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Conveniencias de Argentina en su pertenencia al sistema multilateral como miembro confiable

Agustín Colombo Sierra[1]

Palabras clave: paz, derecho internacional, política exterior argentina, integración regional, conveniencia argentina, derechos humanos.

1. Introducción

Un sistema internacional basado en reglas comunes para todas las naciones es esencial para el mantenimiento de la paz y para el progreso de la humanidad. La existencia de las reglas procura limitar las ambiciones agresivas de los Estados y la lucha desenfrenada por la conquista y defensa de territorio y recursos, que está en el origen de las guerras.

Precisamente el apego al derecho internacional, además de una convicción, es también el camino más conveniente a tomar para países de tamaño mediano como el nuestro, sin vocación expansionista ni desarrollo abusivo del elemento militar.

Además, la posición tomada en temas que exceden el respeto del derecho internacional, la democracia y la paz, la presencia en misiones de mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas, así como la defensa de los derechos humanos, la valoración del medio ambiente y la firme posición en materia de no proliferación de armas nucleares generan una posición que prestigia al país en la “agenda positiva” que tiene hoy la comunidad internacional.

Aunque en algunos casos estos logros no son plenamente reconocidos en nuestro propio país, la verdad es que han generado, desde las últimas décadas del siglo pasado, una imagen particularmente positiva de Argentina como miembro confiable del sistema.

Recientemente se ha producido la designación del diplomático argentino Rafael Grossi al frente del Organismo Internacional de Energía Atómica. Esta posición, en un tema tan delicado de la agenda contemporánea como la no proliferación de armas nucleares, no solo reconoce a Grossi, sino al país del que él integra el Servicio Exterior.

Nuestro propósito en este trabajo es enfatizar las materias señaladas arriba, referir el rol que cumplió nuestro país como nación respetuosa de la paz en diferentes momentos del desarrollo de esas temáticas y ratificar como el camino más conveniente para nuestra política exterior la continuidad de acciones que, haciendo pie en el cumplimiento del derecho internacional y la defensa de la paz, han generado reconocimientos en la comunidad internacional. 

El período examinado recorre un siglo desde la posición argentina en la posguerra de la Primera Guerra Mundial, el rol mediador de nuestro país en la guerra del Chaco entre Paraguay y Bolivia (1932-1935) con la posterior adjudicación del Premio Nobel de la Paz al canciller Saavedra Lamas y un nuevo lanzamiento con el inicio del actual sistema multilateral desde mediados del siglo pasado. 

No se puede ignorar que, dentro del siglo revisado, tuvo lugar la guerra de las Malvinas, iniciada por el Gobierno militar de 1982. Sobre un justo reclamo contra el Reino Unido, que usurpa territorio nacional desde 1833, se montó la pésima iniciativa de enfrentar militarmente al ocupante, un enemigo muy superior. La derrota subsiguiente, con tantas víctimas argentinas que lamentar a pesar de sus acciones heroicas, así como un gravísimo retroceso para el reclamo argentino, ratificó que el cumplimiento del derecho internacional por nuestra parte y el trabajo y negociación para lograr que lo cumplan quienes lo violan es el único camino razonable para nuestro país.

2. ¿Qué espacio queda en los repartos de poder de las potencias?

Con todas las modificaciones que ha habido, el marco internacional a nivel multilateral sigue siendo grosso modo el que se estableció en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial. Las potencias vencedoras se aseguraron de que la creación y el funcionamiento de la Organización de las Naciones Unidas no pudieran jugarles en contra y plantearon el sistema de una manera oligárquica, estableciendo para ellas una membresía permanente en el órgano principal, el Consejo de Seguridad, y reservándose el derecho de vetar aquellas decisiones que pudieran afectar sus intereses.

El sociólogo y politólogo francés Bertrand Badie, profesor emérito en Sciences-Po, define esta época de posguerra e instrumentación de un nuevo sistema multilateral en su libro Diplomatie de la Connivence (Editions de la Découverte, 2011).

La polarización aparece en realidad a partir de 1947, a veces como un interrogante más que como un hecho: ¿cuál es el alcance de su realización? En primer lugar, el de la inclusión, porque ¿en cuántos países va a llevarse a cabo en realidad? Nunca en todos, ni los neutrales ni en los no alineados que surgirían de Bandung.

Vemos que los vencedores se privilegiaban entre sí, y el estatus intacto del Consejo de Seguridad por más de 70 años lo prueba.

Fuera de ello, dejaron un espacio considerable para la participación de todos, aun cuando se cuidaron de que las resoluciones mayoritarias solo tuvieran valor de recomendación, sin carácter obligatorio.

¿Por qué debería interesarse un país en desarrollo en un sistema en el que la igualdad de las naciones es mayormente formal, ya que los poderosos se han reservado facultades extraordinarias que limitan la actuación de los otros? Veamos:

  • La realidad del poder mundial es así. La alternativa lleva al aislamiento y la marginalidad.
  • Con las limitaciones señaladas, el sistema otorga una voz a todas las naciones para expresarse sobre los asuntos mundiales.
  • La Carta de la ONU contiene principios en materia de paz y seguridad, derechos humanos y desarrollo económico-social compatibles con los derechos de todos. Se crea así un marco amplio para lograr mayor cooperación entre las naciones.
  • A través de una diplomacia activa, se pueden lograr las alianzas necesarias para instalar cuestiones que interesan al mundo en desarrollo en un escenario en el que tienen repercusión, y en ocasiones pueden obligar a los poderosos a aceptarlas y cooperar en su solución.
  • Convertir en multilaterales determinadas problemáticas (en particular para Argentina la cuestión de soberanía en Malvinas) ha creado, en ocasiones, mejores condiciones para resolverlas que las que se venían derivando de los intentos bilaterales.

