El desarrollo reciente de la integración productiva regional del sector automotriz argentino es una buena muestra de las potencialidades que presenta la apuesta por un proyecto de integración profunda pero también de su contracara, expresada en las limitaciones y tensiones derivadas de la dependencia que genera una estructura productiva concentrada y una cadena de valor gobernada por empresas extranjeras. Es esto lo que hemos denominado en esta tesis, para sintetizarlo en pocas palabras, integración regional realmente existente.
En el análisis realizado en este trabajo pudimos caracterizar, con una medición empírica propia y a un elevado nivel de desagregación, la integración productiva del segmento automotriz argentino a través de un análisis del intercambio bilateral de los productos sectoriales con los principales socios comerciales.
La relación bilateral con Brasil ha marcado el perfil de integración productiva y comercial sectorial de la Argentina. La constitución del Mercosur favoreció el comercio intrarregional, la especialización intraindustrial y el desarrollo de complementariedades productivas, y ayudó a que se fuera consolidando de forma paulatina una cadena regional de valor.
La integración con Brasil ha permitido que se mejore el perfil exportador argentino marcando un fuerte contraste con el que se verifica con las exportaciones hacia el resto del mundo ya que el comercio bilateral con el país vecino ha sido altamente intensivo en bienes intermedios y productos semielaborados industriales con un nivel mayor de valor agregado al que caracteriza al resto de sus exportaciones.
Entre todos los sectores, el de maquinaria y equipo de transporte ha sido, además, el de mayor peso en el intercambio bilateral, lo que permite afirmar que ha sido la cadena automotriz quien ha liderado la integración productiva real entre ambos países ya que se trata en su mayoría de comercio intraindustrial. En este sector se desarrolló con Brasil una integración virtuosa de tipo Sur- Sur ya que la mayor parte del comercio intraindustrial fue, además, de tipo horizontal o vertical de productos de altas gamas.
En el marco de la división regional del trabajo, el segmento automotriz argentino logró desarrollar economías de escala y especialización en la producción de vehículos utilitarios, donde consiguió superávit comercial con Brasil, México, Alemania y Francia.
Además del análisis cuantitativo en este trabajo ofrecimos una caracterización histórica y cualitativa de las estrategias de acumulación de las cámaras empresariales que agrupan a terminales y autopartistas argentinas y de las tensiones con el proyecto de integración productiva regional en el período 2002-2015. Este análisis nos permitió identificar tensiones entre las firmas del sector y los gobiernos, entre las empresas terminales y autopartistas y también tensiones bilaterales entre Argentina y Brasil.
Tanto ADEFA como AFAC (las cámaras que agrupan a las armadoras y autopartistas) se proponen en sus estatutos los objetivos el fomento de la integración productiva, la complementariedad y la mejora de la competitividad vinculadas al proyecto regional del Mercosur. En nuestro análisis encontramos que hubo cierta convergencia entre las estrategias de las firmas y las estrategias gubernamentales en el período 2004-2008 ya que se promovió una fuerte inversión en el sector que permitió que se incremente la producción local, las ventas, las exportaciones y el empleo. En esos años, no por casualidad, la Argentina transitó un sostenido proceso de crecimiento y estabilidad macroeconómica y se dio una convergencia política a nivel regional para impulsar las principales instituciones supranacionales, acuerdos bilaterales y políticas nacionales.
Luego de la crisis de 2009, sin embargo, lejos de presentar demandas y acciones concretas orientadas a promover cambios estructurales de mediano y largo plazo, predominaron aquellas vinculadas a resolver problemas de orden coyuntural y a sostener el régimen de protección. La volatilidad macroeconómica, la divergencia política al interior de la región y la reaparición de problemas en el frente externo postergaron una vez más las políticas orientadas a la sostenibilidad del sector en el mediano y largo plazo.
