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Aserciones para el diseño de una política exterior

Julio Ramón Lascano y Vedia[1]

Palabras clave: política exterior, diplomacia, relaciones internacionales, negociaciones, práctica, teorías internacionales, escenarios, tesis, diagnostico, politología, sociología, actualidad, orden mundial.

1. Introducción. El escenario internacional en el siglo XX y el fracaso de la globalización

Solo podemos realizar un correcto diagnóstico del nuevo orden mundial a partir del estudio y análisis de hechos y teorías que resultaron en el escenario internacional. Un cercano certero diagnóstico nos permitirá apoyarnos en aserciones que han de constituir una nueva guía para el diseño de una política exterior y consecuentes nuevas premisas para la diplomacia.

El nuevo escenario internacional genera a todo analista o politólogo gran desazón e insatisfacción general. Los países pobres y aquellos en vías de desarrollo no están en condiciones de aceptar tantos golpes derivados del nuevo desorden global. El desorden está instalado en las relaciones internacionales y es un multiplicador de desorden y caos. Y de injusticia y hambruna mundial. Por su parte, las potencias y países ricos del planeta (que son 85 % del producto bruto global) no parecen estar preocupados por este quiebre multilateral que sufrió la cooperación internacional, en favor de este desorden de facto.

Por cada siglo que pasa, señala la leyenda historiográfica, las sociedades cambian su cosmovisión mundial, revisan sus valores y tienden a proponer nuevas reglas para su convivencia en estructuras políticas y sociales, en instituciones que son pilares de cada sociedad. Capitalismo, comunismo, socialismo, neoliberalismo, poscapitalismo son las corrientes y fuerzas que evolucionaron y cambiaron la cosmovisión en el siglo XX. Y no solo ello, cambiaron el equilibrio de poder y el orden mundial.

Sabemos que la posguerra de la Segunda Guerra Mundial significó el primer cambio profundo del orden mundial contemporáneo. La desaparición del fascismo como modelo de desarrollo y autoritario fue perverso en la organización del Estado, su desarrollo económico y social moderno. Los Estados y sociedades derivaron en nuevos modelos para ese cambio; algunos modelos considerados exclusivos en la Guerra Fría. Un modelo de Estado autonominado liberal pero intervencionista y un modelo estalinista o de capitalismo de Estado.

Este mundo de ideas y fuerzas de carácter bipolar se basó en el equilibrio de poderes. Y esto fue así desde el mismo nacimiento de los Estados, desde la generación de las teorías del Estado y las teorías del poder.

Las dos potencias del bipolarismo de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial son también dos modelos diferentes de organización económica y política para la solución de los conflictos sociales. Estados Unidos ejerció y actuó como líder del mundo libre occidental –con Europa de aliado– y la Unión Soviética comandó el mundo socialista comunista y totalitario, con los países de Europa Oriental, dominando a varios países desde la planificación estratégica central y universal.

Se sumaron a estos modelos las colonias europeas en África y Asia. En América Latina los países buscan alianzas o amparo de los Estados Unidos y el modelo de mundo libre. Este nuevo orden geoestratégico, en el que Estados Unidos se convierte en un país-continente hegemónico y de a poco la mayor potencia que concentra más de la mitad de la producción industrial del mundo, se expande con espíritu de destino manifiesto, y genera una industria logística, militar y económica desarrollista, de carácter imperialista ilimitado. Y tecnológico.

Desde esta lógica de poder, los Estados Unidos ensanchan su expansión y les permite asimilar como aliados de este modelo capitalista a viejas glorias imperiales: Inglaterra, Francia y Alemania, Italia, Austria, y el resto de la Europa que fuera subsumida en la guerra.

América Latina juega, en general, la figura de acompañante de la surgiente potencia unipolar que va ganado la carrera al comunismo. Más allá de las fuertes expresiones del siglo XX contra el panamericanismo y los diversos intentos de autonomismo y hasta aislacionismo confundido a veces con neutralidad. En América, Estados Unidos encuentra como aliado estratégico al Brasil, con sus más y sus menos momentos de autonomía política y social.

América Latina en el siglo XX inicia su estado consciente de continente independiente, y capaz de un desarrollo autónomo. Y en varios momentos sus líderes levantan banderas nacionalistas y autonómicas como lo hicieran Getulio Vargas o Juan Domingo Perón. Desarrollismos nacionalistas que realizan su aporte propio al esquema de América Latina ansioso de presencia en el pasado siglo.

Latinoamérica goza de suficiente ímpetu de autonomismo característico del siglo XX con un alto grado de conciencia, que, junto a otros conceptos desarrollistas del Uruguay, Chile y Colombia, será relevante en la historia del continente y de su futuro (Sorj y Martuccelli, 2008).

Los años cincuenta fueron testigo de un orden mundial atravesado por la Guerra Fría. Un conflicto inmóvil y dinámico, de espionajes, de controles mutuos, de acciones militares contenidas, de mediciones de potencias nucleares. Este escenario internacional bipolar se extendió hasta la última década del siglo veinte. La Unión Soviética consolidó su régimen de economía centralmente planificada con altos niveles de crecimiento al principio a un gradual estancamiento posterior, víctima de la centralización, burocratización, y corrupción y dictadura.

Por el contrario, el capitalismo sistémico, sin políticas intervencionistas más que las intervenciones para el desarrollo y puntuales subsidios del Estado, permitió al bloque occidental un proceso de crecimiento sin pausa y su integración con los nuevos países aliados industrializados. Asimismo, el mundo asiste al nacimiento de una brecha en el mundo occidental a partir de la aparición de nuevas economías de subdesarrollo provenientes del proceso de descolonización

La política de contención aplicada en la Guerra Fría fue diseñada y formulada por el diplomático –luego gran politólogo– George Kennan[2]. Se propuso un modo de negociación de contención, desgaste y réplicas puntuales que le aplicó los Estados Unidos a la Unión Soviética y satélites comunistas. Ello, que marcó la Guerra Fría, resultó un acierto en el diseño de política exterior norteamericana y colaboró al posicionamiento de Estados Unidos en la Guerra Fría. Esta política de contención fue un único y excepcional ejemplo de aplicación y ejecución de lineamientos de política exterior producto de un correcto diagnóstico y óptimo diseño intelectual.

Si de contrapunto y diálogos en relaciones internacionales se pueden destacar, lo aplicado en lo político conllevó además un contrapunto económico puro. El keynessianismo de la posguerra aplicado por Estados Unidos, países aliados y organismos económico-financieros se puede considerar como un elemento fundamental para las economías de los Estados que se desarrollaron en la segunda mitad del siglo XX. El Estado comenzó a orientar la economía de manera creciente, lo que dio lugar al Estado empresarial, copiando incluso algunas herramientas estatistas adoptadas en el anterior fascismo italiano y alemán. Los Estados pasaron a ser los generadores de las economías industrializadas y piezas claves de la economía, la bolsa y las finanzas y la nueva escala mundial de la industria y el comercio internacional

Recién en la década del setenta, emergió una crisis por parte del modelo keynessiano, desarrollista, benefactor e intervencionista. Y reapareció con crudeza la tendencia liberal conservadora hacia la década del ochenta. Las economías intervencionistas y liberales estarían basadas en el estudio directo de las características del mercado y del rol de los Estados, y ello sería aplicado a los medios de producción y a la acelerada aparición de la tecnología aplicada al crecimiento y el comercio internacional. La oferta y demanda en el mundo occidental principalmente, combinadas a la innovación tecnológica, desarrollarían en la economía y el comercio nuevos conceptos: calidad, crecimiento, productividad del trabajo, finanzas, inversiones, reglas regionales e internacionales.

Como vimos, al ganar Estados Unidos su posicionamiento por encima de la Unión Soviética en razón de estrategia y factores políticos y económicos –expansión comercial, energía barata, petróleo, carrera armamentista y espacial–, este terminó de consolidar supremacía en el orden internacional político, económico, industrial, comercial y financiero. Esto se manifestó en las décadas que van de los setenta a los noventa cuando esta expansión norteamericana al mundo fue conocida como Pax Americana, lo que muchos aplaudieron desde las nuevas economías monetaristas, creyendo reencontrar el desarrollo y progreso indefinido que se les había escapado luego de las dos grandes guerras

En ese mundo existió también una gigantesca brecha y desequilibrio entre la economía de Estados Unidos y el resto de los países y regiones del mundo. El industrialismo estatal americano –la máquina industrial de guerra– y los avances tecnológicos surgidos de las carreras armamentistas –hasta los años setenta y ochenta– visualizaban una potencia muy superior a lo previsto en todo lo que producción y comercio significaran. Y también en el orden energético, tecnológico y militar. Estados Unidos se convertiría en el primer proveedor para el consumo prácticamente mundial y pudo financiar el desarrollo tecnológico y expandir bienes de consumo durable.

Nunca olvidando que el mecanismo utilizado estuvo directamente apuntalado por un enorme aparato de defensa y militar. En los años de la Guerra Fría, la amenaza la representaba el comunismo patrocinado por la Unión Soviética. Los norteamericanos justificaron el mantenimiento de un gran aparato militar y la necesidad de acelerar la tecnología militar con propósitos persuasivos, que, por lo tanto, exigía grandes inversiones para producir innovaciones, por lo que se generó un complejo militar-industrial que permitió el crecimiento acelerado de las grandes corporaciones y de la expansión de los bienes de consumo, consecuencia de la rivalidad entre los Estados nacionales que lideraban los dos bloques enfrentados en la Guerra Fría y de una manera de orientar la producción mediante el gasto del Estado.

Terminado el siglo, caído el comunismo y la cortina en 1989, las aspiraciones expansionistas de Estados Unidos y el mundo capitalista, acompañado de un espíritu de cooperación internacional y los sistemas de ayuda financiera internacional, no alcanzaron para el desarrollo de los demás países esperanzados en este progreso indefinido. La globalización era una ilusión y un mensaje utópico que chocó con los intereses capitalistas y del individualismo financiero mundial.

En el orden institucional, conviene detenernos a pensar que en 1945 también nació, impulsado por las potencias vencedoras, el esquema de organismos económicos internacionales diseñado en la Conferencia de Bretton Woods, New Hampshire. John Maynard Keynes había formulado para esta ocasión un esquema de ideas base que generaran estabilidad económica a los Estados de posguerra, que hasta entonces solo se habían apoyado en la ayuda directa del Plan Marshall. Es así que se crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) –base para el establecimiento de un Nuevo Sistema Monetario Internacional– y el Banco Mundial destinado a la estabilidad y reconstrucción y fomento de las economías. Pocos años luego, se completó el esquema con acuerdos comerciales que permitieran estabilizar y emparejar las balanzas de los países saneados, lo que dio lugar al General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) y su sucesora, la Organización Mundial del Comercio (OMC), organismo económico que aún se debate en rondas con el objeto de avanzar en la liberalización del comercio internacional y el mejoramiento ético de las reglas de juego en este competitivo campo mundial.

El FMI, constituido por los bancos de los Estados, los benefició con préstamos stand by supervisando el cumplimiento de los acuerdos y asegurando que los países mantuvieran políticas económicas con su sistema. Todos los países estarían sujetos a la disciplina del FMI, y desde la enmienda de 1969 se crearon los Derechos Especiales de Giros (DEG) para ampliar la liquidez internacional. Un instrumento contable que se anota y registra en el FMI o en los bancos centrales para que los países lo pudieran utilizar para hacer frente a dificultades en la balanza de pagos y no sustituyeran otras monedas de pago.