3. Posición argentina durante y después de las guerras mundiales del siglo XX

El final de la Segunda Guerra Mundial llevó a las naciones vencedoras a concebir un sistema multilateral que, a través de la cooperación, garantizara que no pudiera retornarse a un conflicto global como el que se había padecido en los años anteriores. Es básicamente lo que se conoce hoy como el Sistema de Naciones Unidas.

Una situación diferente se había planteado al fin de la Primera Guerra Mundial. En efecto, las potencias vencedoras en ese conflicto, particularmente Francia, Inglaterra e Italia, no solo recuperaron o se repartieron territorio y recursos de los derrotados, sino que impusieron condiciones desmedidas a las potencias derrotadas con respecto al pago de indemnizaciones: el Imperio austrohúngaro, el Imperio otomano y Alemania, que fue el país más castigado en este esquema.

Impulsada por el presidente Woodrow Wilson, se formó la Sociedad de las Naciones (SN), constituida en principio para garantizar la integridad territorial y la autonomía política de los Estados. Por medio de la SN se pretendió un mecanismo colectivo de paz y seguridad. Por su intermedio los futuros conflictos bélicos se considerarían violatorios de la antigua normativa “del derecho de gentes”. La Sociedad de las Naciones firmó su estatuto en junio de 1919 y comenzó sus tareas en Ginebra en enero de 1920. La primera asamblea tuvo lugar en noviembre de dicho año. 

Aunque varios países latinoamericanos adhirieron a este esquema incondicionalmente, nuestro país hizo sus observaciones. El canciller Pueyrredón estableció la postura oficial del Gobierno de Yrigoyen en una nota del 18 de julio de 1919. En el documento se establecía:

  • acuerdo con la creación y acción de la Sociedad de las Naciones,
  • desacuerdo con postergar los países neutrales en las asambleas, y
  • desacuerdo con la diferencia que los vencedores marcaban entre beligerantes y neutrales.

Argentina entendía que esta diferencia atentaba contra las bases de una sociedad que pretendía asegurar la paz entre los Estados. Ser consecuentes en posiciones pacifistas y neutrales en los conflictos y respetar e impulsar los principios de no intervención y de igualdad jurídica de los Estados marcó tradicionalmente la política exterior de nuestro país. Cabe señalar la única excepción del fracasado intento de recuperar las Malvinas por la fuerza (referido en la introducción de este capítulo) impulsado por la dictadura en 1982, con terribles consecuencias para las víctimas y sus familias, así como para los intereses del país, que avanzaba hasta entonces por el camino diplomático y pacífico.

Retomando la posguerra de la Primera Guerra Mundial, el 20 de enero de 1920, el presidente de la Sociedad de las Naciones, George Clemenceau, telegrafió al presidente Yrigoyen invitando a la Argentina a adherirse al Pacto de la Sociedad de las Naciones. Yrigoyen aceptó la invitación, ratificando los términos de adhesión de julio de 1919. El Poder Ejecutivo nombró, en octubre de 1920, a la delegación que representaría a nuestro país. Esta estaba encabezada por el canciller Pueyrredón, e integrada por el embajador en Francia, Marcelo T. de Alvear, entre otros. Las instrucciones más importantes del Gobierno argentino a su delegación, en línea con la nota de julio de 1919, fueron las siguientes: supresión de la distinción entre “beligerantes” y “neutrales” para los Estados que formarían parte de la SN; todos los Estados reconocidos como tales por la comunidad internacional tenían derecho a integrar la SN; supresión de la denominación de naciones “aliadas y asociadas” y toda otra denominación que vinculara la pasada guerra con la nueva institución que se creaba para la paz. Por último, y conforme el principio de igualdad de los Estados defendido por nuestro país, todos los integrantes de la SN debían tener, en un período de tiempo, derecho a integrar el Consejo, mayor autoridad de la nueva sociedad.

Al no respetarse el principio de universalidad e igualdad de todos los Estados sin discriminación, Argentina se retiró de la Sociedad de las Naciones en diciembre de 1920. Se reincorporó en 1932, cuando era canciller Carlos Saavedra Lamas. Fue una época de baja incidencia del organismo. La guerra civil española, con notoria participación de otras naciones, y enseguida la Segunda Guerra Mundial evidenciaron la ineficacia del organismo en lo central, fuera de algunos logros menores.

La historia nos muestra que el período de “entreguerras” no fue mucho más que la preparación y espera de la siguiente (1939-1945). Los contratos de adhesión, completamente acordados entre los vencedores, les dejaban escaso margen a los derrotados, no más que aceptar, pagar y perder territorio. Fue el castigo por su expansionismo, pero asimismo el camino al siguiente conflicto. En efecto, en los años 20 y 30, Europa vio crecer nuevos pensamientos autoritarios, que llevaron a la nueva guerra comenzada en 1939.

Por el contrario, la Organización de las Naciones Unidas, nacida en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial (1945, San Francisco), más allá de notorias deficiencias, ha obtenido logros importantes, desde mediados del siglo XX hasta la fecha. Estos se reflejan en las agendas internacionales de todos los países, en las que se instalaron temáticas que antes tenían un valor mayormente declarativo. El 30 de abril de 1945, la Argentina fue admitida como miembro de la nueva organización, a pesar de la hostilidad de la Unión Soviética debido a la larga neutralidad de nuestro país.

