Avances y retrocesos de una relación asimétrica marcada por las circunstancias globales

Tomás Bontempo^[1]

Palabras clave: Mercosur, Unión Europea, integración regional, negociaciones birregionales, libre comercio.

1. Introducción

El proceso de negociación para la firma de un tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) se enmarca en un contexto histórico en que, desde sus inicios en la década de 1990, se produjeron en el mundo en general y en ambas regiones en particular cambios profundos que afectaron a los procesos de integración regional y las relaciones interbloques.

En el marco del fin de la Guerra Fría y el surgimiento de nuevas tendencias en las relaciones económicas internacionales (Huntington, 1997; Pinheiro Guimaraes, 2006), ambos bloques promovieron su acercamiento como forma de un nuevo regionalismo que incluiría temas que excedieron lo netamente comercial y que involucraron países desarrollados y en desarrollo, reflejando las tradicionales relaciones asimétricas del comercio internacional.

Este proceso, interrumpido y retomado en distintas etapas bajo la influencia de variables diversas, ha pasado por momentos de mayor activismo y avance, aunque también de menor dinamismo y paralización, reflejando también los cambios acontecidos en ambos bloques a comienzo del siglo XXI (Methol Ferre y Metalli, 2006; Sader, 2006), con Gobiernos de nuevo signo político en América Latina y con una UE que abarcaba el mayor proceso de incorporación de nuevos miembros de su historia, entre otras variables.

Por ello, el artículo intenta abordar de forma integral los elementos globales y regionales que permiten entender la evolución de la relación en distintas etapas: una inicial en la década de 1990 hasta el 2004, otra relacionada al relanzamiento de las negociaciones comerciales birregionales en 2010 y una última relacionada al consenso político para un acuerdo comercial mayor de 2019.

El abordaje de dichos antecedentes permite a cualquier interesado en las presentes líneas una visión general del itinerario que llevó al escenario más actual protagonizado por ambos bloques en 2019, cuando se habría alcanzado un consenso final –que aún debe ser trabajosamente ratificado– entre ambos bloques.

2. Entre la competencia con Estados Unidos y el contexto multilateral

A partir del puntapié inicial con las firmas del Acuerdo Marco de Cooperación Interinstitucional y del Acuerdo Marco de Cooperación Interregional en 1992 y 1995, respectivamente, las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) dieron comienzo en el 2000. Ese año comenzaron los encuentros del Comité de Negociaciones Birregionales (CNB), en cuya primera reunión se establecieron los ejes fundamentales del acuerdo entre ambos bloques: el dialogo político, la cooperación y el comercio, siendo este último el más conflictivo y en el cual radica nuestro interés.

No obstante, previamente es necesario recordar que Argentina y Brasil habían concretado políticas de coordinación macroeconómica a través del Acuerdo de Complementación Económica de 1990 en el ámbito de ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración). Este acuerdo se dirigía a la formación de un mercado común en 10 años (Da Silva Bichara, 2007). Pero esta dinámica asociativa que se encontraba anclada en una perspectiva autonomista y de búsqueda del desarrollo (Campbell, Rozemberg y Svarzman, 1999) concluyó en procesos integracionistas dirigidos hacia regionalismos abiertos en sintonía con los preceptos del Consenso de Washington (Ferrer, 1996; Vázquez, 2011) y los resultados de la Ronda Uruguay en el marco de la OMC (Organización Mundial de Comercio). La adhesión de los países sudamericanos a la conformación del Mercosur en 1991 –con los antecedentes mencionados de la coordinación argentino-brasilera– representó la culminación de dicha tendencia. En los años siguientes, se darían la firma del Rose Garden Agreement (1991) entre Estados Unidos y el Mercosur y el impulso de las Cumbres de las Américas con el intento de establecer el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). A su vez, la firma con el bloque europeo le daría reconocimiento internacional al Mercosur.

