La política exterior y nuestras oportunidades desde América del Sur

Pablo Fernando Suárez Rubio^[1]

Palabras clave: Argentina, política exterior, relaciones estratégicas, República Popular China, Estados Unidos, diplomacia empresarial.

1. Introducción

Para pensar las relaciones con la República Popular China (RPCh) y los Estados Unidos (EE. UU.), debemos analizar dichas bilateralidades en su formato y sustancia reciente. Pero tenemos la posibilidad de preguntarnos también acerca de sus políticas exteriores (PE) selectivamente y de la nuestra en general. Ellos, en su complejidad y dimensión, difieren lo suficiente como para que cierto escepticismo emerja ante la comparación como método. No es lo comparativo, sino la identificación de buenas prácticas y supuestos subyacentes lo que puede coadyuvar a nuestra reflexión y diseño.

El ciclo de la política pública (PP) demanda que, posterior a su ejecución, de la evaluación y el rediseño surja una nueva implementación que –sosteniendo la misión o el objetivo estratégico– se adapte y mejore. La PE, en su complejidad y particularismo, no puede evitar este mandato. En la Argentina, si bien las últimas décadas ofrecen una evolución gradual de esta técnica^[2], nuestra PE presenta ciertos “matices” para esa adaptación permanente; existe una burocracia capaz, un cuerpo diplomático robusto, pero siempre opera en exceso el ímpetu “fundacional” de visiones idealistas en la coordinación de la PE de un nuevo gobierno. Esto genera un serpenteo de políticas, que nos lesionan como actor monolítico, cohesionado, afectando las relaciones exteriores en general, las relaciones con EE. UU. y RPCh en particular.

Desarrollaremos durante las siguientes páginas, desde un marco analítico híbrido^[3], nuestro entendimiento básico de las oportunidades y desafíos que enfrentará nuestra cancillería durante los años venideros. Discutiremos abrevadamente el estado de la integración regional, destacando el vínculo de esta –nuestro contexto insoslayable– con intereses concretos y escenarios económicos futuros. Desde esa base focalizaremos en las dos potencias globales que, por tamaño, poder y capacidades de auspiciar mayor cooperación o conflicto, mas reciben atención.

Dentro de las modestas reflexiones finales, buscaremos destacar algunos lineamientos para el corto, mediano y largo plazo de nuestra PE.

2. Marco teórico y debates pertinentes a la propuesta

La Argentina desarrolló, a la par de su modernización política e institucional, escuelas de pensamiento para su política exterior (PE), las cuales fueron adaptando su contenido o buscando la superación –cada una sobre sus competidoras– en paralelo a la evolución de los debates paradigmáticos de las relaciones internacionales (RR. II.), como campo disciplinar^[4]. Alejandro Simonoff (2007, 2013) sintetiza cuatro escuelas, las cuales asocia a su autor preeminente (Puig, Escudé, Rapoport, Russell y Toklatian) y en general las clasifica según qué tipo de autonomía buscan, cuánto adhieren o confrontan al poder hegemónico, cuánto adhieren o confrontan a la globalización como fenómeno, y si la prevalencia del orden político o el orden económico domina la estrategia de la PE.

Complementario a lo anterior, destacamos que Federico Merke (2005), al promover una evaluación general del estado de las RR. II. como disciplina social, se refirió al destino que sufrieron los análisis de política exterior (APE), los cuales se vieron desplazados por los de política internacional (PI) y reaparecieron durante los albores del siglo corriente. Esta vuelta a la escena de la PE propicia una oportunidad estupenda para análisis y nuevos debates: independientemente de la escuela, se reconoce que la PE de un país consiste en estrategias de interés propio elegidas por el Estado para salvaguardar sus intereses nacionales y alcanzar objetivos fuera de sus fronteras. Pero si dicha política “es el rostro que una nación presenta al mundo” (Schlesinger Jr., 1990, p. 67), esa imagen estará condicionada por las particularidades de cada nación y por la influencia de quien domine el campo disciplinar y, por tanto, defina y delimite aquello que se discute y el modo en el cual se lo implemente^[5].

Señala Dallanegra Pedraza que los Gobiernos argentinos oscilaron entre “la subordinación y la confrontación con las potencias centrales en vez de ocuparse de la construcción real de poder” (Dallanegra Pedraza, 2009, p. 152) y que esto estuvo en general vinculado a la disputa del moralismo y el juridicismo en las coordinaciones de la PE, incluso en las variantes del tercerismo argentino^[6]. A esto le agregaríamos lo que Yang define como la perniciosa lógica del “ajuste de la política anterior”^[7], la cual provoca el deterioro del ambiente de inversión, el agotamiento de las finanzas, la insostenibilidad de políticas, el estancamiento del desarrollo económico y por tanto la erosión de los intereses nacionales supuestamente a defender y proyectar (Yang, 2018, pp. 70-71).

Todas las definiciones de política exterior que ofrecen los autores referidos por Simonoff discuten el vínculo entre la política interior y las relaciones exteriores del país, aunque algunos lo consideren necesario y otros lo cuestionen o degraden (2007, 2013)^[8]. En todo caso, si es criticable el exceso de presiones ideológicas o partidarias sobre la estrategia exterior, resulta igual de negativa la “desnacionalización cultural” que planteó Helio Jaguaribe (1972): la merma de la funcionalidad de la élite como grupo nacional que adopta (no adapta) política y económicamente criterios exógenos. Temática estrechamente relacionada a nuestro contexto regional y los debates en torno regionalismo y la integración.