El punto merece una precisión. Argentina no hacía más que reiterar su posición neutral de la Primera Guerra Mundial. En parte como consecuencia del no intervencionismo, no siendo un país vinculado ni geográfica ni temáticamente a los conflictos. También, entre las interpretaciones de las Doctrinas Calvo y Drago, se prioriza la búsqueda de solución política a los conflictos internacionales antes que las presiones diplomáticas y militares. Por otra parte, era conveniente para lo que resultó el bando ganador en la contienda (particularmente el Reino Unido) recibir el abundante y regular comercio argentino de alimentos, vía navíos neutrales y no de una nación “beligerante”, atacable por el bando enemigo. Esta situación dio lugar a un acuerdo a pedido de Roosevelt para que Churchill hiciera expresa mención de que Argentina debía demostrar buena voluntad e integrar el bando aliado. Esto último lo solucionó Churchill con un discurso en septiembre de 1944 en la Cámara de los Comunes, donde refería que había invitado a nuestro país a integrar el bando aliado, ya que Argentina ya había roto relaciones diplomáticas con Alemania. Lo hizo sin intimaciones ni fechas, por lo que el comercio seguro continuó hasta marzo de 1945, cuando se produjo la declaración de guerra de nuestro país a las potencias del Eje (Lanús, 1984).

La cuestión fue fogoneada por una malintencionada campaña de prensa, que nuestra delegación, presidida por Miguel Ángel Cárcano, enfrentó con éxito y con instrucciones de “expectativa prudente” y “gran tolerancia hacia los defectos que pudiera tener el proyecto de organización mundial”, ya que Argentina no había participado en la discusión de los temas de la Carta.

“Cierto es destacar que desde 1945 en adelante se ha conseguido un breve periodo de paz mundial superior al posterior a 1918, pero esta paz actual merece un análisis particular: existen nuevas formas mundiales de conflicto” (Lascano y Vedia, 2007).

4. Derechos humanos

La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) fue adoptada por la Asamblea General de la ONU el 10 de diciembre de 1948. En nuestro país se considera el 10 de diciembre como “el día de los DD. HH.”, y el cambio de mando presidencial pasó desde 1983 del 12 de octubre al 10 de diciembre.

En el ámbito legal de 1948, la DUDH no tuvo carácter vinculante, es decir que no obligó a los Estados que la firmaron a cumplir obligatoriamente con ella. Fue una expresión de voluntad colectiva, un documento político y ético, un objetivo común por parte de los Estados para reconocer, velar y garantizar los derechos enumerados en el texto. Aun así, funcionó como un importante avance en la declinación de la soberanía absoluta e irrestricta del Estado. En efecto, considerando los derechos humanos como conjunto de derechos y garantías vinculados a las libertades elementales que posee cualquier persona en cuanto ser humano, no pueden estar al arbitrio exclusivo del Estado. Los países que suscribieron a la DUDH consideraron que el mundo paulatinamente se iba a encaminar hacia ciertos derechos mínimos comunes a todos los países y que los Estados tendrían que comprometerse a respetar los derechos de la persona humana en cualquier circunstancia.

A pesar de las resistencias suscitadas, ninguna nación puede apartarse siquiera parcialmente de los principios consagrados y debe aceptar su validez, lo que, si bien no impide las violaciones a los derechos humanos, tiende a ponerles límites crecientes.

El espacio americano mostró en tiempos previos logros anteriores a la Declaración Universal de diciembre de 1948. En efecto, en la IX Conferencia Interamericana (Bogotá, abril de 1948), se aprobó la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Carta de la OEA, organización que fijó sede en Washington, capital del gran triunfador del Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos.

Al igual que en 1947 (Río de Janeiro, Conferencia para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad, aprobación del TIAR), las delegaciones de los Estados Unidos y Argentina, representada por el canciller Bramuglia –que aprovechó el cónclave para presentar la “tercera posición” de Perón–, se enfrentaron sobre el alcance y carácter que debía tener dicho tratado. El año siguiente, en Bogotá, la delegación argentina (junto con las de otros países vecinos) volvió a enfrentar a la representación estadounidense para evitar, entre otras cosas, que OEA, la nueva organización interamericana, tuviera injerencia en las actividades militares de cada país. Con ese espíritu es que se impidió la instalación de bases norteamericanas “de cooperación” en Uruguay en los 50. 

Entre 1948 y 1951 se aprobaron en ONU la Convención contra el Genocidio y la Convención de Refugiados, con la creación del ACNUR. En ambos casos, las delegaciones argentinas participaron activamente en tareas organizativas y los trabajos que llevaron a sus adopciones. Volviendo al plano regional, en 1959 se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que fue impuesta de varias atribuciones y tuvo mucha iniciativa. En 1967, en la reunión de la OEA en Buenos Aires, la CIDH se convirtió en órgano principal. Dos años después, se aprobó en Costa Rica la Convención Interamericana de DD. HH., que creó un dispositivo muy importante para la promoción y garantía de los derechos, como es la propia Corte Interamericana de DD. HH.

Con este plexo normativo vigente, empezaron a producirse los golpes militares en la región. En Argentina, durante la última dictadura, se puso la violación de estos derechos en el centro del reclamo que hacían los países críticos del Gobierno militar. Con los años, Gobiernos democráticos posteriores (Alfonsín, Kirchner) llevaron adelante políticas de memoria, verdad y justicia. En medio de fuertes presiones, los dictadores fueron juzgados y condenados, luego indultados y finalmente vueltos a condenar como cientos de colaboradores. Jorge Videla, el primer presidente del proceso militar iniciado en 1976, murió preso en una cárcel común en 2013. Argentina es reconocida en todo el mundo por haber juzgado y condenado a tantos responsables de la violación de los DD. HH. y haber defendido en los foros internacionales la vigencia de estos derechos. 

Ante el poder total de Estados represivos y violadores de DD. HH., empezaron a desarrollarse en algunos países las actividades, tan riesgosas, de los organismos de DD. HH., del que Madres y Abuelas de Plaza de Mayo en nuestro país son prestigioso ejemplo. La visita de la CIDH a Argentina en 1979, plena dictadura, fue un momento alentador para los familiares de los reprimidos. La CIDH hizo esa visita en ejercicio de sus atribuciones adjudicadas en la reunión de la OEA de 1967, de “visitas in loco” e informes sobre países. El informe sobre nuestro país produjo mucho impacto al año siguiente.

