Gonzalo Salimena^[2]

Palabras clave: diplomacia parlamentaria, técnicas o formas, poder ejecutivo, inserción internacional.

1. Introducción

En la actualidad, la incorporación del vocablo “diplomacia parlamentaria” al mundo académico y a las relaciones internacionales parece transitar un camino sólido y constante. Reflejo de ello puede notarse no solo a través de un crecimiento en las actividades académicas y en los programas de estudios que incorporan este eje temático, sino en la multiplicidad de actividades que llevan a cabo los parlamentos con relación a las relaciones internacionales, siendo algunas de ellas establecidas constitucionalmente.

El crecimiento de la diplomacia parlamentaria y de sus técnicas o formas nos invita a reflexionar sobre la trascendencia que esta actividad puede tener en la inserción internacional de los Estados realizada por el poder ejecutivo y la complementación de tareas entre ambos actores, aportando una herramienta útil en un actual sistema internacional caracterizado por la incertidumbre y la volatilidad. Un correcto abordaje de la problemática nos plantea comenzar por una definición del concepto de “diplomacia parlamentaria”, para luego describir y explicar el complejo entramado de tareas que realiza el Parlamento (el Senado de la Nación) en materia de relaciones internacionales y sus características principales, para finalmente ver una breve evolución histórica de la inserción internacional y del rol del Parlamento. En este marco, algunas preguntas a las que intentaremos dar respuesta en el presente artículo son: ¿cuál ha sido, si es que la ha tenido, la participación de la diplomacia parlamentaria en las cosmovisiones históricas de política exterior?; ¿qué puede aportar la diplomacia parlamentaria a la inserción internacional en un sistema político presidencialista donde la política exterior parece ser un ámbito casi exclusivo del poder ejecutivo? Pensar las relaciones internacionales desde una visión de la diplomacia parlamentaria no significa una mirada antagónica al poder ejecutivo, sino una perspectiva complementaria que puede coadyuvar a la consecución de objetivos políticos y económicos esenciales para el interés nacional de los Estados.

2. Definición conceptual, técnicas o formas y características de la diplomacia parlamentaria

Comenzar por una definición del término “diplomacia parlamentaria” nos permite clarificar el camino para luego poder profundizar sobre la temática en cuestión. Existen numerosas connotaciones del término; sin embargo, es posible observar que en la tradición latinoamericana hay una cierta influencia de corte española, que se observa en general cuando algunos parlamentos se remiten a definiciones de autores españoles en la materia. La primera de ellas es la que nos brinda Piedad García Escudero Márquez (2008) en su artículo titulado “Diplomacia y cooperación parlamentarias: las cortes generales”. Allí se define a la diplomacia parlamentaria como “toda actuación desarrollada por los parlamentos en materia de política exterior y en su relación con otras cámaras extranjeras (Marín, 2002: 47), lo que comprende tanto la intervención del Parlamento y de sus órganos en la definición, control y ejecución de la política exterior del Estado, como la intensa actividad internacional de las cámaras (Trillo Figueroa, 1999: 18). La connotación del término dada por Escudero Márquez parece lo suficientemente abarcativa para incluir un amplio rango de actividades por parte del Parlamento. Pese a ello, no hace referencia a las competencias constitucionales del poder legislativo, a la vez que parece que presenta a la definición y ejecución de la política exterior como competencias propias del Parlamento, cuando en realidad le pertenecen específicamente al poder ejecutivo. Por esta razón, tomaremos como referencia para el presente artículo la definición de “diplomacia parlamentaria” que brindó Miguel Ángel Giménez Martínez en “Los inicios de la diplomacia parlamentaria en España durante la Legislatura Constituyente (1977-1979)”. Allí, el autor la define como un complejo entramado de relaciones institucionales informales que vinculan a las cámaras legislativas y a sus miembros. En un sentido amplio, también abarca las competencias constitucionales propias del legislativo en política exterior, así como la labor de control de la acción del Gobierno en este campo (Giménez Martínez, 2014: 406). En el sistema presidencial argentino, la política exterior es planificada, dirigida y ejecutada por el Poder Ejecutivo nacional, que durante varias décadas monopolizó su manejo intentando el menor control posible por parte de otros poderes del Estado. Sin embargo, el proceso de creciente democratización y transparencia de la política doméstica incrementó la participación de otros actores, que reclamaron mayor participación e injerencia en política exterior. Ello no significa que el Poder Ejecutivo haya perdido gravitación en el tema, sino que dejó de ser un actor exclusivo.