En los años ochenta, el FMI asumió un nuevo papel de auspiciar políticas neoliberales como respuesta directa a la crisis de la deuda externa y al estancamiento económico general que afectó prácticamente a todo el mundo, salvo a algunos países de Asia. Los modelos económicos exclusivos de la posguerra llamados “intervencionistas” y “keynessianos” entraron en crisis en razón de las políticas liberales que impulsan el Fondo y los organismos por exigencia de sociedades y Gobiernos de países tenedores de deuda. El Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) buscó inmediatamente desarrollar estrategias de liberación de mercados mundial al igual que el FMI, claramente dominado por Estados Unidos hasta entrados los años setenta, y fue a partir de esa década que se incorporaron, parcialmente y en promociones desiguales, al control de estos organismos, los países industrializados.

Como puede verse, el pasado siglo XX encontró a los países en posguerra y en desarrollo en un esfuerzo por generar un sistema multilateral que garantizara orden y paz mundial, y esbozó un importante aparato burocrático para que sirviera para la contención de conflictos en cada rincón del planeta. La base fue la cooperación multilateral. Superado por sus propias incapacidades y las fuerzas estratégicas y económicas de las grandes potencias, el sistema de Naciones Unidas fue jaqueado en su propia supervivencia. El sistema internacional de ayuda financiera fracasó con sus rígidas recetas en diversos Estados y sucumbió junto a grandes crisis financieras mundiales.

Por su parte, vimos que el FMI fue seriamente cuestionado y desprestigiado en su utilidad. La OMC nada pudo modificar en el mundo de las batallas comerciales, dumping y subsidios, por lo cual se convirtió no solo en un generador de paneles mediadores, sino en otro tribunal internacional más de conflictos sin capacidad de generar soluciones globales. Esa misma suerte puede correr el Banco Mundial, si el mundo no vuelve a plantarse reglas de juego justas en lo que ayuda financiera internacional hace.

2. El escenario internacional en el siglo XXI: nuevas reglas y desafíos

El sistema multilateral de cooperación internacional fracasó y tambaleó, lo cual dejó a la vista las injusticias generadas por el sistema de ayuda financiera internacional. La globalización se dejó ver como una ilusión de progreso indefinido que largamente atrasa más a los países pobres y enriquece más a las potencias ricas.

El mundo deja atrás el bipolarismo del siglo XX al no existir el enfrentamiento de dos potencias rivales en modo amenaza de guerra total. Solo Estados Unidos es el referente del nuevo equilibrio de poder, que ya no asiste a la reconstrucción del sistema de cooperación internacional más justo. China compite de manera fuerte y provocativa desde un punto de vista comercial y compromete a Estados Unidos y el comercio mundial, mostrando no obstante límites propios del régimen político socialista centralizado y de partido único, que posterga libertades y derechos humanos primarios. Rusia renace como país y se expande en su influencia territorial y económica, renaciendo de a poco de las cenizas que dejó el comunismo.

Pero solo Estados Unidos posee la concentración de poder estratégico, militar y logístico con llegada y contención en todo el planeta. Y los recursos materiales, económicos y tecnológicos para mantener este poder unipolar centralizado.

En este siglo tanto Estados Unidos como Rusia han denunciado sus compromisos de desarme nuclear en 2019. Y es un mundo que asiste a una guerra permanente abierta –no bipolar– y tecnológica. No siempre televisada ni informada. Los partes de guerra llegan armados a medida del espectador. La potencia ordena el orden y lo muestra a medida. Poco sabemos de las soluciones y ataques terminales, en general solo nos enteramos de las resultantes. La estética de la guerra es otra; no hay uniformes ni banderas, y los drones reemplazan gigantescas ecuaciones militares. En silencio, arteramente.

Además, la televisión y medios digitales poseen, pero dominan parcialmente, la tecnología de punta para llegar a mostrar amenazas de guerras, bombardeos y guerras. En el año 2020 nos informaron tardíamente de la eliminación del Estado Islámico. Nos vamos enterando por medios escritos o informativos parciales de las amenazas norcoreanas o de las peligrosas actitudes de Irán y los países árabes. Leemos sobre el equilibrio en Medio Oriente que pende de frágiles alianzas. Los desastres producidos por las migraciones en busca de refugio son tratados en Europa con decisiones que no terminan en una resolución del problema. Aparecen fórmulas de reparto de migrantes desesperados, soluciones sin recetas que lejos están de soluciones de fondo. Y el ACNUR[3] queda, la Organización Mundial Migraciones y las Naciones Unidas en general están superados en varios niveles en esta cuestión.

El panorama europeo en este siglo es de ebullición; Europa convive con xenofobia, nacionalismos y separatismos crecientes. Y aún sin rumbo en su estabilidad económico-comercial, sobre todo a partir de la dura salida de Gran Bretaña en el Brexit en 2020. Como la historia indica, los británicos no tendrán seguramente problemas en afrontar su nueva instancia de alianzas con sus socios históricos de su propio mercado, sumando a los Estados Unidos como paraguas protector principal de esta política. Ni tampoco serían graves las dificultades de ordenamiento interno y externo con Irlanda o Escocia.

Por su parte, Estados Unidos acentúa su desprecio por las políticas propuestas orgánicamente por organismos internacionales, incluidos los comerciales como la OMC. Tampoco acepta la existencia misma de un ente ordenador institucional, ni menos regulador como este.

Luego de la reunión de OMC de Buenos Aires en 2017 y la Cumbre del G20 en 2018, el presidente de Estados Unidos Donald Trump sumó en su nuevo diseño de política exterior anticumbre y antiorganismos otros anuncios bilaterales de proteccionismo dirigidos primariamente a China, como explícito señalamiento general al sistema internacional. Henry Kissinger, décadas antes, ya había reclamado estas conductas de manera histórica, y lo reforzó en su obra La diplomacia (1994), sobre todo en su capítulo “Reconsideración del orden mundial”, cuando señala que para la consideración de todo nuevo orden debe pensarse primero como base reforzar los intereses nacionales norteamericanos, haciendo explícita su tesis de política realista e imperial: “Tanto las disputas como las amenazas de tendrían que ser evaluadas casi exclusivamente pensando en el equilibrio del poder”.

El mundo, nosotros, cada país, pasamos a estar envueltos en el siglo XXI en la guerra comercial impuesta por Estados Unidos y China. Sumado a la desestabilización de los demás Estados cuyos mercados son afectados tanto en Europa como el mismo Sudeste Asiático.

Los Estados Unidos vuelven a defender su proteccionismo primario a efectos de reconfirmar su poder unipolar con base en la defensa de sus intereses nacionales, haciendo prescindibles acuerdos con su viejo aliado europeo, al que confrontan coyunturalmente con la expansión de las economías de China y Oriente. Por otra parte, Estados Unidos conduce de manera unipolar y con estrategias clásicas de amenazas y desequilibrio su relación con el mundo; como ejemplos bastan Corea del Norte, la India, Siria y Medio Oriente.

¿Cómo se ve envuelta América Latina en este escenario? Decididamente, no es foco de atención de una política por parte de los Estados Unidos. Este país envía algunas señales positivas a su aliado estratégico Brasil, advirtiéndole sobre la necesidad de no involucrarse en los que considera conflictos de su jurisdicción: Venezuela, Cuba y Nicaragua. Y reparos para Bolivia, afectada en 2019 por un golpe de Estado bañado de problemáticas internas electorales y políticas económicas que batallan por conservar sus intereses en la industria del litio. Argentina, Chile o Uruguay dejaron hace varios años de estar en el centro estratégico de análisis. Pueden o no ser aliados de este nuevo intento de orden por poder.

En el siglo que vivimos, el equilibrio de poder es realista y unipolar. Es un mundo de guerras no declaradas, pero que aparecen en diversos frentes. Las ONG denuncian que existen más de 300 conflictos de carácter internacional, regional, de fronteras y crisis internas con potencialidad global, al tiempo que el mundo se presenta caótico y el norte conduce los polos de intereses mundiales en todo lo atinente a estrategia militar y logística de guerra, y la transferencia del poder comercial y tecnológico avanza a pasos agigantados desde los países occidentales hacia el creciente Oriente. Aunque también China comienza a caer gradualmente en dificultades a pesar del supuesto en este imparable crecimiento comercial de los últimos años.

Las contradicciones internas y las políticas de planificación partidarias estatales en el gigante Chino permanecen intactas, y no admiten las rebeliones de Hong Kong o territorio o vecino que quiera revelarse a esa planificación comunista, que aún existe, a pesar de los cambios culturales neocapitalistas que han acontecido y son tan difundidos.

Para creer en tales modelos comunistas devenidos capitalistas, y abrazar alianzas más fuertes y creíbles, estimamos que nos falta mucho tiempo. Habría que visualizar una verdadera cultura en desarrollo y la consolidación de los asuntos importantes de esta contemporaneidad, como son el desarrollo sustentable del medioambiente y los derechos humanos.

Por otro lado, en este nuevo siglo, el proceso de globalización del comercio, de las inversiones y el traspaso del capital, y la actuación de las empresas transnacionales es incapaz de generar más equilibrio ni independencia en las economías nacionales dependientes y emergentes. El dominio del dólar en las transacciones económicas internacionales y las empresas norteamericanas multinacionales avanza, como en el pasado siglo, acompañado de una comunidad financiera más amplia y dispersa, donde en el fondo existe una ventaja para la potencia unipolar –parcialmente contrarrestada por la Unión Europea y Japón en el comercio mundial–, equilibrada ahora por Estados Unidos con el comercio chino, Rusia y ecuaciones en Medio Oriente.

A esta contextualización se suman la debilidad de la OTAN y la distribución de fuerzas a nuevos objetivos en Oriente, Medio Oriente y otros países y mercados, que acompañan este nuevo equilibrio del poder

La debilidad de los organismos internacionales para imponer medidas correctoras o establecer un orden, especialmente entre los poderosos, ha sido también responsable de ello. Ni el G20, ni el G7 Grupo de los Siete constituido en 1975, ni la OCDE, foros y organismos creados para combatir políticas nacionales aplicadas al comercio mundial y el proteccionismo demuestran ser exactamente soluciones concretas para el nuevo orden requerido.

3. Multilateralismo y la necesidad de volver a la cooperación internacional

Luego de las dos grandes guerras, para atravesar la Guerra Fría y la necesidad de cooperación y paz, los Estados iniciaron un fuerte proceso de confianza –y esperanza– en la generación de organismos internacionales. Ello conllevó a la conformación institucional de autoridades con ciertas facultades supranacionales.

En algunos casos –los tribunales de La Haya o decisiones de la Alianza del Atlántico Norte–, han tenido fuerza suficiente en la ejecución de los mandatos y cumplimiento; en otros sufrieron grandes fracasos porque los mandatos de las delegaciones de las Naciones Unidas no alcanzaron a superar la misma crisis estadual existentes –Chipre, Haití–. En una tercera categoría situamos las recomendaciones y declaraciones que solo prolongaron agonías y angustias en los conflictos sin generar solución alguna, como sucedió históricamente en la cuestión de las Islas Malvinas.