Nuestra región ha sido reconocida en el plano político y académico como una zona de paz, paz híbrida o distintas categorías para referir a la “singularidad” regional; en este mismo sentido, han resultado intrigantes los propósitos y mandatos de la integración latinoamericana^[9] toda vez que estos no tuvieran una urgencia de “pacificación”. Sin embargo, como señalan Sanahuja (2016), Turzi (2014) o Briceño Ruiz (2016), abonando a visiones diversas de la integración o el regionalismo^[10], el proceso regional ha multiplicado esfuerzos en vez de centralizarlos, se han creado organismos con competencias similares a otros precedentes –y con instituciones sólidas y reconocidas globalmente–, se han promovido visiones fracturadas de la inserción internacional entre el Atlántico y el Pacífico y, casi siempre, los Estados no han avanzado mas allá de la intergubernamentalidad.

Por tanto, aquello que sencillamente llamamos “integración” puede no siempre serlo, abriendo paso más a la cooperación por temáticas, la preeminencia de ideologías por sobre intereses o bien que los diseños de políticas exteriores nacionales guarden para cada Estado un lugar incompatible con los otros diseños análogos (un problema para el auge de alianzas por sobre equilibrios y balanceos)^[11].

Finalmente, el Estado como actor preeminente puede acompañar o fomentar las capacidades innovadoras y comerciales. La PE no puede dejar de lado las expectativas y la confianza de sus empresarios e inversores, de ese juego interactivo se modela la economía política y se evitan las “crisis kaleckianas”^[12]. Luis María Kreckler (1997), al desarrollar sus postulados sobre la diplomacia empresarial, no predica la sustitución de la diplomacia por la “ideología de la empresa”, sino que sufraga un nuevo rol para la promoción del comercio exterior y los negocios de las empresas de nuestro país^[13]. La complejidad del mundo actual complica las estrategias de las políticas exteriores veintenas o del vigésimo siglo.

3. El estado actual de las relaciones con EE. UU. y la RPCh

Al primer auge y caída de las relaciones con los EE. UU. en la década de los 90, se le agrega un segundo auge y caída de las relaciones con la RPCh durante las primeras dos décadas del siglo XXI. Ambas relaciones sufrieron de una “distorsión cognitiva” blanco o negro, que imposibilitó la administración de acuerdos y diferencias, partiendo de una agenda simple no conflictiva que evitara el falso dilema alineación/confrontación.

Resultan sumamente interesante las reflexiones de Roberto Russell al respecto:

No estuve de acuerdo con la política exterior del kirchnerismo, pero la Argentina, durante su gobierno, había cancelado sus deudas con Repsol y con el Club de París, procurando volver a los mercados de capitales de Occidente. Como no lo logró, utilizó el swap chino. La derecha liberal en la Argentina dice que un gobierno se aísla cuando cuestiona la forma en que ese gobierno se vincula con Occidente, básicamente con Estados Unidos. El riesgo de esa visión es que, frente a un mundo que está cambiando, adoptemos un posicionamiento equivocado: seguir a Estados Unidos por intereses económicos, cuando sabemos que ese trade off no se va a dar (García, 2018, p. 2).

Argentina cuenta hoy, a partir del Acuerdo Marco de Cooperación Económica y de Inversión y el Acuerdo Complementario de Cooperación en Materia de Infraestructuras dentro del Diálogo Estratégico China-Argentina para la Cooperación y Coordinación Económica, con una cantidad importante de proyectos prioritarios (la polémica por la baja de algunos la retomamos en el apartado final del escrito) que hacen de la Argentina un socio relevante tanto como “vidriera” de tecnología nuclear compartida, aliado aeroespacial invaluable y un respetuoso partner que lentamente abre mercados atendiendo la estrategia de desarrollo interior de la RPCh donde el Estado regula y coordina apertura y reforma de mercado^[14].

Fruto de las primeras señales de reacomodamiento por parte del Gobierno de Mauricio Macri, la Argentina avanzó en varios acuerdos con los EE. UU. que fueron desarrollados parcialmente luego de la transición Obama-Trump. La Cancillería y los medios de comunicación hicieron hincapié demasiado en la agenda de Seguridad y Defensa^[15], a pesar de ofrecer buenos acuerdos en materia educativa, fiscal, energética, entre otros. Estos temas serán retomados mas adelante.

