A varios años después del 11 de septiembre

María Cristina Rosas^[1]

Palabras clave: seguridad internacional, 11 de septiembre, terrorismo.

1. Introducción

Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra Estados Unidos provocaron una redefinición de la agenda de seguridad internacional. A partir de entonces, el terrorismo se convertiría en la principal amenaza, por lo que su combate sería prioritario. Esto también significa que la seguridad global sería definida en términos muy estrechos: a partir de un solo tema –el terrorismo–, y privilegiando para su combate el uso de la fuerza y la militarización. Sin embargo, el terrorismo no nació ese fatídico 11 de septiembre. Asimismo, hay una buena cantidad de temas en la agenda global que precedieron a los atentados terroristas, que en ese entonces reclamaban atención y que todavía hoy en día siguen demandando una solución, tales como el tráfico de estupefacientes, el deterioro ambiental, los desastres naturales, las migraciones indocumentadas, la proliferación de armas –y especialmente de armas pequeñas–, las violaciones a los derechos humanos, las epidemias, etcétera.

Así, se tiene que, por una parte, lidiar con la preeminencia de un tema que, lejos de ser nuevo, en realidad se ha tornado más urgente –el terrorismo–, en tanto que no hay que descuidar diversos riesgos, vulnerabilidades y amenazas a la seguridad de las naciones y que se derivan de problemas aún sin resolver, como los ya citados. Una atención ordenada y equilibrada a cada desafío anticipa la posibilidad de contar con un mundo más seguro. Con todo, desafortunadamente para la nación más poderosa del mundo parece existir un solo tema en la agenda global de seguridad, al igual que una sola forma de hacerle frente. Todo ello plantea la necesidad de que las naciones del mundo reflexionen en torno a un enfoque apropiado para garantizar soluciones duraderas a los diversos problemas imperantes, anticipando al mismo tiempo otros retos que se podrían presentar.

2. La relación entre seguridad y desarrollo

Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 hacen necesario analizar la relación entre la seguridad y el desarrollo. Es ya casi un cliché asumir que ambos van de la mano y que no es posible tener seguridad sin desarrollo ni viceversa. Se trata, así, de una relación simbiótica. Sin embargo, es frecuente la tentación de abordar por separado cada uno de estos tópicos, sin lograr, al día de hoy, una correcta confluencia entre ambos. Así, en la Guerra Fría, la agenda de seguridad predominó sobre la agenda para el desarrollo. La existencia de un mundo bipolar en el que Estados Unidos y la Unión Soviética competían, especialmente a partir de una agenda militarista, dejó muy poco espacio a la agenda para el desarrollo^[2].

Cuando terminó la Guerra Fría, la agenda para el desarrollo empezó a tener un amplio margen de maniobra y ello permitió el debate en torno a diversos temas como los que se abordaron en las cumbres organizadas en el seno de Naciones Unidas, a saber:

• Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (Nueva York, 1990),
• Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992),
• Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos (Viena, 1993),
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Bridgetown, 1994),
• Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994),
• Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995),
• Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer: Acciones para la Equidad, el Desarrollo y la Paz (Beijing, 1995),
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II) (Estambul, 1996),
• Cumbre del Milenio: el Papel de Naciones Unidas en el Siglo XXI (Nueva York, 2000) ^[3],
• Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada (Palermo, 2000),
• Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Adelantados (Bruselas, 2001),
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Armas Ligeras en Todos sus Aspectos (Nueva York, 2001), y
• Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación racial, la Xenofobia, y Formas Conexas de Intolerancia (Durban, 2001)^[4].

En el transcurso de esa década, se produjo un declive en el presupuesto para la defensa de la mayor parte de los países del mundo, a la vez que se desarrollaron importantes iniciativas en materia de desarme, entre ellas

• El Tratado de las Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (CFE, 1992),
• El Tratado de Cielos Abiertos (Helsinki, 1992),
• La Convención sobre Armas Químicas (CWC, París, 1993),
• El Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (START I, 1994),
• El acuerdo de Wassenaar sobre límites a la exportación de armas convencionales y bienes y tecnologías de uso dual (Wassenaar, 1996)^[5],
• El Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT, Nueva York, 1996), y
• La Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (Ottawa, 1997)^[6].

En 1994, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dio a conocer en su ya tradicional Informe sobre desarrollo humano un análisis en el que introdujo el concepto de “seguridad humana”. Si bien el concepto ya había sido motivo de reflexiones con anterioridad a esa fecha^[7], el contexto internacional de la década de los 90 favoreció una mayor sensibilidad a los temas relacionados con la agenda para el desarrollo y el bienestar de las personas. Es decir que la agenda de desarrollo tendió a prevalecer sobre la agenda de seguridad en la mayor parte de ese decenio. Vale la pena destacar que para Estados Unidos, líder del mundo, durante la administración Clinton tópicos como el desarme, la promoción de la democracia, la protección ambiental^[8] y la intervención por razones humanitarias^[9] tuvieron un lugar destacado en la agenda internacional, y que el arribo de los demócratas a la presidencia hizo de los temas de política interna su agenda electoral (Clinton, 1992). En otras palabras, es posible afirmar que la agenda global de la década de los 90 tuvo una orientación favorable a los temas del desarrollo en gran medida porque Estados Unidos se interesó en ellos.

Sin embargo, el interés de Washington por estos tópicos no fue fortuito. Los países en desarrollo reaccionaron negativamente a la propuesta de agenda global formulada por el antecesor de Clinton, George Bush padre, quien, al proclamar el llamado “nuevo orden mundial”, presentó una serie de temas a los que caracterizó como amenazas a la seguridad internacional. Los rubros citados por Bush padre incluyeron la falta de democracia, las violaciones a los derechos humanos, la proliferación de armas, el deterioro ambiental, el terrorismo, el narcotráfico y las migraciones indocumentadas. El problema con esta lista es que Bush padre parecía ubicarla en una dimensión norte-sur: después de todo, el conflicto este-oeste había llegado a su fin con el colapso de la Unión Soviética y el ocaso de la Guerra Fría. En consecuencia, el conflicto norte-sur, si bien existía desde hace mucho tiempo, ahora se tornaba más evidente. Por lo tanto, cuando Bush padre presentó la agenda citada, muchos la interpretaron como una manera de responsabilizar a los países del sur por los problemas del norte. Por ejemplo, cuando se hablaba del narcotráfico, se insistía en que los principales productores de estupefacientes eran los países en desarrollo. O bien se enfatizaba que los regímenes no democráticos y los violadores a los derechos humanos estaban en las naciones del sur. Bush padre no reconocía una corresponsabilidad en torno a los problemas del mundo. No asumía, entre otras cosas, que, si bien es cierto que numerosos países en desarrollo son productores de estupefacientes, el principal mercado consumidor se encuentra en Estados Unidos. Cuando se hablaba fervorosamente a favor de la defensa de los derechos humanos, se ignoraban los informes que periódicamente publican sobre este tema Amnistía Internacional y Human Rights Watch y en los que se deplora, entre otros rubros, la pena de muerte, sin dejar de lado otras afrentas a las garantías individuales que se producen en el vecino país del norte.

Por eso, los países en desarrollo insistieron en que, si se iba a articular una nueva agenda para la posguerra de la Guerra Fría, esta debiera ser equilibrada, reconociendo la contribución que todas las naciones del mundo, ricas y pobres, deben y pueden hacer en favor de un mundo más seguro.

3. El debate sobre la seguridad humana

Puesto que en 1995 Copenhague sería la sede de la Cumbre sobre el Desarrollo Social de Naciones Unidas, se consideró que ese sería el foro adecuado para revelar la nueva agenda de seguridad para la posguerra de la Guerra Fría, la cual, al incorporar los temas del desarrollo, derivaría en la noción de la seguridad humana. Al respecto, la seguridad humana pone el acento en las personas. Es un viraje lógico en la agenda de seguridad, tras décadas de énfasis en la seguridad del Estado y en secuelas tan oprobiosas como las que, en aras de salvaguardar a determinados regímenes (como se observó en América del Sur y en otras partes del mundo), refirieron a la seguridad nacional como justificante para violar los derechos humanos de millones de personas (ver cuadro 1).