Enormes procesos presupuestarios, técnicos y burocráticos abarrotaron los organismos, a lo que se sumó la multiplicación y validación de las ONG. Las acciones unilaterales de los Estados, iniciativas regionales, acciones de diplomacia directa y de cumbre entre diversos Estados –agrupados a veces por categorías y otras por temáticas comunes– conformaron un conjunto que conllevó rápidamente, a finales del siglo XX y principios del actual, a despreciar y desconfiar de los organismos internacionales, percibirlos como inútiles e ignorar sus resoluciones.

Es la aparición repentina de la realpolitik[4] del nuevo orden en un mundo dinámico conflictivo, que supera ampliamente la inmovilidad y los resultados estériles de organismos, que en muchos casos son ya considerados como organismos utópicos o enunciativos –además de burocráticos y caros en su mantenimiento–. Este siglo XXI no está gobernado por organismos, sino por la diplomacia directa y de cumbres. Como en Yalta[5] y Potsdam[6] luego de la Segunda Guerra Mundial. Las decisiones más importantes son las que adoptan el grupo de poderosos países denominado G7[7].

Nuevos factores de poder que se generan para controlar y dar fórmulas superadoras a los organismos. Son los famosos grupos G. Sucediéndose G5, G7, G11, G15, G20. Hoy en día el G20 intenta anualmente colocarse por encima de los organismos y dictar pautas novedosas que generen cambios en el orden mundial existente tanto en lo político, financiero, comercial, social, judicial y ecológico. Luego deriva en las decisiones más importantes de un grupo más cerrado y poderoso como es el G7, es decir, la cumbre de líderes de los países decisores en política, economía, finanzas y asuntos militares.

Sin embargo, los organismos internacionales no están disueltos más allá de perder credibilidad. Lejos de ello, se mantienen firmes en el escenario internacional, como legítima reserva del principio de la cooperación internacional. Ello sucede en paralelo al crudo equilibrio de poder que vivimos en este siglo. En el Sistema de Naciones Unidas, sus propios desafíos y crisis la obligan a desarrollar objetivos sustentables en el desarrollo, llamados ODS, y una agenda 2030 de 17 objetivos de desarrollo sustentable, que contemple el desarrollo en programas ciertos, busque trabajar en las injusticias económicas y sociales y conforme programas para combatir la hambruna mundial.

También Naciones Unidas aún debe actuar en los casos de urgencias y emergencias que requieren la intervención de las fuerzas humanitarias de paz, y otras acciones que hacen a la función de la Organización Mundial de la Salud, los programas para la prevención y atención de catástrofes, flagelo y epidemias. También es aún el sistema de la ONU el que debe sostener y alimentar la agenda de seguridad internacional y desarme nuclear, en manos del Organismo Internacional de Energía Atómica y la asamblea de desarme.

Recordando al sabio líder indio Mahatma Gandhi y su célebre frase, “No hay camino para la paz, la paz es el camino”, somos conscientes de que no necesitamos trazar en una carta el camino, sino que la supervivencia de la humanidad pende siempre del estado de paz. De allí que la diplomacia, trabajadora disciplina de la paz, sea tal vez la herramienta más noble en la tarea de la búsqueda de un nuevo orden mundial.

Mientras tanto, el actual escenario internacional debe imponer institucionalidad y la cooperación internacional, a pesar de su cuestionado prestigio y el ataque a su eficiencia y resultados. Es necesario para las ciencias sociales reflexionar sobre el estatus del sistema de Naciones Unidas y su vigencia. Sobre todo ante tanta demanda de los miembros de impulsar reformas al sistema.

La institucionalidad de la ONU tiene un propio valor histórico, jurídico y político internacional que debe ser fortalecido para que dé mayor eficacia para el cumplimiento de sus objetivos. La fuerza del Consejo de Seguridad y la Secretaría General construyó las herramientas apropiadas a este efecto. El Consejo Económico y Social colaboró con las tareas que desarrollan los organismos internacionales económicos y financieros que derivaron de las tareas permanentes del Consejo y sus resoluciones, sus reuniones y conferencias. Desde 1947 y hasta la actualidad, sus Fuerzas de Paz interventoras en conflictos pasaron de centenares de cascos azules a miles –se calculan en 90 000 actualmente–. Pudieron en su inicio pacificar parcial o casi totalmente las crisis en Grecia, Israel-Egipto, Corea del Norte-Corea del Sur, y el Canal de Suez. Luego avanzaron en el Medio Oriente, Líbano, Chipre, Mozambique, Somalía, Bosnia, y Angola en sus guerras civiles hasta recién en 2002. Y mostraron dificultades y fracasos, como lo señala la misma página oficial de las fuerzas de la ONU en casos muy complejos con desmanejos, como Ruanda en 1994 y Haití en 2007.

En general, puede aseverarse que, si no existieran los cascos azules, muchas de estas crisis pudieran haberse expandido en peores o más amplias guerras, que hoy completarían el que llamamos “cuadro de guerras permanentes” que el mundo vive hasta el día de hoy.

El multilateralismo del siglo XX permitió institucionalizar más problemáticas del mundo existente y del mundo pobre, que asomó desde la descolonización y el crecimiento industrial y tecnológico desarrollado por los países industrializados en ese centenio. Y por ello se fue conformando un sistema de multilateralismo y cooperación internacional que dio paso a la conformación y accionar de los organismos internacionales, que por sus resultados son visualizados como valiosos y a la vez en otras oportunidades como innecesarios, al menos en su dimensión de costos y burocracias.

En lo que hace a la salud mundial, la OMS generó el Fondo Global de Salud y la concientización de la problemática de la salud pública, inaugurando para este siglo el dilema más cercano a las relaciones internacionales, que se llama la “diplomacia dedicada a la salud Global”. Toda especialización, si bien generó organismos y cargos –muchos de escritorios burocráticos–, permitió la aparición de información, normativas y relativos emparejamientos en el tratamiento de epidemias y pandemias que afligen a la humanidad, en especial a su tercio más pobre y sin esperanzas. Asimismo, cabe en este caso pensar de manera positivista. Cuánto peor estaría sufriendo la humanidad estos graves problemas globales de salud si la OMS o la misma Organización Panamericana de la Salud no tuvieran espacio para accionar y presupuesto, pues deben atender la agenda de salud global en el contexto de un enorme e impune activo negocio y comercio de los laboratorios mundiales y su comercialización oligopólica que ocupan la agenda de salud mundial.

Algo similar ocurre con la FAO[8], que incluye y comparte su agenda con el FIDA[9]. Y también con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), que constituye el programa de las Naciones Unidas que distribuye alimentos para proyectos de desarrollo, refugiados de larga duración y personas desplazadas, y proporciona comida en casos de emergencias y desastres naturales. Estos organismos y programas trabajan en cooperación internacional y bilateral activamente con las agendas de todo el planeta. Soportan las presiones de organismos, fundaciones y acuerdos comerciales que solo priorizan la escasez de alimentos como un gran negocio. Pero los trabajos y dedicación de los agentes de la FAO, sus representaciones diplomáticas y agentes son considerados no solo proactivos, sino muy eficientes en sus acuerdos y programas. Particularmente en continentes donde la alimentación es la problemática primaria que hace a la existencia del mismo país, como sucede en África. Por fortuna, y en relación con estas políticas multilaterales, debemos rescatar las acciones que el Vaticano ha impulsado para apoyar cada programa de combate al hambre mundial.

También el ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados), dedicado con nunca suficientes recursos a los refugiados, junto a la Organización Internacional para las Migraciones, genera desde hace años agendas de contención, sostenimiento, alimentación y emergencias de miles de personas que la humanidad destierra y empuja a migrar por problemas económicos, laborales, sociales, de salud, y obviamente también por guerras, muchas de las cuales no están en la agenda primaria de organismo alguno y se las visualiza como “conflictos focalizados” o de relativa sencilla contención.

También la OIEA[10], abocada al problema de la energía en el planeta, el desarme y asuntos nucleares, merece un espacio de reconocimiento en estos años que analizamos. Sin el importante trabajo por el desarme mundial y el uso pacífico de la energía nuclear de la OIEA, serían ingentes e infinitas las tareas diplomáticas que se necesitarían para mantener cierto statu quo en lo que la amenaza nuclear hace en el mundo. Y el organismo es proactivo, nuestro guardián activo de la seguridad y la paz mundial.

Todos los organismos de la ONU y los sistemas de integración comunitarios europeos y de integración regional en América Latina y el sudeste asiático son y pueden ser útiles a las políticas exteriores que se diseñen para armonizar las políticas exteriores de los Estados en las prioridades de un mundo encaminado a la cooperación internacional.

Debemos estar alertas a que los organismos no se conviertan en amorfos monstruos burocráticos y estériles, pero que ello no nos haga perder la conciencia de que, sin ellos, sus metas y sus acciones, este siglo XXI de puro poder y equilibrio pende de un hilo en los objetivos de paz y seguridad mundial para comenzar.

4. La integración regional y las políticas exteriores

América Latina es un continente joven, conquistado y colonizado bajo una institucionalidad y normativas europeas provenientes de norte a norte, sajones en el caso norteamericano, y de pautas latinas y cristianas para el centro y sur del continente.

Los ciudadanos de esta América Latina absorbieron esquemas institucionales para la construcción de sus Estados, la búsqueda de sus normativas de convivencia y cohesión social, la frágil administración de sus riquezas y el asentamiento de sus regímenes políticos, clases dominantes y demás estadios ciudadanos. Decidieron independizarse del continente europeo y lanzarse a la maravilla de consolidar la independencia y crecer como Estados independientes.

El distinguido sociólogo y politólogo Marcelo Cavarozzi, al analizar en su libro La construcción política de las sociedades latinoamericanas y su talón de Aquiles: el régimen político (2014), nos señala el importante desafío que debieron enfrentar las elites de América Latina: “[…] debieron también promover la construcción de Estado, es decir la creación de mecanismos burocráticos, jurídicos, hacendarios, militares y de reproducción cultural que les permitieran ejercer un cierto control, más o menos efectivo, sobre la población y territorio”.

Imaginemos que, además de que, como nos clarifica Cavarozzi, América Latina fue prácticamente diseñada a partir de la traslación de un modelo de matriz Estado céntrica con funcionamiento desarrollista –y a veces industrializador–, el continente en su ingente juventud afronta hasta la fecha la tarea de asentarse institucionalmente, definir los roles de sus Estados, dirimir sus conflictividades de historia, regímenes políticos y estatus de cohesión social, lo que claramente aún le pesa. Sumamos a ello que, en medio de esa tarea, resulta que América Latina es un continente que, consciente de su frágil devenir continental y sus necesidades de crecimiento, tiene en pocos años un desmesurado interés en la integración regional. Al respecto, la estudiosa del Mercosur Mariana Botto, en su estudio de 2015 La integración regional en América Latina (Eudeba), analiza el Mercosur de manera comparada y ratifica esta peculiaridad de América Latina y su continua vocación integradora que lo coloca como el continente con más cantidad de proyectos de integración diseñados y muchos de ellos consolidados, como el caso mismo del Mercosur.

Por ello, cuando hablamos de la necesidad de que las ciencias sociales estudien más profundamente los diseños y formulación de políticas exteriores, referimos a la relevancia de considerar los análisis de política interna de los países, sus historias propias y condiciones económicas sociales, y sobre todo sus particularidades.