Esta merma se comenzó a evidenciar con la reforma constitucional de 1994, donde se le otorgó un nuevo rol al Congreso, encargado de “aprobar o desechar” tratados concluidos con otras naciones, y que los tratados internacionales y los concordatos (acuerdos que se firman entre un Estado sujeto de derecho y la Santa Sede) tienen jerarquía superior a las normas nacionales, lo cual los sitúa por encima de otras leyes (artículo 75 de la Constitución Nacional, inciso 22). La mayoría de estos tratados que adquirieron una jerarquía superior en la Constitución Nacional son aquellos relacionados con la protección de los derechos humanos. Complementariamente al inciso 22 del art. 75, el inciso 24 se refiere a la aprobación de tratados de integración de organizaciones supranacionales. De acuerdo con las prácticas constitucionales, la iniciativa y la tramitación de estos tratados internacionales le corresponderían al Poder Ejecutivo mediante la coordinación de las tramitaciones de los tratados con los representantes autorizados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Luego del debate y del posible ajuste o no del texto, se pasa a su firma por los titulares del Poder Ejecutivo.

Por lo tanto, volviendo sobre la definición de “diplomacia parlamentaria” dada por Giménez Martínez y tomada por nosotros para el presente artículo, las competencias constitucionales del Congreso definidas en el artículo 75 inciso 22 y 24 deberían ser consideradas parte de la diplomacia parlamentaria argentina, y correspondería hacer mención a tales artículos con esa denominación. Un último elemento que tenemos que operacionalizar en la definición está dado por lo que se conoce como “labor de control”. Este tiene dos acepciones generalmente reconocidas. La primera de ellas se identifica con la posibilidad de interpelar funcionarios, que se encuentra regulada en el artículo 71 de la Constitución Nacional. Es un mecanismo de control que posee el Poder Legislativo para que el Poder Ejecutivo le brinde información que pueda ser necesaria por algún acontecimiento de trascendencia o para tomar alguna resolución en una materia determinada sobre la cual no posee datos suficientes. El reglamento de la Cámara de Senadores, en su artículo 89, nos dice que “las interpelaciones se realizarán en función de la temática; es decir que cada comisión podrá interpelar con base en su competencia” (Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, 2016: 31).

La segunda acepción terminológica se vincula con un procedimiento parlamentario. Volviendo sobre la firma de tratados internacionales, puede suceder que el texto no haya sido sometido a un ajuste; de esta manera se puede sostener que hasta ese momento no se había registrado la intervención o participación del Congreso o de algunos de sus órganos (comisiones parlamentarias), por lo que el Poder Legislativo se encontraría ante un hecho consumado; es decir, con el texto concluido y firmado por el Poder Ejecutivo, que es luego remitido al Congreso con un mensaje y un proyecto de ley para su aprobación (Castagno, 2008: 1633). Sin embargo, ¿qué puede suceder si hubiera alguna discrepancia en el texto al momento de aprobarlo por parte de los legisladores?

El mecanismo de control del Legislativo no siempre se lleva adelante de manera tan simple como algunos podrían deducir. Para exponer la complejidad que muchas veces el Poder Legislativo enfrenta en su tarea de control, podemos recurrir a un caso que nos ayudará a clarificar la cuestión: nos referiremos al acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República de Chile para precisar la zona limítrofe entre el monte Fitz Roy y el cerro Daudet. El Poder Ejecutivo envió el proyecto al Congreso para someter a consideración la firma del acuerdo. La comisión parlamentaria que intervino en Diputados fue la de Relaciones Exteriores y Defensa. En el seno de la Cámara, se planteó un debate que tomó estado público acerca de que el texto enviado por el Poder Ejecutivo cedía a Chile una zona rica en recursos naturales.

El estado que tomó la cuestión en la opinión pública nacional obligó a emitir un dictamen que sostenía que el Poder Ejecutivo debía retirar el proyecto del acuerdo con Chile. El proyecto finalmente se retiró y el Ejecutivo negoció un nuevo acuerdo limítrofe que finalmente se firmó en Buenos Aires. La situación nos inclina a reflexionar que podría aceptarse que habría existido, entre la conclusión y la firma, un eventual espacio procesal para el control previo, como si fuera un diagnóstico preventivo (Castagno, 2008: 1636). Este control previo favorece funciones de control parlamentario y el rol del Congreso en temas esenciales que hacen a las relaciones diplomáticas parlamentarias.

Definida en estos términos, la diplomacia parlamentaria incluye las competencias constitucionales y las tareas de control parlamentario. Sin embargo, la diplomacia parlamentaria es más amplia que la descripta hasta el momento, ya que incluye técnicas y formas hacia el interior de cada una de las Cámaras que nutren a sus órganos de actividades con otros parlamentos y organismos internacionales. Por esta razón, si bien la definición conceptual planteada se ajustaría a las prácticas parlamentarias del Senado de la Nación, preferimos ganar en generalidad y no en precisión, modificaremos y ampliaremos la definición en el siguiente punto para incluir otras actividades internacionales.

2.1. Técnicas o formas de diplomacia parlamentaria

Como se planteó en el apartado anterior, la diplomacia parlamentaria es más compleja y extensa que las competencias constitucionales y las tareas de control. La diplomacia parlamentaria del siglo XXI se definirá no solo por su participación, representación plural y su misión de conservar la paz en el escenario internacional, sino por su complejidad creciente. En este sentido, la diplomacia parlamentaria debe ser redefinida como un complejo organizacional parlamentario formal e informal (en cuanto a su metodología) que incluye las competencias constitucionales y las tareas de control propias del parlamento, como las relaciones entre parlamentos (relaciones de Estado a Estado) y la interacción de estos con foros parlamentarios formales e informales regionales e internacionales (relaciones entre Estados y organizaciones internacionales).