Al colocar a las personas en el centro de la agenda global de la seguridad, implícitamente se estaba buscando que la balanza se inclinara a favor de la atención de todo aquello que provoca malestar a las personas y que les impide una vida digna (PNUD, 1994). Aspectos como el desempleo, la corrupción, las epidemias, el analfabetismo, el ecocidio, la falta de acceso a los alimentos, las guerras, las violaciones a los derechos humanos, etcétera, aparecieron como causales del malestar social y, por lo tanto, como amenazas a la seguridad^[10]. Sin embargo, la amplitud del concepto de “seguridad humana” del PNUD entraña numerosos problemas.

Para empezar, el PNUD es un programa de Naciones Unidas abocado a los problemas del desarrollo. Nacido en 1965, el PNUD se propuso extender el trabajo de Naciones Unidas más allá del perímetro de la paz y la seguridad, precisamente al considerar que esa agenda era muy limitada si no se atendían, paralelamente, los problemas del desarrollo. El perfil del PNUD es digno de consideración para entender por qué, cuando se refiere a la seguridad humana, el acento está puesto en los temas del desarrollo. Finalmente, ese es el trabajo que fundamentalmente hace el PNUD. Pero no hay que olvidar que el órgano primigenio de Naciones Unidas en materia de seguridad es el Consejo de Seguridad y que no fue en su seno donde se desarrolló la noción de la seguridad humana. Si el Consejo de Seguridad hubiera sido quien diera contenido al concepto de “seguridad humana”, indudablemente este sería distinto del postulado por el PNUD.

Así, un primer problema que posee la seguridad humana, tal y como la define el PNUD, es que existen muchas semejanzas con la agenda para el desarrollo, y francamente es difícil delimitar dónde empiezan y terminan una y otra. De aquí se deriva el debate en torno al concepto amplio vs. el concepto restringido de “seguridad humana”. Como explica Thomas Legler:

Desafortunadamente, desde el punto de vista político, puesto que numerosos rubros son considerados como preocupaciones para la seguridad, las definiciones amplias hacen difícil que los tomadores de decisiones decidan qué es lo prioritario […]. Aun cuando una definición amplia nos indica que hay una vinculación entre la seguridad y problemas como la pobreza, la injusticia, el conflicto, la violencia, y la inestabilidad política y que, por lo tanto, hace falta un análisis más incluyente, metodológicamente necesitamos separar estas variables a fin de entender de mejor manera cómo están vinculadas. Por añadidura, si los tomadores de decisiones aplican definiciones amplias, tal como la que emplea la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, se corre el riesgo de perder de vista las amenazas más serias y urgentes… (Legler, 2003: 286).

Lo anterior llevaría a concluir que, si bien es cierto que sería crucial trabajar a favor de un mundo con menos desigualdades, lo urgente no deja tanto tiempo para lo importante, y si, por ejemplo, hay un genocidio en marcha, como ocurre actualmente en Darfur, necesariamente la comunidad internacional debería trabajar de inmediato para ponerle fin y contar con mecanismos de respuesta, además, claro está, de instancias preventivas y posconflicto.

Cuadro 1. Diferencias entre el concepto tradicional de seguridad y la seguridad humana

Seguridad tradicional (Guerra Fría)	Seguridad humana (posguerra de la Guerra Fría)
Es una noción estato-céntrica. Las políticas acuñadas en su nombre buscan, en principio, satisfacer las demandas de la nación, antes que las de los individuos. Así, tienen primacía la protección de las fronteras, del pueblo y de las instituciones.	Es una noción centrada en las personas. Se aboca esencialmente a la protección de los individuos. En este sentido, se plantea la necesidad de promover el bienestar de las personas, respondiendo a sus necesidades ordinarias como una forma de lidiar con las amenazas a la seguridad.
Hay una clara distinción entre la “seguridad interna” y la seguridad externa.	La brecha que separa a la seguridad interna de la seguridad internacional tiende a diluirse y se asume que el malestar social de una comunidad, por más remota que esta se encuentre, tiene consecuencias para el resto de los países.
La principal amenaza a la seguridad procede de una agresión del exterior, en lugar de la lucha interna. A través de estrategias disuasorias, se busca salvaguardar la integridad territorial del Estado y protegerlo de amenazas externas. Sin embargo, en algunos países se argumentará que la principal amenaza a la seguridad procede de la insurgencia interna como una forma de eliminar a los opositores al régimen.	La seguridad humana pone el acento en proteger a la nación no solo de las amenazas domésticas externas, sino también de una serie de amenazas que incluyen la contaminación ambiental, las enfermedades infecciosas, las carencias económicas, la delincuencia organizada, el terrorismo, etcétera.
El Estado es un actor unitario. El proceso de toma de las decisiones se centraliza en el Gobierno, y el pueblo rara vez se involucra en la ejecución de las estrategias. La premisa es que el Estado navega en un entorno internacional anárquico en el que no hay una entidad supranacional que gobierne, ni que pueda aplicar las normas internacionales, por lo que el Estado debe actuar por sí mismo para garantizar su supervivencia.	Para cumplir con los objetivos de la seguridad humana, se requiere de la participación de un amplio número de actores, que, además de a los Estados, incluyen a organismos internacionales, organismos no gubernamentales, la sociedad civil, las empresas transnacionales, etcétera.
La seguridad es sobre todo sinónimo de “protección”. Reposa en la edificación de capacidades ofensivas y militares, favoreciendo la carrera armamentista, la formación de alianzas militares, la disuasión, etcétera.	La seguridad humana busca fortalecer a los pueblos y a las personas a través de su habilitación (empowerment). Las personas contribuyen a la seguridad identificando los problemas y sugiriendo y aplicando soluciones a la inseguridad.

En este sentido, la seguridad humana tiene, a grandes rasgos, dos acepciones. La maximalista y la minimalista. Ciertamente, tal y como la define el PNUD, su concepto es visiblemente maximalista en cuanto incluye la noción de que las personas deben ser liberadas tanto de las carencias (freedom from want) como del conflicto (freedom from fear). En este sentido, el PNUD insiste en que la violencia, la pobreza, la desigualdad, las enfermedades y el deterioro ambiental son conceptos inseparables en la caracterización de la seguridad humana^[11].

En contraste, la definición minimalista busca limitar la práctica de la seguridad humana a la protección de las personas ante los conflictos violentos. Sus defensores sostienen que limita el enfoque de la violencia a nociones realistas sobre la seguridad humana –de ahí que se la conozca también como enfoque humanitario o de seguridad de las personas–^[12]. En palabras de Legler:

El enfoque minimalista sobre la seguridad humana es más estrecho y convincente como la eliminación del temor, que se refiere a las amenazas, al daño y la violencia física contra un individuo y/o su comunidad, tanto de parte de actores estatales como no estatales. Una concepción más estrecha en esta dirección satisface los requerimientos de las políticas públicas respecto a algo a lo que se le puede dar prioridad y que puede ser operativo. Además, cabe en la noción de la seguridad humana como un bien público del que las autoridades públicas son los responsables últimos. Asimismo permite avanzar en las mediciones. Esta definición más estrecha de la seguridad humana no significa que la plétora de variables que se asocian con la satisfacción de las necesidades asuma una importancia secundaria. En cambio, la separación de la erradicación del temor de la satisfacción de las necesidades no mezcla variables, a la vez que posibilita un análisis amplio (Legler, op. cit.: 286-287).

Esta “depuración” del concepto de “seguridad humana” ha posibilitado que algunos de los informes y pronunciamientos más importantes que han sido dados a conocer en los años 90, e inclusive tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, tiendan a favorecer el enfoque minimalista.

El trabajo de reflexión más reciente e importante desarrollado por los minimalistas de la seguridad humana es el Informe sobre seguridad humana 2005. En él, los autores recogen el debate sobre el concepto amplio vs. el concepto restringido de “seguridad humana” y apuestan por el segundo. Aun cuando este informe es el primero en su tipo y tiene visibles carencias, es un esfuerzo a todas luces perfectible para documentar la manera en que la violencia afecta a la seguridad global. Más importante es el esfuerzo por generar una base de datos que permita corroborar o desechar afirmaciones como las que sugieren que el terrorismo es la principal amenaza a la seguridad humana, que el 90 % de las personas que mueren en los conflictos de hoy son civiles, que hay 300 mil niños soldados en el mundo, que el 80 % de los refugiados son niños y mujeres, que las guerras se han tornado más letales, que el número de genocidios se está incrementando, etcétera (Human Security Center, 2005: 2). Los autores de este informe señalan que la carencia de información verificable acerca de la violencia y los conflictos que se desarrollan en el mundo obedece a que ningún organismo internacional recopila datos estadísticos sobre el particular a través de los Gobiernos^[13]. Una dificultad no menos importante son los conceptos. Al día de hoy, no existe una definición consensuada sobre el terrorismo, ni sobre las violaciones a los derechos humanos, como tampoco acerca del conflicto armado^[14]. Al no contar con definiciones apropiadas, la comunidad internacional no puede acuñar estrategias apropiadas para hacer frente a los desafíos que se presentan en estas materias (ver cuadro 2).