Este presente nos muestra algunos países víctimas de problemas institucionales muy serios. Muchos de ellos son históricos y estructurales, como las rebeliones sucedidas en 2019 y 2020 en Chile, manifestaciones explosivas esperadas. Heredadas de antiguas estructuras sociales pactadas hace tres generaciones atrás. O el caso de continuas protestas en estos años en Ecuador, que también no puede aún sostener fronteras y autonomía propia, ni en lo institucional, ni en lo financiero monetario, lo que lo hace frágil en el paisaje continental. O el caso de Colombia, que desde fines de 2019 sufre manifestaciones y protestas contra el Gobierno, también en atención a las insatisfacciones económicas y sociales de regímenes que aparecen como no representativos ni comprensivos en las problemáticas reclamadas. Ni hablar del golpe de Estado en Bolivia a fin del 2019, que nos ha mostrado a las claras la conjunción perfecta del vínculo entre la política interna partidaria e institucional y la política exterior y comercial, pendiente del enfrentamiento por las reservas de litio.

No son conflagraciones alineadas por un imperio externo. Están en una misma línea de tiempo, pero cada una responde a su peculiar diseño interno y de política exterior. O de la falta de un diseño internacional. Todo un desafío al momento de diseñar política exterior y en el ámbito regional.

Los fracasos en la institucionalidad de América Latina deben ser alarmas permanentes en los analistas internacionales y politólogos, los fracasos o tardías políticas de la Organización de Estados Americanos (OEA). En el caso del golpe de Estado a Bolivia de 2019, quedó develado este espíritu no consensuado sobre intervencionismo y golpes de Estado más o menos aceptados. Pensemos que la OEA como consenso organizacional con Washington pudo por espíritu regional permitir la generación de organismos regionales que hacen a las políticas exteriores de los Estados de América Latina. Desde organismos consultivos como fue el Sistema Económico de América Latina (SELA) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entregada a las investigaciones económicas y recomendaciones a distintos Gobiernos regionales.

También desde allí se conformaron en parte muchos de los organismos de integración de la región, como el Pacto Andino, el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el Mercado Común del Sur de América (Mercosur), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Alianza del Pacífico y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Si bien la Unasur aparece inactiva, este particular organismo contempló la cúspide más alta en la búsqueda de una comunidad sudamericana de naciones, intentando integrar proyectos físicos y de infraestructura, energía, minería, asuntos de defensa y los foros civiles de las sociedades de la región. En un estadio ideal, tal vez un día el espíritu de integración de América Latina pueda llevar en paz y progreso estos objetivos hoy alejados de las duras realidades económicas.

Deben destacarse en el funcionamiento regional el Mercosur y la Aladi. En ellos se concentra el mayor porcentaje de la agenda comercial y de integración del Mercosur, así como la confección y gerenciamiento de los Acuerdos de Complementación Económica (ACE), acuerdos comerciales regionales y propuestas de convenios sectoriales.

El Mercosur, generado desde las cancillerías de Argentina y Brasil y sus verdaderos formuladores intelectuales, se mantuvo con éxito y se institucionalizó, mostrando que las voluntades políticas de sus cuatro países fundadores han sido la clave de su permanencia y buen funcionamiento aduanero, canalización comercial y foro de acuerdos institucionales intramiembros. Además, logró la atención y comercio de Chile y Bolivia, como también ser el organismo lógico para avanzar en la expansión de la subregión en convenios con la Unión Europea y el EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio, que integra los países no miembros de la Unión Europea, que son Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza).

Nuestra subsistencia, nuestra ecuación estratégica y principal alianza con Brasil, nuestra causa de Malvinas y las necesidades comerciales del país refuerzan al Mercosur como nuestro punto de salida y retorno en toda la política exterior.

5. Por qué diseñar una política exterior y quiénes deben hacerlo

El papa Francisco, en la encíclica Laudato Si’ (2015), aborda la necesidad de revisar los paradigmas de la globalización, paz y seguridad. En el capítulo tercero punto II, llamado “Globalización del paradigma tecnocrático”, señala que el problema fundamental reside en

el modo como la humanidad de hecho ha asumido la tecnología […]Por eso, el ser humano y las cosas han dejado de tenderse amigablemente la mano para pasar a estar enfrentados. De aquí se pasa fácilmente a la idea de un crecimiento infinito o ilimitado, que ha entusiasmado tanto a economistas, financistas y tecnólogos. Supone la mentira de la disponibilidad infinita de los bienes del planeta, que lleva a “estrujarlo” hasta el límite y más allá del límite.

La globalización se hizo tecnocrática y deshumanizada, dice. Y advierte que estrujamos el planeta más allá de sus límites, incluidos los ciudadanos y sus Estados. Y esto es un claro problema en las relaciones internacionales. Para corregirlo se debe trabajar en el plano del diagnóstico que hemos hecho, en el plano intelectual de la formulación de ideas insertas en la comunidad y el mundo y en los formatos de ejecución de las ideas, para concretar beneficios directos de mejoras en la sociedad y los pueblos.

Si la globalización fue utilizada por un capitalismo tecnocrático financiero y político que no elevó las metas de mejorar a las sociedades, es hora de comprender que la agenda acuciante de nuestro siglo obliga a rediseñar las relaciones internacionales, las decisiones en las políticas exteriores, la validez de quienes deben diseñar estas políticas y sus formas de ejecución. El mundo debe verse a sí mismo, cada Estado, cada país, cada sociedad. Estamos convencidos de que estudiar y revisar para brindar elementos para una sociedad más justa y respetuosa de las soberanías y autonomías relacionales.

Al respecto, Roberto Rusell y Juan Gabriel Tokatlian en su libro Autonomía y globalización (2010) señalan con precisión que

nuestro enfoque de la autonomía que hemos denominado relacional se define y sustenta en la acción cooperativa con los otros; considera que los problemas y desafíos que presenta el orden mundial, cada vez más interconectado e interdependiente, exigen de nuestros gobiernos políticas activas responsables y comprometidas a través de una mayor equidad, participación seguridad y gobernabilidad globales.

Esta es una definición de “autonomía” que estimamos completa, autónoma e inserta en el mundo real.

Entonces, debemos comprender que es momento de formular una política exterior en cuanto admitimos que la autonomía nacional dependerá también en gran medida de nuestras capacidades de inserción e intereses nacionales y estratégicos. La política y la diplomacia buscan el mismo objetivo: la paz mundial. Estos otros valores serán plausibles de aparecer en la superficie y por encima de los individualismos que rigen en este tecnológico y tecnocrático siglo.

Las relaciones internacionales son naturales a la historia del hombre y los Estados, la política exterior es la estrategia para la inserción del Estado en la comunidad internacional y la defensa de sus intereses nacionales.

La diplomacia es una herramienta de ejecución de la política exterior y los lineamientos que decide cada jefe de Estado y su cancillería. Cada Estado debe atender a que su política exterior formulada sea luego ejecutada y aplicada por quienes serán sus selectos profesionales de carrera. Para ello debe buscar seleccionar los mejores profesionales y formarlos en las ciencias y artes propias de la diplomacia y de los nuevos desafíos a las relaciones internacionales. Muchos Estados y cancillerías continúan en deuda con la selección y formación de profesionales de carrera, y siguen nombrando a políticos y amigos del poder como diplomáticos o representantes del país en el exterior.

Cabe a los centros de estudio y excelencia, foros de reflexión, academias, universidades y centros de pensamiento político “formular y diseñar la política exterior”. Como sucede en el mundo contemporáneo, los think tanks –grupo de intelectuales de pensamiento– deben realizar esta tarea. De ellos saldrán productos para que el mandamás de Estado obtenga así las mejores recomendaciones y políticas objetivas e institucionales de Estado.

Ello no significa que un funcionario de la vida pública, profesional de las relaciones internacionales o diplomático no pueda elaborar y formular ideas sobre política exterior. George Kennan fue una excepción, un agente diplomático convertido en intelectual. No es la regla. Y entendemos que el tiempo de los académicos, investigadores y científicos dedicados a las ciencias sociales debe asumir esta responsabilidad primaria de pensar formulaciones y diseños para la política exterior conveniente a un país. Para ello hemos de ver bajo cuáles principios pueden diseñarse aserciones para la política exterior.

A finales del pasado siglo e inicios de este siglo XXI, asistimos al final de la estabilidad lograda de manera relativa por el sistema multilateral de naciones unidas y los programas de cooperación internacional. Surgieron las grietas del sistema de ayuda financiera internacional y aumentaron las conflictos provenientes derivados de las nuevas olas migratorias, los nacionalismos y xenofobias crecientes, todo lo cual contribuyó a mayor inestabilidad y la aparición de nuevas amenazas al orden y paz mundial.

Las migraciones, los campos de refugiados y las pandemias y epidemias descontroladas han generado inestabilidad y la necesidad de recrear un orden mundial de mayor institucionalidad. Las especializaciones profesionales y técnicas son imperiosas para estos ordenamientos. Las conferencias y organismos internacionales, así como las diplomacias estatales, todos ellos requieren de sus más eficientes y mejor formados profesionales de la diplomacia. Los que conocen y saben actuar en la observación, información y negociación entre Estados y en las nuevas esferas de crisis.

Ningún Estado u organismo con sentido de supervivencia llamaría sino a sus mejores expertos e investigadores de la salud mundial para combatir las pandemias. Lo mismo sucede en el escenario internacional cuando toca el momento de reordenar con paz y garantías y de manera institucional un mundo que debe recobrar su sentido de cooperación y solidaridad.

Ello se puede lograr con la convocatoria por parte de los líderes de los Estados, de los profesionales más preparados en estas cuestiones, aquellos que puedan negociar y proponer nuevos acuerdos que incluyan garantías al sistema de ayuda internacional en el orden político, económico, financiero y social. Profesionales de la diplomacia.

Para pensar en la importancia de estas tareas, es relevante considerar que, hacia dentro de cada sociedad y cada Estado, debe pensarse desde la estructura del Estado en la formulación de una política pública que busque estabilidad y constancia en los asuntos internacionales de cada país. En estas estructuras, las cancillerías de cada Estado, a cargo de las relaciones exteriores de este, son las encargadas de transmitir a los agentes diplomáticos en el país y en el exterior los lineamientos, instrucciones y recomendaciones a aplicar en el orden bilateral o multilateral en cada caso. En este sentido, debe entenderse que la diplomacia posee una importante univocidad, toda vez que el jefe de Estado concentra en él las facultades de formulación y direccionamiento de la política exterior. No obstante ello, más allá de lo señalado sobre la importancia central de la diplomacia profesional, existen numerosos estratos y sectores del Estado que contribuyen desde su sector político o técnico en la constitución de políticas públicas que inciden, influyen, afectan y contribuyen en el diseño de la política exterior.

La mejor manera de pensar en el diseño de una política exterior consiste en pensar cómo generar una fuerte capacidad de absorción de los jefes de Estado y sus cancillerías de estas contribuciones sectoriales a la política exterior, todas las cuales deben convertirse en el camino en aportes positivos que eleven las decisiones univocas del decisor de la política exterior. Asimismo, el diseño de la política exterior debe sumar a ello la forma de consolidar en el entendimiento de los líderes y dirigentes del Estado que, en la aplicación y ejecución de esta política, cuenta en los mejores casos con un único cuerpo profesional y de carrera que esta ha seleccionado, capacitado y aggiornado a esos efectos.