En Naciones Unidas de Ginebra funcionaba entonces la Comisión de DD. HH., dependiente del Consejo Económico y Social, y asistía en funciones a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Tenía reuniones anuales y en esos años produjo fuertes condenas a los regímenes vigentes en Chile y Uruguay.

Es curioso destacar que, en las reuniones de la Comisión de DD. HH. de la ONU en Ginebra, en aquella época, el Gobierno militar argentino lograba que su política de violaciones masivas y sistemáticas nunca fuera expresamente condenada. La razón –no la única, pero sí muy importante de este sinsentido– fue un acuerdo entre Argentina y la URSS por el que nuestro país no adhería al embargo a la venta de cereales con que los EE. UU. pretendieron castigar a la URSS luego de su invasión a Afganistán en 1979, convocando a los mayores productores del mundo. Argentina siguió vendiendo. En pago, la URSS, abanderada del “socialismo real”, le dio constante apoyo en los foros de DD. HH. al Gobierno militar derechista de nuestro país.

Desde 1977 el gobierno de Carter desplegó la política de promoción de los DD. HH. en el marco de una estrategia global para recomponer la hegemonía estadounidense en el mundo. Ante las condenas, la dictadura argentina respondía a EE. UU. con acusaciones de “intervención en los asuntos internos” y reproches sobre la incomprensión de Occidente respecto de su cruzada antisubversiva (Rapoport, 2017).

A nivel internacional, y también en el período central de la dictadura, Adolfo Pérez Esquivel, un militante pacifista y religioso, preso político hasta 1978, recibió el Premio Nobel de la Paz en 1980. Esto puso en primer nivel internacional la situación de las violaciones sistemáticas que el terrorismo de Estado implementaba en Argentina.

Más allá de los juicios, impulsados por los Gobiernos de Alfonsín y Kirchner, como ya se señaló, a nivel oficial, Argentina participó activamente en la creación del Consejo de DD. HH. de la ONU (2006) en reemplazo de la Comisión. Si bien el número de integrantes hace que algunos países violadores de derechos la integren, los especialistas entienden que sus resultados son superiores a los de la Comisión, el ámbito previo.

Francia y Argentina copresentaron la Declaración Internacional para Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada en 2006 y en vigor desde 2010. Con base en el prestigio de sus logros, el trabajo del Equipo Argentino de Antropología Forense fue requerido a nuestro país innumerables veces y realizó trabajos en 40 países.

Los derechos humanos es indudablemente un espacio de fuerte y reconocida acción de Argentina a nivel mundial.

5. Medio ambiente

En materia de medio ambiente, ocurre un fenómeno particular: pese a que parte de los países importantes desconocen los compromisos adoptados, como podemos observar, la presión de la Sociedad Civil a nivel mundial para combatir los efectos del cambio climático continúa, y las instituciones creadas en el marco de la ONU siguen funcionando y reclamando, más allá de retrasos en cumplimientos, en el respeto de las normas y de los acuerdos alcanzados.

A continuación se detallan los hitos más relevantes.

El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (en inglés, United Nations Environment Programme [UNEP]) es un organismo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) que coordina sus actividades ambientales, ayudando a los países en desarrollo a aplicar políticas y prácticas ecológicamente racionales. Con sede en Nairobi, Kenia, fue fundada por Maurice Strong, su primer director, como resultado de la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

Esa Conferencia (también conocida como Conferencia de Estocolmo) fue un encuentro internacional convocado por la Organización de Naciones Unidas celebrada en la capital de Suecia entre el 5 y el 16 de junio de 1972. Fue la primera gran conferencia de la ONU sobre cuestiones ambientales internacionales, y marcó un punto de inflexión en el desarrollo de la política mundial del medio ambiente. Argentina estuvo entre los países invitados, y envió su delegación a este evento, el primero de tan alto nivel como lanzamiento internacional del tema. La conferencia fue presidida por el secretario general de la ONU, el austríaco Kurt Waldheim. Más allá del trabajo y participación de la delegación argentina, es importante resaltar dos hechos muy importantes vinculados a nuestro país y su temprano interés por la temática:

  • En marzo de ese mismo año 1972, desde su exilio en Puerta de Hierro, Madrid, Juan Domingo Perón había escrito el “Mensaje a los Pueblos y Gobiernos del Mundo”, convirtiéndose en uno de los primeros líderes políticos en expresar su preocupación por el medioambiente. En su mensaje, hecho llegar también a la conferencia, el general hacía alusión a temas que no estaban instalados hace medio siglo en la agenda internacional, con referencias al desarrollo humano, recursos renovables, responsabilidad en la actividad minera y recursos hídricos.
  • Al año siguiente, 1973, y con Perón presidente por tercera vez, se creó la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano, cuyo puesto titular fue designado a una mujer, Yolanda Ortiz. Argentina fue el primer país de América Latina en crear una secretaría de Estado para lo ambiental, y marcó un rumbo en la conciencia internacional del tema en la época.

En 1992 tuvo lugar la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, la cual produjo como resultado la Declaración de la Tierra, que incluye diferentes convenciones (Cambio Climático, Diversidad Biológica y Desarrollo Sustentable). La Convención sobre Cambio Climático fue firmada durante la Conferencia y entró en vigor en 1994. Su objeto es estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que no resulte perjudicial para el sistema climático. Los países industrializados asumieron expresamente el compromiso de tomar la iniciativa de disminuir las emisiones de carbono para mitigar el cambio climático, lo que lamentablemente no ha sucedido.

También en materia de cambio climático se adoptó el Protocolo de Kyoto en 1997. El embajador Estrada Oyuela, diplomático argentino, fue presidente de la asamblea. La delegación de nuestro país fue una fuerte impulsora de la negociación que llevó a la adopción del Protocolo.

