Un protocole similaire, annexé à l’Accord de libre-échange, mais fondé sur la réciprocité des mesures préférentielles adoptées par les Parties, a également été conclu avec la Corée du Sud[14]. En outre, un Protocole de coopération culturelle a aussi été signé par l’UE avec ses partenaires de l’Amérique centrale, cette fois-ci intégré au pilier sur la coopération de l’Accord d’association signé en juin 2012[15]. À l’instar de l’Accord de coopération culturelle signé avec le Pérou et la Colombie en 2011[16], le Protocole avec l’Amérique centrale contient des mesures de coopération qui, sans passer par des engagements d’accès aux marchés, prévoient entre autres l’assistance technique au bénéfice des Parties en développement. En établissant une distinction entre les engagements de libéralisation commerciale, d’une part, et les mesures de coopération culturelle, d’autre part, les Parties ont mis en avant la spécificité des produits et services culturels. Ces exemples ont montré que la coopération culturelle développée entre les Parties à la CDEC en vertu de l’article 16 peut en effet dépasser les engagements de libéralisation commerciale. Outre l’assistance technique, elles pourraient couvrir, par exemple et sans s’y limiter, des projets de développement des industries culturelles des pays en développement, la promotion de festivals ou d’autres événements sur la culture de certains de ces pays permettant la sensibilisation à leur diversité et la formation de publics, ainsi que le soutien à la distribution par le biais des plateformes numériques ou autres moyens de diffusion à large public au sein des pays développés.

Dans le cadre des négociations UE-Canada, un tel protocole ou accord ne semblait pas nécessaire, entre autres en raison des dispositions de coopération déjà existantes entre les Parties. Il est possible de se demander, toutefois, si ces deux Parties, très engagées dans l’adoption et la mise en œuvre de la Convention, n’auraient pas pu intégrer d’autres aspects de cette dernière dans leur accord. À titre d’exemple, le concept de développement durable adopté au sein de cet accord n’englobe que les sujets relatifs à l’environnement et aux droits sociaux et du travail, comme il a été fait traditionnellement dans le cadre de précédents accords bilatéraux de commerce de ces Parties. Or, bien qu’il soit compréhensible que ces dernières n’aient pas souhaité soumettre les préoccupations de diversité culturelle aux dispositions d’un accord de commerce, il n’aurait pas été inutile, surtout d’un point de vue politique, d’inclure une référence au pilier culturel du concept de développement durable, réaffirmé par la CDEC. Une telle référence aurait pu être faite dans au moins deux sections de l’accord : d’abord dans son préambule, qui affirme l’engagement des Parties de promouvoir « le développement durable dans ses dimensions économique, sociale et environnementale[17] » ; ensuite, au chapitre 23 (« Trade and sustainable development »), dont certains des objectifs, comme le renforcement du dialogue, la coopération, la consultation et la participation du public auraient été tout à fait applicables à des efforts de promotion de la diversité culturelle. D’autres objectifs, comme celui de « relations commerciales plus libres, ouvertes et transparentes[18] », auraient pu être rédigés différemment afin de prendre en considération la spécificité des produits et services culturels.

Enfin, toujours en vue de mettre en avant l’approche systémique de la CDEC, l’accord aurait pu être moins timide en ce qui concerne la coopération des Parties dans le domaine de l’innovation et des nouvelles technologies, tout en y faisant ressortir l’objectif de promotion de la diversité culturelle. Étant donné le positionnement favorable à cet objectif et à la CDEC de la part de toutes les Parties à l’AECG, ce dernier aurait pu être une occasion d’établir des dispositions encourageant la coopération dans le domaine des technologies du numérique, qui auraient pu ensuite servir comme modèle pour des accords futurs et contribuer à des échanges culturels équilibrés à l’ère numérique.

Dans le cadre de l’OMC, et notamment du commerce des services, la Convention peut également fournir le soutien politique pour des Membres également Parties à la CDEC qui souhaiteraient refuser toute nouvelle prise d’engagements, en matière d’accès aux marchés et de traitement national sous l’AGCS, pouvant les interdire d’adopter ou de maintenir des mesures destinées à protéger des intérêts culturels. Elle peut aussi les encourager politiquement à ne pas accepter l’élimination d’exemptions au traitement de la nation la plus favorisée dans des secteurs où ces politiques et mesures pourraient être adoptées. Le même soutien politique justifierait un positionnement similaire lors de l’accession de nouveaux Membres de l’OMC, dont il ne serait alors pas exigé d’assumer des obligations dans de tels secteurs. En peu de mots, malgré l’absence d’une exception culturelle au sein des Accords de l’OMC d’un point de vue juridique, les positionnements mentionnés précédemment reflèteraient la reconnaissance de la nécessité d’un traitement juridique spécifique pour les produits et services culturels lors de l’établissement d’obligations de commerce international.

