Juan Lagarejo^[1]

Políticas públicas refiere a un tipo de intervención estatal organizada a través de planes, programas y proyectos, con marcos institucionales e instrumentos administrativos, de gestión y control social que demarcan, nominan, jerarquizan y clasifican a los problemas, las personas y los territorios. En tanto políticas, se orientan por una concepción de sujeto, de Estado y de sociedad, y poseen una materialidad espacio-temporal. Su carácter público se (re)produce a partir de organismos, normativas, intermediarios, servicios, estadísticas, elementos tangibles (edificios, monumentos, documentación, objetos, etc.) y no tangibles (imaginarios, representaciones y prácticas) en los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal, comunal) y poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial). En el hábitat rural, las políticas públicas adquieren un carácter social mediado con una diversidad de participantes: población (agrupada y/o dispersa), profesionales, productores, representantes legales, organizaciones sociales, movimientos campesino-indígenas, empresariado, autoridades, entre otros.

Genealogía

En Argentina, las políticas públicas impulsaron modelos de desarrollo con diversas implicancias económicas, sanitarias, educativas, habitacionales, entre otras. Estas intervinieron en la expansión de la frontera agroganadera y la consolidación del modelo agro-minero extractivo-exportador, alterando las espacialidades y formas de vida en la ruralidad. En torno al hábitat rural se pueden distinguir las políticas públicas referidas al desarrollo de la producción agraria local y aquellas relativas a lo habitacional. Siguiendo a diversas/os autoras/es se identifican históricamente al menos tres modelos de políticas públicas de desarrollo rural (Cowan Ros et al., 2021; Lattuada et al., 2012; Neiman, 2010). En todos los casos es evidente el involucramiento de organismos multilaterales de crédito, principalmente el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a partir de la década de 1960 (Lagarejo, 2024).

El primero de estos modelos se produce entre los años 1970 y 1980, y se ha dado a conocer como Desarrollo Rural Integrado (DRI). Consiste en el financiamiento de líneas de acción para la asistencia a la producción agropecuaria, obras de infraestructura y servicios sociales y productivos. Contiene proyectos rígidos con sentidos unidireccionales hacia la población rural, estableciendo relaciones asimétricas, de carácter meramente asistencial.

El segundo modelo tiene su origen en la década de 1990 y su desenlace se produce con el inicio del nuevo milenio. Se conoció con la denominación de Programas de Apoyos Integrados basados en la Demanda (PDRID). Se posiciona como un nuevo paradigma que privilegia la demanda del sector rural subalterno antes que las propuestas de las agencias e incorpora en su discurso la variable ambiental y el propósito de fortalecer las capacidades locales con la creación de redes institucionales. Esta etapa, para nuestro país es un momento bisagra, dada la puesta en práctica de diversos programas que marcaron la agenda de intervención del momento y sentaron antecedentes, como por ejemplo: Programa Social Agropecuario (PSA); Programa para el Desarrollo de Iniciativas Rurales (PROINDER); Programa de Desarrollo Rural del Noreste Argentino (PRODERNEA); Programa de Desarrollo Rural del Noroeste Argentino (PRODERNOA); Programa de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder); Programa de Autoproducción de Alimentos (ProHuerta); el Proyecto de Apoyo a la Agricultura Familiar (PROFAM), el Proyecto Minifundio y el Proyecto Cambio Rural (Lagarejo, 2024; Neiman, 2010).

Por último, el tercer modelo comienza en la década de los 2000 y su denominación es Desarrollo Territorial Rural (DTR) e incorpora al territorio como concepto de mayor complejidad. Interviene mediante dos tipologías de políticas, por un lado, aquellas que buscan aumentar las oportunidades para los hogares y comunidades rurales, y, por otro, aquellas que incrementan las capacidades locales para aprovechar las oportunidades creadas:

la propuesta de un nuevo paradigma de desarrollo rural basado en un enfoque territorial se asienta en el supuesto de una multiplicidad de acciones de tipo económicas o productivas e institucionales específicas promovidas por actores con competencia sobre un territorio, tanto públicos como privados, que cooperan y complementan sus esfuerzos, a las que pueden articularse otros actores de carácter regional, cuya sumatoria y sinergia confluye en un proceso de desarrollo rural (Lattuada et al., 2012, p. 98)