Dada la presente definición que incluye una mayor cantidad de técnicas o formas de diplomacia parlamentaria, pasaremos a enumerar la tipología existente en la tradición española y los casos de América Latina que se encuentran más desarrollados, para luego pasar al caso argentino.

El trabajo de García Escudero Márquez realizado en España, “La diplomacia y cooperación parlamentarias: las cortes generales”, nos habla de que la diplomacia parlamentaria puede adquirir diversas formas (o técnicas, según su criterio), relacionadas con el grado de desarrollo en el cual se encuentre la organización. Siguiendo lo expuesto, establece la siguiente tipología:

• apoyo a la política gubernamental;
• relaciones pueblo a pueblo;
• “Actividad institucional de los órganos del Parlamento. Bajo esta forma aparecen las tareas relacionadas con la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluirían no solo las tareas parlamentarias o la tramitación de convenios internacionales, sino intercambios con comisiones homólogas de otros parlamentos, a la vez del frecuente contacto con embajadores de otros países” (García Escudero Márquez, 2008: 8);
• funciones del Parlamento en materia internacional;
• misiones de observación electoral;
• relaciones interparlamentarias bilaterales: los grupos de amistad;
• otras actividades de cooperación con parlamentos (García Escudero Márquez, 2008: 7-10).

Continuando dentro de la tradición española, Giménez Martínez no hace referencia a técnicas o formas, sino que se limita a hacer mención a que las acciones de las cámaras se materializan a través de múltiples y variadas fórmulas, que para el autor son:

• “relaciones interparlamentarias;
• grupos de amistad;
• actividades de los presidentes de Cámara” (Giménez Martínez, 2014: 407).

En Latinoamérica, uno de los primeros Estados que desarrollaron la temática fue México. Allí puede verse un grado de avance notorio en relación con otros Estados de la región. En este sentido, el trabajo presentado por la Cámara de Diputados de México en 2011, titulado Diplomacia parlamentaria: abordajes conceptuales y expresiones en el Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta una serie de definiciones sobre el término “diplomacia parlamentaria” ‒donde se retoman definiciones de la diplomacia parlamentaria española ya citadas‒, dejando ver una influencia española. En relación con las expresiones (en México se las denomina así, no “formas o técnicas”, como las llaman los españoles), en su artículo 272 se citan las siguientes:

• “Las que realicen los presidentes de Cámara o, en su caso, algunos de los vicepresidentes en representación de la Cámara en el ámbito internacional;
• las que desempeñe la Comisión de Relaciones Exteriores;
• las que desempeñan las delegaciones permanentes de diputados y diputadas ante organismos parlamentarios multilaterales mundiales, regionales, temáticos y bilaterales;
• las que consuetudinariamente se han puesto en práctica por las delegaciones de diputados y diputadas en reuniones interparlamentarias;
• grupos de amistad” (Muñoz y Chávez, 2011: 28).

Al igual que en el caso español, aquí aparecen la Comisión de Relaciones Exteriores, las actividades desarrolladas por los presidentes de Cámara y los grupos de amistad, como expresiones de diplomacia parlamentaria para la Cámara de Diputados de México. Sin embargo, emerge una diferenciación, sustentada en prácticas consuetudinarias mexicanas propias. Posteriormente, y como una forma de sistematizar todas las expresiones de la diplomacia parlamentaria, se enumeran las siguientes:

• “Grupos de amistad;
• reuniones interparlamentarias;
• organismos parlamentarios internacionales;
• organismos regionales;
• organismos multilaterales”.

El Senado de Chile, en el año 2014, presentó un trabajo sobre la diplomacia parlamentaria de similares características al mexicano. Al principio de la obra, se retoma el concepto esbozado por García Escudero Márquez, lo que nos deja ver presente en este caso, nuevamente, la influencia española. Ya en el apartado específico denominado “La diplomacia parlamentaria: orígenes, contenido y evolución”, se exponen las formas que adopta la diplomacia parlamentaria chilena, entre ellas:

• “Visitas interparlamentarias;
• redes de parlamentarios;
• relaciones interparlamentarias bilaterales;
• encuentros interparlamentarios multilaterales de carácter temático;
• asambleas parlamentarias internacionales” (Burgos Quezada y Riffo Muñoz, 2014: 60-64).

Llegados a este punto, debemos recapitular. Lo cierto es que ‒como ya señalamos‒ se puede notar una cierta influencia española en América Latina, tanto en la literatura como en la fisonomía que la diplomacia parlamentaria adquiere en la región, que es retomada, por ejemplo, en los casos de México y Chile, por nombrar algunos, aunque con ciertos matices que nos permiten diferenciarlos pese a encontrarnos con una cultura y experiencia común. A su vez, también podemos hablar de técnicas o interacciones comunes entre la experiencia española y la latinoamericana. La corriente española a nivel general habla de tres tipos de interacciones:

• grupos parlamentarios de amistad;
• relaciones interparlamentarias; y
• actividades de los presidentes de cámara.