Quant à l’application de l’article 16 de la CDEC au sein de l’OMC, ce dispositif peut être considéré comme l’équivalent du traitement spécial et différencié existant dans les accords de cette organisation. Sa mise en œuvre à ce titre exigerait l’établissement de critères spécifiques et raisonnables, applicables de manière non-discriminatoire à tout pays en développement présentant les mêmes circonstances. Sur ces bases, l’article 16 pourrait vraisemblablement inciter la négociation, au sein de l’OMC, d’un cadre pour l’assistance technique aux secteurs culturels des pays en développement, ou pour l’établissement de coproductions avec ces pays permettant le transfert de technologie et de savoir-faire et le développement des capacités. L’action conjointe de l’OMC et de l’UNESCO pourrait de ce fait être promue, de manière à mieux faire connaître la Convention aux négociateurs commerciaux, à promouvoir des échanges internationaux équilibrés de produits et services culturels conformément aux principes et objectifs de la CDEC, et à établir une collaboration prospère dans ce domaine entre ces deux institutions spécialisées.

Une attention particulière mériterait d’être accordée aux Membres les moins avancés (« PMA ») et Parties à la CDEC. Ceux-ci pourraient éventuellement se servir de la Dérogation de 2011 concernant le « traitement préférentiel pour les services et fournisseurs de services des pays les moins avancés » à l’OMC (OMC, 2011), du moment où celle-ci est employée en accord avec les principes et objectifs de la CDEC, pour formuler des demandes d’assistance relatives aux secteurs de services culturels. La Décision ministérielle du 7 décembre 2013, adoptée à Bali, sur la « Mise en œuvre de la dérogation concernant le traitement préférentiel pour les services et fournisseurs de services des pays les moins avancés » encourage en effet les Membres à accorder des préférences aux PMA, couplées de l’assistance technique et du renforcement des capacités de ces pays, dans des secteurs identifiés dans leurs stratégies nationales de développement (OMC, 2013 : para. 1.3 et 1.4).

Enfin, une autre voie par laquelle la CDEC peut influencer le système commercial est celle de l’encouragement de la prise en compte de considérations culturelles par le juge de l’OMC.

Le règlement des différends

En matière de règlement des différends, et particulièrement au sein de l’OMC, des volets d’action fondés sur la Convention peuvent également être identifiés, à la fois lorsque tous les Membres impliqués dans un différend à l’OMC sont Parties à la Convention et dans des situations où certains de ces Membres ne le sont pas. Certes, la probabilité que les arguments fondés sur la CDEC puissent trouver écho dans un litige est plus significative dans le premier cas (Richieri Hanania, 2009 : 326-327). Toutefois, la vision systémique apportée par la Convention, avec notamment la reconnaissance de la spécificité des produits et services culturels et du pilier culturel du développement durable, semblent ouvrir la voie pour une répercussion plus grande de la Convention, y compris dans le deuxième cas (Richieri Hanania, 2015 : 13-14).

En premier lieu, la reconnaissance par la CDEC de la spécificité des produits et services culturels et la plus grande sensibilisation à l’importance des valeurs et identités culturelles présentes dans ces produits et services pourraient influer sur la notion de « similarité » incluse dans les Accords de l’OMC. L’exemple de l’affaire Canada-Périodiques mérite d’être rappelé à ce sujet. Le Canada avait soulevé (malheureusement sans succès) devant le juge de l’OMC que les périodiques, en raison de leur contenu intellectuel, avaient une nature distincte des autres produits et services. Dans son Rapport du 14 mars 1997, le Groupe spécial responsable de cette affaire rappelle (para. 3.61) :

Le Canada a fait valoir que les périodiques dont le contenu rédactionnel était élaboré pour le marché canadien et les éditions dédoublées qui, pour l’essentiel, reproduisaient un contenu rédactionnel étranger n’étaient pas des « produits similaires » au sens de l’article III : 2 [du GATT – Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce] et pouvaient être distingués sur la base de leur contenu, caractéristique essentielle de tout magazine. Les magazines se distinguaient des produits commerciaux ordinaires. Par leur nature même, ils étaient destinés à une consommation intellectuelle par opposition à une utilisation matérielle (comme une bicyclette) ou à une consommation matérielle (comme des produits alimentaires). Il s’ensuivait que le contenu intellectuel d’un produit culturel comme un magazine devait être considéré comme sa caractéristique essentielle. Par conséquent, l’analyse entreprise dans le cadre de la question des « produits similaires » afin de déterminer si les magazines à tirage dédoublé importés présentaient les mêmes caractéristiques que les magazines nationaux dont le contenu rédactionnel était élaboré pour le marché canadien devait être abordée sous l’angle du contenu intellectuel et non de la façon traditionnelle qui consistait à examiner les caractéristiques matérielles ou physiques. L’industrie des périodiques était parfaitement consciente de l’importance du contenu rédactionnel. C’était lui, et sa capacité d’attirer les lecteurs, qui déterminaient la capacité d’un périodique d’attirer les recettes publicitaires nécessaires à sa viabilité financière.

