María Lourdes Puente Olivera^[1]

A los criollos les quiero hablar: a los hombres que en esta tierra
se sienten vivir y morir, no a los que creen que el sol y la luna
están en Europa.

1926, Jorge Luis Borges, “El tamaño de mi esperanza”^[2]

Palabras clave: Sudamérica, Amazonas, orden global, desafíos estratégicos.

1. Introducción

La región sudamericana está integrada por trece países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, y una región de Francia (Guayana Francesa). Sus características geográficas permiten hablar de una Sudamérica caribeña, que integra Venezuela, Colombia, Surinam y la Guayana Francesa^[3]; de una región andina, que incluye también a Venezuela y Colombia, junto con Chile, Bolivia, Ecuador y Peru; del Cono Sur, que integra a Brasil, Paraguay, Argentina, Chile y Uruguay; y también podríamos referir a la existencia de una región amazónica, e incluir en ella a Brasil y los otro ocho países que pertenecen a la selva amazónica: Perú –que comparte la mayoría con Brasil–, Bolivia, Colombia, Venezuela, Ecuador, Guyana, Francia (Guayana Francesa) y Surinam.

Esta diversidad geográfica expresa desde lo geopolítico condicionantes compartidos que no pueden eludirse a la hora de plantear desafíos estratégicos para la región. En todo caso, es un dato más que da cuenta de que la región sudamericana como un todo tiene elementos identitarios muy poco identificables. La diversidad geográfica se suma a la diversidad económica, política y cultural. Pero, lo que es más complejo aun, esa diversidad no se da solo entre los países, sino intrapaíses, parte de lo cual dificulta la homogeneidad que supone (al menos potencialmente) la constitución de las nacionalidades o la de las supranacionalidades.

¿Qué une a Sudamérica hoy, si no es estar en los confines del globo mundial que utilizan todas las naciones para graficar el mundo? No hay un sello que identifique la región sudamericana, ni una identidad que la distinga, salvo esa lejanía que nos relega incluso a un destino turístico sofisticado.

El reto bolivariano, o el sueño, de constituir una nación en esta región alejada tiene dificultades estructurales en este siglo XXI, porque nuestras naciones aún les deben a sus propios ciudadanos el desarrollo. No lo lograron divididas en trece Estados, ni en los esfuerzos ensayados tantas veces y de tantas maneras por subir algunos peldaños de unidad a través de integrarnos en organizaciones con el ideal de entrar al juego del mundo juntos.

Según estadísticas globales y regionales, somos la región más desigual del planeta. Pero no solo eso, sino que somos una región de contrastes. En nuestros países conviven el progreso y el atraso, la globalización y el mundo más primitivo, la vitalidad de algunas economías con la cruda pobreza en la otra esquina, incluso lugares democráticos y de instituciones fuertes con caudillismo y autoritarismo en rincones locales y nacionales (Cortes de Abajo, 2017, p. 66).

Después de una década de bonanza para la riqueza de los recursos naturales, el resultado dejó un sabor amargo: crecimiento sin desarrollo, persistencia y aumento de la desigualdad, reducción circunstancial pero no estructural de los niveles de pobreza, y reprimarización de nuestras economías.

En nuestra región, los niveles de pobreza no solo están en aumento, sino que se consolidan. Aun cuando se ha incrementado la asistencia gubernamental a paliar situaciones críticas de vulnerabilidad social, las mejoras se evidencian circunstanciales, y las crisis acentúan la caída que en general se da sobre todo en quienes iniciaban su salida. La economía informal, esa forma en que intentan sobrevivir quienes ya no tienen lugar, está en aumento y de a poco elige nuevas formas de organización que están aún lejos de lograr el desarrollo para quienes la integran.

Sin embargo, en todos los países hay grupos sociales globalizados e integrados al mundo. Esos que quizás ya no sientan que le deban mucho a sus naciones y, por eso, no encuentran, no saben o no quieren formas reales de aportar al destino común del territorio en que viven. Las clases políticas ya no son creíbles para sus pueblos. Y con su caída, también se empieza a descreer más de la democracia, tal como reflejan las cifras del latinobarómetro. Por incapacidad o por corrupción, en la medida que la política se fue convirtiendo en un espacio propio que disputa intereses propios, y dejó de ser la actividad vinculada a la conducción de una nación.

La política es para sus pueblos algo alejado y mezquino, pero la sociedad está empoderada y, como está ocurriendo en el mundo, se está fortaleciendo en su capacidad de manifestar y reclamar. Se cayeron los partidos políticos, y, con ellos, la verdadera representación y la formación de cuadros. La corrupción se convirtió en algo más que una enfermedad posible pero controlable, ya que tomó instituciones, empresas y toda la dirigencia, hasta las deportivas. La combinación de sociedades empoderadas, clases políticas alejadas de sus representados y demandas insatisfechas con Estados débiles e incapaces en recursos humanos y materiales para dar respuestas deja pocas esperanzas.

En ese contexto, otra patología está hiriendo de muerte a nuestros países como lo hace la corrupción. Se trata de la delincuencia organizada. Que aprovecha la desesperación de quienes no tienen destino, la corrupción de las débiles instituciones y la falta de Estados en tantos territorios, para enquistarse y hacer uso y abuso de nuestras naciones. El narcotráfico es la madre de todos los crímenes, y las soluciones ensayadas hasta ahora solo han traído más violencia y la multiplicación del negocio. No existen aún respuestas.

El diagnóstico del escenario global es clave para determinar los desafíos tanto para las naciones como para la región en su conjunto. No se puede diseñar una estrategia como nación, y menos aún como región sin incluir su dimensión externa, la manera en que cada país va a enfrentar sus desafíos en el escenario mundo.

Y aunque la premisa primaria es la incertidumbre, dado que se han derribado todas las certezas, la urgencia de encontrar el camino del desarrollo nos obliga a pensar a todos los actores (académicos, políticos, sectores sociales, empresa, gremio, sindicatos, etc.) de qué manera vamos decidir un rumbo que nos comprometa a todos a lograrlo. Creemos, además, que ese camino requiere aunar intereses de los países de nuestro espacio geográfico común. Al menos, el más cercano.