Se observa que estos modelos de intervención se producen en distintos momentos históricos y sirven de marcos interpretativos y fundamentos de políticas públicas como planes y programas de desarrollo, de planificación estratégica y de ordenamiento territorial para el sector rural. No se presentan de manera pura y aislada, se encuentran resabios de diferentes periodos, aunque en la actualidad el énfasis está en la idea de desarrollo y en los procesos locales con una perspectiva productivista que reproduce lógicas urbano-céntricas y pampeanizantes del territorio (Lagarejo, 2024). En lo referido a los estudios sociales del hábitat hay autorías diversas que organizan las políticas públicas en función de dos grandes conjuntos o tipos: las denominadas de primera generación o de tipo central-sectorial y las de segunda generación o también llamadas descentralizadas (Lagarejo, 2024; Liernur y Ballent, 2014; Rodulfo, 2010; Lentini, 2008; Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner, 2006).

En las de primera generación, el Estado desempeñó un rol de constructor y proveedor de la vivienda como dinamizador de la economía mediante respuestas industriales y masivas, planificadas por expertos para responder a los intereses del sector industrial concentrado con la financiación de la oferta. En el caso argentino, se puede reconocer el auge de este tipo de políticas durante el gobierno peronista, en la década de 1940-1950, con la construcción a gran escala y el control del mercado, extendiendo las unidades a trabajadores asalariados y a sectores de clase media. En este periodo se recuperó la idea de vivienda moderna para la masividad: incluyendo servicios públicos, el equipamiento industrial (para baño y cocina) y la diferenciación espacial según las funciones de la vida doméstica (Liernur y Ballent, 2014).

Por otro lado, en el conjunto de políticas de segunda generación, el Estado se convirtió en un facilitador de los procesos habitacionales y de las actividades relacionadas con la construcción por parte del sector privado; las modalidades de intervención y gestión son diversificadas y la financiación es de la demanda. En este marco se inscribían las políticas de autoconstrucción por los usuarios con dirección y asistencia técnica profesional que cobraron mayor relevancia a partir de la década de 1970. Además, se plantearon soluciones mínimas de la vivienda social proponiendo unidades habitacionales incompletas que los adjudicatarios debían desarrollar apelando a la ayuda mutua, modalidad impulsada desde la segunda posguerra (Liernur y Ballent, 2014; Rodulfo, 2010; Lentini, 2008; Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner, 2006).

En lo que respecta a las políticas de autoconstrucción se reconocen dos grandes momentos históricos. El primero se corresponde con su génesis a mediados del siglo XX, contando como uno de sus primeros antecedentes un programa de financiamiento para trabajadores rurales mediante la autoconstrucción de la vivienda, promovido por el gobierno de los Estados Unidos en el año 1949 en Puerto Rico (Burguess, 1988). Este periodo se produjo en un momento de expansión económica mundial que va desde finales de 1940 hasta mediados de 1960, cuando se impulsó la Alianza para el Progreso con los primeros programas de desarrollo para América Latina. Como principales características se observa el apoyo de los organismos bilaterales (como, por ejemplo, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional-USAID), la construcción de viviendas nuevas y el énfasis en estrategias constructivas de tipo de ayuda mutua.

El segundo momento histórico es denominado como “la ola de ayuda internacional” (Burguess, 1988, p. 241) para la autoconstrucción de viviendas y se produjo en un periodo de recesión económica que abarca desde mediados de la década de 1960 a mediados de la de 1980. En el mismo, predominó el apoyo de los organismos multilaterales (BID, BM, Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, entre otros) para el mejoramiento de viviendas existentes y los sistemas constructivos basados en la familia (Lagarejo, 2024).

Estas políticas se presentaron en los sectores rurales con diferentes escalas y alcances y en diversos momentos históricos. Son paradigmáticos los casos de erradicación de viviendas vernáculas y su reemplazo por viviendas de mampostería-industrial seriadas, estandarizadas y de dimensiones mínimas; tanto para población campesina como indígena. Además, se han implementado políticas de mejoramiento habitacional por autoconstrucción con la entrega de materiales o créditos para su compra sin la financiación de la mano de obra.

Se observa que en las políticas públicas habitacionales la vivienda es entendida como un indicador de progreso, que considera a la vivienda vernácula como sinónimo de atraso, precariedad y a la vivienda de mampostería industrial-moderna como equivalente a salubridad, progreso y dignidad. Estas asociaciones se fundamentan en la oposición campo-ciudad y toman argumentos de los documentos oficiales de los Estados y de las entidades internacionales.