De cierta manera, Girado y Burgos (2018), al analizar el comercio exterior de la Argentina con EE. UU. y la RPCH (también lo hacen respecto de Brasil), señalan cómo en algunos rubros la RPCh desplazó a los EE. UU. luego de la crisis subprime y a Brasil inclusive, a partir de su estrategia exportadora y las ofertas corporativas como proveedores de bienes con mejor financiamiento^[16]. Daniel Oviedo argumentaría que esta relación debiera pensarse como “una de las causas de los problemas de la economía argentina, afectada por lo que hemos mencionado en otros trabajos como ‘choque de modernizaciones’” (Oviedo, 2018, pp. 100-101). Carlos Escudé (2019), quien cuestiona la producción intelectual de su colega y la reduce a un mero esquema de lobby sinofóbico, cree que la RPCh ha hecho una importante contribución a la economía argentina e, indirectamente, a su estabilidad democrática: Escudé señala que, aunque es mucho más poderosa, “con la internacionalización del RMB, China ha mostrado una disposición mucho mayor para contribuir a la solución de las dificultades financieras de Argentina que otras grandes potencias” (Escudé, 2014, p. 4), con el beneficio adicional de que “la pérdida de hegemonía económica por parte de Washington implica el desplazamiento de un país que casi nunca le aportó nada bueno al nuestro, y que muchas veces le propinó graves daños” (Escudé, 2011, p. 8).

Cambiemos (2015-2019) generó en simultáneo un enfriamiento de las relaciones con la RPCh^[17] al tiempo que “relanzaba” la relación con los EE. UU. Si cuantificamos los tratados, acuerdos y convenios rubricados^[18], resulta evidente que Mauricio Macri puso en el centro de la plataforma externa sus expectativas crecientes en instituciones y organizaciones como la OCDE o el Foro de Davos y el G20.

Según Frenkel (2018), la Argentina impulsó junto con Chile la convocatoria a una cumbre especial de cancilleres (Mercosur y Alianza del Pacífico) para diseñar una estrategia común ante el “efecto Trump”, sin alterar las “buenas” relaciones con EE. UU. El concepto acuñado (“proteccionismo selectivo”) invitaba a una mayor cercanía con Washington para lograr menores restricciones a su mercado. Frenkel señala que “la decisión de bloquear la importación de biodiésel seguiría vigente, lo cual pondría en entredicho la presunción del gobierno macrista” (Frenkel, 2018, pp. 197-198). A esto se agrega que, a comienzos del 2018, el entonces secretario de Estado de los EE. UU., Rex Tillerson al visitar la Argentina, marcó la preocupación de su Gobierno ante las “alarmantes” relaciones que nuestro país tenía con la RPCh (y Rusia), solicitando la merma en nuestros intercambios e inversiones cruzadas. Fue en este marco en que el Gobierno argentino suspendió la cuarta y quinta central nuclear acordadas con la RPCh y frenó diversos proyectos de infraestructura^[19]. Considerando las posteriores medidas tomadas contra el acero y aluminio, “el efecto Trump” pareciera requerir un cambio de táctica.

Del análisis de la balanza comercial total (y en particular con los dos socios focalizados), obtenemos:

• una restitución del superávit comercial perdido en 2015 a partir de la crisis macroeconómica, la devaluación del peso y la recesión (freno a las importaciones^[20]);
• la relación con la RPCh y EE. UU. finalizó deficitaria para la Argentina, pero con una fuerte desaceleración del balance negativo.

Esta situación no debe entusiasmarnos demasiado: exportando 65 mil millones de USD, Argentina está aún lejos de los 82 mil millones exportados en 2011 (Spaltro, 2020). Decíamos que la permanente obsesión con el déficit comercial^[21], no permite valorar la cooperación en ciencia y tecnología (CyT) anclada en el mutuo interés de sectores que han posibilitado “ampliar el número de técnicos y científicos involucrados en programas bilaterales, ensanchar el número de centros participantes y extender la inserción en interfaces científico-tecnológicas” que agregan valor a productos exportados y crean “plataformas comunes para la comercialización de bienes y servicios en terceros mercados” (Suárez Rubio, 2020, p. 10).

En todo caso, debemos explorar nuevas estrategias para compensar el déficit (en cuanto la merma de divisas afecta permanentemente nuestro equilibrio macroeconómico). El trabajo de Xuedong, L (2018) hace hincapié en el turismo de la creciente clase media china como una forma de compensación para nuestra balanza de pagos, por ejemplo.

4. ¿Puede una política exterior ser prudente y audaz a la vez?

Es posible que un planteo de esta naturaleza, que desde el vamos plantearía una contradicción, no sea lo más sugerente para iniciar un diagnóstico o propuesta para una política estratégica. Sin embargo, esto es aparente. Debido precisamente a la multidimensionalidad y complejidad referida anteriormente para las políticas exteriores actuales, esa multiplicación de temáticas, áreas y zonas de interés (acciones y reacciones) le presentan al estadista un variado menú de oportunidades para escoger el momento del relajo, la templanza o la prudencia, mientras determina dónde activar su asertividad para emprender acciones poco comunes sin temer las dificultades o el riesgo que implican. Podríamos aventurar a priori que esto está ligado a lo que se espera y lo que no se espera de uno y a si ese factor sorpresa altera o no a los pares, molesta o agrada a los hacedores de reglas internacionales (o hasta qué punto) y a si devenga beneficios concretos y medibles para una cantidad no menor de actores internos que la política exterior intenta representar o potenciar^[22].

En este sentido, se observa que, cuando la relación entre política interna y externa pierde el balance en favor de la primera^[23], eso puede llevar a una política audaz en lo retórico de objetivos trascendentes, infructuosos en lo práctico. La osadía termina si las estructuras de gestión y los recursos de la diplomacia gozan de señales ambiguas.