Luego de la firma de los primeros instrumentos, los países sudamericanos y la UE establecerían el primer intercambio de ofertas entre ambos en el año 2001. Los reclamos del Mercosur se centraron en el acceso al mercado europeo de los productos agrícolas del bloque que los europeos se resistían a incluir en las listas de productos a liberalizar (Molle, 2008). Por su parte, el bloque europeo consideró insuficiente la oferta mercosureña sobre comercio de servicios y compras gubernamentales.

Entre los años 2000 y 2004, la CNB se reunió 13 veces, en donde se intercambiaron ofertas. Hubo cuatro rondas de negociación en los años 2002 y 2004 y dos en 2005. El Mercosur propuso desgravar entre el 83 % y 85 % del valor promedio de las importaciones de la UE en menos de diez años. La desgravación del resto, considerado sensible, ocurriría en más de diez años. Por su parte, la UE planteó el 90 % del comercio histórico, lo cual ya iniciaba con una gran barrera, especialmente por el sector agrícola y sin comprometer productos sensibles en el proceso de liberalización.

Incluso, como destaca Molle (2008: 113), durante las últimas ofertas presentadas en septiembre de 2004, el Mercosur “duplicaba la cobertura de las importaciones que desgravan a cero en un plazo máximo de diez años ofrecida por la UE25. El arancel que desgrava el Mercosur durante este periodo también es más alto”. Asimismo, cabe señalar que en la Ministerial de Bruselas del año 2003 se estableció un plan de trabajo para concluir las negociaciones en el año 2004, el cual evidenciaba poco margen de consecución ante lo trabado de las negociaciones. Ello respondía, sin embargo, al momento en que se renovaría la Comisión Europea.

Mientras tanto, en el contexto hemisférico, la intención de concretar el ALCA chocaría con la evolución del contexto socioeconómico y político de la región, por lo cual se hizo explícito el rechazo de varios poderes estatales (Morgenfeld, 2016) a la iniciativa estadounidense. El punto cúlmine se encontró en la Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad de Mar del Plata en el año 2005, en donde, en el marco de fuertes movilizaciones sociales (Pascual, Ghiotto y Lecumberri, 2008), Argentina, junto a Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela (Katz, 2006), mostró su disconformidad con la pretendida firma del acuerdo por el presidente norteamericano George W. Bush. Especialmente por las serias consecuencias que se planteaba en consideración de sus efectos sobre las industrias nacionales, fundamentalmente en los primeros dos (Kan, 2016; Hirst, 2009).

El surgimiento y desarrollo del ALCA fue un elemento que nos permite interpretar cómo la UE se acercó al Mercosur como contrapeso de las iniciativas promovidas por los Estados Unidos en la región. La paralización a partir del año 2004 –cuando se generó el ultimo intercambio de ofertas hasta el relanzamiento de 2010– puede en parte ser explicada teniendo en cuenta que, al inicio de las negociaciones entre ambos bloques, la estrategia de la UE consistía en contrarrestar influencias con las negociaciones hemisféricas del ALCA. Caídas estas, el incentivo europeo mermaría (Bouzas, 2004).

Asimismo, también es posible evidenciar que en este contexto los elementos regionales y globales –adicionalmente, los factores nacionales con crisis en Brasil y posteriormente en Argentina– desincentivaron o apelmazaron las negociaciones birregionales entre los bloques. En este caso, el esquema de negociaciones multilaterales de la Ronda de Doha iniciado en noviembre de 2001 en el marco de la OMC (Organización Mundial de Comercio) pondría a los temas de la negociación birregional entre paréntesis temporal. Los productos agrícolas se encontraron en el epicentro de ambas negociaciones, afianzándose una dura alianza entre la UE y Estados Unidos en la OMC sobre ello, siendo ambos exponentes de políticas activas de subsidios en estas áreas.

3. El devenir de las negociaciones en la etapa pos ALCA

Los cambios políticos en Argentina y otros países del bloque mercosureño en los últimos años del siglo XX y primeros años del siglo XXI propiciaron un escenario menos flexible para la concreción de acuerdos de libre comercio con economías desarrolladas. La firma del Consenso de Buenos Aires en 2003 entre el presidente argentino, Néstor Kirchner, y su par brasilero, Lula da Silva, propició un relanzamiento del Mercosur y su avance sobre temas políticos, sociales y productivos, que rebasaron la agenda netamente comercial.