Il serait souhaitable que la Convention puisse désormais encourager l’incorporation de facteurs d’ordre culturel dans le concept de produits et services « similaires » et renforcer des arguments analogues à celui exprimé par le Canada dans l’affaire précitée. La « similarité » pourrait ainsi évoluer pour prendre en compte la double nature des produits et services culturels.

D’autres concepts présents dans les Accords de l’OMC pourraient également bénéficier d’une interprétation évolutive fondée sur la CDEC et la pratique progressive des Parties autour de cet instrument. Par exemple, le renforcement de la reconnaissance du pilier culturel du concept de « développement durable » à l’extérieur de l’OMC pourrait contribuer en définitive à la prise en compte de cette notion d’une manière plus sensible aux intérêts culturels. Cela pourrait conduire à un nouvel équilibre entre les mesures culturelles adoptées par des Parties à la CDEC et leurs obligations en droit de l’OMC (Van Uytsel, 2014). Par ailleurs, les concepts de « trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique » (article XX(f) du GATT) ou de « moralité publique » (article XX(a) du GATT et XIV(a) de l’AGCS) pourraient également être interprétés au regard de la Convention. L’application des chapeaux des articles XX du GATT et XIV de l’AGCS pourrait également être influencée par la CDEC lors de la considération de mesures alternatives raisonnables et moins restrictives pouvant être adoptées dans le domaine culturel, conformément aux circonstances spécifiques de chaque État[19].

Conclusion

Dix ans après l’adoption de la CDEC, cette contribution a souhaité revisiter le débat commerce-culture et la façon dont il est pris en compte par la Convention, afin de soulever la question de sa pertinence dans le contexte des nouvelles technologies et, plus largement, de l’économie créative stimulée par ces dernières. En démontrant qu’un traitement juridique spécifique pour les produits et services culturels demeure opportun dans le cadre des accords de commerce, elle avance des propositions de prise en compte de la CDEC au sein du droit international du commerce. Toute application de telles propositions demeure bien entendu dépendante de la volonté politique des Parties à la CDEC, cette dernière n’imposant juridiquement aucune d’entre elles. Cela sera fonction de la position de force d’une Partie dans une négociation donnée, ainsi que de son approche concernant l’importance de l’intervention étatique pour garantir l’épanouissement de ses industries culturelles et créatives.

Fondée sur une approche systémique et holistique, la Convention appelle à plus de coordination et de cohérence lors de la définition des positions adoptées par les Parties au niveau national et au sein des forums internationaux. Les Parties gagneraient à promouvoir des discussions tant au niveau national qu’interétatique pour établir une stratégie consistante capable de promouvoir l’articulation et l’interdépendance entre intérêts culturels et économiques telles que reflétés par la CDEC et compris dans l’objectif plus large du développement durable. La présence d’un pilier culturel dans ce concept permet en effet d’étendre les effets de la Convention à divers sujets dans lesquels le développement durable est devenu un objectif majeur et de promouvoir la coordination entre différents domaines, en contribuant à un meilleur usage des ressources disponibles et l’utilisation optimale de l’expertise complémentaire des organes gouvernementaux nationaux et des institutions internationales spécialisées.


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Vlassis, Antonios et Richieri Hanania, Lilian (2014). « Effects of the CDCE on trade negotiations », dans Lilian Richieri Hanania (dir.). Cultural Diversity in International Law : The Effectiveness of the UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions. London/New York, Routledge, 2014, p. 25-39.