Una PE prudente radica en no fomentar ilusiones materiales si la solidaridad es ideológica, o enfriar expectativas a la alza, respecto de escenarios favorables o ganar-ganar con Estados que disputan poder al máximo nivel. La parsimonia radica en el estudio del otro (aliado o adversario), evitando la insensatez de pedir o alentar comportamientos que chocan contra los cimientos de sus políticas exteriores.

Sobre esto se monta la audacia tercerista. Cuando la triangulación es positiva –actor A emprende una política común con actor B, lo que genera un espacio para una nueva política con actor C (para bien o para mal, fuertemente condicionado por actor B), que antes del primer movimiento no era viable– y se convierte en la táctica que viste de realismo al tercerismo. De las recomendaciones que 20 años atrás Anthony Giddens (1999) identificara, destaquemos la necesidad de mayor democratización, inversión social y una nueva relación con el medio ambiente mediante la “modernización ecológica”. No imprimir en la PE proyectos que recojan estas demandas profundizará el divorcio entre los sistemas de representación democrática y las demandas sociales, además de que aumentará el riesgo y temor por los “Cisnes Verdes”^[24].

4.1. Elementos organizacionales

Respecto del plano organizacional, la prudencia no es permanencia, tampoco es revolución. La cancillería cuenta con más de 2 500 recursos humanos y dispone por tanto de un potencial importante^[25] para la creación de iniciativas sin que se requieran nuevos recursos. Un rediseño orgánico que identifique los talentos humanos favorables a su reasignación en tareas más sofisticadas sin lugar a dudas sería un movimiento audaz. Si la Argentina quiere enaltecer su política comercial^[26], identificar mercados complementarios, fomentar las marcas argentinas en el mundo, debe nutrirse no tan solo de sus tradicionales expertos y de los vínculos con agencias o actores del tercer sector orientados a estas tareas, sino que debe capitalizar la pujanza de nuevos y jóvenes técnicos cuyo capital humano se adecua mejor a las nuevas oportunidades y necesidades del sector de la innovación.

Los casos testigo del sector privado que han liderado la apertura de mercados deben ser socios de la PE, su convocatoria y coordinación no puede ser pospuesta. Para el embajador Luis María Kreckler (1997, pp. 40-45), el sector empresarial debe coligarse en el trabajo internacional del Estado mediante sus propios vínculos internacionales, apoyando las políticas de comercio exterior en las que hayan participado responsablemente. La ventaja del lobbying que el sector privado realiza en paralelo radica en la posibilidad de superar situaciones de estancamiento: a veces los negocios superan los impedimentos oficiales o bien resulta un auge de la fortaleza del negociador si, detrás de sí, el sector privado lo apoya y lo asesora en su responsabilidad última.

Hoy día el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MRECIC) se organiza con una falsa antinomia entre centralización/descentralización, espejo del debate neoweberiano y neogerencial^[27]. Lo cierto es que, dada la multiplicidad de actores nacionales, subnacionales, públicos y privados, la falta de centralización en la coordinación y la falta de horizontalidad en la información que generan los actores llevan a múltiples errores e infortunios que reducen el impacto de buenas acciones estipuladas en los “Planes País” que cada embajada plantea dentro de la estrategia macro que diseña la Cancillería. Transformar la práctica cotidiana del funcionario en indicadores de gestión es algo valorable^[28] pero insuficiente si cada nodo de la red no dispone de información generada en otros nodos y reproduce comportamientos ineficientes o es privado de buenas prácticas ya testeadas en otras latitudes. Si dentro de la política comercial, cada funcionario sigue la lógica de los “tres pasos” –identificación de barreras o impedimentos, inteligencia comercial, detección de oportunidades comerciales–, pero dicha gestión no arriba al destino predilecto (empresarios argentinos sectores transables), se pueden producir:

• esfuerzos duplicados,
• esfuerzos en vano,
• sorpresas a mitad de camino,
• fracasos de la diplomacia empresarial.

En este sentido, el espíritu de descentralizar la agencia promotora de inversiones y comercio exterior fuera de la orbita de la Cancillería y desplazar a una generación de diplomáticos versados en la materia es un despropósito, de la misma manera que imposibilitar acciones que aparecen como oportunidades, pero que no están en una planificación ex-ante resulta igual de dogmático^[29].

4.2. Regionalismo y cadenas de valor regional (CVR) en el sur y sus problemas

Como ya mencionamos en el apartado teórico, sin cesiones de grados de soberanía, no hay plena integración. La toma de decisiones colectivas sigue siendo lo central. América del Sur aumentó su interdependencia en las últimas décadas, en el ámbito comercial, en los flujos de personas y levemente en las inversiones, pero para la Cepal el dinamismo de la integración “de hecho” pareciera obedecer más a incentivos económicos que a la acción de las instituciones especializadas (2014, p. 75). Una muestra de esto son los frecuentes problemas e impedimentos que registra el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) generalmente denunciado por Uruguay y Paraguay; otro factor se encuentra en que los principales actores empresariales de la región tienen, en general, un vínculo limitado con las instituciones de la integración regional y subregional.