6. Principios y elementos a considerar en el diseño de una política exterior

Como hemos señalado al inicio, el mejor diagnóstico situacional nos brindará múltiples ventajas para pensar en formulaciones y fórmulas que podamos transformar en aserciones para aplicar en la política exterior de una nación.

De manera sintética, señalaremos entonces como relevantes los siguientes principios y aserciones que condicionan el diseño de la política exterior en este siglo XXI.

El siglo XXI es el siglo de la posglobalización y del posmodernismo. Las afecciones directas al país en su ubicación en el orden internacional provienen primariamente de asimilar este nuevo orden desordenado, y comprender que el orden Sistema de las Naciones Unidas, a pesar de las metas de la Agenda 2030 y los ODS, ha sufrido y sufre aún duros embates. Las Naciones Unidas continúan bajo cuestionamientos en este centenio, a partir del desdibujo de la Pax Americana y el principio indefinido de la cooperación internacional. Debemos seguir con atención las diversas resoluciones o recomendaciones que año a año supuestamente generan un nuevo orden en el G7, G20 y la OMC. Y debemos conformar como destino parte del conjunto de países que buscan la restauración de la cooperación internacional y la solidaridad por encima del equilibrio de poder.

La agenda mundial que debe determinar el diseño de la política exterior debe incluir principios internacionales que determinan la acción exterior y la política interna del país. En este sentido, la ecología integral o medioambiente –con todas sus derivaciones políticas, económicas, sociales y climáticas– y los asuntos de seguridad internacional y desarme son los compromisos a la cabeza de la política exterior y su elaboración o diseño.

El diseño de la política exterior debe considerar el estadio de guerra permanente y terrorismo internacional. Es la guerra permanente el método utilizado en este presente siglo para llevar adelante múltiples y variadas guerras de manera silenciosa, tecnológica, sin frontera ni banderas, y de manera constante y prácticamente permanente. Estas guerras se desplazan en el planeta con todo estilo y formato: clásicas, fronterizas, nacionalistas, religiosas, fundamentalistas, étnicas, ideológicas, de terrorismo, por narcotráfico, por poder y gobiernos, y hasta guerras civiles. Además, debe destacarse la guerra instalada por los terrorismos fundamentalistas, que siempre conciben el concepto de guerra permanente o constante, de manera extrema y artera, donde el fin sí justifica los medios. Los extremismos siempre son causa y consecuencia de la guerra permanente. Ello está íntimamente ligado a las ideologías, las religiones, las etnias, los nacionalismos y fronteras, los negocios del narcotráfico y el comercio de materiales y armas estratégicas mundiales. Esta es una grave materia pendiente de trabajo por las Naciones Unidas y su agenda.

La política exterior está condicionada por la tecnología. La tecnología aplicada a los conflictos en el mundo son una variante que obliga a su seguimiento e incorporación en la agenda de política exterior. Tecnología aplicada en los escenarios conflictivos que facilitan en la modernidad la guerra solapada y en silencio. Sin preavisos ni declaraciones. Y sin información de datos, de gentes, de daños. A pesar del enorme paso tecnológico de la humanidad, la tecnología está inserta a fondo en la carrera armamentista.

La Argentina, inmersa en los años noventa por la voladura de la Embajada de Israel y el artero atentado a la AMIA, quedó marcada en su posición y debió recorrer varios años de investigaciones infructuosas para entender que, en la agenda de asuntos estratégicos e internacionales, atentados como el de la AMIA ligados a extremistas terroristas han cambiado su agenda. No hay retroceso. Es parte de nuestra agenda de política exterior y como tal merece toda la atención y trabajo de los poderes del Estado en lo interno y exterior.

La política exterior incorpora los fenómenos migratorios. Este fenómeno en la agenda estratégica implica necesarios análisis de potenciales inseguridades y peligro. Son parte de la agenda de seguridad internacional y de los problemas nacionales de espacio, alimentos y seguridad pública.

Existen enormes distancias entre riqueza y pobreza mundial, y ello ha desfigurado y dejado fuera de control las dificultades mundiales derivadas de las políticas migratorias. El Sistema de Naciones Unidas reconoce el fenómeno y apela a su mejoramiento, consciente de que está ligado a la hambruna, las guerras, los problemas de salud y los cambios climáticos profundos. De manera insuficiente, Europa recobra la conciencia de su problemática en la materia redirigiendo sus políticas panafricanas, pero bajo políticas internas que presionan por nacionalismo y problemas derivados del trabajo y la seguridad social insuficiente en el esquema de la comunidad. Europa ayuda a África y la trata de reordenar con políticas difícilmente coordinadas en la Unión Europea, y con resultados insuficientes, según lo revelan el mismo ACNUR y la Unión Europea.

En América Latina existen migrantes hacia los países ricos y entre los propios miembros de la región. Latinoamérica no lo visualiza como un problema de gravedad que esté en el puesto número uno de las agendas nacionales. Pero ello no significa que la problemática no exista. Simplemente no causa las discriminaciones, rechazos y conflictos laborales que sí causa en los países más ricos. Debemos incorporar la cuestión en la agenda de política exterior. Nuestra región Mercosur puede proponer soluciones políticas y económicas sociales en la materia.

La política exterior requiere un diseño desde la democracia y la integración. Argentina tiene la ventaja de no pertenecer de manera especial o privilegiada al club de países que envuelven e involucran la actual guerra permanente y el terrorismo internacional en sus expresiones más violentas. Pero, si Argentina es un país joven, en ciertas materias es un país altamente maduro. Sufrimos en el siglo XX varios golpes de Estado y procesos de dictadura militar. En los años setenta sufrió los enfrentamientos políticos y armados de derechas e izquierdas ideologizadas en niveles internos e internacionales. Los grupos de guerrillas hicieron suya la bandera de la violencia y atacaron al Estado, sus instituciones y en particular las fuerzas armadas y de seguridad. La represión del Estado fue inmensurable. Los miles de desaparecidos fueron una causa nacional con repercusiones mundiales. El país consumió largos años entre 1976 y 1983 resistiendo a armados constitucionales e institucionales hasta llegar a la salida democrática electoral, que permitió avanzar en reinstaurar la institucionalidad de manera gradual.

En el derrotero de recomponer instituciones y partidos, en los ejemplares juicios a las fuerzas armadas responsables e institucionales, y en el abrazo que la sociedad civil realizó a las causas de los derechos humanos, el país se reencauzó de manera gradual a sus instituciones. Tras los hechos ligados a la violencia en su historia política interna y en su devenir e imagen internacional, el país iba fortaleciendo y ejemplificando en materia de derechos humanos, tanto en el continente como en el mundo y ante los organismos internacionales y diversas ONG y foros mundiales, lo que sigue vigente en la actualidad. Esto permitió asumir en la agenda de política exterior la causa de los derechos humanos. Luego de los años ochenta, la democracia comenzó a ser un valor más real y un reclamo permanente de la sociedad, hasta su inclusión en letra escrita en la Constitución Nacional en el Congreso Convencional de Santa Fe en 1994.

En lo que a integración respecta, hemos referido el marcado e histórico espíritu de integración regional del sur de América Latina. Y no existen sino razones políticas, institucionales, económicas y culturales que impulsen por más integración. La alianza surgida por la voluntad de Brasil y Argentina para que pueda consolidarse y volver a convertirse en un eje estratégico fundamental que beneficie directamente el crecimiento de nuestros pueblos y mejore la inserción de ambos países en el mundo es un ejemplo.

Sin dudas, el Mercosur tiene todos los elementos para colaborar en esta tarea. El Mercosur y la Alianza del Pacífico han resistido a todos los desafíos. Y han sobrevivido. Incluso brindaron la letra oportuna de agendas más pretensiosas, como la Unasur, que buscaron una comunidad con la potencialidad de integrar temas de infraestructura, energía, defensa y relacionamiento de foros sociales políticos y civiles. Que no progresara la ejecución de las metas de la Unasur no significa que sus mandamientos fueran erróneos. Líderes del continente dejaron que sus mandatos en el órgano tuvieran ecuaciones de influencia externa o universalistas y no comprendieron la importancia del objeto común. Otros líderes confundieron el objetivo, ideologizando el trabajo de la Unasur. Su tarea diluida, estimo, no hace más que dejar pendiente en la mente de quienes deben pensar y trabajar por la integración un diseño de un esquema más fuerte y orgánico para lograr objetivos de extrema importancia estratégica en el continente. No hay inserción internacional pretendida alguna, ni inteligente o práctica, que se contradiga con los mandatos integracionistas que plantearon el Mercosur y la Unasur.

Diseñar política exterior implica una agenda de derechos humanos y una agenda de género. En el devenir internacional contemporáneo, la humanidad se adeuda siempre la civilización de toda la humanidad. Y el planeta aún asiste sin nada poder hacer a la convivencia con regímenes intolerantes, autoritarios y dictatoriales que, desde la ideología, religión y formas gubernamentales dictatoriales, mantienen apartados a miles de pueblos en formas de vida primitivas, que aún no conocen siquiera las agendas modernas que implica la defensa de los derechos humanos y de la mujer. Menos aún son parte de las convenciones que Naciones Unidas ha formalizado para defender la vida y combatir el maltrato, la discriminación y la xenofobia.

En la actualidad, por fortuna, junto a la defensa de los derechos humanos y principios democráticos surgen los derechos de género y de la mujer en la vida política y social. Esta debe devenir en una aserción para el diseño de nuestras políticas con consenso interno y externo. En el libro de la Dra. Mariana Colotta La ¿nueva? inclusión de las mujeres al mundo político (Edit. Biblos, Buenos Aires, 2015), la doctora y socióloga especialista en género señala que

la lucha política, las disputas, el derecho de piso, la capacidad de negociación, la confrontación, son parte de la realidad del mundo político que incomoda a estas recién llegadas, por alejarse de la naturaleza en que se fueron construyendo como sujetos sociales […] les otorga seguridad y las legitima,

graficando con claridad este avance de la mujer en el mundo político varonil.

La política exterior con un diseño de promoción comercial y tecnología. Un elemento primordial en la consideración del nuevo escenario, que afecta el diseño de toda política exterior y su aplicación en la diplomacia, es la incorporación definitiva en ella de las políticas comerciales y de relaciones económicas internacionales, y la afección de la tecnología en las relaciones exteriores y sus sistemas de comunicación. Las reformas impulsadas por el canciller Guido di Tella y los profesionales de la diplomacia dieron el lugar merecido al diseño de una política exterior con promoción comercial y diplomacia empresarial.

La Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales y la Fundación Exportar, que el anterior Gobierno de Cambiemos transfirió al Ministerio de Producción y lo diluyó en recursos y objetivos, no alcanzaron para eliminar la necesidad imperiosa de incorporar y consolidar la política de promoción y la inteligencia comercial ligada a las inversiones. Al volver en 2019 la Agencia de Comercio o Fundación a la Cancillería, existe la oportunidad de que estos instrumentos recuperen toda su fuerza y expansión en la política de promoción e inteligencia comercial, que son de la naturaleza propia de la política exterior.