Otro hito importante fue la COP 10 (Conferencia de las Partes), acontecida en Buenos Aires el diciembre de 2004. Argentina tomó la responsabilidad de organizar este encuentro, así como los seminarios y reuniones de expertos previos. La nutrida concurrencia y los trabajos desarrollados fueron demostración del reconocimiento a nuestro país por el responsable trabajo demostrado en años previos. Se aprobó un plan de acción (Programa de Trabajo de Buenos Aires) para la adaptación de países en desarrollo al cambio climático y abrir una vía de diálogo en 2005 para estudiar qué hacer para combatir el calentamiento global más allá del Protocolo de Kyoto de 1997.

En diciembre de 2015, se adoptó el Acuerdo de París, compromiso asumido en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a través de la mitigación, adaptación y resiliencia de los ecosistemas a efectos del calentamiento global. Su aplicabilidad sería para el año 2020, cuando finaliza la vigencia del Protocolo de Kyoto. Argentina firmó y adhiere al Acuerdo. El jefe de la Conferencia de París, el ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Laurent Fabius, dijo que este “ambicioso y balanceado” plan es un “punto decisivo histórico” en el objetivo de reducir el calentamiento global.

Sorpresiva e irresponsablemente, en junio de 2017 Donald Trump anunció la retirada de Estados Unidos (el mayor emisor de gases del planeta) de este acuerdo. El resto de los países reiteró su compromiso, comunicando que mantenían los objetivos propuestos y adoptados aunque Estados Unidos no lo hiciese. La última conferencia de las Partes (COP 25, dic. de 2019) debió cambiar de sede de Santiago de Chile a Madrid por las multitudinarias marchas de protesta en Santiago y la represión del Gobierno. En Madrid, la delegación argentina anunció que luego de 2040 la generación eléctrica será libre de emisión de gases.

También calculando el mediano y largo plazo, en el 2000 se lanzaron los Objetivos de Desarrollo Sustentable del Milenio (ODS 2030). El Estado argentino ha mostrado claras manifestaciones de compromiso. Los ODS plantean objetivos más ambiciosos que obtener logros en lo meramente climático, proponiendo metas de desarrollo sostenible en materia socioambiental, como pobreza, salud, igualdad de género y trabajo decente. Al ampliar la expectativa, temo que los países en desarrollo hemos quedado entrampados en el enfrentamiento entre los países centrales que empezaron su fuerte desarrollo con la Revolución Industrial del siglo XIX y los actualmente en desarrollo, que, sufriendo el deterioro del planeta causado por aquellos, aunque quisieran cumplir los requisitos que los grandes demoran, tienen una prioridad mayor en su propio desarrollo. Tema complejo y para muchos años de negociación, donde Argentina deberá demostrar firmeza en defensa de sus intereses.

6. Paz y democracia. Participación argentina en iniciativas internacionales y regionales

Los últimos 15 años del siglo XX vieron en Argentina y la región el proceso final de las dictaduras y el dificultoso inicio de las democracias. Tempranamente nuestro país se orientó a una fuerte y representativa iniciativa en materia de paz y desarme. A tal fin, integró junto con México, Suecia, Tanzania, Grecia e India el llamado Grupo de los Seis. Efectivamente, en línea con la idea del nuevo Gobierno argentino de impulsar una iniciativa común con otros países en materia de desarme, anunciada por el canciller Dante Caputo ante la Comisión de Desarme de Naciones Unidas en febrero de 1984, el presidente Alfonsín y los otros mandatarios del Grupo suscribieron una Declaración advirtiendo sobre la gravedad de la carrera armamentista. El Grupo de los Seis solicitó a las cinco potencias nucleares ganadoras de la Segunda Guerra Mundial e integrantes del Consejo de Seguridad desde San Francisco 1945 que no avanzaran en la producción y emplazamiento de armas nucleares, reduciendo sus arsenales. Se pedía también (con cierta inocencia, pero marcando posición) que la reducción de estos procesos se orientara a un desarme efectivo que redireccionaría los recursos del armamentismo al desarrollo socioeconómico.

El presidente Alfonsín explicitó en la Cumbre del Grupo en Nueva Delhi, en 1985, la posición argentina en materia de desarme:

  • que las superpotencias volvieran a la distensión, lo que el presidente entendía como condición indispensable para la autonomía regional;
  • que América Latina quedara fuera del conflicto por el predominio entre las dos superpotencias;
  • impedir la presencia de armas nucleares en nuestra región;
  • con referencia a Malvinas, obstaculizar posibilidad de la OTAN de participar en países fuera del área atlántico-europea; y
  • concertar posiciones con otros Gobiernos, con el objetivo de democratizar el sistema internacional.

A nivel regional, Argentina integró desde 1985 el Grupo de Apoyo a Contadora junto con otros siete países de la región (Colombia, México, Venezuela, Panamá, Brasil, Perú y Uruguay). Orientado principalmente a colaborar en el proceso de paz por los enfrentamientos en Centroamérica, pasó a llamarse Grupo Río en 1990, y se convirtió en el organismo de mediación de conflictos regionales en una nueva época, alejada del aislacionismo y las problemáticas propias de los regímenes militares. Firme en este espíritu mediador, el Grupo Río y otros organismos creados posteriormente pudieron obtener éxitos entre fines del siglo XX y principios del XXI.

El espacio de integración con mayor identidad del que forma parte nuestro país es el Mercosur. En efecto, luego de las mutuas visitas y actividades de los presidentes Alfonsín y Sarney entre 1985 y 1987, cualquier hipótesis de conflicto del pasado entre Brasil y Argentina quedó desactivada. Superados los pasos previos y fortalecidos ambos países en un proceso político de integración económica hacia un mercado común, el Mercosur se constituyó en Asunción e incluyó a Paraguay y Uruguay en marzo de 1991. El Protocolo de Ushuaia de 1998 establece que no podrán formar parte del Mercosur los países que no respeten la institucionalidad democrática.