Esto se dio en un escenario internacional en el cual se diversificó el poder económico hacia el sudeste asiático (Hobsbawm, 2008) y en el que parte de la estrategia internacional de la UE radicó en concretar acuerdos de liberalización comercial (Chávez Núñez del Prado, 2007; Quiliconi, 2013), tanto a nivel regional como bilateral. Por ello, en el caso concreto de nuestra región, había ya consolidado acuerdos con México y Chile en los años 2000 y 2002, respectivamente. Pero también en los años posteriores concretaría TLC con Perú y Colombia, además de Centroamérica y Ecuador, lo que representaría una llamada de atención para el Mercosur, cuyas negociaciones se esperaban que avanzaran a la par de algunos de los países precedentes.

A la luz tanto de la falta de conciliación de los temas negociados, como de los factores exógenos mencionados, las negociaciones birregionales se paralizarían o entrarían en un impasse. En este marco, el Mercosur se mantuvo al margen de la concreción de acuerdos bilaterales con economías desarrolladas. En consideración de la alianza estratégica argentino-brasilera (Sosa, 2016), se inició un proceso de profundización del Mercosur (Russell y Tokatlian, 2009; Bandeira, 2004; Colacrai, 2006; Bizzozero, 2003). Este, independientemente de sus deudas en materia de objetivos buscados, desde sus inicios representó para países como Argentina un proceso de desprimarizacion de las exportaciones, esencialmente por su acceso privilegiado al mercado brasilero – sustentado en el comercio automotriz–, que reemplazó precisamente a Europa como vinculo comercial principal (Paikin, 2018). Mientras, por otro lado, históricamente las exportaciones sudamericanas a la UE estuvieron comprendidas por materias primas y alimentos, mientras la UE exportaba mayormente transporte, maquinarias y productos químicos.

Por su parte, el Mercosur, que ya poseía acuerdos de distinta índole con Chile, Bolivia, México, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y Canadá, concretó en los años posteriores Acuerdos de Complementación Económica con Cuba, Acuerdos Preferenciales de Comercio con la India y la Unión Aduanera de África Austral, un Acuerdo Marco de Cooperación Económica con los Países del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo y Acuerdos Marco de Comercio con Marruecos, Turquía y Pakistán^[2]. Siempre bajo la CMC/DEC Nº32/00, que disponía las negociaciones en bloque por parte de todos los miembros del Mercosur.

En claro privilegio del eje Sur-Sur, no se consumaron las negociaciones para un tratado de libre comercio con la UE (Ortiz, 2014; Caetano, 2009), a la par que en las negociaciones ninguna de las partes logró ni imponer cambios tangibles ni tampoco facilitar concesiones provenientes de su plano interno. Las áreas trascendentales se centrarían en los siguientes apartados (Caetano, Lujan y Carrau, 2009: 222):

• Servicios e inversiones: discrepancias en el sector de telecomunicaciones, transporte marítimo y servicios financieros. Asimismo, la cláusula de la nación más favorecida (NMF) y la cláusula del trato nacional (TN), que otorgan igualdad de condiciones a las empresas de servicios de la UE, afectarían la posibilidad de incorporar este sector como beneficiario de estrategias nacionales o regionales de desarrollo en los países del Mercosur. Las mismas clausulas se aplican en el caso de las inversiones
• Compras gubernamentales: el bloque europeo guarda fuerte interés ofensivo en las áreas de obras públicas y transporte. El Mercosur, por su parte, guarda pocas probabilidades de acceder a las compras gubernamentales europeas. El Mercosur propuso colocar al capital europeo en orden de prioridad, luego del nacional y el regional.
• Agricultura: este tema representa una línea roja en la cual radica el principal interés estratégico ofensivo para el Mercosur. Mientras que, contrariamente, representa el interés defensivo principal del bloque europeo, mediante subsidios a productores, aranceles, medidas paraarancelarias y cuotas.
• Acceso al mercado de bienes: las exportaciones a las cuales la UE pidió rebajar aranceles son las vinculadas a productos que son sumamente sensibles para el Mercosur, especialmente para países como Brasil y Argentina.
• Derechos de propiedad intelectual: este eje representa un tema central para la tecnología y los sectores económicos de alta tecnología del Mercosur. La homologación de acuerdos internacionales daría lugar al deber de pagar por el uso de los DPI por los países del bloque sudamericano.