Perspectivas

La noción de políticas públicas es relevante para la comprensión de las dinámicas sociales y políticas que implica el hábitat rural (Lagarejo, 2024). Se trata del conjunto de prácticas e interacciones de diferentes actores con lógicas de producción y reproducción social que persiguen fines contradictorios, ya sea para la acumulación capitalista, para la satisfacción de las necesidades y la reproducción de la vida, o para la regulación del espacio, las relaciones y los conflictos sociales.

Asimismo, si se entiende que el hábitat rural y las formas de vida campesinas no se encuentran aisladas del modelo de acumulación capitalista hegemónico, ni de las intervenciones estatales, ni de las relaciones de poder que transcurren en los territorios, se observará cómo las políticas públicas interfieren y regulan las lógicas de producción y reproducción rurales, implicando modificaciones espaciales que involucran la producción de la vivienda y el hábitat.

En las políticas públicas, el discurso del desarrollo ha funcionado como un eje estructurante y –pese a las adjetivaciones o los sentidos que recibe como local, sustentable, rural o comunitario– replica una idea productivista del territorio con la finalidad de la acumulación de capital y representa a los modos de producción tradicionales como sinónimos de atraso, marginalidad o ignorancia.

Bajo esta perspectiva cobra relevancia la categoría de progreso como pasaje directo del campo a la ciudad, del agro a la industria, del pasado al presente, del atraso al desarrollo, casi como secuencias lineales, donde lo rural es algo residual, sólo espacio productivo, para la materia, lo manual y natural. Si la ruralidad es entendida a partir de este prisma, entonces las políticas e intervención del Estado obrarán en consecuencia, tratando los problemas rurales con una lógica productivista y urbana o en el mejor de los casos equiparando lo rural solamente con lo agrario (Lagarejo, 2024).

Otro aspecto por considerar son los conflictos relativos al hábitat, ya que las políticas se inscriben en marcos de negociación y tensión, es decir, hay presencia de correlación de fuerzas entre los actores, no siempre son imposiciones estatales o del capital, hay articulaciones, alianzas y acuerdos que posibilitan alterar o modificar determinados postulados y objetivos de las políticas o bien su reformulación o absorción a partir de redes territoriales que los resignifican.

Entradas relacionadas

Capitalismo; Estado; Vivienda; Erradicación; Infraestructura.

Referencias

Burgess, R. (1988). Algunas falacias respecto a las políticas de autoconstrucción en los países en desarrollo. Estudios Demográficos y Urbanos, 3(2), 237-263. https://doi.org/10.24201/edu.v3i2.678

Cowan Ros, C.; Berger, M. y García, A. (2021). Haciendo estado en el campo. La configuración interdependiente de estatalidades y ruralidades en la Argentina contemporánea. En C. Cowan Ros, M. Berger y A. García, Hacer Estado en el Campo (pp. 9-28). Viento Sur

Lagarejo, J. (2024). Hábitat rural en el noroeste de Córdoba. Intersecciones entre capitalismo, políticas públicas y vivienda en la comuna de Olivares de San Nicolás (2009-2023). [tesis de maestría, Universidad Nacional de Córdoba]. Repositorio digital UNC. https://rdu.unc.edu.ar/handle/11086/554466

Lattuada, M.; Márquez, S. E. y Neme, J. (2012). Desarrollo rural y política. Reflexiones sobre la experiencia argentina desde una perspectiva de gestión. CICCUS

Lentini, M. (2008). Transformaciones de la cuestión social habitacional: principales enfoques y perspectivas. El caso de Argentina en el contexto latinoamericano. Economía, Sociedad y Territorio, 8(27), 661-692. https://doi.org/10.22136/est002008200

Liernur, J. y Ballent, A. (2014). La casa y la multitud. Vivienda, política y cultura en la Argentina moderna. Fondo de Cultura Económica.

Neiman, G. (2010). Pobreza, políticas sociales y desarrollo rural. Algunas evidencias de su relación a partir de la experiencia argentina En M. Manzanal y G. Neiman (Comps.), Las agriculturas familiares del Mercosur: trayectorias, amenazas y desafíos (pp. 79-90). CICCUS

Rodulfo, M. B. (2010). Políticas habitacionales en Argentina. Estrategias y desafíos. [Ponencia] VI Jornadas de Sociología de la UNLP, La Plata, Argentina.

Sepúlveda Ocampo, R. y Fernández Wagner, R. (2006). Un análisis crítico de las políticas nacionales de vivienda en América Latina. Centro Cooperativo Sueco.

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