2. La distribución del poder

Es una constante entre los analistas de relaciones internacionales referirse a este tiempo como un mundo multipolar. Richard Hass prefiere decir “mundo apolar” acentuando la idea de que el poder está difuso y distribuido, y es difícil asignárselo a diversos “polos”. No hay solo Estado, sino también grupos, empresas, multinacionales, organizaciones no gubernamentales e incluso individuos con capacidad de afectación nacional, regional o global.

Y aunque ningún Estado lo tiene todo y puede todo, sigue siendo difícil de cuestionar aún la hegemonía de EE. UU., por su supremacía militar y científica tecnológica. Lo describe muy bien Remesal Royo^[4] (Cortes de Abajo, 2017, p. 215) haciendo referencia al término que utiliza Jose Antonio Sanahuja: “unimultipolaridad”^[5]. Es potencia inevitable en medio de un mundo multipolar. Para ello, destaca que si gasta como superpotencia (gasto militar superior a las suma de las siguientes cuatro potencias), si manda como superpotencia (veto en Consejo de Seguridad Organización de Naciones Unidas y dominio en la decisión de Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) y triunfa como superpotencia (referencia al nivel de sus universidades y a los premios nobel), lo más probable es que lo sea. Sumado a que tiene la máquina de hacer dólares y un soft power aún vigente, al punto que ni China pudo escapar de llevar Disney a su territorio, y tener MacDonalds o Starbucks en sus ciudades modernizadas.

Pero aun así no tiene capacidad para lograr todo lo que se proponga solo. Según los análisis de la propia inteligencia de EE. UU., el desafío a la hegemonía tecnológica y militar no viene solo de China, sino también de Rusia, a la que atribuyen junto al gigante asiático una competencia geopolítica en sus propias áreas de influencia, donde reclaman preeminencia y menor presencia de EE. UU. Señalan dos efectos: incrementan los riesgos de conflictos en zonas sensibles (Medio Oriente, Mar de China y Asia Oriental) y se ofrecen como alternativa de alianza a aliados y socios que pretenden mayor independencia de Washington. Comercio, inversiones y seguridad son herramientas que utilizan ambas potencias para desafiar su liderazgo. Y lo hacen en los espacios tradicionales y en los nuevos espacios, especialmente en el ciberespacio y en el espacio exterior.

La distribución de poder es amplia. Y hoy conviven las dos tendencias. Por un lado, se concentra el poder en estos tres grandes. Por el otro, se dispersa en otros actores, lo que favorece la inestabilidad y la dificultad de generar un solo orden global. Por el contrario, lo que acontece en este siglo son diversos ordenamientos por temas (los países que tienen tecnología nuclear, los que tienen la bomba, los que participan del régimen misilístico, los que son parte del régimen de telecomunicaciones, etc) o geografía (los antárticos, los amazónicos, etc), que permiten una manera de gobierno diferente, a la que aún no estamos acostumbrados.

Pero cuando Hass habla de variedad de actores, lo que está refiriendo es que en las nuevas carreras de poder por el conocimiento y la tecnología no solo se suman los países emergentes (esos países más grandes que crecieron la década pasada, como Brasil, India, Turquía, Israel, pero sin despegar al desarrollo), sino también empresas transnacionales, organizaciones no gubernamentales, individuos o grupos empoderados, e incluso organizaciones criminales.

Al cada vez más grande poder de empresas privadas y de instituciones financieras, se suman nuevas organizaciones con capacidad de regulación superior a organismos internacionales. Esto en un mix público privado que merece ser estudiado porque tiene mucho que aportar a este siglo de la diversidad. Nos referimos a este punto más adelante.

En los nuevos espacios, donde la regulación de los Estados no impera, y, en todo caso, regirían ciertos acuerdos internacionales, los nuevos actores compiten de igual a igual con los Estados para generar presencia, para explotar e incluso para regular.

En el mar, los actores con poder distintos al Estado son compañías pesqueras y compañías privadas de seguridad^[6]. En el ciberespacio, las empresas tecnológicas, Facebook, Amazon, Google, Apple, FAGA tienen capacidades y dominios que no tienen los Estados. Lo mismo ocurre en el espacio exterior, con las compañías privadas de telecomunicaciones, aun cuando estas requieren todavía del Estado para llegar a el. Los gigantes tecnológicos han transformado el poder corporativo, porque son los datos, y no el petróleo, el recurso más valioso.

En esta distribución del poder, que aunque parece difuso, presenta cierta concentración en términos militares y tecnológicos, Sudamérica es parte de la región hemisférica en la que está la potencia hegemónica. Y en consecuencia, existe un condicionante que no podemos eludir. Porque EE. UU., tal como lo expresa en los documentos oficiales y la conducta internacional, no es indiferente a lo que China o Rusia realicen en este espacio, particularmente en clave de sus propios intereses.

Aunque la vinculación comercial y de inversiones con Washington no es de dependencia como para México y Centroamérica, es importante y con capacidad de daño o beneficio. Hay intereses que cuidar en ambos rubros. Pero, sobre todo, los hay en sectores que tradicionalmente cooperamos y compartimos intereses, como el satelital, que merecen ser considerados dentro de la estrategia de relacionamiento, tanto de la Argentina como de la subregión.

Por su parte, el problema de las migraciones, que afecta la agenda de la región para EE. UU., está hasta el momento circunscripto a México y Centroamérica. Las migraciones para la región sudamericana son un problema interno y un desafío de la agenda, pero no la que compartimos con la potencia.

En todo caso, como subregión, constituimos para EE. UU. atención por el tema del narcotráfico, dado que somos productores de coca en Bolivia, Colombia y Perú, y países de tránsito el resto. Al ser el narcotráfico un problema de seguridad en la frontera sur de su región, el instrumento de asistencia, ejercitación y combate es el Comando Sur de las FFAA. Tal es el motivo por el cual es tema de las agendas militares que promueve Washington en la subregión y genera resistencias locales, dado nuestro ordenamiento legal. Ejercitaciones de atención a desastres o de misiones de paz completan el cuadro de relacionamiento en defensa. Este es un punto complejo para acordar entre las naciones, porque tenemos preocupaciones diferentes frente al fenómeno y ordenamientos legales distintos. En todo caso, la lucha contra el narcotráfico debería estar en nuestra agenda común, pero respetando leyes propias y estudiando nuevas formas de enfrentarlo.