Las políticas exteriores oficializadas por los Estados y los espacios e instituciones del regionalismo sudamericano –ambas modificadas con el paso del tiempo– evidencian que no logramos aupar criterios sobre el rol que cada actor cumple en la región; se han superpuesto tareas y mandatos, se han recelado visiones de fractura e incompatibilidad (Turzi, 2014; Sanahuja, 2016)^[30]. Tanto la(s) crisis^[31] que enfrentan los países suramericanos, como la aceleración de los acuerdos con otras regiones (como la UE y EFTA) pueden ser vistos como riesgosos (Bianco, 2019). Sin embargo, pueden ser una chance para alinear la “seguridad económica”: si no hay esquemas complementarios entre los sectores públicos y privados, la competencia exógena será demasiado para nosotros. Promover CVR necesita de más y mejores iniciativas, además de una mejora sustancial de los resultados fiscales de los países del sur (Kozak, 2019).

De manera agregada, Fanelli (2015, pp. 23-26) identifica al menos tres imperfecciones del mercado de capitales internacional –pro cíclicos, ausencia prestamista de última instancia y evaluaciones del riesgo distorsionadas– por las cuales una integración prematura a este mercado por parte de nuestro país y socios sudamericanos traería/trae más perjuicios que beneficios hasta tanto no se desarrolle cierto umbral en la calidad de sus sistemas financieros, gobernanza institucional e integración comercial regional. Esto podría teórica y parcialmente suplirse con una integración financiera regional, pero, debido a las asimetrías macroeconómicas y la disparidad de sus relaciones comerciales, en la práctica generaría mayores problemas. Sin acuerdos respecto de cadenas de valor o adecuación en la presión tributaria de cada país, esto fracasa.

Pensar una CVR^[32] suramericana, en donde un país o grupo de países industrializado/s funcione/n como “centro” –ganando eslabones más sofisticados de empleo calificado vinculados a investigación, ciencia técnica, publicidad, diseño– de un grupo de países de la región, que requieran más empleo, pero de baja calificación y de bajo contenido de conocimiento (ensamblaje, por ejemplo), resulta improbable, considerando los estudios de la Cepal al respecto: no dan buenos resultados los puntos de partida para las posibles cadenas (Durán Lima, 2018). En este sentido, el esquema de competencia suramericana de ciertas firmas y sectores debe migrar a uno de cooperación ante la amenaza de competir con CVR europeas. Quizás finalmente se comprenda que empresas que producen lo mismo no necesariamente son competidoras en un mundo con mercados y segmentaciones múltiples, y que el sector automotriz de Brasil y la Argentina no deben ser la única iniciativa, si consideramos las importantes cadenas agroalimentarias en la región.

5. ¿EE. UU. como modelo? Hacer lo que hacen, decir lo que dicen

Para los americanos el contenido moral del interés nacional está determinado por tres elementos. Las tradiciones nacionales (aislacionismo/unilateralismo y compromiso), la dirección política, y la opinión pública (Schlesinger Jr., 1990, pp. 36-38).

Para obtener aprobación de su política, todo presidente americano debe apelar a la geopolítica y la ideología y, para hacerlo eficientemente, debe combinar las dos tendencias no solo en sus discursos, sino también en sus acciones. La ideología funda modelos y como ejercicio intelectual puede ayudar a delinear los problemas, pero es el enfoque empírico-experimental el que los resuelve (Schlesinger Jr., 1990, pp. 36-38).

Henry Kissinger cree que la interacción del idealismo y el realismo estadounidenses ayuda a explicar la ambivalencia del enfoque de EE. UU. sobre el mundo. “Ninguna nación ha sido más pragmática en la conducción cotidiana de su diplomacia, o más ideológica en la búsqueda de su histórica convicción moral” (Kissinger, 1996, p. 18).

A pesar de la envidiable posición norteamericana, la posguerra de la Guerra Fría presentó a los presidentes una serie de problemas, cambios y desafíos, incluyendo crisis financieras y diversos conflictos armados. Al abordar estos problemas, la mayoría de los presidentes intentaron combinar realismo con idealismo. Todos ellos dieron prioridad a lo que concibieron como los intereses nacionales y también intentaron fomentar ideales estadounidenses, en mayor o menor medida respecto a la democracia, la libre empresa, el libre comercio y el respeto de los derechos humanos. Sin embargo, Estados Unidos lideró el mundo en educación superior, investigación científica y tecnología avanzada (especialmente tecnologías de la información), lo que dificultó y dificulta que otros Estados se pongan al día rápidamente. Lo hizo, según señala Noam Chomsky (2012), a través de subsidios, créditos regulatorios y múltiples mecanismos para transferir fondos del sector público al privado, o bien financiar CyT a través del Pentágono, mientras su diplomacia empresarial sellaba acuerdos por todo el mundo^[33]. Al hacerlo, muchas veces tuvieron que hacer lo que había que hacer, mientras decían lo que tenían que decir^[34].