Cuadro 2. Los países con los índices más bajos de seguridad humana (o bien los países menos seguros del mundo)

Fuente: Human Security Center, 2005.

Este problema es extensivo a otros tantos conceptos que cotidianamente son debatidos por Gobiernos, organismos internacionales, organismos no gubernamentales, medios de comunicación y la opinión pública, como, por ejemplo, el concepto de “conflicto armado”, el de “crisis internacional”, etcétera. El Informe sobre seguridad humana 2005 intenta resolver este problema seleccionando las fuentes de información en las que se basa para documentar la problemática global. Así, por ejemplo, en la caracterización de los conflictos armados, recurre esencialmente a la información que recaban conjuntamente la Universidad de Uppsala y el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Oslo (PRIO), y para documentar el número de muertes producidas por la guerra, reposa en las estadísticas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) (Human Security Center, op. cit.: 20, 30). Cabe destacar que este informe experimentó varios retrasos en su publicación, precisamente porque sus creadores debatieron largamente lo que debía incluir, al igual que las fuentes que mejor podrían ayudar a documentar los datos en la materia.

Por otra parte, el informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados publicado en diciembre de 2001 bajo el título de La responsabilidad de proteger básicamente suscribe el concepto maximalista de la seguridad humana, refiriendo buena parte de su análisis y propuestas a los fracasos que las “intervenciones por razones humanitarias” tuvieron (tanto las que se llevaron a cabo, como las que no se pudieron echar a andar en los 90) en Srebrenica, Somalia, Ruanda, etcétera (International Commission on Intervention and State Sovereignty, 2001). Este documento, que se fundamenta en el espíritu de la “intervención por razones humanitarias”, ha sido polémico debido a la premisa de que, si los Estados no quieren o no pueden proteger a sus nacionales, entonces la comunidad internacional estaría obligada a intervenir, con lo cual se pone en entredicho la premisa de la soberanía estatal. Con todo, el documento es interesante porque pone un énfasis particular tanto en los aspectos preventivos como en los aspectos de posconflicto en el entendido de que la intervención debería ser el último recurso, además de que siempre sería mejor trabajar de manera preventiva. Asimismo, en el caso de que se haya producido una intervención, el trabajo de la comunidad internacional no terminaría ahí, sino que habría que apoyar las condiciones para la reconciliación que permitan una paz duradera. Cabe destacar que, si bien La responsabilidad de proteger fue publicado en diciembre de 2001, el análisis ahí planteado se elaboró antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre contra Estados Unidos. Por lo tanto, el documento no fue pensado teniendo en mente la amenaza terrorista y menos aun un ataque contra Nueva York, Washington D. C. y Pensilvania. Por otra parte, cuando el documento vio la luz, sus planteamientos pasaron prácticamente inadvertidos debido a que la atención mundial estaba en Estados Unidos y en la lucha contra el terrorismo.

Otro importante documento publicado –este sí– después de los atentados terroristas de 2001 es el que elaboró la Comisión de Seguridad Humana^[15] y que dio a conocer el 1.º de mayo de 2003 bajo el título Seguridad humana ahora. Este análisis también remite al concepto amplio o maximalista de la seguridad humana y hace una serie de recomendaciones en torno a los siguientes temas:

• protección de las personas ante conflictos violentos,
• protección de las personas frente a la proliferación de armamento,
• apoyo a la seguridad de las personas que se trasladan,
• establecimiento de fondos de transición para la seguridad humana en situaciones posconflicto,
• alentar un comercio y un mercado justos en beneficio de las personas en condiciones de pobreza extrema,
• tratar de proporcionar niveles de vida mínimamente aceptables en todas partes,
• conceder mayor prioridad a garantizar un acceso universal a la salud,
• elaborar un régimen mundial eficiente y equitativo de los derechos de patente,
• potenciar a las personas a través de la impartición de educación universal, y
• aclarar las necesidades de una identidad humana mundial, respetando, a la vez, la libertad de los individuos de tener diversas identidades y afiliaciones (Commission on Human Security, 2003).

Es posible que los autores de este informe hayan buscado deliberadamente apoyar la noción amplia de la seguridad humana, de cara al adelgazamiento de la agenda global de seguridad ante la amenaza terrorista posterior al 11 de septiembre.

El papel de la ONU en el debate sobre la seguridad humana ha sido ambiguo. Como ya se señaló, cuando el PNUD dio a conocer este concepto en su informe de 1994, la seguridad humana tendió a parecerse mucho a la agenda para el desarrollo. El Consejo de Seguridad, por su parte, no se mostró proclive a abrazar esta agenda y, cuando lo hizo, los resultados dejaron mucho que desear. Como explica Thomas Legler:

El Consejo de Seguridad de la ONU, en particular, tuvo un resultado desigual y pobre en la protección de los civiles respecto a predicamentos amenazantes. Cuando autorizó las intervenciones, los resultados oscilaron entre lo desastroso y lo parcial: Somalia, Ruanda y Bosnia. En el caso de Timor Oriental, décadas de violaciones a los derechos humanos transcurrieron antes de que la ONU finalmente interviniera en 1999. En Chechenia y Kosovo, el Consejo de Seguridad de la ONU no pudo autorizar ningún tipo de intervención (Legler, op. cit.: 292).

Otras instancias de Naciones Unidas, como el secretario general Kofi Annan, simpatizan abiertamente con la agenda de seguridad humana, especialmente en su versión maximalista. En este mismo tenor se inscriben los esfuerzos, anteriormente referidos, por auspiciar diversas cumbres, a lo largo de los 90, vinculados a los aspectos más apremiantes de la agenda para el desarrollo. La culminación de este trabajo fue, a todas luces, la Cumbre del Milenio, celebrada el 8 de septiembre de 2000 y de la que emanaron los objetivos de desarrollo del milenio, que los 191 miembros de la ONU^[16] se comprometieron a cumplir para el año 2015. Los objetivos plantean: la erradicación de la pobreza extrema y el hambre; la educación primaria universal; la promoción de la equidad de género y la habilitación (empowerment) de las mujeres; la reducción de la moralidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el sida, la malaria y otras enfermedades; asegurar la sustentabilidad ambiental; y desarrollar una asociación global para el desarrollo (United Nations, 2000). En el año 2005, del 14 al 16 de septiembre, se llevó a cabo, también en Nueva York, la revisión de los avances en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio. No es necesario insistir en que diversas regiones del mundo en desarrollo experimentan atrasos tan severos, que no se vislumbra viable que para el año 2015 puedan efectivamente dar cumplimiento a los objetivos citados. El semanario The Economist considera, sin más, que los objetivos de desarrollo del milenio son irrealizables, sobre todo porque hay una gran diferencia entre lo que se desea y lo posible, además de la falta de apoyo de las naciones más poderosas, como Estados Unidos (The Economist, 8 de septiembre, 2005).

Más allá del debate sobre la posibilidad de que los objetivos de desarrollo del milenio se cumplan o no, vale la pena destacar que en los objetivos mismos hay omisiones tan graves como las violaciones a los derechos humanos, las muertes provocadas por las diversas formas de violencia que existen (como el terrorismo, el crimen organizado, etcétera), los refugiados, y en general, los conflictos armados. De nueva cuenta se observa, en los objetivos de desarrollo del milenio, un divorcio entre las agendas del desarrollo y de la seguridad a favor de la primera.