Desde lo político las preocupaciones son Venezuela, la posibilidad de que Bolivia derive en el mismo camino, y el histórico tema Cuba. La región no tiene posición común en estos temas, y, dado que está teñida de ideología, es una dificultad vigente y dolorosa, por la grieta que plantea.

El rol y la presencia de EE. UU. en la Organización de los Estados Americanos (OEA) le han quitado legitimidad para muchos de los países sudamericanos. La OEA se constituyó en un mundo muy distinto, y las crecientes diferencias de sus integrantes plantean un desafío complejo: armonizar valores, intereses y proyectos en una organización de iguales con países tan desiguales. La presunción realista de que solo sirve de instrumento a la potencia es difícil de sortear, y, por eso, cuando muchos Gobiernos tuvieron un signo ideológico de sospecha sobre este punto, eligieron coordinar sus asuntos a través de otras organizaciones, como la Unasur, hoy fenecida al romperse la homogeneidad política que le dio vida. Sin embargo, no debiéramos abandonar una institución en que la potencia es uno más, que aunque haga valer su peso, no obsta que nuestros países acuerden posiciones mayoritarias, más que para oponerse, para definir rumbos que nos interesen.

Escapa a este ensayo analizar cómo debiéramos vincularnos con EE. UU., pero es un desafío construir poder para poder tener una mejor negociación en todos los tableros que requiera nuestro reto de desarrollo. El poder no está de nuestra parte, y esa premisa debe estar en el diseño de cómo hacer frente al desafío de poder obtener de la potencia aquello que necesitamos para nuestra estrategia de desarrollo, utilizando inteligentemente los espacios posibles para sumar en esa estrategia vinculaciones virtuosas con China y Rusia. No hace falta provocar a la potencia, sino darle sentido a lo que podemos obtener y construir poder para negarnos ante lo que no nos conviene (como ocurrió de una manera poco inteligente pero certera en el 2005 con la negación de concretar ALCA, que perjudicaba nuestros intereses). EE. UU. siempre privilegiará la bilateral, donde la asimetría es más posible, por eso es urgente construir en la OEA un liderazgo creíble y, dentro de ella, fortalecer la región sudamericana, llevando al debate una posición unificada. Esto lo dotaría de mayor poder. No es la autoridad despótica del poderoso lo que deslegitima la OEA, sino la incapacidad de los países de aunar una voz que nos haga más fuerte.

Pero además, la referencia a construir poder tiene que ver con construir relaciones en diferentes tableros con otros actores estatales, como países africanos y asiáticos, con los que habría que explorar formas de vincularnos para incluso sostener posiciones en organismos internacionales que favorezcan nuestros intereses. Muchas veces, los países como los nuestros son sujeto del lobby de los que tienen más poder, cuya presión se hace difícil eludir solitariamente. Este propósito, que inspiró en otro tiempo a organizaciones como los No Alineados, no logra plasmarse en el actual escenario, vinculándolo con políticas y necesidades nacionales. En la distribución del poder global, hay un sinnúmero de tableros, pero también de maneras de vincular mejor con iguales o parecidos.

3. Recursos de poder

¿Cuáles son los recursos de poder que influyen en la jerarquía de los actores en el concierto internacional? El poder militar no ha perdido vigencia para determinar capacidades. Solo que en este siglo la diferencia más importante la hace el conocimiento, la tecnología.

Si hacemos un detalle de lo que significa hoy el poder militar o el poder tecnológico, la afirmación de dispersión de poder en diversos actores se vuelve mas concreta. Entre los primeros, los que tienen bomba nuclear, los que tienen misiles, los que hacen armas, los que pueden proyectarse, y los que pueden operar en el espacio exterior. Entre los que hacen punta en tecnología, habría que incluir los que tienen capacidad de manejo de datos, de desarrollar inteligencia artificial, y de aplicar internet de las cosas. Y, aunque todo ellos se concentren primariamente en los tres grandes, hay más canales en los que pueden colarse países en ascenso, organizaciones económicas, u organizaciones criminales o terroristas.

Lamentablemente, la brecha tecnológica cada vez es mayor. Hay áreas donde solo EE. UU. tiene la capacidad, y ahora está muy cerca China. Pero, a los países como los nuestros, les cuesta mucho seguir esa carrera. La premura al desarrollo o a la necesidad de los consumidores de entrar en la frontera tecnológica hace que muchas veces los Gobiernos decidan por la adquisición y compra de la tecnología a cambio del costoso y largo proceso de hacer la propia. Y esta situación incrementa nuestras dependencias. Sin embargo, Brasil y Argentina han logrado estar en algunos clubes tecnológicos por sus capacidades. La industria nuclear, la espacial, la misilística (solo en términos pacíficos como lanzadores), e incluso la de software, son nichos en los que podemos competir. Lo que nos detiene es la falta de capital nacional para desarrollarnos. Hay un desafío en esta área que puede unirnos como región en algo concreto.

El lanzador (vector) podría realizarse entre Brasil y Argentina, dando una poderosa señal al mundo de nuestra capacidad de cooperación, y esto daría un impulso a toda la región. Podemos involucrar los diferentes países en diferentes actividades asociadas. Pero, sobre todo, podemos nutrir de recursos nuestras capacidades en lugar de seguir desviando recursos para comprar satélites en el exterior. También la propulsión nuclear de un submarino podría ser un proyecto conjunto. En ambos casos, se ahorran recursos y se logran más rápidos los resultados^[7].

4. Nuevos espacios

El siglo XXI incorpora nuevos espacios donde se disputan intereses. Si bien el espacio terrestre, marítimo y aéreo mantiene aún vigentes algunos conflictos tradicionales que hoy suman actores, podemos admitir con cierto cuidado que los límites territoriales ya estarían resueltos en el mundo (lo que no es estrictamente cierto, más aun ahora que surgen demandas nacionalistas internas). Pero en este siglo, además, hay espacios en el que los poderes, cualquiera de ellos sea, disputan diversos intereses. Nos referimos al ciberespacio, la alta mar, el espacio exterior y, con una visión más amplia, podríamos incluir los nanoespacios como el genoma. En todos ellos se disputa dominio, uso y presencia.

Allí, los actores no tienen soberanía tal como la entendemos. O la soberanía adquiere significados diversos. En todo caso, la capacidad de explotación, o de brindar servicios o de denegar el uso a otros es un nuevo tipo de soberanía que redunda en beneficio de las poblaciones de los Estados que la tengan. Esta disputa se traduce para cada espacio en diversos temas.