Esta última, en el caso de García Escudero Márquez, cae bajo la denominación de “apoyo a la política gubernamental” ‒en palabras de la autora‒, pero engloba las mismas actividades. En síntesis, Latinoamérica retoma esta misma clasificación, pero introduce algunas modificaciones propias de sus prácticas.

Para el caso argentino, de todas las técnicas de diplomacia parlamentaria que se presentaron, la que se adapta mejor a las prácticas parlamentarias propias del Senado de la Nación es la que utiliza Giménez Martínez. Sin embargo, debemos introducir una modificación a fin de incluir el antecedente por excelencia en diplomacia parlamentaria, tanto por sus competencias constitucionales, como por sus tareas de control: la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación. De esta manera, con la introducción de la modificación señalada, el conjunto de expresiones de diplomacia parlamentaria sería el siguiente:

• Comisión de Relaciones Exteriores y Culto. Aquí se enfatizan las competencias constitucionales definidas en el artículo 75 inciso 22 y 24, tareas de control parlamentario, tratamiento de proyectos y los temas que se encuentran detallados en el artículo 62 del Reglamento de la Cámara de Senadores. La autoridad que se destaca en esta técnica de diplomacia parlamentaria es el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, la máxima autoridad de la comisión y aquel encargado de llamar a reunión de comisión y constituir la agenda de temas.
• Relaciones interparlamentarias. Se refiere a relaciones con otros parlamentos regionales o internacionales. En el caso argentino, hacemos referencia a la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP), el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) y la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EUROLAT), entre los más destacados. En su organización y gestión interviene la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria del Senado de la Nación, dependiente de la Secretaría Parlamentaria del Senado.
• Grupos Parlamentarios de Amistad (GPA). Históricamente se conformaron como delegaciones bilaterales ocasionales que visitaban los parlamentos, estableciendo vínculos e intentando desarrollar una agenda de trabajo en común. En los últimos años, la diplomacia parlamentaria mostró avances significativos en torno a los grupos de amistad. El resultado de ello fue la institucionalización de los encuentros parlamentarios bilaterales, que fueron dotados de una continuidad en el tiempo, de una periodicidad en sus reuniones y de un contenido de estudio e intercambio mutuo propio” (Muñoz y González Chávez, 2011: 25). Al igual que en la relaciones interparlamentarias, la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria es la encargada de llevar adelante esta tarea en el Senado de la Nación.
• Actividades de los presidentes de Cámara. Esta fisonomía se refiere a la actividad que puede desempeñar la máxima autoridad de la Cámara en materia de diplomacia parlamentaria ‒en el caso del Senado de la Nación la figura del/la vicepresidente/a‒. Así, podría ser que este deba viajar en representación del país a diversos foros internacionales, organismos internacionales o Estados, como consecuencia de que el presidente de la Nación se encuentre impedido de asistir por diversas causas o que se le encomiende ‒como una tarea complementaria a la realizada en el Parlamento‒ el fomento de vínculos con otros países. La encargada de llevar a cabo esta tarea es la Dirección General de Relaciones Internacionales de la Presidencia del Senado.

La idea de buscar una nueva definición conceptual de “diplomacia parlamentaria” desde una perspectiva del Parlamento argentino denota la existencia de una demanda histórica que busca comprender e interpretar adecuadamente las prácticas parlamentarias desde nuestra cultura política. Esto no implica tomar como referencia, como hacen otros parlamentos, definiciones y categorizaciones, sino todo lo contrario. Significa considerarlas, pero priorizando nuestras prácticas y pensando la diplomacia parlamentaria desde ellas.

En relación con las formas de diplomacia parlamentaria, se nos presenta una estructura organizacional parlamentaria compleja y formal, con una multiplicidad de actividades que pueden extenderse aún más, en la medida que se fomente la participación en diversos organismos internacionales y que los intereses nacionales requieran una acción conjunta y coordinada entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Por último, la informalidad a la que se hace mención en la definición no está vinculada a su estructura, sino a su metodología propia, que muchos autores académicos la relacionan a una de sus características principales, que detallaremos a continuación.

2.2. Características de la diplomacia parlamentaria

La mayoría de los autores concuerdan acerca de las características de la diplomacia parlamentaria. Para la tradición española nucleada en la figura de Escudero Márquez, las características son las siguientes:

• “Informalidad;
• pluralismo representativo;
• permanencia;
• control sobre el Poder Ejecutivo;
• complementación de la diplomacia clásica del Ejecutivo;
• acceso a cuestiones que el gobierno no puede abordar en sus relaciones formales;
• compromiso con los ideales democráticos;
• no solo se tiene en cuenta el interés del propio Estado, sino el de la comunidad internacional” (García Escudero Márquez, 2008: 5-6).