Esta situación cambiaría dramáticamente tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, cuando el Consejo de Seguridad de la ONU, en su resolución 1373 del 28 de septiembre de ese mismo año, condenó los atentados perpetrados en Nueva York, Washington D. C. y Pensilvania, y consideró al terrorismo como una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales. Esta resolución, al lado de la 1368 del 12 de septiembre de 2001 (United Nations, 12 de septiembre, 2001), enfatizan sobremanera la necesidad de utilizar todos los recursos disponibles para enfrentar al terrorismo en su condición de amenaza a la paz y la seguridad internacionales. La resolución 1373, que ciertamente es más elaborada que la 1368, plantea la creación de un comité en el seno mismo del Consejo de Seguridad, ante el cual deberían comparecer todos los miembros de la ONU a fin de explicar qué situación guarda en sus respectivos territorios la lucha contra el terrorismo, qué convenciones internacionales sobre la materia han firmado, cuáles no y cuándo piensan adherirse a ellas. La resolución 1373 también apunta a condenar el financiamiento a grupos, organizaciones o individuos que promueven el terrorismo, así como al intercambio de información con miras a detectar el tráfico de armas, incluyendo las de destrucción en masa, por parte de organizaciones terroristas. Ciertamente la resolución manifiesta preocupación por los abusos que en materia de derechos humanos son perpetrados, pero, por ejemplo, apunta a que quienes busquen refugio o asilo sean investigados a efecto de determinar si no han participado en actos terroristas en el pasado, o bien si intentan realizar alguna acción violenta que implique el terror a futuro (United Nations, 28 de septiembre, 2001).

Las resoluciones 1368 y 1373 contribuyeron a catapultar el terrorismo al rango de mayor amenaza a la seguridad internacional. Sus consignas han pasado a convertirse en estándares mínimos que toda nación civilizada, en principio, debe adoptar. Así, gran parte de los países del mundo se han sumado a las diversas convenciones sobre el terrorismo, a la vez que delitos como el financiamiento al terrorismo han sido tipificados en las legislaciones nacionales. Pero lo más relevante es que la atención que el terrorismo ha recibido de parte del órgano más importante de la ONU ha ido en detrimento de la agenda para el desarrollo y de los tópicos vinculados a la seguridad humana que tanta relevancia tuvieron a lo largo de los años 90. En otras palabras: la agenda de la seguridad humana es una de las grandes víctimas de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, y estos, a su vez, son causantes del regreso de la agenda tradicional de seguridad, equiparable a la que imperó en la Guerra Fría, esto es, estatocéntrica, militarista y disuasiva.

Ciertamente, la ONU ha tratado de maniobrar en términos de equilibrar las agendas de seguridad y desarrollo tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001. La evidencia más concreta que se tiene sobre este esfuerzo se encuentra en los documentos elaborados a propósito del 60.º aniversario del surgimiento de Naciones Unidas. Dos documentos, el informe del Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, el Desafío y el Cambio denominado “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” del 2 de diciembre de 2004, y el informe del secretario general de la ONU denominado “En una mayor libertad. Hacia el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos para todos” del 21 de marzo de 2005, que claramente apuntan a resolver algunos de los desafíos más apremiantes en materia de seguridad, desarrollo y la amenaza terrorista. Así, el primer documento presenta una panorámica respecto a la necesidad de una amplia seguridad colectiva, apartado que es seguido por otro que plantea la problemática de la pobreza, las enfermedades infecciosas y el deterioro ambiental. Postula que el desarrollo es la base fundamental de una nueva seguridad colectiva (United Nations, diciembre de 2004: 44-106). A continuación, el panel se aboca al tema de los conflictos interestatales e intraestatales destacando la importancia de la prevención (especialmente a través del uso de la diplomacia y la mediación preventivas) e, inclusive, de un despliegue preventivo^[17]. Un rubro no menos importante es el dedicado al análisis de las armas de destrucción en masa. Asimismo, el informe tiene capítulos específicos sobre el crimen organizado, el papel de las sanciones, la reforma de todos los órganos de la ONU (incluyendo las propuestas para ampliar el Consejo de Seguridad) y el terrorismo.

No deja de ser interesante el esfuerzo del panel por contribuir a la caracterización del terrorismo. En este sentido, se recupera la esencia del debate que hasta ahora no ha generado un consenso sobre el tema. Hay quienes dicen que cualquier definición de “terrorismo” debe incluir el uso de la fuerza de un Estado contra los civiles. Por otra parte, hay quienes consideran que ninguna definición de “terrorismo” debería negar el derecho de los pueblos a resistir una ocupación extranjera (United Nations, op. cit.: 48). Los miembros del grupo de expertos, por tanto, proponen una definición del terrorismo en los siguientes términos:

[…] cualquier acción, además de los actos ya especificados en las convenciones existentes sobre diversos aspectos del terrorismo, las convenciones de Ginebra y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, que intenta provocar la muerte o causar un serio daño corporal a civiles o no combatientes, cuando el propósito de esa acción, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a la población, u obligar a un gobierno u organismo internacional a que se abstenga de tomar cualquier decisión (United Nations, op. cit.: 49).

Un enfoque todavía más reconciliador de la agenda de seguridad con la del desarrollo es el que provee el secretario general Kofi Annan en su informe del 21 de marzo de 2005 (United Nations, 21 de marzo, 2005). Si bien retoma buena parte de los planteamientos del informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel, Annan emplea específicamente la terminología de la seguridad humana, esto es, freedom from want (pp. 25-73) y freedom from fear (pp. 74-126). De hecho, Annan va más lejos al incluir el tema de freedom to live in dignity, en el que incorpora justamente el tema de los derechos humanos, el imperio de la ley y la democracia. Ciertamente, el documento reitera los planteamientos del Grupo de Expertos de Alto Nivel respecto a la reforma de Naciones Unidas.

Dos nuevos órganos, abocados a diversos aspectos de la seguridad humana, han visto la luz en 2006, a partir de las propuestas de los dos documentos referidos y en el marco del 60.º aniversario de la ONU, a saber:

• La Comisión para la Construcción de la Paz (Peace Building Commission), nacida en diciembre de 2005 como órgano asesor intergubernamental para ayudar a los países en situación posconflicto a la recuperación, la reconstrucción y el desarrollo. Así, se busca evitar que los países que están saliendo de un conflicto vuelvan a caer en él. Con medidas que incluyan la desmovilización, el desarme, la rehabilitación y la reintegración (DDRR), se aspira a generar condiciones para la reconciliación nacional y una paz duradera. Plantea revisiones periódicas, caso por caso, para monitorear la situación. Asimismo, busca asegurar el financiamiento para la reconstrucción y la rehabilitación posconflicto. Su primera reunión tuvo lugar el 23 de junio de 2006. La Comisión tiene como autoridades gestoras al Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Consejo Económico y Social (CES) de Naciones Unidas^[18].
• El Consejo sobre Derechos Humanos (Human Rights Council) creado el 15 de marzo de 2006 para hacer frente a las violaciones de los derechos humanos en el mundo. Sucede a la Comisión de Derechos Humanos, la cual fue muy criticada debido a que muchos de sus miembros eran (son) irrespetuosos de las garantías individuales de sus propios ciudadanos^[19]
• Asia: Baréin, Bangladés, China, Corea del Sur, Filipinas, India, Indonesia, Japón, Jordania, Malasia, Pakistán, Arabia Saudita y Sri Lanka.
• Europa Orienta: Azerbaiyán, República Checa, Polonia, Rumania, Rusia y Ucrania.
• América Latina y el Caribe: Argentina, Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, México, Perú y Uruguay.
• Europa Occidental: Alemania, Canadá, Finlandia, Francia, Países Bajos, Suiza y el Reino Unido.

México preside, a partir del 19 de junio de 2006, el Consejo de Derechos Humanos, y se mantendrá al frente de él por un período de un año. Cabe destacar que Estados Unidos no forma parte del Consejo.. El Consejo tiene 47 miembros^[20].

Así, pareciera que, aun cuando la reforma de los principales órganos de Naciones Unidas sigue en el debate sin grandes avances, con la creación de la Comisión para la Construcción de la Paz y el Consejo sobre Derechos Humanos se recupera, en parte, la agenda de la seguridad humana, a la vez que resalta la preocupación en torno a los equilibrios entre las agendas de seguridad y desarrollo. Pero ¿qué piensa Estados Unidos sobre el particular? ¿Considera Washington compatibles estos planteamientos con su “guerra” contra el terrorismo?

4. La seguridad internacional en el escenario posterior al 11 de septiembre y la doctrina Bush

Para muchos, la agenda de seguridad internacional tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 parece un déjà vu respecto a la agenda de seguridad internacional de la Guerra Fría. En aquellos tiempos, se había identificado al comunismo como la mayor amenaza a la seguridad internacional. Se trataba de un enemigo omnipresente, capaz de ganar “las mentes y los corazones” de muchas personas y que debía ser combatido en todos los frentes: el ideológico, el económico, el político y el social. Ciertamente, la confrontación con el comunismo encontró su máxima expresión en la carrera armamentista y el militarismo. Claro está que EE. UU. y la URSS nunca chocaron de manera frontal en términos bélicos, pero la posesión de sistemas de armamento sofisticados constituía una expresión del poderío de cada país, situación que incentivó la proliferación horizontal y vertical de armas convencionales y de destrucción en masa.