La Fundación o Agencia se especializó en años –y especializó muchos profesionales y técnicos en la materia– en la formulación de calendarios puntuales para la participación en ferias internacionales de comercio, showroom, pabellones y todo tipo de presentación gráfica digital o de avanzada que permitiera al empresariado argentino participar en su sector en eventos en el exterior y ser beneficiario de visitas o misiones inversas públicas y privadas. El sector privado, que fue partícipe en 1993 de la creación de la Fundación, y el sector público sufrieron muchísimo el nunca justificado desarme artero de la Fundación, convertida a una agencia menor de bajo presupuesto y recursos. Y por tanto de magros resultados.

Podemos entonces pensar en la planificación de un trabajo de inteligencia y promoción comercial, en favor del empresariado, el comercio y la activación de las inversiones internacionales. En el diseño de la política exterior, la Cancillería debe impulsar nuevamente las numerosas rondas y mesas de negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales.

En lo que hace al relacionamiento económico multilateral, además, la Cancillería puede diseñar nuevamente políticas que, a partir de sus expertos profesionales, trabajen y negocien con presencia ante diversos organismos económicos –en particular, OMC–. Puede profundizar mensajes que superen los espíritus caídos de rondas fracasadas. El trabajo económico multilateral es primario en la política exterior de manera muy presente y determinante. Los tribunales comerciales no son para novatos o improvisados. Los conflictos allí en paneles afectan a nuestro país, nuestras provincias, municipios y pueblos. Tienen correlación con innumerables problemas derivados de las economías regionales y la producción económica ligada al comercio exterior.

El diseño de la política exterior debe siempre considerar una diplomacia federal que se transmita en lo económico y comercial es un mandato histórico, y debe atender las necesidades más urgentes de las economías regionales. De cada provincia, de cada municipio.

Esta diplomacia necesariamente requiere complementarse de toda aquella diplomacia que conforma la diplomacia como política unívoca: “diplomacia presidencial”, “diplomacia de cumbres”, “diplomacia de políticos”, “diplomacia federal”, “diplomacia parlamentaria”, “diplomacia empresarial” y también la “diplomacia secreta”.

El diseño de la política exterior debe considerar que toda política exterior es generadora de empleo. Cuando el servicio exterior puede desplegar una adecuada diplomacia de promoción comercial e inversiones, a través de negociaciones y misiones, sus efectos de inserción e intercambio se convierten en una herramienta que en plazo inmediato resulta en ingresos y genera empleo en el país.

Siempre en la comprensión de que la política exterior está en vínculo directo y armónico con la política interna, la tarea de formular una política exterior sería más sencilla si se promueve un diálogo correcto y digno con los foros acreedores de Argentina, si se propende al seguimiento de políticas ordenadas ante el FMI y acreedores externos, una política de responsabilidad fiscal, y si el país posee consensos ciertos sobre la necesidad del combate a la inflación.

Todo ello coadyuva en favor de la formulación de lineamientos de una política exterior y permite pensar en la mejor imagen y prestigio para el diseño de la política internacional en el actual escenario.

El diseño de la política exterior debe priorizar los centros de promoción comercial en los consulados generales de las grandes ciudades, que han sido una herramienta de gran utilidad en la promoción comercial y de inversiones, y en la imagen cultural, institucional y general del país en el exterior. Este instrumento nació en la década del cincuenta con la creación del Centro Argentino en Nueva York, y luego en los años noventa la Cancillería gradualmente incorporó importantes centros de promoción de la Argentina, sitos en ciudades –no capitales– de relevancia comercial o estratégica y acompañando la fundamental misión de los consulados en el exterior.

Así se generaron centros de promoción y consulados generales en América en Nueva York, Los Angeles y Miami, Toronto, San Pablo y Santa Cruz de la Sierra. Luego en Europa se crearon centros en Barcelona, Hamburgo, Fráncfort y Milán. Y con visión de futuro se establecieron en Hong Kong y Guanzou. Luego de 20 años de óptimos resultados de desarrollar políticas de oportunidades comerciales con profesionales de la diplomacia, por razones presupuestarias la administración pasada de Cambiemos los redujo en cantidad, dotación y recursos.

Diseñar una política exterior fortalecida en la imagen país, la promoción comercial y los programas de inversiones de los centros de promoción ha sido y sigue teniendo la oportunidad de ser una herramienta muy valiosa. No solo no deben reducirse, sino que en atención al panorama de expansión comercial, industrial y financiero, la Argentina debiera pensar en la concreción de nuevos centros de promoción.

La tecnología es una herramienta fundamental en la política exterior y en diplomacia. Puede entenderse mejor su funcionamiento toda vez que la tecnología acompaña en la política exterior al sistema comunicacional, particularmente aplicado a la misión de promoción de comercio e inversiones. La tecnología, utilizada de manera responsable y benévola, puede considerarse una herramienta revolucionaria en el sistema económico comercial mundial. Transportes, comercio y alimentos son una cadena que se alimenta a diario de los favores de esta tecnología. El mundo financiero paralelo a los negocios y el comercio internacional también debe su momento de gloria a la tecnología aplicada al ecommerce y los negocios. Las criptomonedas y modelos virtuales de cobro y pago están a la orden del día y eventualmente son necesarios para este nuevo sistema económico comercial.

La diplomacia no puede estar ni está ajena a ello. Así como incorporó en el siglo XX los pilares del comercio internacional y se introdujo en las tareas y funciones de los bancos y carteras públicas y empresariales que debían ordenarse e institucionalizarse, no cabe duda de que el diplomático se mostró a la altura de estos nuevos desafíos. Hoy hablamos de embajadores 2.0 porque los mismos profesionales y expertos no pueden encabezar relaciones o delegaciones o negociaciones si no están al tanto de lo que la tecnología les brinda como beneficios, y en gran medida como ventajas. El sistema comunicacional e informativo de un diplomático ha revolucionado las relaciones internacionales.

Diseñar política exterior sin condicionantes de aislacionismo. El aislacionismo practicado en nuestra política exterior no ha sido la constante de nuestra historia, pero sí un elemento que nos ha condicionado en actuar con políticas constantes ante el mundo. Y nos ha condicionado al no permitir reflexionar diagnósticos correctos y por tanto perjudicar la formulación de una política exterior con prioridades y a la medida del país y las necesidades de su sociedad.

Si bien el aislacionismo estuvo ligado a la independencia y guerras en el nacimiento de nuestro país, en el siglo XXI las escuelas de política exterior realistas o idealistas, clásicas o progresistas, nacionalistas y liberales, discutieron entre autonomistas y aperturistas, pero ello llevó a ecuaciones que se acomodaron con el recorrido económico internacional del país. Actualmente, los politólogos buscan reflexionar sobre nuestra historia y perspectivas, defienden –como dicho– la autonomía relacional, proponiendo nuevos rumbos o desafíos. A veces más pragmáticos que doctrinarios, lo que compartimos.

Entiendo que no existen constantes en nuestra política internacional pasada ni presente. Ojalá así fuera. Pero no existen tales determinantes como el aislacionismo, el juridicismo, el moralismo o la vocación de renuncia a la territorialidad. Estos condicionantes marcaron de manera confusa nuestra política exterior en el pasado siglo, pero los estudiosos y formuladores de política exterior, que aparecieron con fuerza desde la llegada de la democracia en 1983, lograron superar este principismo idealista, heredado de esquemas de política exterior argentina doctrinarios que simplificaban nuestra realidad nacional e internacional.

Existen condicionamientos reales. Tenemos un país de gran superficie: 2,78 millones de km2, de los que 969 mil km2 pertenecen al continente antártico y un gigantesco litoral y espacio marítimo. Nuestras fronteras con Brasil son de 1 132 km, con Bolivia, de 742 km, con Paraguay, de 1 699 km, y con Uruguay, de 887 km. La longitud de la costa en el Río de la Plata es de 392 km, el Litoral Atlántico, de 4 725 km, y la Antártida e Islas Australes, 11 235 km. Una plataforma continental a 350 millas náuticas mensurada en 1 783 278 km2.

Existe así un eventual aislacionismo condicionado por la realidad espacial y territorial.

Nuestro país es territorialmente enorme, y aún en el siglo actual está poblado solo por 45 millones de ciudadanos. Distante de los centros de poder en un promedio de 11 000 km, que equivalen a 11 horas de vuelo, y un par de semanas en trayectos marítimos y un mes o más en transporte comercial, puerto a puerto, con altísimos costos internacionales de transporte y flete.

No se puede deducir de nuestra historia que hayamos tenido un espíritu voluntario de aislacionismo. No lo fue en el siglo XIX, europeísta en su conformación institucional y constitucional. Tampoco en el pasado siglo XX. Atento que más allá de las neutralidades bélicas, el país vivió en conexión permanente y jamás aislado del continente europeo, Estados Unidos y el resto del mundo. Se ha intentado señalar que el aislacionismo se instaló por la voluntad de grupos gobernantes aislacionistas o nacionalistas fascistas, ligados a neutralidades de agendas prácticas. No es cierto ello en las realidades vividas.

El pensamiento neutral del presidente Yrigoyen es un pensamiento estratégico, nacional, integrado. Y no le generó perjuicio alguno a su administración o alejamiento de la Argentina de sus referentes mundiales. Debe recordarse que el presidente Wilson en Estados Unidos ideó la Liga de Naciones luego de la Gran Guerra, pero el mismo presidente nunca ponderó el ingreso de su país al conflicto europeo y condujo una política neutral ante la conflagración europea.

La Argentina participó en 1945 en la Conferencia de San Francisco y firmó el Tratado de Chapultepec, que dieron lugar al nacimiento de las Naciones Unidas. Ciertamente, con las discusiones y enfrentamientos internos que mantuvo entre nacionalismos comprometidos con el eje y liberalismos alineados con los Estados Unidos. Luego, la tercera posición del peronismo, más allá de la legítima defensa doctrinaria que pueda mantenerse, no le impidió a la Argentina mantenerse contactado con el continente europeo, si bien mantuvo un alejamiento táctico e ideológico con los Estados Unidos. Y al final de cuentas, un alejamiento cultural y relativo. Pero el peronismo aplicó su máxima doctrina pragmática, y el mismo Perón a finales de su mandato estuvo probadamente en diálogo con los Estados Unidos para la concreción de un importante acuerdo con la California Petroleum Co.

Si existen expresiones aislacionistas en el accionar internacional es a partir de los Gobiernos militares producidos por golpes de Estado. En especial las décadas del sesenta, setenta y ochenta dejaron tristes imágenes al exterior y al sistema multilateral, en particular sobre la falta de institucionalidad, falta de garantías y derechos humanos en la Argentina gobernada por dictaduras castrenses. Esto es independiente de que los centros de poder y en particular organismos económicos financieros internacionales continuaran sus negociaciones con los Gobiernos y el fisco argentino, comprometiendo préstamos y deuda pública que luego la democracia debería intentar reordenar, garantizando seriedad jurídica al exterior, más allá de los cambios de socios estratégicos en lo que hace a política exterior .

En esos períodos militares, la desprestigiada imagen país difundida al mundo no se recuperó hasta la restauración de la democracia. Desde entonces, se ha intentado siempre confirmar que no exite espíritu autonómico o de voluntad aislacionista en lo que a política exterior hace. Con mayores y menores éxitos, pero la misma globalización mundial y la necesidad del país de reconvertirse hacia un esquema de crecimiento ligado a exportaciones e inversiones hicieron que el aislacionismo enunciado se esfumara.