Dentro de América Latina, como se comentó anteriormente, México es uno de los países en donde se ha desarrollado y pensado la diplomacia parlamentaria. Producto de ello, han sido numerosos los informes de la Cámaras de Diputados y de Senadores donde se retoman definiciones y tipologías de “diplomacia parlamentaria”, y donde se la ha llegado a tipificar con claridad en un artículo del Reglamento de la Cámara con sus respectivas técnicas o formas. Uno de los académicos que destacó en la materia fue Calderón Patiño, en su obra Los retos de la diplomacia clásica y la función de la diplomacia parlamentaria, que nos aporta una serie de características bastante similares a las que plantea García Escudero Márquez en su trabajo:

• “Pluralidad en la representación;
• complementación con la acción exterior del Estado, cuya dirección compete al Ejecutivo, y con quien se mantiene una estrecha colaboración;
• informalidad;
• llega allí donde en ocasiones no puede la diplomacia gubernamental;
• mayor control del Ejecutivo;
• especial compromiso con los principios democráticos;
• especial simbología (dado que sus miembros son elegidos democráticamente);
• permanencia (ante el cambio de gobiernos, el parlamento, en un régimen democrático, conserva la pluralidad y diversidad política);
• significativa distribución a la causa de la paz y la estabilidad en el mundo (activa participación en foros y organizaciones multilaterales)” (Calderón Patiño, 2005: 201).

Como puede verse, se presentan puntos en común entre los autores, pero solo pasaremos a detallar a continuación los que para el presente artículo son de relevancia. La primera característica distintiva es la pluralidad de la representación política. Mientras que en el Poder Ejecutivo la diplomacia tradicional se encuentra conducida y representada por el partido o la coalición que obtuvo la victoria en las elecciones y de ahí emana su legitimidad, la diplomacia parlamentaria ofrece una representación de todos los partidos políticos. Todas las técnicas se caracterizan por una pluralidad, como el caso de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, los GPA, y las representaciones ante los organismos regionales o internacionales. En todas ellas los porcentajes suelen modificarse en torno al coeficiente de representación política hacia el interior de la Cámara. Sin embargo, de todas las formas, hay una que es la que ofrece menor pluralidad. Nos referimos a aquellas actividades que desarrollan los presidentes de Cámara, y esto es así porque, al ser los vicepresidentes electos parte de un mismo partido político (en general), están alineados a la política del Poder Ejecutivo, por eso es oficialista y no necesariamente deben convocar a la oposición en las reuniones o en las visitas protocolares, aunque pueden hacerlo circunstancialmente.

La complementación de tareas se refiere no solo a un acompañamiento de las actividades y los lineamientos de política exterior del Poder Ejecutivo, sino lo que sostuve en el marco de mi tesis doctoral, como en el artículo del diario El Economista, que se refiere a que la diplomacia parlamentaria pueda actuar en temas trascendentales para el interés nacional estratégicamente en forma previa al Poder Ejecutivo nacional, es decir, que haya una instancia en la cual se pueda iniciar un diálogo constructivo con otros Estados u organismos, el cual luego podría ser continuado y concluido por el Ejecutivo. Para ello, es fundamental la construcción de un plan de acción y de consensos transversales sobre temas de interés nacional. La tercera característica que debemos enfatizar es la metodología informal, que profesa el intercambio de experiencias y el diálogo informal y distendido.

Es una metodología novedosa y en muchos casos efectiva, que permite un primer acercamiento informal entre los parlamentos para buscar un canal de diálogo común, que se asiente sobre el intercambio de experiencias, de ideas y la búsqueda de soluciones a los eventuales conflictos de intereses que se puedan suscitar (Giménez Martínez, 2014: 406).

Ese acercamiento muchas veces puede servir como un canal de dialogo en el cual, frente a una posible tensión o controversia, pueda ser utilizado como medio para la solución de ella. Cabe aclarar que “las actividades de diplomacia parlamentaria propiamente dichas tienen un carácter oficial o institucional, con mandato o autorización de las cámaras parlamentarias, y debe mantener coherencia y coordinación respecto de la diplomacia tradicional” (Burgos Quezada y Riffo Muñoz, 2014: 54).

Por último, aparece el control parlamentario, que ya se describió en el apartado anterior, y que incluye la aprobación o no de tratados concluidos con otras naciones y la posibilidad de interpelar funcionarios del Poder Ejecutivo.

3. La diplomacia parlamentaria y la inserción internacional

El actual contexto de volatilidad e incertidumbre del sistema internacional nos obliga a repensar escenarios y sumergirnos en nuevas estrategias de inserción internacional que contengan no solo al Poder Ejecutivo, sino a otros actores domésticos que están reclamando mayores grados de gravitación política. En concreto nos referimos al Poder Legislativo. Así es como la diplomacia parlamentaria podría ocupar un destacado y proactivo rol aportando vínculos y nuevas estrategias para la inserción internacional de Argentina.