En el año 2007, como parte de la “evaluación de impacto de sustentabilidad” que contemplan los acuerdos del bloque europeo, la Universidad de Manchester realizó un estudio señalando los beneficios y las impactos para cada parte. Calculó, por un lado, un beneficio de 0,1 % para el PBI de la UE, en la cual resultaría afectado su sector agrícola, pero donde se beneficiarían de la expansión comercial los sectores industriales y de servicios. Para el Mercosur, contrariamente, el sector agrícola se expandiría –por lo cual podrían acarrear de esta forma distintas problemáticas ambientales–, mientras que la industria se vería perjudicada, lo que generaría impactos sociales negativos a nivel del empleo, la recaudación pública y los gastos sociales.

4. El relanzamiento de las negociaciones y la búsqueda activa de una firma final

Las negociaciones birregionales volverían a retomarse recién de forma activa y formal en 2010 en el marco de la decimoséptima reunión del CNB en Madrid en los meses de junio y julio. Si bien para 1990 las exportaciones del Mercosur a la UE representaban un 30 % de su total, para 2010 se habían reducido a un 17 %, fundamentalmente por el rol de otros socios comerciales como China, que comenzaron a diagramar una mayor presencia en casi todos los socios del Mercosur.

En los años posteriores comenzaron los procesos de elaboración de ofertas y el intento de Brasil y los socios menores del Mercosur de concluir el acuerdo. Para Argentina, en cambio, la posible concreción de un acuerdo con el bloque europeo representaba una llamada de atención a su vínculo estratégico con Brasil, que, combinado con un arancel externo común (AEC) cero para los productores de la UE, generaría un aumento de las importaciones, por un lado, y, por otro, la disminución de las exportaciones argentinas a los socios mercosureños, lo que afectaría especialmente los rubros metalmecánico, automotriz y autopartes, equipamiento eléctrico, sector químico, indumentaria y textiles (Español, 2018). Ello impactaría cuantitativa y cualitativamente en el empleo especialmente en los sectores sensibles mencionados y por la liberalización del comercio de servicios (Bianco y Larisgoitia, 2018). Las pymes dedicadas a actividades industriales y productivas, casi el 40 % de las empresas del país, serían las mayores afectadas. A esto se le suma que el acuerdo implicaría el reconocimiento del principio de trato nacional, lo que resultaría en una igualdad entre partes desiguales.

La posición argentina se sustentó en esta lectura de impacto negativo sobre su sector industrial y manufacturero. Además, se marcaron sectores sensibles de liberalización, como los satélites y el transporte marítimo. En 2013, durante la I Cumbre CELAC-UE, la Argentina expresó su posición sobre el acuerdo haciendo referencia a la necesidad de reconocimiento de las asimetrías existentes en el marco de las propuestas e intercambio de ofertas comerciales entre ambos bloques (Miguez y Crivelli, 2014).

Los intercambios de ofertas entre los bloques se pautaron a mediados de 2015 para ser expuestos en el último trimestre de ese año. Las partes las consideraron incompletas tanto en 2015 como en los años posteriores. Existieron críticas a la forma en la cual la UE incluyó temas relevantes como la carne bovina y el etanol ofreciendo cuotas como forma de preservar su Política Agrícola Común vigente desde el Plan Mansholt de 1968. Mientras que Mercosur exigía 300 mil toneladas de carne vacuna, en posteriores propuestas técnicas el bloque europeo ofrecería cuotas con aranceles bajos para entre 70 mil y 99 toneladas. Por su parte, con el bioetanol se ofrecerían 600 mil metros cúbicos, reduciendo incluso la oferta del año 2004 de 1 millones de metros cúbicos.