5.1. Los ciclos políticos y el “ajuste” de la relación con la RPCh

En la carrera presidencial, Clinton criticó al presidente Bush por mantener contactos de alto nivel con Beijing después de la masacre de Tiananmen y lo condenó por vetar los proyectos de ley del Congreso que cancelan el estatus de nación más favorecida de China (NMF), que había sido la forma en que el Congreso protestaba y condicionaba a la RPCh (Christensen, 2015). Cuando asumió la presidencia, amenazó directamente con la cancelación de su condición de NMF^[35] si no respetaba los DD. HH. Los chinos dijeron categóricamente que las políticas internas de la RPCh no eran asunto suyo; en mayo de 1993, Clinton retrocedió (Powaski, 2018, p. 77). Extendió el estatus NMF por un año más, condicionado a una mejora en el historial de DD. HH. (se extendería por otro año, pero esencialmente sin condiciones).

George W. Bush inicialmente estaba decidido a seguir una política exterior más realista, una que priorizara los intereses nacionales de EE. UU. Sin embargo, después del 11 de septiembre, Bush cambió a una filosofía mucho más ideológica, posteriormente conocida como “Neo-Con”. Irónicamente, la administración Bush no solo no logró difundir la democracia, sino que también violó DD. HH. básicos (Powaski, 2018, pp. 107-112); respecto de las tensiones con China, estas volvieron a aumentar rápidamente después de que Bush alegara tener la obligación de defender a Taiwán si era atacado por la RPCh (la declaración sobre Taiwán alentó enormemente el movimiento de independencia de Taiwán: en 2003, promovieron un referéndum la independencia de Taiwán). Inmediatamente debió oponerse a las autoridades taiwanesas que quisieran cambiar “unilateralmente el statu quo” (Yu, 2009, p. 84).

Una de las principales razones por las que Obama no quería que EE. UU. se involucrara militarmente en Medio Oriente era su deseo de concentrar la energía y los recursos estadounidenses en una serie de desafíos planteados por China. Si bien la nueva asertividad de la RPCh fortaleció la relación de seguridad entre EE. UU. y Japón, las economías en ascenso del ASEAN causaron la disminución relativa de la relación comercial entre EE. UU. y Japón (Powaski, 2018, pp. 176-178). Los intentos de sellar Mega Acuerdos que excluyeran a la RPCh pasó a ser central en la estrategia americana. Pero si ya resultaba compleja su gobernanza, el ascenso de Donald Trump a la presidencia de EE. UU. llevó esas gestiones al cementerio, mientras se preparaba para una nueva guerra comercial y tecnológica, al mejor estilo Reagan vs. Japón^[36].

6. ¿RPCh como alternativa? Ideales múltiples pero convergencia de intereses

Resulta costoso pensar que la Argentina, con preeminencia en la defensa de la democracia y los derechos humanos, pueda aprender del gigante asiático, pero esa anteojera es errónea. Los sistemas políticos y el ordenamiento jurídico responden a la cultura y la historia de cada nación –además de a su condición geográfica y la fortaleza de sus partidos y sociedad civil–; sin embargo, los problemas de la globalización o neoliberalismo nos afectan y condicionan a todos. Por ello, la capacidad de adaptación y síntesis, la búsqueda de la paz, el doctrinario comportamiento de no intervenir en asuntos soberanos, el respeto y la admiración ante culturas disimiles y la propensión a innovar e incorporar nuevas prácticas de gestión y mejora continua en todos los ámbitos de la vida son incentivos para nuestro análisis.

Durante medio siglo, la RPCh ha evidenciado 3 características que quisiéramos destacar:

• luego del “siglo de humillación” y el posterior proceso de centralización y unidad, China ha compuesto y seleccionado lo que hoy en día llamamos “civilización china”^[37], y al hacerlo ha definido directa e indirectamente intereses nacionales y la forma para defenderlos^[38];
• el carácter experimental de su ascenso no quedó solo en el plano económico^[39] –economías planificadas, de mercado, mixtas, formatos organizacionales, empresarios disímiles, modelos de gestión urbana que compiten según los resultados–, sino que durante el mismo proceso han vivenciado la multiplicación tanto de escuelas como de tanques de pensamiento diversos para relacionarse con el mundo^[40] y expandir distintas imágenes de sí;
• primero el BRICS, luego la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), finalmente la BRI, todas iniciativas globales que entrelazan lo antecedente, se desarrollan con aliados, pero también con rivales^[41], combinando posturas irrenunciables respecto de disputas soberanas, con la amplificación de relaciones socioeconómicas basadas en necesidades mutuas de conectividad y logística^[42], forjando un ejemplo cabal de cómo, ante desemejanza de ideas o percepciones, pueden converger intereses y proyectos.

Zhang Qingmin (2015) realiza un análisis muy interesante sobre casos de estudio distintos –relaciones bilaterales con Japón, litigios comerciales contra la industria textil china, industria armamentística en Libia, Premios Confucio a la Paz– para demostrar lo pragmático (o al menos no automático) de la coordinación de la PE en circunstancias que las fuerzas sociales y causas profundas alteran lo planificado por el Ministerio de Asuntos Exteriores. Su propósito es demostrar la capacidad de escalada y enfriamiento de conflictos, con o sin respaldo social, para sostener los pilares de la PE.

Esto significa, para Jacques (2012), que la élite política tiene que ejercer el poder desafiando a poderosos grupos de interés, como los cárteles industriales, lo que requiere construir coaliciones y movilizar/desmovilizar el nacionalismo para sostener el apoyo popular y el capital político.