A cinco años de perpetrados los ataques terroristas contra Estados Unidos, el escenario internacional es muy parecido al descrito, solo que ahora el terrorismo reemplaza al comunismo. Al igual que este, el terrorismo es un adversario omnipresente, cuyos adeptos crecen, y por esto hay que combatirlos en todos los ámbitos. Empero, hay una clara diferencia entre el terrorismo y lo que fue la amenaza soviética en la Guerra Fría. Con todo, y dado que la URSS poseía asimetrías respecto a Estados Unidos, en general se puede hablar de una confrontación político-ideológica sumamente equilibrada, tanto así que ninguno de los dos países consideró viable iniciar las hostilidades contra el adversario, percibiendo, posiblemente, que el único escenario posible sería la aniquilación mutua y, por extensión, del mundo. En el mundo del siglo XXI, la confrontación que encabeza EE. UU. contra el terrorismo es asimétrica y desequilibrada. El poder “duro” de EE. UU. difícilmente puede ser igualado por el poder “blando” de Al Qaeda u otras organizaciones terroristas. Con todo, ambas partes –Washington y los terroristas– desarrollan las hostilidades, aunque en ningún caso sería posible la aniquilación, ni de Estados Unidos, ni de los terroristas, si bien el agotamiento económico, militar, político y social de los estadounidenses es muy debatido a últimas fechas.

Adicionalmente, las medidas adoptadas por el Gobierno estadounidense en el terreno de la seguridad tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 tienen diferencias y matices relevantes respecto a los tiempos de la Guerra Fría. Así, inmediatamente después de los ataques, el Gobierno estadounidense formuló una serie de medidas para enfrentar la amenaza terrorista. Un aspecto central de la nueva política es que EE. UU. ya no haría distinción entre quienes perpetran actos terroristas y aquellos que los albergan o protegen. Ciertamente este pronunciamiento fue aplicado en la invasión de Afganistán en octubre de ese mismo año. Afganistán, gobernada por los talibanes, se convirtió en objetivo de ataque de EE. UU. debido a la protección que le brindaba a Al Qaeda­ (organización a la que se identificó como responsable de los ataques terroristas) y a su líder, el saudí árabe Osama bin Laden^[21]. La nueva política de Estados Unidos también obligaba a la comunidad internacional a tomar partido ante la amenaza terrorista, asumiendo que quien no apoyara a EE. UU. estaba naturalmente contra EE. UU.

Teniendo estos elementos como contexto, el 20 de septiembre de 2002, la administración Bush dio a conocer una nueva Estrategia de seguridad nacional (The White House, septiembre, 2002)^[22]. En ella destacan los siguientes elementos:

• La prevención. Implica la posibilidad de realizar ataques preventivos en el caso de que Estados Unidos o sus aliados fueran amenazados por terroristas o Estados bribones (rogue states) involucrados en la producción de armas de destrucción en masa.
• El unilateralismo. Estados Unidos puede desarrollar una acción militar de manera individual en el caso de que no sea posible articular soluciones multilaterales aceptables.
• Fortaleza sin desafíos. Estados Unidos busca mantener su superioridad y fortaleza militares, de manera que siga siendo la única superpotencia en el mundo. Así, los adversarios potenciales de EE. UU. lo pensarán dos veces antes de iniciar las hostilidades contra esa nación.
• Promover la democracia, la libertad y la seguridad en todas las regiones. Estados Unidos promoverá una política para impulsar activamente la democracia y la libertad en todos los rincones del mundo.
• Promover el desarme. A fin de evitar la proliferación de armas de destrucción en masa, es necesario apoyar los acuerdos en materia de desarme^[23].
• Contar con los mecanismos para manejar las consecuencias. En el caso de que Estados Unidos fuera atacado, se requiere contar con los mecanismos institucionales para procurar una respuesta apropiada. En este sentido, se dispuso la creación del Department of Homeland Security (Departamento de Seguridad de la Patria) el 25 de noviembre de 2002. Esta entidad, que hacia 2004 contaba con un presupuesto de 36 500 millones de dólares y un personal de 183 mil empleados, es la más grande que haya sido creada en los pasados 50 años en la Unión Americana. Su composición y estructura han sido motivo de fuertes controversias, y su eficacia suele ser cuestionada^[24]. El ámbito de acción del Department of Homeland Security incluye:
  • Preparación para responder a emergencias (provocadas por el terrorismo y/o los desastres naturales) incluyendo el voluntariado médico, la policía, el personal para atender emergencias y los bomberos.
  • Actividades de inteligencia a nivel interno^[25].
  • Protección de la infraestructura más importante.
  • Seguridad fronteriza, incluyendo las fronteras marítimas y terrestres.
  • Seguridad en el transporte, incluyendo la transportación aérea y marítima.
  • Biodefensa.
  • Detección de materiales nucleares y radiológicos.
  • Investigación sobre las tecnologías de seguridad de nueva generación.

La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 estuvo precedida, a principios de 2001, por la revisión de la postura nuclear (Nuclear Posture Review o NPR), la cual fue elaborada por el Departamento de Defensa de EE. UU.^[26] y que reconoció la enorme importancia de cooperar con Rusia en el terreno nuclear, además del incremento de la amenaza de la proliferación potencial de armas de destrucción en masa. Este aspecto probó ser fundamental, debido a que se vislumbraban conflictos potenciales con diversos países como Corea del Norte, Irán, Irak, Siria y Libia, fuera porque se les vinculaba con organizaciones terroristas o bien porque desarrolla(ba)n programas de armas de destrucción en masa (Speed y May, marzo-abril, 2005: 38-39).

La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 fue aplicada en el caso de Irak. Sin embargo, el inicio de las hostilidades contra ese país no generó el consenso internacional visto previamente en la guerra contra Afganistán. Además del argumento de la existencia de armas de destrucción en masa en Irak, se dijo que había un vínculo entre ese país y Al Qaeda. Así, Jeffrey Record advierte que

la guerra global contra el terrorismo tal y como ha sido definida y ejercida –por la administración Bush– carece de un enfoque estratégico, promete mucho más de lo que puede conseguir, y amenaza con disipar los recursos militares y otros más de Estados Unidos en una búsqueda sin fin ni esperanza por la seguridad absoluta (Record, op. cit.: v).

Para Record, el que EE. UU. ubicara a Saddam Hussein y Al Qaeda como una misma amenaza terrorista constituye un error estratégico puesto que ignora importantes diferencias entre los dos, tanto en su carácter, como en términos del desafío que representan y por la capacidad de acción militar y disuasiva que Washington puede emplear para contrarrestarlos. Así, el saldo ha sido una innecesaria guerra preventiva contra Irak que creó un nuevo espacio en el Medio Oriente a favor del terrorismo islámico, distrayendo atención y recursos a la seguridad estadounidense frente a nuevos ataques y un amenazante Al Qaeda. Record señala que la guerra contra Irak no fue una parte integral de la guerra de EE. UU. contra el terrorismo y que presentarla como tal es un error de enormes proporciones (Record, op. cit.: 6-9; 11-16).

Las promesas hechas por la administración de George W. Bush con su doctrina de seguridad, tales como destruir a Al Qaeda y a otras organizaciones terroristas transnacionales, transformar a Irak en una democracia próspera y estable, democratizar al resto de los regímenes autocráticos del Medio Oriente, erradicar al terrorismo como amenaza asimétrica, y terminar con la proliferación de armas de destrucción en masa, eran poco realistas. En este sentido, Estados Unidos debe reconfigurar sus intereses en materia de seguridad en términos más concretos y teniendo en mente los límites de su poder. Toda doctrina estratégica define objetivos fundamentales que discriminan lo importante de lo que no lo es, y que maximizan los recursos escasos para hacer frente a las amenazas a la seguridad. Pero, en el caso de la administración Bush, no hay una jerarquización de prioridades, como tampoco de los límites que posee el país; por ejemplo, el presupuesto exacerbado para la defensa que hoy mantiene EE. UU. no es sustentable ni en el mediano ni el largo plazo, y menos con el déficit presupuestal imperante (Rosas, 2003: 217-218).