Pasados breves episodios –expresados por dirigentes de paso– de voluntarismo aislacionista y confusión ideológica en política exterior, se ha recobrado la senda del sentido común, la lógica y la institucionalidad para la conducción de la política exterior, aunque aún falte dinamizar y modernizarla para que sea una política de Estado y útil a la sociedad argentina.

En definitiva, el aislacionismo ha sido un factor menor en la historia de nuestra política exterior, aunque amenazara ser a veces desestabilizante, incluso en los casos históricos de conflictos civiles o la desgraciada guerra de Malvinas, que aún sufrimos por ser una causa nacional primaria de nuestro pueblo. Pero ello obligó a las dirigencias y profesionales a corregir los rumbos de reinserción en favor de una integración armoniosa y conveniente a los intereses nacionales.

La política exterior debe ser formulada priorizando alianzas estratégicas especiales, a través de “círculos de prioridad”. Las alianzas especiales han sido en épocas democráticas alianzas con aliados históricos naturales como Italia y España y otras apuntadas al seguimiento de formatos de potencias como Alemania y Japón. Este concepto, que algunos resultados puede brindar positivamente, es un concepto de negociación superado. Las alianzas especiales, válidas en sus convenios y relacionamiento, en general han sido superadas por las llamadas “alianzas estratégicas”.

En la formulación de la política, debemos pensar siempre cómo crear preferencias o círculos estratégicos.

El primer círculo es siempre Brasil, y nuestra región, el Mercosur. Un segundo círculo es el virtuoso occidental a través de Europa y el norte de América. Un tercer círculo de potencias que negocian con políticas comerciales sólidas lo constituyen China y Rusia. Un cuarto círculo virtuoso es el que más éxitos comerciales puede generar a nuestra política exterior, pues es el que abarca los nuevos mercados en Asia, Medio Oriente y el África. Un círculo central especial por su globalidad lo ocupan en la formulación de la política exterior la relación con el sistema multilateral y la cuestión de Malvinas, hito nacional determinante en nuestra política exterior nacional.

7. Aserciones para el diseño de la política exterior argentina

Seleccionar algunas aserciones que deben incluirse en el diseño de la política exterior no es tarea sencilla, y hace a la teoría y a la práctica diplomática. Ello además surge directamente de considerar las prioridades y necesidades que debe determinar Argentina en política exterior, que le permitan al país –Gobierno y sociedad– redefinir en aserciones los verdaderos “intereses nacionales” en juego. Entre estas prioridades, incluimos a la univocidad de la diplomacia, la diplomacia comercial empresarial y de inversiones, las ventajas de una mayor presencia y espíritu multilateral, la incorporación de estrategias para la diplomacia directa y de cumbres, y la aplicación de la diplomacia pública. Luego de aceptados los principios para el diseño, veamos además qué aserciones proponemos incorporar al diseño de la política exterior.

La política y la diplomacia mantienen un vínculo indisoluble. En el diseño de la política exterior que proponemos, consideramos que es tiempo de que nuestra dirigencia política y pública, en todos los estratos, asimilen absolutamente que la política y la diplomacia caminan y van juntos para la vida de todos los Gobiernos y pueblos.

Es un axioma demasiado serio y completo de responsabilidades políticas. El desorden institucional siempre llega cuando el conocimiento y los aportes de profesionales son alejados del poder. En diplomacia deben terminarse la improvisación y los ideologismos.

La política exterior se diseña con la base de consensos políticos partidarios internos. Es obvio, pero se hace vital el ejercicio de consensos básicos de políticas de Estado que incluyan lineamientos partidarios, empresariales, sindicales, académicos y de la sociedad civil.

La política exterior debe asumir como propia la defensa del sistema republicano y todas sus instituciones, y su impecable división de poderes. Esto no puede ser negociable. Es una parte clave porque desde este punto es donde el país cobra credibilidad, pero además muestra un ejercicio democrático visible. El país y su política exterior se suceden y continúan más allá de luchas intestinas, electorales o sectoriales. Y la Constitución republicana que los argentinos hemos consensuado a lo largo de la historia es contundentemente presidencialista.

La política exterior la dicta y conduce el Poder Ejecutivo nacional, y su secretario ministro de Relaciones Exteriores. Las demás carteras y organismos acompañan y recomiendan los lineamientos e instrucciones que el Ejecutivo debe dictar.

La diplomacia es la herramienta lógica de aplicación y ejecución de esas políticas. La diplomacia pública y la prensa se deben canalizar de manera centralizada en lo que hace a la política internacional. Las excepciones a esta regla son erráticas históricamente.

La política exterior se diseña con políticas de Estado e intereses nacionales, en búsqueda de permanente inserción internacional. Debe encararse un diseño político y profesional destinado a promover y vender en el exterior al país, siempre a partir de lineamientos y aserciones de una política exterior de Estado. El modelo de país cerrado es y fue anacrónico. Ha costado mucho a la política y a la diplomacia, que han debido “poner la cara en el exterior” varias veces sin sentidos o con mensajes ideológicos imposibles de presentar en el mundo. No es el problema del ridículo. El problema es hacer creíble, institucional y racional a una Argentina llena de posibilidades y recursos. Y que la promoción de la marca país siga una estrategia nacional con instrucciones a través de cada embajada y consulado.

La Argentina no puede justificar más en su historia algún intento o espíritu de aislacionismo de naturaleza alguna. Mostrar afuera conductas y modelos cerrados, nacionalistas extremos y posiciones fortalecidas por ideas abstractas debe desterrarse si se quiere formular una política exterior nacional con constancia y penetración exitosa ante el resto del mundo.

La Argentina tiene larga tradición de expertos profesionales diplomáticos especializados en estas agendas multilaterales complejas. Y poco alentamos las políticas para mayor colocación de profesionalismo diplomático argentino en los organismos internacionales. Menos aún en el orden comercial. Esto debe repensarse. Porque los países tienen políticas específicas en esta materia –Uruguay y Chile, por empezar– y porque la experticia no puede desperdiciarse ante los organismos y tribunales. Improvisando las veces en las políticas de Tratados de Inversiones con graves perjuicios en el orden jurídico político y comercial.

El diseño de la política exterior debe apoyarse en think tanks. La formulación de la política exterior no es necesariamente un diseño que surja necesariamente de los órganos o poderes del Estado. Las potencias y países desarrollados suelen apoyarse en grupos de poder, de interés o think tanks del pensamiento, centros de excelencia y estudio y unidades o fundaciones académicas de prestigio, que son quienes permanentemente estudian y sí formulan y diseñan política exterior.

Por ello, que las ciencias sociales, políticas y las relaciones internacionales se aboquen a estudiar, analizar y proponer a través de sus foros académicos, políticos, culturales estos diagnósticos, propuestas y aserciones que permitan el mejor diseño de la política exterior, partiendo del análisis de los intereses estratégicos y nacionales derivados de nuestra realidad nacional, federal, económica y social, y llevando estas aserciones y diseños a quienes son tomadores de decisiones y aplicadores de la política exterior del país.

Diseñar política exterior significa realismo y condicionantes propios e internacionales. Las políticas para el diseño se ven claramente desde la visualización de los intereses nacionales. Pero también a través del cristal generado por ciertas políticas internacionales condicionantes –no determinantes–. La Agenda Mundial que nos condiciona nos obliga a priorizar ante todo el estudio de aserciones que provengan de diseñar una política exterior que contemple: medio ambiente y desarrollo sustentable, seguridad internacional y desarme y el combate a la hambruna mundial.

Desde allí, la Argentina debe iniciar el diseño de su política exterior. Argentina sigue siendo un país de enorme superficie y potencial riqueza territorial y de recursos que debe insertarse al relacionamiento económico comercial, que es el pilar para la proyección y desarrollo nacional.

El practicismo constituye una aserción a considerar para el diseño de política exterior. Practicismo en las políticas comerciales, de búsqueda de oportunidades de inteligencia comercial y de apoyo a la diplomacia empresarial. Practicismo en la conformación orgánica de una cancillería y practicismo en la determinación de los recursos humanos a aplicar. Y mucho practicismo en la elección de las características para asociaciones bilaterales, alianzas estratégicas y políticas multilaterales.

La política exterior debe formularse con principios institucionales federales y en defensa de las economías regionales. Una república federal como Argentina puede esforzarse de manera más institucional y racional en la explotación de sus oportunidades comerciales en el exterior, y así mostrar su diversidad y capacidades distintas de cada región. La fortaleza de interior productivo.

El diseño de la política exterior se debe realizar a partir de prioridades, urgencias, alianzas de mediano y largo plazo y el establecimiento de una planificación de alianzas estratégicas especiales, a través de “círculos de prioridad“, estableciendo con claridad la diferencia entre prioridades, alianzas de mediano y largo plazo y urgencias.

El diseño de una política exterior permite la planificación institucional a corto, mediano y largo plazo. Además de atender a prioridades y casos urgentes, una política exterior con lógica en su formulación permite la planificación institucional de sus políticas. Habrá una línea de círculos prioritarios clara, habrá un esfuerzo y concentración en políticas de largo plazo con objetivos comerciales y habrá una expansión de la presencia del país en foros mundiales de peso. Puede planificarse cada política relevante de los círculos mencionados a través de amplias consultas institucionales con el Parlamento, con las áreas involucradas del Poder Ejecutivo, con organizaciones intermedias y académicas y con el ámbito federal, que siempre debe participar en el diseño de políticas de desarrollo.

En el libro de Julio Ramón Lascano y Vedia Política y diplomacia (Ed. Mi Llave, México, 2009), se propone la conformación en relaciones exteriores de un gabinete de planificación que permita el diseño, orden y planificación de las prioridades. Le facilitaría la ejecución de las políticas y lineamientos al tomador de decisiones o canciller. Además, podría contar con un gabinete de emergencia para crisis y casos de afección a los intereses nacionales en todos los órdenes, dividiendo los tiempos que requiere la política exterior y los plazos de ejecución de estrategias establecidas.

El diseño de política exterior no puede contemplar empatías ideológicas o supuestamente amistosas. Debe entenderse que los paradigmas ideológicos y las a veces inexplicables expresiones comunicacionales que pregonan la identidad ideológica de líderes regionales pueden o no expresar pensamientos estratégicos de los países que poseen tales líderes. Pero ocurre que la mayoría de las veces las expresiones mediáticas mismas conllevan el objeto de la desinformación o la búsqueda de confrontaciones relativas a los líderes o sus pueblos. No existe en política exterior algo menos serio que creer que los países se unen o no porque sus líderes son “parecidos y empáticos, amigotes”. Es una concepción naif, peligrosa, ideológica y nada práctica ni útil a los intereses nacionales. Y puede hacer mucho daño al relacionamiento institucional externo. Esto no solo no constituye una ecuación con validez para la política exterior y una diplomacia, sino que también genera siempre confusiones falsas.

Para formular una seria e institucional política exterior, solo puede considerarse que se trabaja a partir de la consideración de países, pueblos, recursos y estrategias de intercambio. Son países que se necesitan, que caminan juntos, que se alían en favor de sus pueblos. Y son líderes que pelean siempre por los intereses nacionales de su gente, de su sociedad, sus empresas y riquezas o produción. Todo lo demás se aleja del profesionalismo y lo serio de la misión que debe cumplir el profesionalismo en la política exterior.