En el mar, por ejemplo, es biodiversidad, recursos vivos y minerales, transporte y comercio, proyección, o uso para el delito (el transshipping en pesca, por ejemplo). En el ciberespacio, la disputa se da por los datos –esa información que, a través de distintas aplicaciones del mundo virtual, nosotros brindamos a ese espacio–, como también los sistemas, las infraestructuras, los dominios, la provisión, la vinculación con los sistemas de comunicación, etc. En el espacio exterior, se disputan las comunicaciones (satélites) y capacidad de observación (satélites también), además de tecnología de acceso, acceso y capacidad de presencia y uso.

En algunos de estos espacios de soberanía difusa, como el exterior o la Antártida, el derecho internacional prohíbe su uso militar; sin embargo, persisten muchos cuestionamientos. Por ejemplo, en el ciberespacio o espacio exterior no hay nada reglado sobre su uso para generar daño al instrumento militar (sistemas o comunicaciones). No se necesita una fuerza militar para hacerlo.

Como el derecho internacional es insuficiente, los potenciales conflictos requieren que los Estados interesados estén activos, responsabilidad que varios depositan en sus FF. AA. (Morales Rins, 2015).

Esta situación nos plantea un segundo desafío que tiene que ver con la presencia en estos nuevos espacios. Esa presencia requiere de conocimiento, planificación y uso de todos los instrumentos del Estado.

La vinculación del Estado con el ciberespacio está en constante evolución, y, para participar de lo que el mundo está debatiendo sobre este tema y ser parte en el momento de normar, hay que construir capacidades. Es un campo cuya posibilidad de unirnos como región sería un gran acierto, porque la disparidad en la que se ha avanzado es muy significativa.

Como hay países que se han nutrido de afuera y otros que intentaron desarrollos propios, lo primero sería poner en común qué se tiene y cómo se quiere abordar el tema. Teniendo en cuenta que se requiere la participación de los grandes actores privados de la región que construyen infraestructura crítica, como comunicaciones, energía o alimentos. Y sobre todo, sumar las universidades, a fin de construir capacidades y resolver normas propias para construir después en lo global. En esta área España está muy avanzada y ha ofrecido colaborar, por lo que sería una alternativa de intercambio externo que sume a favor de desarrollos propios.

Con el espacio exterior, la presencia se ejerce a través de satélites propios. Es una industria a la que habría que sumar la región y construir una agencia regional, de la que Argentina y Brasil podrían ser los mayoritarios. Esta agencia podría tener entre sus proyectos el lanzador mencionado antes.

La Antártida, como escenario de soberanía difusa, es un territorio que la región debería cuidar como propio. Y en ese sentido, así como ya patrullamos sus aguas con Chile, podemos realizar consorcios regionales del tema y concretar el polo antártico que se pretende construir en Ushuaia. Argentina debería ser la proveedora de servicios para todos los países que quieren ir a la Antártida, y ser la forma en que los países de la región pueden llegar. Con Brasil y Chile aunando posiciones y resguardando el continente.

La alta mar sudatlántica y sudpacífica deberían ser espacios de presencia regional. Brasil, Argentina y Uruguay deberían hacer flamear sus banderas para explotar y controlar el Atlántico Sur. “Primero nosotros”, debería ser el lema que construya capacidades y presencia común. Lo mismo Peru, Chile y Ecuador en el Pacífico. La situación de Colombia, Venezuela y Surinam en el Caribe es más compleja dada la situación política antagonista de los dos países más grandes.

5. Sociedades emergentes

En el siglo XXI, con su acelerado tiempo merced a la tecnología, no solo se empoderaron los individuos y los diversos grupos de interés, sino que se dio lugar a una sociedad más protagonista, que se expresa con diversa contundencia, de manera no orgánica. Justamente por la diversidad. Es una sociedad emergente con demandas crecientes. Porque la globalización incrementó expectativas en individuos y en sociedades. Y la tecnología posibilita darles voz.

Sin embargo, estas sociedades se manifiestan, pero no tienen representación, ni líderes que hablen por ella. En general, no pretenden el poder, sino que se escuchen sus demandas. E intentar generar nuevas formas de dar respuestas que las involucren.

Esta realidad constituye un desafío a la política de nuestras naciones. Canalizar esas demandas no será tarea fácil. Sobre todo por la diversidad de expresiones y la falta de líderes con representación con quienes negociar. El desafío es mejorar la política e idear nuevas formas de decisión y representación. Discutir la reforma política hacia adentro y hacia afuera.

El siglo XXI no solo es el siglo de la diversidad, sino que también es el siglo de la sociedad civil. Parte de la dificultad de gobernarlo está en esta imposibilidad de homogeneizar la sociedad y de no encontrar formas de interactuar con ella. El respeto al diferente y la capacidad de integrarlo con respeto de ambas partes es una cultura necesaria en toda la aldea global. Progresismo global de clases medias, culturas ancestrales de pueblos originarios, reclamos sociales de postergados, defensa organizada de intereses parciales pero legítimos, diferentes credos… Trabajar con la sociedad es aprender nuevas formas de política pública. Con Estados débiles y escasos de recursos, la política deberá auditar prestaciones que probablemente tengan que realizar las ONG y financiar alguna empresa privada. Hay que ser creativos, pero el desafío en la vinculación entre las sociedades y los Estados es muy importante. En Argentina, la gran cantidad de organizaciones intermedias y su fortaleza dan indicador de que lo único que falta es articular.

6. La desigualdad

La pobreza y la desigualdad constituyen en las sociedades locales y globales el lugar que cultiva todos los riesgos y amenazas del siglo XXI. Todos, hasta los desastres naturales, encuentran en este lugar un potenciador y amplificador. El hombre sin esperanza y sin alternativa siempre es “ganable” por las amenazas y riesgos de turno. Los excluidos son quienes más sufren los cambios climáticos, a quienes no se puede controlar que contaminen, y son los que podrán organizarse sin escrúpulos para competir con el Estado en el acceso a los recursos.

La pobreza y la creciente desigualdad son el primero y más importante catalizador, potenciador, conductor de amenazas, riesgos e ilegalidades. Desde el punto de vista de la seguridad, no hay situación más inestable que aquella que se asienta sobre excluidos.