Es posible que estas consideraciones hayan influido en el desarrollo de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional tal y como fue dada a conocer el 16 de marzo de 2006 (The White House, marzo, 2006). Y es que a la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 se le criticó, entre otras cosas, que en su diseño no se diera una participación apropiada de parte de los sectores involucrados, que no se produjera la supervisión requerida en la ejecución de las medidas previstas en la estrategia, y que careciera de equilibrio en los instrumentos militares y no militares en los que se apoyaba. Cabe destacar que las diversas entidades afectadas por las disposiciones en materia de seguridad nacional tienen percepciones distintas de conformidad con su propia historia o con la ideología de sus líderes. Así, por ejemplo, hay quienes asumen una visión realista de la seguridad, en tanto otros se suscriben al neoconservadurismo, mientras que otros más postulan el unilateralismo en oposición a otros que buscan favorecer el multilateralismo (Arteaga, 22 de junio de 2006). En materia de ejecución, el principal problema ha sido crear instancias ejecutoras que no dupliquen a las ya existentes. Finalmente, respecto al desequilibrio que se da en los instrumentos militares frente a los no militares, las cifras son muy contrastantes toda vez que el perfil militar de la seguridad ha recibido un espaldarazo que, en contraste, no tienen instancias como el Departamento de Estado, ni la ayuda humanitaria y a favor del desarrollo^[27].

Tomando en cuenta esta problemática, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 de ninguna manera rompe con la de 2002. Antes bien, le da continuidad, aunque incorpora desafíos de la globalización, como las epidemias, el tráfico ilícito de armas, y los desastres naturales –presumiblemente por el daño que causó a EE. UU. el huracán Katrina^[28]. Sin embargo, es curioso que este último tema no esté acompañado de un análisis acerca de los problemas que genera el calentamiento global.

Como aspectos de la continuidad de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 respecto a la de 2002, se puede mencionar que se mantiene la opción de los ataques preventivos, a pesar de que, tras las guerras en Afganistán e Irak, queda claro que EE. UU. no dudará en enfrascarse en el inicio de las hostilidades para salvaguardar sus intereses –aun cuando los argumentos que justifiquen el uso unilateral de la fuerza sean, como se vio en Irak, risibles–. Es verdad que en términos pragmáticos EE. UU. ha asumido una actitud de conciliación con Corea del Norte, país que no solo se retiró del Tratado de No Proliferación el 10 de abril de 2003, sino que prueba misiles y fanfarronea continuamente en torno a sus capacidades bélicas^[29]. Sin embargo, respecto a Irán –país que visiblemente se fortaleció ante el colapso institucional y político que siguió a la caída del régimen de Saddam Hussein en Irak– el lenguaje de Washington es belicoso y pareciera que la opción a un ataque preventivo es más plausible que en el caso de Corea del Norte. Con todo, los argumentos para agredir a Irán parecen más débiles que los que se esgrimieron en torno a Irak en víspera del inicio de las hostilidades contra ese país en marzo de 2003^[30].

Respecto al unilateralismo estadounidense, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 no lo descarta, pero deja abierta la posibilidad de la concertación con otros países, trátese de los europeos o de naciones de otras latitudes^[31]. Finalmente, respecto a la promoción de la democracia y la libertad, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 la mantiene como un objetivo, aunque a más largo plazo y vinculándola a la protección de los derechos humanos, al fortalecimiento de la sociedad civil, a la transparencia y al desarrollo (Arteaga, ibid.).

5. La tentación autoritaria en EE. UU. y otros países capitalistas avanzados

En términos más concretos, las estrategias de 2002 y 2006 se han traducido en políticas y acciones que se encuentran en el centro de la polémica. Es decir que, más allá de la decisión de hacerle la guerra a Afganistán e Irak, o de elevar el presupuesto para la defensa a proporciones exorbitantes, hay otra serie de rubros que remiten a un creciente autoritarismo de parte de la administración Bush, debido al nivel de vigilancia que se ha puesto en marcha sobre la sociedad estadounidense en el nombre de la seguridad –sin dejar de lado que este tipo de acciones son aplicadas también por otros Gobiernos respecto a sus ciudadanos con argumentos similares–.

Tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el Gobierno estadounidense detuvo a numerosas personas que consideraba que reunían el perfil de los secuestradores de los aviones empleados en los atentados. Generalmente se detuvo a personas del sexo masculino y a quienes tuvieran rasgos árabes o se identificara que profesaban el islam. A finales de noviembre de 2001, más de 1 200 personas habían sido arrestadas. Sin embargo, los detenidos no se limitaron a ciudadanos de otros países, sino a los propios ciudadanos estadounidenses. Las detenciones, en muchos casos, se llevaron a cabo de manera secreta y a los detenidos se les negó el acceso a un abogado defensor (Human Rights Watch, 15 de agosto, 2002). Un tema no menos importante son las detenciones de presuntos terroristas en la base aérea de Bagram, en Afganistán; en la base de Guantánamo, en Cuba; en la base de la isla de Diego García (que es británica); y en otras tantas instalaciones secretas que se encuentran en todo el mundo. La tortura de los prisioneros, con la consigna de obtener información, ha sido el blanco de críticas en diversos medios de información y organismos defensores de los derechos humanos (Human Rights Watch, 3 de febrero, 2003).

El Departamento de Justicia de EE. UU. inició un programa en septiembre de 2002 denominado National Security Entry-Exit Registration System (Sistema de Registro de Entrada-Salida de Seguridad Nacional o NSEERS). El sistema aplica para ciertos visitantes que entran al territorio estadounidense e incluye la toma de huellas dactilares del visitante, al igual que su fotografía, y un proceso de interrogación. El NSEERS se aplica a personas que tienen visa de estudios, trabajo o turismo. Los visitantes deben registrarse en las oficinas del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS)^[32].

El Acta Patriótica incrementa las facultades de investigación y de aplicación de la ley de numerosas agencias estadounidenses. Las restricciones que existían a la acción gubernamental respecto a los derechos civiles fueron eliminadas total o parcialmente tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, rayando en la inconstitucionalidad e inclusive violando la Cuarta Enmienda^[33].

La Oficina de Alerta de la Información (Information Awareness Office o IAO), nacida en enero de 2002 y que depende directamente de la Agencia de Investigación de Proyectos Avanzados de la Defensa (Defense Advanced Research Projects Agency o DARPA), busca aplicar las tecnologías de la información para la detección de amenazas a la seguridad nacional. Así, procesa información sobre cualquier persona en EE. UU. e inclusive más allá. El logotipo de esta oficina fue motivo de una gran controversia, dado que contiene elementos masónico-orwellianos con una pirámide que en su punta muestra un ojo que observa a la Tierra, de manera que la IAO decidió omitirlo^[34]. Otras críticas a la IAO incluyen el nivel de intrusión que esta agencia puede tener en la vida privada de las personas, poniendo en riesgo las garantías individuales y promoviendo la sospecha en la sociedad (Peña, 22 de noviembre, 2002).

En otro orden de ideas, el Gobierno de George W. Bush puso en marcha, por primera vez desde el fin de la Guerra Fría, el Plan de Continuidad de las Operaciones (o Continuity of Operations Plan) tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, a fin de asegurar que el país contara con autoridades que lo gobernaran en el caso de un ataque que inhabilitara a partes importantes de él^[35]. En la Guerra Fría, el plan fue desarrollado por el temor a una guerra nuclear con la Unión Soviética. El presidente Bush reveló haber puesto en parcha el plan a partir del 1.º de marzo de 2002 ante la perplejidad de los líderes del Congreso estadounidense (CBS, 2 de marzo, 2002).

Muchas de estas medidas también son desarrolladas en otros países del mundo (Álvarez Conde y González, 19 de enero de 2006). Países como Australia y Canadá no han dudado en crear legislaciones para tipificar como delito el financiamiento de actividades terroristas, como tampoco en dotar a sus policías de amplias atribuciones para el arresto, la interrogación y la indagación para demostrar la culpabilidad, incluso por sospecha, de diversas personas^[36].

6. Estados Unidos y América Latina: ¿una agenda de seguridad impuesta?

Así como los diversos países desarrollados dispusieron “acercar” sus legislaciones en el terreno de la seguridad a las de Estados Unidos, además de incrementar sus presupuestos para la defensa, los países de América Latina y el Caribe enfrentan presiones continuas para que contribuyan de manera decisiva al combate al terrorismo, tanto en términos de proveer un apoyo moral como logístico y financiero a esta causa, a riesgo de que, de no hacerlo, enfrenten los cuantiosos costos políticos de una negativa ante Washington.