A mediados de la primera década del siglo actual, se inició un proyecto inclusivo de América del Sur toda, como fue la Comunidad Suramericana de Naciones y, poco tiempo después (Brasilia, 2008), su continuación, la Unasur, que integraba a los doce países de América del Sur. Con una relación personal fluida de los presidentes, que facilitó las decisiones, no tuvo una gran estructura burocrática y sí grupos de trabajo, particularmente en infraestructura y defensa. El Consejo Sudamericano de Defensa, con sede en Buenos Aires, fue el foro donde se debatió el rol de la región ante el despliegue de la IV Flota de EE. UU., y en el mismo año 2008 los debates provocados por la instalación de bases militares colombo-estadounidenses en la frontera de Colombia con Brasil y Venezuela. Ambos temas contrarios al concepto de “América del Sur Zona de Paz”. Sin entrar en el detalle del desarrollo y funcionamiento del organismo, señalemos que entre 2018 y 2019 importantes países con gobiernos conservadores suspendieron su membresía, por lo cual quedó inactivo de hecho.

En 2011 se creó CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, con 33 miembros, que constituye hoy el único espacio regional de concertación política y mediación de conflictos. Incluye todos los países del continente, menos el más poderoso (EE. UU.) y Canadá. Estos procesos amplios de asociación entre vecinos con fines político-económicos parten de un supuesto de paz y colaboración entre sus miembros. En medio de una época negativa para las vinculaciones regionales, CELAC tuvo su reunión en la Ciudad de México en enero de 2020. Desde entonces, México ejerce la presidencia pro tempore de CELAC. Activa presencia argentina, conducida por el canciller. Además de la participación en el foro, la delegación mantuvo varios encuentros bilaterales.

El canciller Marcelo Ebrard, del Gobierno mexicano, destacó: “El hecho de reunirse fue un gran avance. Nuestra propuesta se basa en que la CELAC se fortalezca, hace tiempo que no nos reuníamos por la polarización política”. El comunicado final no se expidió sobre acciones del Gobierno venezolano y evitó el caso boliviano, luego del golpe de Estado en noviembre de 2019 y convocatoria a elecciones para mayo de 2020. La presidencia pro tempore mexicana sí presentó un Plan de Trabajo de 14 puntos, que convoca a los integrantes. CELAC intenta no correr la suerte de otros mecanismos de asociación entre vecinos, que sufren el desinterés de países importantes de la región hostiles a los procesos de integración regional, lineamiento que ha sido para Argentina (salvo contadas excepciones) una política tradicional con mucha iniciativa y participación.

7. Argentina en misiones de paz

Nuestro país adhiere a los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y se compromete a practicar la tolerancia y a unir fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Más de 40 000 hombres y mujeres de las Fuerzas Armadas de Argentina han participado en más de 35 misiones de la ONU desde 1958. Argentina aporta actualmente 298 efectivos, hombres y mujeres. El personal de paz se desempeña en ambientes hostiles y peligrosos para brindar protección a las comunidades vulnerables y prestar asistencia a los países en su lucha por una transición del conflicto a la paz. Desde 1948, más de un millón de personas han participado en todo el mundo en las operaciones de mantenimiento de la paz.

Los batallones integrados por militares argentinos participan en misiones de paz actuando con absoluta neutralidad hacia las partes en conflicto. Aunque las restricciones presupuestarias han sido severas en los últimos años, también es objetivo de la participación en Misiones de Paz mantener el instrumento militar en un estado de alistamiento que facilita y actualiza su doctrina de uso.

Aliviar el sufrimiento humano y establecer las condiciones e instituciones necesarias para una paz autosostenible son objetivos prioritarios de todas las misiones. Dentro de todas las meritorias misiones emprendidas, “aliviar el sufrimiento humano” aplica particularmente al contingente que fue a Haití en 2004 en el marco de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), donde se encargó de la instalación y atención de un hospital de alto nivel para un país tan pobre y necesitado. Los efectivos argentinos contaron con el respeto y el afecto civil luego de la asistencia, tanto en el hospital como fuera de él, a la población golpeada por el terremoto de 2010.

En el caso de Haití, hay que agregar además la cooperación de funcionarios del Ministerio de Economía, que durante años aportaron a la elaboración del presupuesto del país. También cabe mencionar la gran ayuda del Programa Prohuerta Haití, amplio proyecto de cooperación en seguridad alimentaria, que vio sus inicios en el año 2005 y que años después sumó a la tecnología INTA aportes económicos de Canadá en un marco de cooperación triangular. 

El accionar de los soldados argentinos en misiones de paz auspiciadas por Naciones Unidas en países de África, Europa, Oriente Medio, Sudeste Asiático y América Latina refleja el sostenido compromiso de nuestro país con la paz y la cooperación multilateral.

Existe incluso una fuerza de paz binacional, argentino-chilena, llamada Cruz del Sur, constituida como una fuerza conjunta y combinada, conformada por militares de ambos países y diseñada para ser puesta a disposición de la ONU con el propósito de ser empleada en operaciones de mantenimiento de la paz. A principios de octubre de 2019, tuvo sus últimos ejercicios. El personal participante de esta fuerza y de otros países se capacita en el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ).

8. Era atómica y desarme. Argentina y su postura de “no proliferación”

La Conferencia de Desarme es un foro de negociación sobre desarme de carácter multilateral. Se fundó en 1979 como resultado de la primera Sesión Especial de Desarme de la Asamblea General de las Naciones Unidas que tuvo lugar en 1978. 