Dentro de este complejo escenario, un elemento de relevancia para evaluar el interés en concluir las negociaciones provino de la existencia de una nueva convergencia política en el Mercosur, representada principalmente por los cambios en las administraciones de gobierno en Argentina y Brasil con las presidencias de Mauricio Macri y Michel Temer. Desde diciembre de 2015, Argentina relegó al Mercosur, privilegió su asistencia a espacios empresariales como el Foro de Davos e inició en el ámbito regional un proceso de acercamiento a la Alianza del Pacifico (Paikin y Perrota, 2016), de forma que se convirtió en país observador del bloque como estrategia para sumarse posteriormente al Trans Pacific Partnership (Ghiotto, 2016) y en sintonía con una estrategia de apertura neoliberal que gravitó en la ponderación de ciertos indicadores que apuntaban a alinearse a países de economías abiertas (Comini y Bontempo, 2016).

Asimismo, el Brexit, aprobado con el referéndum de 2016, el congelamiento de las negociaciones –por la proyección de una política proteccionista de la administración Trump– con Estados Unidos por el TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) y el enfoque dirigido a potenciar el vínculo con otras regiones (firma de acuerdos con Canadá y Japón en 2017), reactivó las negociaciones con el Mercosur también del lado del viejo continente (Haboba, Olmos, Medehue, Riveros, 2018).

Entre los años 2016 y 2018, según la Comisión Europea (CE)^[3], el comercio entre ambos bloques se estimó en un total de entre 80 y 90 billones de euros. No obstante, luego de la firma de julio de 2019, los bloques deberán indagar sobre los potenciales efectos de un acuerdo definitivo teniendo en cuenta lo cedido en cada una de las áreas consensuadas. Para el bloque del viejo continente, representa el acuerdo más grande concretado en términos del ahorro de impuestos al comercio y es mayor en la dimensión de población-mercado que los firmados con Canadá y Japón, dado que representa un mercado de 800 millones de personas.

Para el comercio de bienes, el Mercosur se comprometió a liberalizar el 91 % de sus importaciones en los próximos 10 años –extendiendo a 15 años en el caso de productos más sensibles como calzados, muebles, vehículos y autopartes–, a remover derechos arancelarios en autos, autopartes, maquinarias y productos químicos y farmacéuticos, y a eliminar de forma gradual el 93 % de los derechos tarifarios para productos como chocolates y refrescos, entre otros alimentos y productos de agricultura de la UE. Recíprocamente, se abren en 10 años quesos y lácteos. De esta forma, por ejemplo, productos argentinos recibirían la competencia europea en el mercado intrarregional al cual tienen acceso preferencial como miembros de la unión aduanera.

Para el Mercosur, la UE liberalizará el 92 % de sus importaciones en 10 años. Productos como harinas, aceites, bebidas, biodiesel, helados, golosinas, pastas y mermeladas, entre los más elaborados, ingresarán con arancel de 0 % en hasta 4 años. La carne bovina entrará con 0 % para la Cuota Hilton y 99 mil toneladas, ello representa, como se ha remarcado previamente, mucho menos de lo demandado por los países sudamericanos en los años anteriores. También se sumarían cuotas para productos como arroz, vinos, miel, azúcar y etanol.

Por otro lado, teniendo en cuenta lo que mencionamos, como los intereses ofensivos del Mercosur, el informe de la CE señala que el viejo continente se abre a “los productos agrícolas del Mercosur con cuotas cuidadosamente administradas que garantizarán que no haya riesgo de que ningún producto inunde el mercado de la Unión Europea”. Conjuntamente con esto, los países sudamericanos aceptaron que la UE pueda establecer políticas ambientales sin basamento científico, lo que le permite la adopción de medidas que posibiliten limitar las importaciones por potenciales efectos perjudiciales en la salud o el medioambiente. Además, el bloque europeo obtuvo el establecimiento de indicadores geográficos, lo que reporta una condición de exclusividad en la designación (nombres, gráficos y dibujos) de más de 300 de sus productos.