Al respecto, vale la pena señalar que el presupuesto para la defensa en América Latina y el Caribe, al igual que en el resto del mundo, está aumentando. Hay algunos casos muy singulares, como los de Chile y Perú, cuyo gasto militar está ligado por ley a las utilidades que les genera la explotación de recursos naturales clave (como el cobre, el cual ha experimentado un auge en sus precios internacionales, gracias, entre otros factores, a las compras cuantiosas que hace China de este mineral) (SIPRI, ibid.).

Con todo, la inestabilidad que se vive, por ejemplo, en la región andina es un factor adicional que incentiva el incremento en el gasto en defensa y que puede ayudar a explicar, en parte, los desembolsos de Colombia y Venezuela^[37] en esa dirección.

Gráfico 1

Cuadro 3

Fuente: Security Assistance Monitor.

De hecho, Estados Unidos está apoyando crecientemente los programas de asistencia militar y policial en América Latina y el Caribe, al punto de que, como se observa en el gráfico 1, prácticamente están a la par de los recursos destinados a favor de la asistencia económica y social (especialmente en 2005 y 2006). En el citado gráfico, se ve claramente un quiebre en 2001, cuando hubo una caída abrupta de ambos programas, aunque de manera más pronunciada en los de índole militar y policial. A partir de entonces, y coincidiendo con la “guerra” contra el terrorismo, es visible un repunte de estos últimos, cerrando la brecha respecto a los programas económicos y sociales en los años más recientes. Considerando que América Latina y el Caribe es una zona relativamente pacífica respecto a otras partes del mundo y donde los actos terroristas tienen rasgos muy peculiares, distintos de los que caracterizan al terrorismo en el Medio Oriente, no parece existir una explicación razonable, más allá de la agenda particular de EE. UU., para destinar recursos cuantiosos a la esfera militar y policial en la región latinoamericana y caribeña.

El cuadro 3 presenta el número de efectivos latinoamericanos que han venido recibiendo entrenamiento militar de parte de Estados Unidos. Cuatro de los cinco principales beneficiarios de entrenamiento militar se encuentran en la región andina. Como se puede observar, Venezuela se ubica en la nada despreciable octava posición, aunque muy lejos de la capacitación que recibe su vecina Colombia. Hasta 2004, este país, por su parte, fue el mayor beneficiario de entrenamiento militar por parte de Estados Unidos, por arriba de Irak, Afganistán, Bolivia, Egipto, Tailandia, Eslovenia, Rumania, Israel y las Filipinas (WOLA, 2004: 5). Para 2005, Afganistán superó a Colombia en este rubro^[38] (WOLA, 2005: 6-7).

Una de las tendencias que se observa en los programas de asistencia militar y policial de Estados Unidos en América Latina es la creciente preeminencia del Departamento de Defensa respecto al Departamento de Estado en la asignación de los recursos. Una diferencia importante entre los programas de cada uno de estos ministerios es que, tradicionalmente, el Departamento de Estado ha insistido en que la asistencia militar se otorgue a países con un buen registro en materia de derechos humanos y que apoyen la democracia. Asimismo, los programas de asistencia militar otorgados por el Departamento de Estado suelen ser más transparentes y monitoreados dado que son supervisados por el Congreso estadounidense^[39]. En contraste, los programas que promueve el Departamento de Defensa cuentan con una gran discrecionalidad y no son monitoreados ni por el Departamento de Estado, ni por el Congreso (WOLA, 2005). Para una región que se viene democratizando desde hace apenas un par de décadas, la consolidación de la democracia aún tiene un largo camino por recorrer, que podría verse interrumpido si EE. UU. tiende a militarizar la asistencia que otorga a los países latinoamericanos, independientemente de si observan o no el respeto a los derechos humanos y a la institucionalidad democrática.

Una de las preocupaciones que se relaciona con lo anterior es la manera en que la relación entre seguridad y desarrollo puede ser abordada en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, con motivo de la Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) celebrada en la Ciudad de México en 2003, uno de los aspectos en torno a los que más se insistió por parte de los países latinoamericanos y caribeños fue en el concepto multidimensional de la seguridad, en el entendido de que la seguridad no puede restringirse solo al ámbito militar, sino que debe ampliarse para incluir amenazas no tradicionales. Así, según la declaración final de la reunión de México

las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio, son de naturaleza diversa y alcance multidimensional, y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyan aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales (OEA, 2003).

Al respecto, se reconoce que, si bien es deseable elevar a un alto nivel de prioridad en las agendas nacionales e internacionales problemas como los descritos, se corre el riesgo de seguritizarlos y de recurrir primordialmente a las fuerzas armadas para enfrentarlos. Uno de los ejemplos más conocidos es el combate al tráfico de estupefacientes. Evidentemente, se trata de un problema de seguridad pública, pero al que se ha insistido en tratar como problema de seguridad nacional, involucrando a las fuerzas armadas en su combate, con resultados poco alentadores (Chillier y Freeman, 2005: 3-4).

Con todo, el énfasis en torno a la multidimensionalidad de la seguridad es entendible en razón del contexto en que se produjo la Conferencia de la OEA, teniendo como telón de fondo no solo la “guerra” contra el terrorismo, sino sobre todo el inicio de las hostilidades contra Irak, el cual fracturó sensiblemente las relaciones interamericanas, dado que los diversos países de la región se dividieron entre quienes apoyaron la aventura bélica de Washington en el país árabe, quienes la deploraron con cautela, y quienes abiertamente se opusieron a ella.

La multidimensionalidad de la seguridad es importante, no solo porque fue una manera de oponerse a la agenda unidimensional estadounidense de “guerra” contra el terrorismo, sino para reivindicar las agendas y los temas que preocupan sobremanera a los países latinoamericanos y caribeños. Hoy Estados Unidos sabe que un fenómeno natural como una tormenta tropical puede volverse devastador –como el huracán Katrina– y poner en riesgo su seguridad. Pero antes de que Washington valorara el impacto que un desastre natural puede tener para su seguridad nacional, los países caribeños y centroamericanos y México, entre otros, ya habían identificado a los huracanes, los terremotos, las erupciones volcánicas, etcétera, como factores de inseguridad, y así como el Department of Homeland Security fue habilitado para responder a la catástrofe que Katrina generó, empleando a sus fuerzas armadas y a buena parte de sus agencias abocadas a la seguridad, México también recurrió a sus fuerzas armadas para responder al desafío del fatídico terremoto de 1985 en la capital mexicana, o bien para auxiliar a Honduras en 1998 ante la destrucción que provocó el huracán Mitch.

Con todo, es menester que se tenga cuidado con el recurso a las fuerzas armadas ante los múltiples males que enfrentan las naciones latinoamericanas, tema que, por cierto, no parece ser importante para Washington: por el contrario. En América Central –y ahora también en México–, por citar un caso, uno de los desafíos más apremiantes es la proliferación de pandillas o maras, cuyo control y combate rebasa a las policías de esos países. Así, se ha optado por emplazar a las fuerzas armadas para que patrullen las ciudades centroamericanas, a la par de las fuerzas policiales. Adicionalmente, a fines de 2004 y principios de 2005, Guatemala propuso la creación de una fuerza de reacción rápida que se pudiera desplegar en los países centroamericanos para hacer frente a la criminalidad transnacional de las pandillas u otras amenazas. Algunas naciones centroamericanas, salvo Costa Rica, ya cuentan con las bases para el despliegue de las fuerzas de reacción rápida, si bien subsiste el problema de las tareas que realizarían. Hay quienes pugnan porque sean emplazadas ante los desastres naturales. Otros, en cambio, consideran que las fuerzas de reacción rápida pueden realizar el trabajo que normalmente recae en las policías (WOLA, 2005: 10). Estados Unidos, aprovechando la indecisión de los Gobiernos centroamericanos sobre el particular, ha dejado entrever una posible vinculación entre las maras y los grupos terroristas, insistiendo incluso en que América Central puede ser una zona de paso para militantes de Al Qaeda u otras organizaciones que buscarían ingresar al territorio estadounidense.

Así, al mirar a América Latina y el Caribe –región que, dicho sea de paso, no le es prioritaria–^[40], Estados Unidos tiende a emplear el prisma del terrorismo por el cual llega a consideraciones no necesariamente acertadas, y, al insistir en que se atienda a esa agenda en particular, está obviando temas tanto o más relevantes para la seguridad y el desarrollo de esas naciones.