Quinientas grandes empresas controlan un tercio del PBI mundial. Y estas quinientas emplean unos 67 millones de trabajadores sobre 3 500 millones de trabajadores que hay en el mundo^[8]. En este contexto^[9], la CEPAL publica que 1 de cada 3 latinoamericanos es pobre y que en años recientes la desigualdad ha dejado de reducirse y la pobreza extrema se ha incrementado en la región^[10].

Las cifras de pobreza y desigualdad en la región están al alcance de cualquier lector. Pero, además, multiplicada por la prensa, ya son por todos conocidas. Nadie puede hacerse el distraído. Ni siquiera podemos quedarnos con el cuento del “milagro chileno” para minimizarlas, porque ahí también se evidenció lo que latía. No hay desarrollo si hay poblaciones que no se sienten parte. En la medida que cada vez sean menos los ricos y tengan menos hijos, y más los pobres y tengan más hijos, que las poblaciones de los países que expulsan migrantes sean jóvenes y las de los países desarrollados sean ancianas, son tendencias que van a dar vuelta las posibilidades. No resiste tanta gente fuera del sistema. Caldo de cultivo a nuevas pertenencias llamadas maras, mafias, carteles, o nacionalismos extremos.

El desafío es encontrar un modelo de desarrollo que tenga en cuenta la necesidad de incorporar valor a nuestros recursos naturales, corazón de nuestras posibilidades. Pero además que implique incorporar la frontera del conocimiento planteando las nuevas formas que está adquiriendo el trabajo sin que eso signifique menos derechos, sino tan solo más y mejor trabajo. Es un desafío que requiere de la participación de más actores que el Estado. Sindicatos, gremial empresaria, empresas transnacionales y organizaciones internacionales, además de organizaciones de la sociedad civil, y el mundo académico para estudiar las alternativas y medir resultados. La educación y el trabajo son dos grandes herramientas que requieren planificación y una estrecha vinculación con la decisión de una matriz productiva más amplia.

Aun cuando es más difícil congeniar estrategias regionales de políticas productivas, quizás se pueden armar microrregiones para debatir y enriquecer las estrategias. El Mercosur tiene que darse ese debate, en clave de estos nuevos desafíos. Probablemente, el acuerdo firmado con la Unión Europea sea una oportunidad que requiera utilizar con responsabilidad. Porque en la disputa China, Rusia y EE. UU., tanto Europa como nuestra región podemos encontrar algunos intereses comunes que nos ayuden a resolver las diferencias.

Pero no solo el Mercosur. Lamentablemente la Unasur feneció cuando cayeron los Gobiernos que la sustentaban, pero, en clave geográfica o política, necesitamos definir una estrategia que sume voluntades. Reanimar y poner en valor las organizaciones existentes pareciera menos lastimoso que volver a crear nuevas. Comunidad Andina de Naciones, Mercosur, Tratado Amazónico, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Hay por donde empezar.

7. Orden global y local insuficiente, nuevas formas de gobernar

Las normas e instituciones globales se evidencian insuficientes frente a tanto cambio en las vinculaciones y modos de vivir. Desde la dificultad de aplicar las normas de la guerra al ciberespacio, o incluso a las compañías privadas de seguridad que participan recientemente en los conflictos armados, hasta las laborales, cuando aparecen nuevas formas de trabajo y contratación.

La forma en que la comunidad internacional responde a la incapacidad de gobierno global es dándose nuevas formas de gobernanza. Las respuestas colaborativas público/privadas, y nuevos regímenes de participación voluntaria (soft law)^[11]. Son iniciativas a las que los Estados se unen voluntariamente, aun cuando la presión la constituye la necesidad, ya que quizás no participar le produce algún costo.

Es interesante el planteo que hace Remesal Royo (Cortes de Abajo, 2017, p. 112) cuando se refiere a la gobernanza como la gestión de forma eficaz de asuntos colectivos, con procedimientos y plazos dinámicos de cara al ciudadano. Considera ineficaz e imposible un único Gobierno mundial, y señala como exitoso el directorio de los tecnócratas, que funciona con bienes globales en red como el transporte aéreo. Generalmente, se trata de cuestiones que crean escaso conflicto de intereses y en los que todos necesitan que se regule y se adopten estándares.

Con la premisa de que la unanimidad quita efectividad, se refiere al fracaso del modelo de unanimidad de la Organización Mundial de Comercio y su exitoso reemplazo por acuerdos bilaterales o multilaterales.

En ese sentido, este autor español admite como una mejor forma de gobernanza el “modelo de directorio informal”, ya que es el que parece imponerse con más fuerza. Menciona en ese grupo el G-8 directorio de dirección mundial y el G -20, destacando la importancia de los sherpas en esas organizaciones.

Un ejemplo de construcción de regímenes por parte de otros que no son Estados es la noticia de que Amazon, Facebook, Google, IBM y Microsoft se unieron para desarrollar la inteligencia artificial y decidieron un “Partnership on AI”, que busca establecer normas comunes e impulsar el trabajo conjunto entre los equipos de las cinco compañías más grandes del sector tecnológico, con el propósito de discutir y definir los pasos a seguir ante los desafíos emergentes que propone la inteligencia artificial en áreas como la psicología, filosofía, economía, finanzas, sociología y leyes.

Como subregión, debemos tomar conciencia de la importancia de los nuevos foros de gobernanza, teniendo presencia con voluntad política. Para fortalecernos, acordar posiciones comunes como se logró entre los países de la CELAC cada vez que se debaten temas en la Asamblea de Naciones Unidas, podrá mejorar nuestra posición negociadora en favor de nuestros intereses. Para estar en los nuevos regímenes internacionales de comunicaciones, de ciberespacio, de clubes de tecnología, necesitamos construir y mantener capacidades.

Vale la pena hacer mención a la reciente experiencia de la candidatura del flamante director del Organismo Internacional de Energía Atómica, el argentino Rafael Grossi. Esta fue lograda, según sus propios relatos, gracias a un trabajo conjunto con Brasil y con el apoyo incluso de Cuba, que percibió la importancia de que presida un organismo de esas características un hombre “más propio”. Esto demuestra que si trabajamos en conjunto, incluso en los organismos más grandes, podemos obtener resultados.