La CE también destaca que, en relación con la disponibilidad de información y procesos para que las pymes entren a los mercados mutuos (sectores de compras gubernamentales y servicios), las firmas europeas tendrán mayor facilidad para ganar contratos públicos compitiendo en igualdad con las del Mercosur, en alusión a la ya mencionada cláusula del trato nacional (TN). Esto reduce la capacidad de los Estados del Mercosur para ejecutar estrategias de desarrollo nacional que favorezcan a las pymes nacionales. En este sentido, el Mercosur corre con desventaja a la hora de acceder a estos sectores económicos en la UE, dado que solo el 0,3 % de las contrataciones públicas de esta son designadas a países externos del bloque.

5. Conclusiones

La presentación de la concreción de un acuerdo en julio de 2019 le permitió a la UE y sus autoridades salientes presentarse en el marco de las disputas chino-estadounidenses y de sus peleas arancelarias como un liderazgo internacional renovado. Mientras China se encuentra centrada en la expansión de IBR (Initiative Belt and Rode) y los Estados Unidos se retraen bajo la administración Trump de los megaacuerdos de última generación (TTP-TTIP), la UE se presenta como una garante del comercio basado en reglas y gana acceso al mercado del Mercosur, de forma que amplía su ámbito latinoamericano con acuerdos ya firmados con México, Chile, Perú, Colombia, Centroamérica y Ecuador.

El Mercosur, por otro lado, logra también tomar nueva relevancia en la dimensión política del acuerdo, luego de años de negociaciones y de una imagen de estancamiento que persiguió al bloque durante los últimos años, especialmente desde los enfoques liberales. Suma además la posibilidad de concretar otros acuerdos que se vienen negociando con Canadá, Corea o Singapur, o el ya firmado con el EFTA (European Free Trade Agreement). Aunque presenta cierta aspereza en la cuestión de la importancia de temas estratégicos de las industrias nacionales, especialmente de Brasil y Argentina.

Es necesario destacar que el Mercosur arribó a la firma del acuerdo en un marco de una región marcada por descoordinación política regional: la paralización de la CELAC, el abandono de la Unasur, un liderazgo brasilero que continúa pendiente, el surgimiento de nuevas iniciativas como Prosur y hasta las turbulencias en el eje argentino-brasilero emanadas de las fuertes declaraciones de Jair Bolsonaro desde incluso antes de la asunción de Alberto Fernández en Argentina.

Asimismo, en el plano económico, el Mercosur continúa representando un bloque inacabado con objetivos pendientes, que, como el común de la región, mira más hacia afuera que hacia adentro. El resultado es una carencia en los esfuerzos para profundizar un mercado común regional, pero también el intento en los últimos años especialmente de avanzar en un esquema de intento de acceso privilegiado a mercados externos con los países del centro de la economía mundial mediante tratados de libre comercio.

En tanto, como todos los instrumentos firmados, el acuerdo con la UE representa un instrumento que para los países del Mercosur tiene la potencialidad de consolidar una matriz histórica de mayor dependencia económica y comercial. Si el acuerdo no representa un medio para el desarrollo, el enunciado más de una vez repetido de abrirse al mundo resulta en un dogma vacío.

Aunque las voluntades políticas de los últimos años serían un factor relevante a la hora de evaluar los avances entre los años 2016-2019, no se corresponderían de forma tangible con la superación de los elementos de disenso o la satisfacción de las exigencias de las partes en las negociaciones durante los años previos (Zelicovich, 2019). El consenso final para la firma de 2019 fue más estimulado por una postura negociadora activa basada en variables exógenas: las disputas chino-estadounidenses, así como el contexto adverso del Brexit y la consecución en otras latitudes de megaacuerdos de libre comercio, generaron en los actores involucrados una percepción de la necesidad de concretar el acuerdo a pesar de vislumbrarse que no habían sido superadas propuestas negociadas anteriormente.

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