Volviendo sobre los planteos iniciales, ¿cuál ha sido, si es que la ha tenido, la participación de la diplomacia parlamentaria en las cosmovisiones históricas de política exterior? ¿Qué puede aportar la diplomacia parlamentaria a la inserción internacional en un sistema político presidencialista donde la política exterior parece ser un ámbito casi exclusivo del Poder Ejecutivo? Para responder estas preguntas, comenzaremos por desarrollar brevemente los diversos modelos históricos de inserción internacional tomando como esquema conceptual el planteado por Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian en su obra El lugar de Brasil en la política exterior argentina.

El primer modelo de inserción se lo conoce comúnmente con el nombre “la relación especial con Gran Bretaña”. Se desarrolló entre la década de 1860-1930 y supo sustentarse en los vínculos privilegiados con la potencia dominante de la época, el Reino Unido y Europa. Durante este período, Argentina pudo integrarse exitosamente a la economía mundial en calidad de productor y exportador de materias primas (Russell y Tokatlian, 2003:17) sustentado en una complementación económica entre ambas economías. La política exterior siguió la línea tradicional de la cancillería, apoyada en Gran Bretaña, reacia a aceptar exigencias de Estados Unidos y con cierto liderazgo sudamericano (Saénz Quesada, 2006: 508)

Este último punto no ocupaba un lugar destacado en la agenda, y la integración regional mostró claras limitaciones producto de una tendencia a la lucha por el poder y la supremacía entre Brasil y Argentina. En este sentido, se destacan dos acontecimientos de relevancia para el período: la sanción de la ley de armamentos navales de Brasil (1904) y el desplazamiento del eje económico de Londres a Estados Unidos (Paradiso, 1993: 40). El alejamiento del centro de poder económico y político implicaba una transformación profunda en el orden internacional vigente, que obligaba a la dirigencia política argentina una relectura del sistema internacional, que no supo brindar apropiadamente. El resultado se reflejó en una pérdida de identidad (Russell y Tokatlian, 2003: 26) que se manifestó en un alineamiento automático con los intereses del hegemon, que perdía recursos y capacidades económicas, acentuando la dependencia estructural que encontraría su máxima expresión en el pacto Roca-Runciman. En este período, la diplomacia parlamentaria no constituía un actor de relevancia en la política doméstica (pese a que había figuras de trayectoria política en el Congreso) y la impronta de la política exterior era conducida por el Poder Ejecutivo nacional, en una época signada por una nítida separación entre los asuntos internos y externos.

El segundo paradigma, denominado por Russell y Tokatlian como “globalista”, aparece con la finalización de la Segunda Guerra Mundial y la nueva configuración de poder internacional. La necesidad de pensar el nuevo contexto internacional que posicionaba a Estados Unidos como la nueva superpotencia hegemónica y la búsqueda de una identidad perdida a raíz de la crisis del treinta llevaron a la elaboración de una serie de preceptos que podemos resumir en los siguientes puntos:

• No alineamiento con los Estados Unidos.
• Ejecución de un modelo de desarrollo sustentado sobre la base de la sustitución de importaciones.
• Impulso a la integración latinoamericana asentada sobre una perspectiva gradualista y sobre el reconocimiento de una gran diversidad de situaciones económicas nacionales.
• Diversificación de los principales socios comerciales externos sin barreras ideológicas.
• Rechazo a los organismos o regímenes internacionales que procuran congelar la distribución de poder mundial en materia de desarrollo tecnológico (Russell y Tokatlian, 2003: 31).

Como en todo esquema conceptual, los preceptos que los integraban no fueron estáticos o rígidos, sino que estuvieron sujetos a modificaciones por los diversos Gobiernos democráticos y autoritarios desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial hasta el proceso de democratización de América Latina a comienzos de la década del ochenta. Sin lugar a dudas, uno de los puntos que no permaneció inmutable fueron las relaciones con Estados Unidos, las cuales oscilaron entre la normalidad, la equidistancia y los alineamientos automáticos, como en el caso de la Revolución Libertadora.

El impulso al desarrollo y la integración regional ocuparon lugares destacados en la agenda latinoamericana a través del nuevo flujo de ideas provistas desde la Cepal con el enfoque centro-periferia y la implementación de un modelo de desarrollo industrial hacia adentro. Sin embargo, pese a un ambiente signado por la cooperación y la necesidad del desarrollo económico, las rivalidades geopolíticas no estuvieron ausentes, y se barajaron varias hipótesis de conflicto con países limítrofes. La rivalidad con Brasil supo incrementarse con el desarrollo de un parque industrial armamentístico hacia mediados de la década del setenta. A comienzos de los ochenta, la hipótesis de conflicto entre ambos se redujo notablemente con la firma de un acuerdo sobre el uso pacífico de energía nuclear. Es notable que las tensiones por aquel momento se desplazaran hacia Gran Bretaña por Malvinas y Chile, en relación con cuestiones limítrofes.