En suma, las relaciones de América Latina y el Caribe con Estados Unidos experimentan un proceso de pentagonización^[41] favorecido por el contexto de la “guerra” contra el terror, que plantea desafíos muy importantes a las relaciones civiles-militares en las naciones del área, al igual que para sus instituciones y la consolidación de la democracia. Asimismo, la persistencia de Washington de, por un lado, ubicar a la región en un lugar secundario de prioridades en su agenda global y, por el otro, de plantear los vínculos con América Latina y el Caribe en función de la contribución de estas naciones a la “guerra” contra el terror está deteriorando rápidamente las posibilidades de concertación política entre unos y otros. Así, Estados Unidos actúa a la defensiva, y las naciones latinoamericanas y caribeñas hacen lo propio, sin que sus problemas más apremiantes en los rubros de la seguridad y el desarrollo sean atendidos cabalmente.

7. Consideraciones finales

A varios años de los atentados del 11 de septiembre de 2001, los resultados de la estrategia antiterrorista son diversos. Por un lado, es cierto que Estados Unidos no ha sido vuelto a atacar en su territorio, pese a que, tras los atentados y ante la falta de reivindicación inicial de la autoría de estos, parecía inminente que el país sería victimado de nueva cuenta. Esta percepción se vio alimentada por el hecho de que Washington asumió que Al Qaeda u otras organizaciones terroristas, apreciando los “logros” del 11 de septiembre, se sentirían motivados a emprender nuevos ataques. Sin embargo, es posible que la contundencia con que EE. UU. respondió, calificando incluso como “guerra” su cruzada antiterrorista en el mundo, además de las cuestionables medidas de seguridad impuestas a nivel interno, haga más difícil un nuevo ataque en territorio estadounidense –sin que ello excluya, por supuesto, el que grupos o individuos antigobiernistas estadounidenses, como Timothy McVeigh, perpetren actos terroristas–. Con todo, Estados Unidos es atacado fuertemente en el exterior, especialmente en Irak, donde las condiciones políticas y sociales posibilitan un amplio accionar de Al Qaeda y otras organizaciones como Daesh. Así, pareciera que el “éxito” relativo de “extirpar” los actos terroristas de suelo estadounidense ha derivado en que Al Qaeda y otras organizaciones ligadas o no a ella operen crecientemente fuera del territorio de EE. UU., causando daño a los intereses de ese país en el mundo y a los aliados de Washington^[42].

Pero ¿qué piensa el mundo en torno a la “guerra” contra el terrorismo? Una parte de la opinión pública a nivel internacional considera que actualmente el terrorismo cuenta con más márgenes de maniobra que antes del 11 de septiembre de 2001.

Es posible que esta percepción obedezca a la manera en que el terrorismo ha contribuido a modificar la manera en que millones de personas en todo el planeta organizan sus vidas, por ejemplo, al viajar, al ser monitoreadas, sea a través de las líneas telefónicas o del uso de la internet, etcétera. Asimismo, la vinculación entre el proceso electoral que vivió España y los ataques contra las estaciones de trenes perpetrados por Al Qaeda el 11 de marzo de 2004 pareciera sugerir que los terroristas saben cómo influir en un proceso electoral que, como es sabido, contribuyó al ascenso al poder del socialista José Luis Rodríguez Zapatero, quien retiró a las tropas españolas que se encontraban acompañando a Estados Unidos en Irak al mes siguiente^[43].

Otro tanto se puede decir de los secuestros de personas de diferentes nacionalidades que se encuentran en Irak para hacer demandas que, en algunos casos, han sido cumplidas, como en el caso del Gobierno de Filipinas, que aceptó retirar su presencia en el país árabe a cambio de la liberación de un connacional, chofer de un camión^[44]. No menos importante es la popularidad de que gozó la figura de Osama bin Laden en diversas naciones del mundo, incluso en aquellas que, como Jordania, son consideradas como países en los que la profesión del islam es moderada.

Es decir, todo parece indicar que lejos de restarle protagonismo y capacidad de iniciativa al terrorismo, Estados Unidos conduce una “guerra” que tiene el efecto contrario. Por ejemplo, organizaciones como Al Qaeda mantienen una estructura horizontal, dinámica, versátil que les confiere gran movilidad frente a la rigidez y verticalidad de los aparatos de seguridad de los Estados. Ello explica, por ejemplo, por qué el ejército de EE. UU. emplazado en Irak ha sido incapaz de garantizar la seguridad en el territorio, aun incluso tras la muerte del líder de nacionalidad jordana, representante de Al Qaeda en el país árabe, Abu Musab al-Zarqawi^[45], fallecido en una operación realizada por los estadounidenses el 7 de junio de 2006. Si bien algunos medios de comunicación han puesto en duda que Al-Zarqawi fuera tan poderoso como lo describían los estadounidenses (The Washington Post, 9 de abril, 2006), lo cierto es que su muerte no implicó el fin de la violencia en Irak, y los atentados contra las tropas de EE. UU. en el país y contra objetivos civiles siguen desarrollándose. La idea de “decapitar” a Al Qaeda no funciona, porque la organización puede sobrevivir a la muerte o el arresto de sus líderes^[46].

En otro orden de ideas, la premisa de que la democracia es el mejor antídoto contra el terrorismo no es fácil de demostrar. Ciertamente, en las sociedades democráticas hay canales de participación para la población que dispone de los instrumentos para deponer a las autoridades que hagan mal su trabajo, así como para condenar al terrorismo. Sin embargo, la democracia parece ser entendida por Estados Unidos como una manera de contar con regímenes amigos o “a modo”, situación riesgosa. El caso del general Pervez Musharraf, quien fuera presidente de Pakistán de 2001 a 2008, revela las inconsistencias de la defensa de la democracia que suele hacer EE. UU. Musharraf llegó al poder tras un golpe de Estado el 12 de octubre de 1999. Ciertamente, esta forma de ascender a la primera magistratura de su país no gustó a la administración Clinton, por lo que las relaciones bilaterales se encontraban sumamente deterioradas. De hecho, antes de que Musharraf asumiera la primera magistratura de su país, el 28 de mayo de 1998, Pakistán detonó con éxito su primera bomba atómica, situación que hizo acreedor a Islamabad a sanciones de parte de Washington. Todo eso desapareció tras el 11 de septiembre de 2001: tanto las sanciones como el desprecio de Washington al régimen de Musharraf cedieron ante la necesidad de EE. UU. de usar bases militares pakistaníes que le permitieran atacar a Afganistán y a los talibanes.

Siguiendo con el tema de la democracia, es evidente a todas luces que las democracias no siempre trabajarán codo a codo con Estados Unidos (Francia y Alemania son dos democracias consolidadas que se opusieron a la guerra contra Irak). Otro caso es el de la Gran Asamblea Nacional de Turquía (o parlamento turco), la más democrática en la historia del país tras los comicios del 3 de noviembre de 2002, y que le negó a Estados Unidos acceso al territorio turco para atacar Irak en marzo de 2003.

Finalmente, es importante insistir en dos aspectos. Primero, en que es inapropiado calificar como “guerra” el proceso encaminado a combatir el terrorismo. La guerra supone una serie de pautas y normas que es necesario observar conforme al Derecho Internacional y que en el caso del terrorismo no aplican. Asimismo, dado que al terrorismo se lo ha calificado como “amenaza asimétrica”, no parecería útil recurrir a una guerra convencional para hacerle frente. En este sentido, sería más adecuado el trabajo de los servicios de inteligencia para contrarrestar las acciones de individuos y organizaciones terroristas. Naturalmente, esto supone una transformación de los servicios de inteligencia para hacer frente a un enemigo dinámico, cambiante y que tiene a su favor el factor “sorpresa”. Y en segundo y no menos importante lugar, es crucial y necesario que la comunidad internacional llegue a un consenso en torno a la definición y la caracterización del terrorismo. No hacerlo genera una serie de inconsistencias en su combate y da pie a vacíos que propician la impunidad o el abuso de autoridad de parte de los Gobiernos. Hoy por hoy, lamentablemente, la “guerra” contra el terrorismo ha reforzado la tentación autoritaria, incluso en los países con las democracias más consolidadas, de manera que fractura, asimismo, la relación entre la seguridad y el desarrollo.

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