El fin de la Segunda Guerra Mundial coincidió con el inicio de la era atómica. En efecto, al ensayo nuclear exitoso de Estados Unidos en Nuevo México (julio de 1945) le siguieron las bombas sobre Hiroshima y Nagasaki el mes siguiente, tras lo cual Japón firmó su rendición. Último país del Eje rendido en el frente asiático, ya que en Europa la guerra había ya terminado.

El propio Stalin anunció 4 años después que la URSS estaba en condiciones de producir sus propias bombas. Rápidamente se terminó el monopolio atómico de EE. UU. Entre los años 50 y mediados de los 60, el Reino Unido, Francia y China se incorporaron al “club”. Los cinco miembros del Consejo de Seguridad de la ONU manejaban el arma nuclear.

La Asamblea General pidió en 1965 a la Comisión de Desarme la elaboración de un tratado internacional para evitar la proliferación nuclear. En mayo de 1968, en reuniones de estudio del instrumento, el entonces representante permanente ante la ONU y luego juez de la Corte Internacional de Justicia, el embajador argentino José María Ruda, hizo una mordaz alusión a los no atómicos acuñando la expresión “El desarme de los desarmados”. De hecho, el Tratado de No Proliferación (TNP), entrado en vigencia en 1970, integró a las potencias que habían formalizado su posesión de tecnología nuclear antes del 1.º de Enero de 1967, precisamente los cinco integrantes del Consejo de Seguridad de la ONU.

Hay otros poseedores de la bomba (India, Pakistán, Israel, Corea) no reconocidos por el TNP y con desarrollos y detonaciones posteriores a la entrada en vigencia del Tratado.

En materia nuclear, la Argentina tiene un desarrollo científico y tecnológico que lo convierte en uno de los principales productores de conocimiento para el desarrollo de la energía nuclear. Lamentablemente, en cuanto a infraestructura, tenemos solo tres reactores de potencia para la generación nucleoeléctrica: Atucha I, Atucha II y Embalse. No por atraso en la materia; ya en 1950 se creó la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), organismo del Estado a cargo de la investigación y el desarrollo de la energía nuclear. Su misión fue y es desarrollar y controlar el uso de la energía nuclear con fines pacíficos en el país. El Instituto Balseiro inició actividades en 1955. Las estructuras, estudios y la persistencia de varias generaciones de tecnólogos y profesionales generaron desarrollos para su uso en medicina, industria, agro y generación eléctrica.

Es importante destacar el rol de funcionarios argentinos en los organismos de control. A nivel regional tenemos que destacar la Agencia Brasileño-Argentina para la Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), organización binacional de control de materias nucleares, que desempeña un papel activo en la verificación de actividades que deben tender a objetivos pacíficos. ABACC fue fundada en julio de 1991, pero desde las primeras aproximaciones de Alfonsín-Sarney desde 1985, el tema nuclear fue central, siendo esa confianza mutua la que impidió una carrera de armamentismo nuclear y simultáneamente facilitó otros avances en la integración bilateral.

El mismo embajador que dirigió la ABACC en 1992 (Rogelio Pfirter) ocupó entre 2002 y 2010 la Dirección General de la OPAQ, Organización para la Prohibición de Armas Químicas, con sede en La Haya, con mucho reconocimiento.

9. EL OIEA y su nuevo director general argentino

El Organismo Internacional de Energía Atómica es uno de los espacios multilaterales más importantes que existen por su influencia en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. “El OIEA es un cuerpo cuya actuación y pronunciamientos es decisiva en materia de guerra y paz y su relevancia lo pone por encima de cualquier otro organismo internacional”, declaró en un reciente reportaje periodístico su nuevo director general. Directamente vinculado con el Consejo de Seguridad, su objetivo central es evitar la proliferación nuclear a través de la implementación del sistema de salvaguardias. Hoy cuenta con 171 Estados miembros.

En octubre de 2019, el diplomático argentino Rafael Grossi fue electo director general y se convirtió en el argentino que ha llegado a la posición más alta en el Sistema de Naciones Unidas. Grossi es diplomático de carrera, egresado del ISEN, con mucha trayectoria en temas de la especialidad. Jefe de gabinete de la OPAQ (Organización para la Prohibición de Armas Químicas), director general adjunto del OIEA y presidente del Grupo de Proveedores Nucleares (NSG). Desde 2013 se desempeñaba como embajador argentino en Austria y ante los organismos internacionales con sede en ese país, entre ellos el OIEA.

Tanto los abundantes conocimientos y experiencia del nuevo director general, como el tradicional apego de Argentina (país cuyo Servicio Exterior él integra) a los valores de paz, respeto del derecho internacional, democracia, derechos humanos y no proliferación han sido razones coincidentes en su elección en un cargo de semejante importancia para el sistema multilateral.

De cara a los nuevos desafíos, saltan a la vista los casos de Irán y Corea. El propio Grossi sostiene que el organismo es el único garante que tiene Irán, que conservó su relación con el OIEA, que es también por otra parte un actor indispensable para los participantes del acuerdo[2] que piden un régimen de verificación más estricto con los desarrollos iraníes.

Con respecto al caso Corea, en 2009 fueron expulsados los inspectores del OIEA, por lo que el organismo ignora el desarrollo y la capacidad industrial que puede tener el programa nuclear. EE. UU. y Corea han elegido la negociación bilateral confidencial. Como señala Grossi, quien espera se llegue a un acuerdo, el papel del organismo es entrenar a un importante equipo de inspectores que se puedan desplegar sobre el terreno.

Sin seguir desarrollando en detalle esta temática, tan específica como importantísima para la paz y seguridad internacionales, corresponde acompañar al embajador Julio Carasales (1987) cuando afirma que

es más que dudoso que el desarrollo de armas nucleares proporcione beneficios a la Argentina. Si alguno hubiera, las desventajas serían mucho mayores. Lo ideal hubiera sido incorporarse a un régimen internacional justo, no discriminatorio y conducente a que nadie tenga armas nucleares, asegurando la paulatina reducción de los arsenales existentes hasta su eliminación. Los convenios concertados en este campo, como el TNP, lejos están de tener esas características.