6.1. Una estrategia externa que apuntala el desarrollo interno

A pesar de la importancia de la IED en su plataforma exportadora, China ha basado su proceso de modernización escalonada, principalmente en sus recursos internos. Se ha basado en innovaciones ideológicas e institucionales y en la reestructuración industrial a partir del creciente mercado interno y la transferencia de los enormes ahorros personales de sus ciudadanos a la inversión.

En la RPCh la convivencia o cohabitación del desarrollo y el subdesarrollo, o, dicho de otra manera, la convivencia entre la china agraria y la economía del conocimiento china, no parece estar desapareciendo en el corto plazo, por lo que identifican dos pilares para su estrategia, que requieren esfuerzos disímiles, pero cohesionados: la modernización del oeste y la sofisticación de su sistema de innovación.

Durante el primer semestre del gobierno de Xi Jinping, la importancia de mejorar la coordinación de políticas se abordó en un artículo titulado “Innovaciones en la teoría y práctica diplomáticas de China en nuevas condiciones”, el cual se centró en la defensa de los “intereses nacionales centrales” mediante el diseño de alto nivel y la planificación estratégica del trabajo diplomático, y en “la necesidad de una mayor coordinación en el trabajo diplomático para garantizar un liderazgo central unificado sobre las operaciones” (Economy, 2018, p. 126).

Dentro de esta planificación, la BRI cumple con el último eslabón del plan “Go West”, dado que, de los seis corredores de la actual iniciativa, tres cruzan la Región Autónoma de Sinkiang en el oeste chino que limita con socios y rivales, Pakistán, India, Rusia, entre otros (Ramón-Berjano, 2018, pp. 46-47). Previamente, el desarrollo escalonado incentivó ya las economías de las ciudades Chongqing y Chengdu.

En el otro foco, Xi afirmó que “la base” de su “innovación científica y tecnológica no es lo suficientemente sólida”, y que su “capacidad de innovación independiente, especialmente en el área de la creatividad original^[43], no es fuerte”. Afirma que deben ponerse “al día y luego tratar de superar a los demás” (Xi, 2014, pp. 132-135). Así, el primer ministro Li Keqiang anunció un programa nacional de I+D para apoyar áreas críticas como energía limpia, big data, observatorios árticos, ciberespacio, exploración del espacio profundo, neurociencias, entre otras (Economy, 2018, pp. 123-124).

A pesar de la escalada del conflicto con los EE. UU. en los últimos años, tanto la BRI gana socios por el mundo, como el sistema de innovación chino aumenta en patentes y regalías. ¿Será el COVID-19 el “cisne negro” de este proceso? Por ahora le permite al PCCh desplegar todas las capacidades de coordinación política que aún detenta, mientras los analistas económicos proyectan los impactos en la “salud” de la economía mundial^[44].

7. Reflexiones y apredizajes para la próxima década: la endíadis del Estado y del Mercado

Nuestro intento de vincular nuestra agenda con las potencias y nuestro desarrollo interior con el regionalismo finalizan aquí. Una serie de prioridades para nuestra PE en general y respecto de las relaciones con EE. UU. y la RPCh es lo que modestamente podemos ofrecer como reflexión de cierre:

Tenemos que poder cimentar una imagen de país que respete tanto nuestra defensa de los DD. HH., la democracia y la soberanía con la no intervención en los asuntos internos de pares y adversarios en el sistema internacional.

Argentina debe abandonar el ciclo vicioso de impugnación al Gobierno saliente; la PE debe poseer inteligencia contextual y promover la síntesis de la política, no la vuelta a foja cero. Debemos darle utilidad a nuestra diversidad ideológica y especialización educativa designando los funcionarios, dirigentes y técnicos, sus destinos y tareas, según lo que identificamos que nuestro aliado o adversario prefiere política y comercialmente. Así, evitaremos la Torre de Babel de la diplomacia.

Si no es posible ampliar el proceso de decisiones colectivas suramericanas, deben aprovecharse los mecanismos existentes^[45], mientras se identifican agendas de cooperación regional menos conflictivas a partir de los problemas estructurales que los países comparten (energía, sustentabilidad, transparencia, financiamiento). Debido a las dificultades señaladas respecto de la integración financiera regional y el deficiente sistema financiero nacional, la promoción de inversiones es un capítulo prioritario en el corto plazo para la PE; en el mediano y largo plazo, la solvencia fiscal y la reconfiguración de la matriz de incentivos del sistema financiero serán lo que revierta la filtración de divisas y canalice inversión estratégica.

La promoción del comercio exterior debe ser un punto de encuentro de las capacidades estatales y las fuerzas del mercado; el acceso a los mercados de la RPCh es un claro ejemplo donde las necesidades e intereses se alinean. Las empresas argentinas sobresalientes de nuestras cadenas de valor o con posiciones firmes en mercados exteriores deben ser consultadas y coordinadas, sobre todo en situaciones y latitudes donde los negocios superan los impedimentos oficiales y recelos políticos.

Nuestro servicio exterior y cuerpo diplomático deben competir entre sí, con los “ojos abiertos”: deben tener conocimiento de las prácticas exitosas de colegas y disponer de incentivos para emular comportamientos con base en criterios culturales geográficos/regionales o subregionales.