8. Amenazas

Hasta el momento, hemos señalado cuáles serían los desafíos de nuestros países frente al poder global en todas sus formas, la presencia de nuevos espacios en los que interactuar y la realidad de una sociedad empoderada y con crecientes demandas. Señalamos que la verdadera amenaza y fuente de todas las inseguridades e inestabilidades es la pobreza y desigualdad de nuestras naciones, que se funda en la imposibilidad hasta ahora de encontrar un modelo de desarrollo que nos contenga a todos. Ese es el reto más importante y el verdadero desafío que tenemos como naciones. Y finalmente referimos a las nuevas formas de gobernanza global, a fin de incluir como desafío la voluntad de participar en estas nuevas formas de hacer normas, sin por ello reformular y actualizar las organizaciones tradicionales con participación más activa y concertada entre iguales.

Hay otros retos, vinculados a las amenazas a la seguridad vigentes en este siglo. El más importante para nuestra subregión, por la manera que está afectando nuestras realidades, es el crimen organizado, con su cara más visible, el narcotráfico. Pero a este, el escenario global suma otros, con distinta afectación en la región: la ciberguerra o el espionaje cibernético; el terrorismo; los conflictos armados tradicionales; y la proliferación de armas de destrucción masiva.

8.1. Crimen organizado

Tal como expresamos, la amenaza más vigente para nuestros países es el narcotráfico, que tiene la particularidad de afectar la seguridad humana y la seguridad de algunos Estados. Por considerarse dentro de la justicia penal como delito, constituye un caso de seguridad pública, pero que en algunos países involucra a las FF. AA. dado que se cree que la capacidad de desestabilización estaría afectando a la seguridad nacional. Sin embargo, esto último ha acentuado la violencia y la inseguridad. El reto de cómo hacerle frente sigue pendiente.

Todos los analistas del tema admiten que el crimen organizado ya constituye una amenaza transnacional. En el ducto de la delincuencia, hay más que narcotráfico. Hay armas, hay comercio de minerales preciosos, y contrabando, incluso de personas. Lavado de activos, corrupción gubernamental, disputa de dominio territorial, todos delitos públicos que ampliaron el accionar al mundo. La inestabilidad e inseguridad de la región ancla sobre todo en este flagelo, que, más al norte de Sudamérica y sobre todo en Brasil, está muy implicado con el contrabando de armas y la disputa de bandas narcotraficantes en el territorio.

Al momento, está demostrado que la respuesta penal no alcanza. No es cuestión de llenar cárceles con el narcomenudeo. Ni de que los juzgados se llenen de casos sin capacidad para resolver. Hay que idear nuevas formas. Y trabajar en cómo evitar el cultivo que significa la desesperanza de tanta gente fuera del sistema.

Es necesario invertir más en inteligencia y lucha contra el lavado de dinero. Llegar a la parte más sofisticada del negocio para lograr cortar por donde de verdad se puede cortar. La estrategia debe ser tratada en órganos regionales, porque se requiere intercambio de inteligencia y trabajo mancomunado de agencias internas y externas. El foco en las fronteras, en los puertos y en los espacios aéreos. Requiere, además de tecnología, una estrategia global que implica ministerios de salud, justicia y desarrollo e intercambio con agencias propias de los países limítrofes (aduanas, migraciones y policías, además de justicia). Hay mucho camino por recorrer en este sentido, y lo avanzado está muy desarticulado.

8.2. Ciberamenazas

La otra amenaza que hay que considerar es la ciberamenaza, en sus múltiples formas. Porque el ciberespacio se convirtió en un espacio, pero también en una herramienta, en la medida que a través de él pueden afectarse sistemas, dañar comunicaciones y hacer inteligencia robando información. Todos los países ya la ponen entre las principales amenazas y está construyendo capacidades. Incluso cibercomandos o fuerzas específicas. Es un desafío que nuestras naciones no pueden eludir, que implica desarrollar herramientas de ciberseguridad y ciberdefensa, incluir sectores vinculados, y coordinar con países vecinos. Tratamos el tema en párrafos anteriores al referirnos al ciberespacio.

8.3. Terrorismo

En general, EE. UU., Rusia y China logran definir un enemigo común: el terrorismo. La forma en que adopte el terrorismo en cada espacio de interés puede ser diferente, pero lo reconocen como amenaza, particularmente el terrorismo islámico. Es verdad que muchas veces responde a los intereses de Irán o Arabia Saudita, pero como actor, en principio, es no gubernamental y tiene una capacidad de daño muy variable. Tanto China como Rusia realizan ejercicios militares con hipótesis de amenaza terrorista. En el caso de EE. UU., es una constante en todas las definiciones de amenazas.

La región no registra actividad de organizaciones terroristas muy destacada. Salvo sectores en los que se considera que se utilizan para financiar (como triple Frontera) o la información no confirmada seriamente de que Irán podría entrenar en Bolivia o Venezuela, no podemos decir que constituyen principal amenaza. Lo cual no significa que no tengamos que tener capacidad de detección y vigilancia estratégica para no convertir la región en paraíso para financiar, descansar o entrenar. Sobre todo Argentina, que ya sufrió dos atentados.

8.4. Conflictos armados convencionales

Todavía existen en el mundo zonas donde tienen aún vigencia los conflictos armados ligados a reclamos territoriales o consolidación de poder, como en Medio Oriente, Asia Central, o potencialmente en el mar de China. Las guerras tal como las conocíamos han disminuido, pero se mantiene la disputa por el territorio o los recursos en algunas áreas del planeta. Los nacionalismos han renovado la vigencia de la disputa por el territorio y la latencia de nuevos conflictos. Fruto quizás de la crisis de la política, la debilidad de los Estados, y el triunfo del individualismo y el materialismo que deja vacíos en el hombre en relación con la necesidad de pertenencia. Sumado también a las crecientes olas migratorias, la amenaza terrorista y la inseguridad que plantean estos desafíos.

Sudamérica renuncia a resolver los conflictos mediante la fuerza. La última guerra fue en 1995 entre Perú y Ecuador y duró muy poco porque toda la región reaccionó para intervenir y detenerla. En esta década, en la que Colombia logró la paz que faltaba, la amenaza permanece latente. Las armas y la ilegalidad son patrimonio de los narcotraficantes, que son los que cuentan con recursos para sostenerlos. Y su amenaza, crecientemente más armada y sofisticada, sirven de excusa para agitar nuevos fantasmas y provocaciones que pueden despertar rivalidades superadas.