Otro estudioso más reciente de la temática es Marcelo Valle Fonrouge, en su Desarme Nuclear. Regímenes internacional, latinoaméricano y argentino de no proliferación, UNIDIR, Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación sobre Desarme, 2003. Señala Valle que el TNP “se ha convertido en la piedra angular del régimen de no proliferación nuclear”. Queda claro que Argentina rechaza la posibilidad de producción de armas nucleares y comparte los objetivos del TNP. También señala el autor que, si bien el Tratado cuenta con 187 Estados miembros, tres que están afuera (Israel, India y Pakistán) tienen instalaciones nucleares que producen y hasta están calculadas las cabezas nucleares disponibles por cada uno. Estas instalaciones no están sujetas a inspección internacional bajo salvaguardias de la OIEA, lo que impide la universalidad del tratado y su limitación en caso de conflicto grave. Los conflictos regionales en Medio Oriente o Asia no están cerca de la distensión, al contrario, por lo que, de no ser exitosas las negociaciones pacíficas en caso de escalada de enfrentamientos, nos encontraremos con un buen instrumento que deberá esmerarse para atar los cabos sueltos.

10. Conclusiones

Estas páginas han tratado de desarrollar la evolución de algunos temas que, señalados en el inicio, conforman un aporte positivo de la Argentina al Sistema Multilateral. En efecto, y más allá del mucho o poco reconocimiento interno de la buena reputación de nuestro país en el Sistema, bueno es señalar que los responsables de los países con más peso en el Sistema conocen el patrón de votaciones de Argentina en la ONU.

Lejos del slogan “descolgados del mundo” que agitó en campaña la fuerza derrotada en las elecciones presidenciales de octubre de 2019, una lectura atenta demuestra que en el período 2003/2015 atacado en esa propaganda, el nivel de coincidencias con EE. UU., según la Oficina de Organismos Internacionales del Departamento de Estado, fue el mismo que Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica o Perú. En los dos períodos en que fue miembro temporario (2005/2006) y 2013/2014), Argentina tuvo votación coincidente con Occidente en la enorme mayoría de las votaciones, siendo exactamente el mismo número que EE. UU., Gran Bretaña y Francia en este último período. Argentina, como país pacífico, enemigo y víctima del terrorismo internacional, el narcotráfico y el crimen organizado, tiene todo para ganar compartiendo agenda en tantas votaciones internacionales.

Como se ve, bastante lejos de la argumentación de que los únicos aliados a los que nuestro país hacía seguidismo prácticamente eran Cuba, Venezuela e Irán. Las coincidencias con los “grandes” de Occidente no impiden realizar alianzas en votaciones importantes para nuestra soberanía en Malvinas con el Grupo de los 77+ China, como ha pasado. Con la UE, más allá del contencioso comercial, se ha trabajado en conjunto en materia de DD. HH. y no proliferación. Y tantos temas de agenda que podríamos relanzar, si logramos beneficios que no sean asimétricos.

Con los Gobiernos de la región (intentos integracionistas como constante política desde mediados del siglo XX), se trabajó luego de la sólida alianza con Brasil desde 1985 en adelante en temas económicos y de cooperación, más allá de afinidades políticas mayores o menores. La relación con Brasil merecerá particular atención en esta etapa.

Ratifiquemos y seamos constantes en las políticas que nos han hecho confiables a nivel mundial.

Bibliografía

Badie, Bertrand (2011). La diplomatie de Connivence. La Découverte.

Carasales, Julio César (1987). El desarme de los desarmados. Ed. Pleamar.

Colombo Sierra, Agustín (2008). “Inequidad, acumulación y distribución en América Latina”, en Archivos del Presente, n.º 48, Ed. Forosur.

Hobsbawm, Eric (2003). Años Interesantes, una vida en el siglo XX. Ed. Crítica.

Lanús, Juan Archibaldo (1984). De Chaputepec al Beagle. Ed. Emecé.

Lascano y Vedia, Julio (2007). Política y diplomacia. Ed. Tu Llave.

Paz, Hipólito J. (1999). Memorias. Ed. Planeta.

Rapoport, Mario (2017). Política internacional argentina. Ed. Capital Intelectual.

Valle Fonrouge, Marcelo (2003). El desarme nuclear. Ed. UNIDIR.


  1. Abogado por la UBA. Se desempeñó en distintos trabajos de sectores público y privado: 1984/89, abogacía y consultoría. 1987/91, asesor en la Gobernación de Mendoza en Proyectos de Inversión. 1989/90, asesor subsecretario de Política Exterior. 1991/92, asesor Sec. de RR. EE. en la Cancillería. 1992/2003, gerente de Rels. Institucionales, gerente de Países del Mercosur y gerente internacional en TELECOM Argentina. 2003/09, jefe de Gabinete del Ministro y subsecretario de Asuntos Latinoamericanos en Cancillería. 2010/11, director de la Secretaría de Mercosur en la sede de Uruguay. 2012/17, director de RR. II. y Asuntos Institucionales en UNTREF. Desde 2017 integra la Delegación Argentina en COMIP (Com. Mixta arg-parag. Administradora del río Paraná) y desde feb. 2020 es asesor del senador Taiana en la Com. de RR.EE. del Senado. Publica artículos sobre asuntos internacionales y regionales en diarios y revistas de la especialidad. Correo electrónico: colombosierra@gmail.com.
  2. Logrado en Ginebra en 2015 entre Irán y los cinco países del Cseg, más Alemania. En 2017 el OIEA aceptó compromisos de Irán y aprobó fin de sanciones. En 2018 EE. UU. se retiró del acuerdo.


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