El diseño y formulación de la política exterior debe priorizar el campo de la diplomacia económicocomercial y la diplomacia empresarial. Como ya explicamos, la política exterior se vio siempre beneficiada al poner en lo alto de su tabla este esquema de políticas de promoción de oportunidades comercial, desarrollo de inteligencia comercial y política de inversiones.

En el diseño de la política exterior, existe fuerte influencia de varios tipos de diplomacia. Una aserción válida es la aceptación de los diversos “tipos de diplomacia” que confluyen a la toma de decisiones de manera unívoca. Los “tipos de diplomacia” son todas unidades de acción que terminan unificándose en la diplomacia unívoca que dictará el Poder Ejecutivo. La diplomacia directa, presidencial, de cumbres, de conferencias y la diplomacia parlamentaria, la diplomacia pública y la diplomacia tecnológica no son sino herramientas que alimentan para bien la formulación de la política exterior.

En Argentina, el Servicio Exterior de la Nación lleva casi 60 años de camadas de cuerpos diplomáticos seleccionados anualmente y formados. Estos profesionales buscan su actualización y perfeccionamiento ante cada complejidad que encuentran a su paso, en el país y en el exterior. No siempre reciben lineamientos o instrucciones, muchas administraciones políticas han recurrido al silencio o acciones paralelas en vez de instruir con claridad a sus embajadores y diplomáticos en el exterior. Pocas veces se escucha con seriedad análisis políticos o sociales que rescaten en lo más alto esta tarea patriótica del representante profesional en el exterior. Los profesionales son agentes diplomáticos trasladados por años y en su mayoría en sitios inhóspitos. No pocas veces cuentan con magros recursos para el accionar diplomático o consular requerido. La Cancillería central no siempre ordena los recursos que se necesitan para esta delicada función.

Nada de esto es nuevo, pero sí es grave, porque la defensa de los intereses nacionales en el exterior y la ayuda a los connacionales en estados de emergencia, varados, en estado crítico o con problemas serios no es nunca un tema menor y hace a la conformación y sanidad de la misma sociedad argentina, y a los derechos de todos sus habitantes. Incluso los presos o desaparecidos en el exterior merecen la asistencia inmediata y positiva para recuperar su lugar en la sociedad.

Largo debate sería ahondar en esto, pero queremos que quede claro del modo más amplio posible que los cuerpos de profesionales de carrera no son –como desdeñan algunos caminantes de la política– ni constituyen un capricho heredado de las viejas monarquías y coronas que no cumplen un rol determinado. O, como se ha escuchado decir en ciertos medios propagandísticos, que la informática y la tecnología pueden superar el desarrollo funcional del diplomático o hasta a veces reemplazarlo.

Porque desde la ignorancia o la frivolidad se ataca a un cuerpo cuya virtud principal consiste en su trabajo en manera silenciosa, prudente, prolija, y sin innecesarias estridencias. Su menor capacidad de ruido no sigue a su mayor importancia cada día que nos pasa en estas vidas contemporáneas.

La diplomacia profesional es más vigente y necesaria que nunca. Toda la tecnología está incorporada en la función del diplomático. Toda informática, todo conocimiento comercial y financiero. Y toda capacidad de coordinación de asuntos judiciales, legislativos, notariales, entre otros. Toda iniciativa de ayuda humanitaria es parte de la diplomacia. En definitiva, es un sector que la sociedad eligió y seleccionó para beneficio de la misma sociedad. Así actúa y además cuenta con el consenso general de su buena conducta, económica y ética, como lo pide su marco legal profesional y su juramento. Lo que sin duda es una rareza en el mundo actual.

La política exterior puede y debe formularse con instituciones valiosas y vigentes del ceremonial y protocolo, instrumentos directos de la diplomacia. No es necesario tirar por la borda siglos de teoría y práctica diplomática, solo aggiornar los instrumentos políticos.

La diplomacia profesional es la herramienta fundamental profesional y técnica para aplicar las órdenes de la política exterior. El Servicio Exterior Argentino cuenta con un muy bajo presupuesto. Esto es de suponer que se ajusta a las complicaciones estructurales económicas del país, pero debe pensarse que un Servicio Exterior con incidencia y que brinde beneficios concretos en sus políticas internacionales debe contar con recursos económicos suficientes que ronden el 3 % del presupuesto nacional, tal como lo hacen países similares de desarrollo medio. Además, la diplomacia profesional cuenta con solo 1 100 profesionales y una estabilidad de casi 60 años de existencia de su institución de selección y capacitación profesional que es el Instituto del Servicio Exterior (ISEN): es un orden institucional único en la historia del país, y se aboca específicamente a la selección y capacitación de profesionales que se ajustan al Estado diplomático (Ley 20.957/73 y Decreto PEN 1973/86). Aunque parezca importante, para afrontar una nueva diplomacia y ocupar las conducciones y funciones de las sedes en el exterior –y los compromisos crecientes del país–, deben ingresar a la diplomacia al menos el doble de profesionales y superar la pirámide y ampliar los cargos superiores. Los embajadores de carrera son apenas algo más de 60 en total, dividido entre el país y el exterior. Además, el Servicio Exterior sigue contando con la provisión de políticos jefes de misión exteriores a través del art. 5 de la Ley 20.957 (con el máximo tope de 25 que responden al PEN en su período de gobierno). En la historia de la diplomacia se sabe qué son y deben ser los principales hombres de confianza del Poder Ejecutivo. No obstante ello, se hace insuficiente para un despliegue diplomático como se pretende de un país que requiere de reinsertarse, y una integración política y comercial amplia, haciendo cada día más necesario el profesionalismo diplomático.

8. Conclusiones

Argentina sigue siendo un país de enorme superficie y potencial riqueza territorial y de recursos que debe insertar a la producción su litio y materiales estratégicos, sus recursos energéticos, sus aguas fluviales y el gigante litoral marítimo. Tareas que requieren de políticas de Estado en lo interno y externo. Debe pensarse en un diseño de política exterior adecuado a nuestros intereses y recursos –como lo hacen lejanos países del Sudeste Asiático sin territorio y mucha densidad poblacional–, transformarse a través de su presencia y manufacturas en el mercado internacional, no solo a partir de capitalizar sus recursos y reservas y convertirlas en industrias, sino además apoyada en una burocracia moderna, útil y profesional que se dedica a esto desde hace años. Vender lo mejor del país.

Los recursos humanos son una herramienta fundamental del país, y son distintivos en el panorama internacional. También la diplomacia argentina lo ha sido. Formular la política exterior comienza por entender que una ordenada política exterior, relanzada en su misión de vender la marca país, puede promover el comercio y las inversiones y generar más empleo.

Pensar en aserciones para el diseño de la política exterior es pensar en el conjunto de elementos relevantes para quien debe diseñar y formular, así como para quien debe tomar decisiones en la política exterior argentina. Estas aserciones deben conformar parte del diseño y formulación de la política exterior por parte de los think tanks: centros de estudio y universidades. Luego deben ser producto de estudio y análisis, coordinación con demás actores de la diplomacia y finalmente conversión en lineamientos y ejecución en instrucciones por la Cancillería y demás áreas atinentes a la política exterior. El tomador de decisiones en política exterior debe ser el beneficiado al obtener estos pensamientos, diseños, lineamientos y políticas de ejecución por la diplomacia.

Ello permite clarificar pasos para avanzar en una nueva agenda estratégica a considerar por el país, sin ajustes a caprichos, ideologías o confusiones sobre intereses nacionales. Permite también que los asuntos estratégicos sean planteados a la política exterior para mejorar la calidad de percepción y decisión de quien toma las decisiones en la política internacional. Desde la consideración completa que se puede hacer como un conjunto decisional que implican la política y la diplomacia.

La diplomacia es un instrumento de diálogo y paz. Así nació y es su naturaleza propia. Solo en el caso de los Estados que piensan a extensos plazos en la política internacional se comprende del todo esta premisa. Es el ejemplo de los tiempos y la diplomacia, que permite que se formulen políticas internacionales y políticas exteriores nacionales de largo plazo, como lo hacen las grandes potencias y el Estado Vaticano. Eso les permite ejercer una dinámica diplomacia que embandere el “diálogo y la paz como premisas”, y el equilibrio en el conflicto. Nos esperanza pensar que la comunidad internacional, en este crítico momento de posglobalización y guerra silenciosa pero permanente, busque una diplomacia de diálogo y paz con objetivos de cooperación y solidaridad.

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  1. Director de la Escuela de Relaciones Internacionales (USAL). Licenciado en Ciencias Políticas especializado en Relaciones Internacionales de la UCA en 1983; también estudió Relaciones Internacionales en la USAL. Es profesor de Política Internacional y Política Exterior Argentina en la Facultad de Ciencias Sociales de la USAL, y ha sido docente de la Universidad de Belgrano, la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Egresó como diplomático de carrera del ISEN en 1983, y ocupó funciones en Italia, Uruguay, México y Angola. Autor del libro Política y diplomacia editado en 2009 y Hacia una nueva diplomacia. Ideas para el diseño de una política exterior, en 2020. Ha publicado diversas conferencias y seminarios sobre la política exterior y las relaciones institucionales y publicado en el país y en el exterior artículos sobre su especialización. Correo electrónico: jlascano@usal.edu.ar.
  2. “Policy Planning” (George Kenann, 1948) y “Memoirs 1925-1950” (George Kennan Boston Edit. Little Brown and Company en 1963), Kennan lo desarrolló y utilizó como plataforma de propuestas de política exterior en sus 17 obras.
  3. ACNUR es la Agencia de la ONU para los refugiados.
  4. Realpolitik es la política realista en alemán. Política o diplomacia basada en intereses prácticos y acciones concretas, sin atender a teorías o filosofías.
  5. Yalta. Una ciudad de Crimea, donde ocurrió la Reunión del 4 de febrero de 1945, Cumbre antes de terminar la Segunda Guerra Mundial entre el jefe de Estado de la URSS Iósif Stalin, el primer ministro de Gran Bretaña Winston Churchill y el presidente de Estados Unidos Franklin Delano Roosevelt.
  6. Postdam. Ciudad cerca de Berlín donde se realizó en el Palacio Cecilienhof la Conferencia de Postdam entre el 17 de julio y el 2 agosto de 1945 entre el jefe de Estado de la URSS Iósif Stalin, el primer ministro de Gran Bretaña Winston Churchill y el presidente de Estados Unidos Harry Truman para establecer el futuro de Alemania y el nuevo orden internacional al finalizar la Segunda Guerra Mundial.
  7. G7. Grupo de los 7 países del mundo de mayor peso político, económico y militar. Lo conforman Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido de Gran Bretaña. Fue fundado en Japón en 1973. Se ha sumado de observador la Unión Europea.
  8. FAO. Con sede en Roma, es la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, con la función principal de erradicar el hambre en el mundo. Cuenta con 197 miembros al año 2013.
  9. FIDA. Con sede en Roma, es el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, agencia especializada de las Naciones Unidas cuyo objetivo es movilizar recursos adicionales para promover el progreso económico de habitantes pobres de zonas rurales y mejorar la productividad agrícola.
  10. OIEA. Organismo Internacional de Energía Atómica perteneciente al sistema de Naciones Unidas con sede en Viena, Austria.


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