Esta mención es a propósito de que la situación de algunos países que no tienen dominio sobre todo su territorio son espacios que son usados por organizaciones criminales y generan la inclusión de la amenaza en los países limítrofes. Brasil por primera vez empezó a dejar entrar a los militares de EE. UU. en la Amazonia para realizar ejercicios. Este viraje se debe a la amenaza que advierte desde Venezuela y la presencia potencial de rusos en la frontera. Se mezclan todas las agendas y el resultado es recurrir a la defensa armada en prevención.

Esto evidencia que tenemos un desafío como región: eludir la intervención de cualquiera de las potencias grandes que justifiquen la intromisión de cualquiera de las otras. Lo que no significa que nuestras fuerzas armadas y policiales no puedan adiestrarse con fuerzas más capacitadas. Pero debemos elegir los lugares y los momentos, de manera que no signifique una provocación entre nosotros.

El surgimiento de líderes nacionalistas en algunos de nuestros países agita aires de retorno a la amenaza entre nuestros países. Sin embargo, en todos los casos, la percepción es que esta se vuelve real cuando está provocada por alguna potencia con necesidad de incidencia en la subregión. Evitar que sus intereses dominen nuestro accionar será responsabilidad de nuestros Gobiernos.

8.5. Proliferación de armas de destrucción masiva

La proliferación de armas de destrucción masiva es otra de las grandes amenazas definidas por las potencias, pero no parece constituir una amenaza urgente o concreta en la subregión. La inteligencia de EE. UU. centra esta amenaza en la proliferación de armas químicas que atribuye a Corea del Norte, Rusia, China e Irán, y los programas de armas nucleares de Pakistán, India e Irán. Para nuestros países, el desafío es participar de los regímenes que controlan este tipo de tráfico y así contribuir a asegurar el mantenimiento de la paz en la región.

8.6. Potenciadores de riesgo

La globalización y las nuevas demandas sociales agregan otras amenazas que preferimos llamar “potenciadoras de riesgo o conductores de inseguridad”. El primer terminó lo utilizó la estrategia nacional española, y el segundo Phil Williams.

Son fenómenos que no tienen naturaleza de amenaza o riesgo, pero que pueden detonar una amenaza. Para la estrategia española de ese momento, estos potenciadores podían propagar o transformar los riesgos y las amenazas. Para Williams los conductores de inseguridad son propagadores de inseguridades que no provienen de actores hostiles ni de interacciones perniciosas.

Tomando este concepto, asumimos que las grandes tendencias que operan como potenciadoras de riesgo o amenazas, o como conductoras de estos, serían básicamente cinco. El primero es la pobreza y desigualdad, que ya lo desarrollamos. Los otros cuatro son: la globalización, el calentamiento tecnológico y el calentamiento medioambiental, el debilitamiento del Estado como unidad de orden político y social, y las grandes migraciones.

La globalización, como fenómeno unificador, es un conductor de todas las demandas y ofertas que antes se conocían como domésticas, y, con ellas, todas las problemáticas adquieren dimensiones transnacionales. Por eso, la entidad estatal es la que sufre en capacidad para resolver esas demandas y proveer la oferta de bienes públicos. Esa limitación exige nuevas respuestas en todas las dimensiones que abarca la comunidad política, o la sociedad organizada. Tanto la cultural, como la política, la social, la económica y la de seguridad. Problemas cada vez más comunes y respuestas diversas que necesitan converger para ser efectivas. Desde el punto de vista de la seguridad, la globalización facilita tanto la expansión de los conflictos, como de los actores y de los intereses. También facilita respuestas más globales. Solo que en general tienen más facilidad para organizarse transnacionalmente los actores delictivos o terroristas, que los Estados para hacerles frente. Y desde el punto de vista económico y financiero, los actores privados tienen mayor facilidad para operar globalmente que los Estados para controlarlos. En todo caso, el Estado es más lento para adaptar a su maquinaria a los nuevos retos.

El calentamiento tecnológico es un término acuñado por Gustavo Beliz en sus conferencias sobre el futuro del trabajo. Plantea que es un reto para nuestras naciones que debiera afrontarse de manera cooperativa, ya que la velocidad de la tecnología supera toda capacidad de respuesta que pueda darse con los procedimientos tradicionales de los Estados. Si bien él refiere a este como una oportunidad, constituye un auténtico desafío cómo las naciones sudamericanas damos respuestas comunes a este tema que viene a revolucionar no solo la forma de vivir, sino también las formas de trabajo. Escapa a este ensayo desarrollar todos los desafíos que implica asumir este “calentamiento”. Vale la pena leer a Yuval Noah Harari, que los plantea con descarnado realismo, y que obliga, al menos, a empezar a construir debates vinculados a cómo vamos a dar respuestas a estos avances desde lo laboral hasta lo medicinal^[12].

Sobre el calentamiento global hay gran literatura escrita. Basta decir que como subregión podríamos tener una posición común que exija compromisos a los poderosos y nos obligue mutuamente a respetar determinadas reglas. No hace mella una voz, sino su suma. Y si además se convierte en acciones concretas, como en procedimientos para admitir empresas (como la certificación B^[13]), contribuye globalmente a este interés de cuidar la casa común. Habría que considerar que, como subregión, tenemos la responsabilidad de proteger el agua, la biodiversidad de regiones como la Isla Galápagos o la reserva protegida Namuncurá-Banco Burdwood, y nuestro pulmón llamado Amazonia. Sin descuidar la depredación de nuestros mares. No debiéramos olvidar que los recursos naturales de nuestra riqueza requieren ser protegidos y explotados, incorporando valor agregado y de manera sustentable. Tales exigencias pueden hacerse más prácticas si las hacemos de varios Estados juntos, en compromisos parciales de organizaciones regionales de la propia subregión.