Durante este período, la diplomacia parlamentaria no se destacó en todo su potencial, al igual que en el período 1860-1930. Entre las razones que pueden analizarse brevemente, encontramos las siguientes: el Congreso, en gran parte del período, se encontró cerrado por la alternancia en el poder de Gobiernos de facto y democráticos y por su falta de competencias en materia de política exterior, ya que estas recién formarían parte de la Constitución Nacional y de las prácticas parlamentarias con la reforma constitucional de 1994. Pese a estos factores enunciados, la oleada democrática a comienzos de la década del ochenta posicionó nuevamente al Parlamento como centro del debate político. Consecuencia de ello fue el surgimiento de la primera técnica o forma de diplomacia parlamentaria conocida con el nombre de “organismos parlamentarios internacionales”, en el marco de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación. La resolución fue aprobada el 15 de diciembre de 1983 y modificó el texto de 1961 de la siguiente manera: “Artículo 61 bis– Corresponde a la Comisión de Relaciones Internacionales Parlamentarias dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países” (Pitt Villegas, 2007: 206).

A pesar de este notorio avance en materia, no había un Parlamento que participara activamente en política exterior más allá de los debates que pudiesen darse en la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto o en el ámbito del recinto. La política exterior y la inserción internacional continuaban siendo cuestiones que, en su elaboración y ejecución, correspondían al Poder Ejecutivo. La nueva coyuntura internacional generada a partir de la caída de la Unión Soviética, del muro de Berlín, del triunfo del liberalismo económico, y la consolidación del proceso democrático en América Latina trajo aparejada la necesidad de repensar la inserción internacional y la identidad del país. El resultado fue el surgimiento del tercer paradigma denominado “aquiescencia pragmátic”, que tenía entre sus principales postulados los siguientes:

• plegamiento a los intereses estratégicos de Estados Unidos.
• Definición de interés en términos económicos.
• Participación activa en la creación y fortalecimiento de regímenes internacionales.
• Lineamiento al Consenso de Washington.
• Aceptación de reglas básicas del orden económico y financiero internacional.
• Apoyo a la integración económica regional (Russell y Tokatlian, 2003: 46-47).

Desde el prisma de la diplomacia parlamentaria, aquí sí podemos sostener que son notorias las transformaciones producidas en relación con los períodos anteriores. La reforma constitucional proveyó de una herramienta o potestad adicional al Congreso: controlar en materia de política exterior mediante el artículo 75, incisos 22 y 24, la firma de tratados internacionales. Allí se sostiene que el Legislativo “es el encargado de ‘aprobar o desechar’ tratados concluidos con otras naciones”, y que los tratados internacionales y los concordatos (acuerdos que se firman entre un Estado sujeto de derecho y la Santa Sede) tienen jerarquía superior a las normas nacionales, lo cual los sitúa por encima de otras leyes. Simultáneamente, aparece la segunda forma o técnica de la diplomacia parlamentaria hacia 1995, conocida con el nombre de “grupos parlamentarios de amistad” (GPA), en el marco de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto.

Artículo 69– Corresponde a la Comisión de Relaciones Internacionales Parlamentarias dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países. Podrá también constituir “Agrupaciones de Parlamentarios Argentinos de Amistad”, con parlamentarios de otros países (Pitt Villegas, 2007: 206).

Si bien no era nueva esta forma de interacción de la diplomacia parlamentaria en el mundo, para Argentina significaba un salto cualitativo de trascendencia, ya que los GPA aportan tres elementos vitales: estructura permanente, periodicidad de dichos encuentros y formación de una agenda común de intercambios multisectoriales que no se circunscriba solamente a un área temática (Escudero Márquez, 2008: 10).

La consecuencia de la reforma constitucional y de la consolidación de la primera y segunda técnica de la diplomacia parlamentaria fue una participación cada vez más proactiva del Parlamento en política exterior, potenciando un entramado de relaciones institucionales con otros actores internacionales promoviendo actividades y nexos entre Estados. Por la crisis institucional, política y económica del 2001 se volvió a cuestionar la inserción internacional y por ende la identidad del país, asemejando la una con la otra. La etapa que siguió al proceso de reinserción internacional que abarcó desde el gobierno de Néstor Kirchner hasta el de Cristina Fernández de Kirchner mostró un Parlamento activo en materia de relaciones internacionales, teniendo como uno de los epicentros más destacados a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto y a los organismos internacionales y regionales, donde se expusieron y debatieron varias problemáticas y proyectos de ley, entre los que se destacó Malvinas.

En referencia a esta problemática, en el Senado de la Nación las tareas realizadas fueron arduas e incluyeron desde la posibilidad de la constitución de una comisión de Malvinas, hasta la Declaración de Ushuaia, lo que marcó el punto más alto en materia de participación del Parlamento. Lo más paradójico que presenta la diplomacia parlamentaria en los últimos años es el período 2010-2015, donde es posible observar un relativo liderazgo que tuvo el Poder Legislativo del Senado de la Nación frente al Poder Ejecutivo con relación al tratamiento de esta cuestión (Salimena, 2017: 235). Las acciones llevadas a cabo no solo por el Senado de la Nación, sino por el Parlamento en su conjunto fueron conducidas desde dicho poder, que era el que desarrollaba la agenda sobre el tema, pese a la fuerte influencia en la conducción de la política exterior llevada a cabo por el Poder Ejecutivo (Salimena, 2017: 235). En este período descripto con anterioridad, la forma de diplomacia parlamentaria que más se destacó fue la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, junto con la constitución de delegaciones parlamentarias que visitaron organismos internacionales y regionales para participar y exponer problemáticas que hacen a las relaciones internacionales.