  1. Avocate et médiatrice (Paris et São Paulo), enseignante (www.hananiaconsult.com).
  2. Bien que dans certains cas elle puisse être employée de manière juridiquement imprécise, l’expression « exception culturelle » est souvent utilisée dans le langage courant pour faire référence à la nécessité d’un traitement spécifique pour le secteur culturel, que ce soit au niveau national ou lors de la négociation d’accords internationaux.
  3. Voir Richieri Hanania (2014), qui examine les effets de la CDEC sur un certain nombre de ces sujets.
  4. Dans le chapitre sur les marchés publics, les aides et incitations fiscales ont été exclues de manière générale, permettant que les Parties disposent de ces types d’outils dans tout secteur. Par ailleurs, la possibilité d’appels d’offres restreints a été également établie pour l’achat d’œuvres d’art. Dans des notes générales à ce chapitre, le Québec a introduit une exception pour les industries culturelles. L’achat relatif aux industries culturelles et les mesures adoptées en faveur des peuples aborigènes canadiens sont également exclus de l’application du chapitre sur les marchés publics pour les autres provinces. Du côté de l’UE, des réserves aux obligations en matière de services et investissement ont été établies ponctuellement dans le secteur de l’édition et de l’imprimerie par quelques États comme l’Italie, la Lettonie, la Pologne et la Suède. Des réserves à portée variée, selon les États membres, pour des mesures pouvant être adoptées à l’avenir concernent également les services de bibliothèque, archives, musées et autres services culturels. La France et la Hongrie ont par ailleurs introduit une réserve pour les services d’agence de presse.
  5. Bien que ce mandat puisse être reconsidéré pendant les négociations par une décision unanime des États membres.
  6. Le lien entre la diversité culturelle et la créativité est établi de manière manifeste non seulement au sein de la CDEC, mais également dans la Déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle (2001). Dans une section intitulée « Diversité culturelle et créativité », la Déclaration affirme que « [c]haque création puise aux racines des traditions culturelles, mais s’épanouit au contact des autres cultures » (article 7) et que « [f]ace aux mutations économiques et technologiques actuelles, qui ouvrent de vastes perspectives pour la création et l’innovation, une attention particulière doit être accordée à la diversité de l’offre créatrice » (article 8). L’article 9, dans la même section, aborde les politiques culturelles comme étant des « catalyseurs de la créativité », devant créer « les conditions propices à la production et à la diffusion de biens et services culturels diversifiés, grâce à des industries culturelles disposant des moyens de s’affirmer à l’échelle locale et mondiale ».
  7. Par exemple, avec l’imposition de nouvelles taxes, comme discutée actuellement dans certains pays (CEIM, 2015 : 9-12), ou encore d’obligations comme les « must-carry rules » ou les obligations de service universel (Richieri Hanania, 2009 : 376-379).
  8. Voir les affaires Canada – Périodiques (DS31), CE – Bananes (DS27), Mexique – Télécommunications (DS204), États-Unis – Jeux (DS285) et Chine – Publications et produits audiovisuels (DS363).
  9. Les « mesures d’application générale qui affectent le commerce des services » considérées à l’article VI de l’AGCS sur la réglementation intérieure comprennent les exigences d’autorisations, les « prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les prescriptions en matière de licences ». Afin que ces mesures soient appliquées « d’une manière raisonnable, objective et impartiale » (VI : 1), les critères prévus pour qu’elles ne soient pas considérées comme « des obstacles non nécessaires au commerce des services » (VI : 4) touchent à la compétence et à l’aptitude à fournir le service, ainsi qu’à la garantie de la qualité du service. Les types d’objectifs pouvant être recherchés par la réglementation intérieure semblent ainsi relativement limités.
  10. Sur les positions de différents Membres de l’OMC en matière de services audiovisuels avant la négociation de la CDEC, voir Richieri Hanania, (2009 : 193-200).
  11. Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Belize, la Dominique, la République dominicaine, la Grenade, la Guyana, Haïti, la Jamaïque, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Saint-Christophe-et-Nevis, le Suriname et Trinidad-et-Tobago.
  12. Appliqué de manière provisionnelle depuis le 29 décembre 2008 et approuvé par le Parlement européen le 25 mars 2009.
  13. L’article 4 se lit comme suit : « 1. Les parties s’engagent à fournir une assistance technique aux États Cariforum signataires en vue de contribuer au développement de leurs industries culturelles, à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques culturelles et à la promotion de la production et de l’échange de biens et services culturels. 2. Sous réserve des dispositions de l’article 7 de l’accord [relatif à la coopération pour le développement], les parties s’engagent à coopérer, y compris en facilitant les mesures d’assistance, notamment à travers la formation, l’échange de données, d’expertise et d’expériences ainsi que les conseils relatifs à l’élaboration de politiques et de législations, de même que l’usage et le transfert de technologies et de savoir-faire. L’assistance technique peut également faciliter la coopération entre les entreprises privées, les organisations non gouvernementales et les partenariats publics-privés ».
  14. Cet accord est en vigueur depuis ler juillet 2011. Sur ce Protocole, voir Richieri Hanania, (2012 : 444-452).
  15. Le pilier commercial de cet accord d’association est en vigueur depuis fin 2013.
  16. Cet Accord a été signé séparément de l’accord de commerce négocié en parallèle entre les mêmes pays. Ce dernier a été signé en juin 2012 et est appliqué avec le Pérou, depuis mars 2013, et avec la Colombie, depuis le 1er août 2013.
  17. Traduit par l’auteur.
  18. Traduit par l’auteur.
  19. Pour des propositions pour une meilleure prise en compte de la CDEC dans le cadre des exceptions générales du GATT et de l’AGCS, voir Morosini (2014).


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