La debilidad de los Estados es el gran potenciador o tendencia contracara de la globalización: la pérdida de poder de los Estados, que es igual a pérdida de capacidades, de monopolios de antaño, de articular los intereses de sus propios ciudadanos. Al existir una aldea global tan interdependiente, el Estado solo no puede cumplir roles esenciales que le dieron existencia, y eso desfideliza al ciudadano y destiñe banderas. Desde el punto de vista de la seguridad, la falta de un brazo con capacidad de imponer la ley hace del escenario un lugar inestable. Las fronteras de quien defiende a quién y a qué están difusas, porque el actor Estado no es reconocido por todos como el lugar en el que el hombre encuentra su seguridad y defensa. En esta confusión, con el debilitamiento del Estado y las banderas, reaparecen fidelidades diferentes, como las religiosas o las subnacionales, o las de bandas criminales. Y la estabilidad pierde su referencia.

Esta distancia entre las expectativas de las sociedades y las capacidades de los Gobiernos exige una renegociación del pacto entre sociedad y Estado, para encontrar una nueva forma de orden social^[14].

En cuanto a las migraciones, para el mundo desarrollado, constituyen un reto de enormes dimensiones, que no vamos a tratar en este ensayo. Pero nuestra subregión, que nació acogiendo al inmigrante, hoy corre el peligro de que su propia incapacidad de desarrollarse active las voces de quienes prefieren atribuir tales penurias a los que en condiciones peores vienen por encontrar futuro. Frente a la diáspora venezolana y haitiana, nuestras naciones, hasta el momento, han acogido con flexibilidad el fenómeno. Desde la subregión, reforzar esa tendencia adoptando normas comunes sería una forma de no dejar crecer las voces de quienes eligen eludir el problema de hermanos nuestros. Mientras tanto,debemos como región encontrar la forma de ayudar a que Venezuela encuentre su destino con diálogo y paz, sin intervenir, pero comprometiéndonos con ese dialogo tan complejo.

Por ultimo, no quiero omitir mencionar un desafío pendiente en nuestras naciones y en la subregión. Aún muchos pueblos originarios viven la pobreza y el aislamiento, incluso manteniendo su idioma y cultura sin conectar ni siquiera con el sistema educativo y con ausencia absoluta de Estado. Este es un desafío pendiente, que tiene que ver con el desarrollo, pero también con políticas que no vean el asunto como un problema, sino como una oportunidad.

9. Conclusiones

En general, los conflictos de la región americana, aun cuando tienen raíces diferentes, están acomunados por profundas desigualdades, por injusticias y por la corrupción endémica, así como por las diversas formas de pobreza que ofenden la dignidad de las personas. Por tanto, es necesario que los líderes políticos se esfuercen por restablecer con urgencia una cultura del diálogo para el bien común y para reforzar las instituciones democráticas y promover el respeto del Estado de derecho, con el fin de prevenir las desviaciones antidemocráticas, populistas y extremistas^[15].

Fue Juan Pablo II el papa que llamó a América el “continente de la esperanza”. Creemos que la esperanza puede reemplazar la desazón en la que estamos inmersos, pero, como pueblos, los sudamericanos necesitamos recrear los sueños.

La incertidumbre del siglo XXI no es patrimonio de nuestra región, sino que inunda todo el globo. La crisis de la política y la sociedad empoderada, la falta de líderes que inspiren y de representación genuina, la escandalosa desigualdad y la injusta concentración de riqueza, el envejecimiento de los Estados ricos y la juventud de los Estados más pobres,el calentamiento tecnológico y el calentamiento medioambiental, y las migraciones y la diversidad y mezcla de culturas, modos de vida e ideologías son todas tendencias globales que cruzan nuestra propia desesperanza por no haber logrado el desarrollo.

Mencionamos algunos de los retos que tenemos como países y subregión. Los consideramos estratégicos, porque no pueden ser expresiones de un Gobierno, sino que requieren la formulación de todos los actores involucrados, lo cual lo hace más difícil, pero es estrictamente necesario.

El primero y más importante es una estrategia de desarrollo que implique que el motor de nuestras economías, que son los recursos naturales de nuestros países, sume conocimiento y valor agregado, formulando estrategias que incrementen el empleo y vayan incorporando un desarrollo que nos contenga a todos. Ya no lo puede hacer la política solamente. Requiere de la sociedad en todas sus formas de expresión y organización.

Creemos que las acciones de nuestros países, en ese sentido, pueden fortalecer las estrategias de sus propias naciones si en el concierto internacional nos animamos a aunar voces y dar así vigor a nuestras posiciones e intereses. Esto no implica crear nuevas organizaciones, sino dar vida y renovar las existentes, con presencia y voluntad política de encontrar hechos concretos que le den verdadero significado. Pero además participar como subregión en las nuevas formas de gobernanza. Que, cuando alguno o algunos de nuestros países participen, como G-20 para Argentina y Brasil, sean capaces de llevar la voz subregional.

Entre las amenazas a la seguridad, la más urgente es la del narcotráfico, que, como expresamos, requiere nuevos debates y nuevas acciones de articulación entre actores involucrados. No existe la receta, y hay que intentar encontrarla. Descubrir entre todos la forma de dar batalla a estas organizaciones, al mismo tiempo que evitamos que la droga sea el modo en que deciden vivir y morir nuestras poblaciones más excluidas.

La competencia de poder entre los grandes, ya sean estos Estados o gigantes privados tecnológicos, encontrarán en nuestros territorios espacio para disputar nuestro favor. Si nos encuentra unidos y con propósito común y claro, cada una de esas negociaciones será difícil, pero tendrá resultados. No repitamos una vez más el error histórico de culpar al poder de ignorar nuestros intereses e incluso de aplastarlos, si nosotros no fuimos capaces siquiera de expresarlo, jugarlo unidos y sumando otros del escenario global que pretendieran lo mismo.

Bibliografía

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Haas, R. (2008). La era de la no polaridad. Lo que seguirá́ al dominio de Estados Unidos, Foreign Affairs Latinoamérica, Vol. 87, n.º 3.

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Sanahuja, José Antonio (2008). “¿Un mundo unipolar, multipolar o apolar? El poder estructural y las transformaciones de la sociedad internacional contemporánea”, en VV. AA., Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 2007, Bilbao, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, pp. 297-384.

Williams, Phil (2013). “Lawlessness and Disorder: An Emerging Paradigm for the 21st Century”. En Miklaucic, Michael y Brewer, Jacqueline. Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization, National Defense University. Institute for National Strategic Studies, Center for Complex Operations (U. S. Army, NDU).

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