En este mundo preocupado por “Cisnes Verdes” y con alta competencia de firmas globales por dominar el mercado energético sustentable, nuestra PE no puede desaprovechar el tren de la “modernización ecológica”: ni en términos de branding nacional ni respecto del hundido de inversiones extranjeras.

Debe formar parte de nuestras capacidades la interpretación correcta de los ciclos políticos americanos y las alteraciones de lo “irrenunciable”, prioritario y urgente, y lo restante: allí se amplían o reducen los márgenes de acción para nuestras expectativas económicas-comerciales. La Argentina no debe dudar en apoyar las iniciativas norteamericanas que no le suponen costos significativos.

Las pretensiones de la RPCh no han variado demasiado: respeto por la nueva normalidad china en términos globales, amistad dentro del sur global, cooperación e intercambio en áreas explicitadas (infraestructura, logística, energía, conectividad, alimentos, entre otros), por lo que resulta francamente inentendible la falta de voluntad argentina para llevar adelante junto a la RPCh los proyectos de central termoeléctrica Manuel Belgrano II, de las represas El Sauzal, Río Bermejo, Cordón de Plata, Pini-Mahuida, La Invernada, Cerro Rayoso y Río de Lllanura, de la línea de interconexión eléctrica ET Río Diamante-ET Centro (Charlone), del programa hídrico para el desarrollo del Río Deseado, del dique Tasigasta, de la central hidroeléctrica Portezuelo del Viento, de la creación de un banco binacional de antígenos y vacunas, y de la renovación de la flota pesquera, tal cual señalaron Bianco y Simone (2017, pp. 110-111).

Los últimos años han evidenciado cuatro sectores donde la cooperación con los EE. UU. es factible y por la cual podemos obtener beneficios:

• tributario: debido a la Ley de Cumplimento Tributario de Cuentas Extranjeras (FATCA), nuestro país puede acceder a un convenio recíproco de brindado de información sobre cuentas de residentes en EE. UU.;
• software y servicios informáticos: Argentina se encuentra en el top 25, un 0,7 % de las exportaciones mundiales, y cuenta con mas de 175 empresas exportadoras, siendo EE. UU. el principal demandante;
• energía: renovables y no renovables, forman parte del acuerdo signado en el G-20 de Buenos Aires para potenciar las cadenas de valor y la participación del sector privado dentro del Programa “América Crece”;
• CyT: contamos con un acuerdo entre el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología de los Estados Unidos (NIST), además de con la importante cantidad de convenios interuniversitarios.

Argentina debe emular a Brasil y licitar la infraestructura de 5G en telecomunicaciones y convocar a la RPCh y a los EE. UU., sabiendo que los primeros tienen la ventaja y presentan el mayor de los intereses en profundizar ese vínculo. Dependiendo del margen de maniobra que se cuente para revisar el acuerdo UE-Mercosur, ante un escenario adverso, lo mejor será explorar acuerdos complementarios que le otorguen condiciones similares a empresas norteamericanas y chinas, si se abordan acuerdos integrales que comprometan inversiones porque lo firmado con Europa en materia de inversiones no pasa de lo enunciativo.

Anclado a esto, debido a la ¿única? CVR con Brasil –automotriz– requeriremos una estrategia inteligente para compensar la primacía del triángulo Alemania-Francia-Italia, y posiblemente ello involucre joint-ventures con empresas asiáticas o americanas productoras de piezas y bienes intermedios, con transferencia de tecnología en un plazo aceptable para las partes.

La Cancillería, trabajando a la par de la Cámara de Comercio Argentina-China y la Chinese Council of Promotion of International Trade (CCPIT), debe ampliar protocolos de comercio (y aprovechar los existentes) para duplicar en una década las exportaciones argentinas al gigante asiático dados los mercados abiertos de soja y derivados, oliva y derivados, cerezas, arándanos, uva de mesa, limones, miel, caballos de pie, el paso de 25 a 95 frigoríficos exportadores y la creación una empresa binacional argentina-china para exportar vino de 31 bodegas coligadas.

Tenemos que consolidar el Diálogo Político de Alto Nivel con los EE. UU. (promovido por Susana Malcorra y John Kerry) para hacer menos disruptiva cada manifestación del “proteccionismo selectivo” de la potencia americana.

Fomentar la asociación estratégica integral con la RPCh significa crecer en imaginación e iniciativa: una forma de aliviar el peso del déficit comercial (divisas menguantes) está en el plano turístico; debemos negociar una mejor conectividad aérea, promociones conjuntas, paquetes a medida del consumidor chino, según su origen geográfico y patrones de consumo.

Finalmente, debemos compensar la asociatividad sector por sector: cada acuerdo abre la posibilidad de otro; y si emerge una percepción de desequilibrio, otros sectores pueden ser el vehículo del equilibrio en las relaciones con las potencias. La modernización ecológica y la sustentabilidad energética, por ejemplo, un menú variado para compensar estratégicamente a través de nuestras necesidades en materia nuclear, solar fotovoltaica, eólica e hidroeléctrica.

La cooperación y la oposición selectiva deben partir de la importancia en materia de capitales, ciencia y tecnología que suponen para nuestro país, y, debido a las asimetrías, debemos señalar como necesario el equilibrio y las compensaciones dentro del triángulo Argentina-EE. UU.-RPCh.

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