Hacia el año 2016, la diplomacia parlamentaria fomentó la constitución del GPA argentino-británico, que pretendió, mediante una serie de encuentros que nacieron en la UIP, encauzar una agenda de temas en común entre ambos Estados, entre los que se destacaron la educación, la cultura, ciencia, tecnología, seguridad y lucha contra el terrorismo, OCDE y asuntos del Atlántico Sur, donde figuraba el tema Malvinas.

4. Conclusiones generales

En líneas generales, la diplomacia parlamentaria se mostró como una actividad novedosa, relativamente nueva (en cuanto a su nombre) y en expansión, que no se limita solamente a las tareas de control parlamentario o las competencias constitucionales otorgadas por la reforma constitucional de 1994.

A lo largo de la historia nos encontramos con modelos de inserción internacional, donde la conducción de la política exterior recayó en el Poder Ejecutivo, producto de la constitución de un sistema presidencial y de una cultura política, que en sus prácticas concentró fuertemente el poder en sus órganos, prestando poco espacio para la participación política del Poder Legislativo. El proceso de democratización de América Latina, el creciente rol de las nuevas tecnologías y la globalización e interdependencia, ampliaron la participación de otros actores al interior del Estado que reclamaban mayor gravitación política. A la vez que hay evidencia empírica que confirma que los parlamentarios son conscientes de sus nuevos roles en la política internacional (Malamud y Stavridis, 2011: 102).

La confluencia de estos factores a partir de la década de los ochenta comenzó a brindar un rol mayor al Parlamento y consecuentemente a la diplomacia parlamentaria. En el caso argentino, se manifestó mediante el surgimiento de la primera técnica o forma de diplomacia parlamentaria, que se creó en el marco del Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación en la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto con el nombre de relaciones con organismos parlamentarios internacionales y parlamentos de los demás países. Las transformaciones en el orden internacional a principios de la década del noventa no solo significaron cambios profundos en la inserción internacional, sino el paso de un dualismo a un monismo internacional moderado que se plasmó en una reforma constitucional. El Congreso adquiría nuevas potestades en materia de política exterior en el artículo 75 inciso 22 y 24. Complementariamente al control sobre los acuerdos internacionales, aparecía hacia 1995 la segunda técnica de diplomacia parlamentaria: los grupos parlamentarios de amistad (GPA). La nueva inserción internacional y apertura económica y política permitían una participación activa del país en el concierto del mundo que se manifestaba en una diplomacia parlamentaria más activa.

Durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en el Senado de la Nación, la diplomacia parlamentaria volvió a tener un protagonismo a través de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto y la participación en organismos internacionales. En la comisión se debatieron proyectos, se disertó sobre cuestiones de interés nacional, como el caso Malvinas, y se dispuso la conformación de varios GPA. El punto más alto de la diplomacia parlamentaria en este período lo constituyó la Declaración de Ushuaia y su presentación en diversos foros internacionales, lo que llevó la conducción de la agenda Malvinas desde la comisión y un trabajo cercano con el Poder Ejecutivo.

En los últimos años, la diplomacia parlamentaria apareció en el parlamento definida por su nombre, a través de la creación de direcciones generales y de un crecimiento de los formatos de GPA. Entre ellos se destacó la creación del grupo bilateral argentino-británico, que abrió un canal de diálogo más entre ambos Gobiernos, de forma que amplió la agenda de temas bilaterales. Como puede observarse, la diplomacia parlamentaria fue de menor a mayor, logrando un crecimiento paulatino pero constante, que encontró su punto más destacado en la Declaración de Ushuaia. Lo visto hasta aquí nos deja ver el crecimiento de la diplomacia parlamentaria como fenómeno relativamente nuevo, desde su nombre, que ha venido para quedarse y seguir creciendo. Lo cierto es que, si bien su participación es cada vez más destacable en la inserción internacional, no es utilizada conscientemente como una herramienta potencialmente estratégica y se encuentra subordinada al Poder Ejecutivo. Ello no implica que la diplomacia parlamentaria no pueda ser una herramienta útil para lograr consensos que permitan mostrar verdaderas políticas de Estado, en la medida que pueda actuar como una instancia previa al Ejecutivo para poder abordar ciertas problemáticas de política exterior y clarificar el camino e ideas para su posterior resolución.

Pensar las relaciones internacionales desde la diplomacia parlamentaria en temas trascendentales para el interés nacional requiere de un pensamiento estratégico que se plasme en un plan de acción y consensos transversales concretos entre todas las fuerzas políticas, que definitivamente pueden ayudar a la construcción de una imagen más positiva del país en el exterior.

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