La falta de compromiso de las terminales con la integración local debe entenderse, entre otros factores condicionantes, en el contexto de la estrategia global de sus casas matrices, que en muchas ocasiones fueron difícilmente reconciliables con los programas de desarrollo regional. Cuando los gobiernos impulsaron programas de sustitución de importaciones o de desarrollo de proveedores locales, las terminales presionaron para minimizar sus costos mediante el acceso a autopartes importadas. En momentos críticos, las terminales automotrices presionaron por incrementar márgenes, tensionando las relaciones con las autopartistas y las inversiones en el sector. Esta tensión permaneció latente en el periodo de expansión pero se activó fuertemente luego de 2009 con la caída de la demanda y la crisis externa. Debido a ello es que identificamos numerosos obstáculos a la hora de desarrollar encadenamientos con proveedores locales pequeños y medianos e incrementar el valor agregado local.
En nuestro análisis pudimos encontrar también que en el período de estudio predominaron las tensiones bilaterales entre Argentina y Brasil pese a los objetivos estratégicos compartidos en el proyecto del Mercosur. La razón de fondo que explica estas tensiones es la existencia de fuertes asimetrías entre ambos países que ha teñido la relación bilateral con un barniz de cierta “competencia desigual” que no ha podido reducirse (aunque sí atenuarse) gracias a la Política Automotriz Común.
Las políticas sectoriales argentinas (bonos, créditos, reintegros, regímenes de aduana) no lograron compensar los condicionantes estructurales que impusieron las estrategias de acumulación y regionalización de las montadoras ni tampoco las asimetrías regionales derivadas de las diferencias de escala productiva, cargas tributarias y distorsiones arancelarias y regulatorias. Brasil continuó subsidiando la política de sustitución de importaciones y las exportaciones del sector y volcó muchos numerosos fiscales a programas de estímulo sectorial. En la práctica no hubo, por fuera de la planificación de las terminales, políticas de integración y complementación productiva negociadas entre los gobiernos.
Sin lugar a duda la integración productiva regional estuvo condicionada por las estrategias gubernamentales. El diseño de la Política Automotriz Común y la negociación sobre el Coeficiente Flex contribuyeron a darle a la Argentina un lugar más relevante y un dinamismo industrial más fuerte del que probablemente hubiera obtenido con el solo accionar del mercado. El Flex, en particular, al regular el comercio bilateral, resultó una de las principales políticas de integración productiva ya que obligó a las armadoras a realizar una división regional del trabajo para poder equilibrar el comercio entre las filiales de ambos lados de la frontera. A pesar de eso resulta difícil establecer con claridad cuánto de la integración productiva regional realmente existente responde a iniciativas de los gobiernos de Argentina y Brasil como la PAC y el Flex y cuánto a estrategias de las armadoras.
La influencia de los intereses de las empresas en las decisiones estatales, incluso en el marco de un proyecto de integración con énfasis en la integración productiva regional, ha prevalecido. Esto ha quedado de manifiesto, por ejemplo, cuando la Argentina cuestionó a Brasil las razones de la reducción de las compras de vehículos y las autoridades del país vecino argumentaron que la mayor demanda hacia países de extrazona no se debía a un problema de competitividad de la producción local sino a una estrategia global de las automotrices.
La cadena regional de valor automotriz es la que presenta una integración más profunda pero a la vez es una de las que más depende de factores exógenos ya que está fuertemente condicionada por las decisiones de las armadoras, que son empresas extranjeras con estrategias de acumulación globales. Las armadoras transnacionales aprovecharon el espacio regional para especializar a sus filiales y fueron las reales hacedoras de la integración productiva realmente existente. Este tipo de integración productiva ha sido fundamental para la configuración de la geografía espacial y para la construcción del territorio en la región.
Una gran porción del comercio intraindustrial en los segmentos de autopartes, componentes y vehículos terminados en el bloque correspondió a intercambios intrafirma. El armado de redes de producción y comercialización reflejó estrategias de especialización y de búsqueda de eficiencia de las armadoras en su integración en unidades de negocio a nivel Mercosur. Además de la especialización productiva, las armadoras obtuvieron economías de escala y ventajas específicas minimizando costos gracias a la integración de operaciones en áreas de administración, marketing, compras y ventas entre las plantas radicadas a ambos lados de la frontera.
El desarrollo de la integración en estas condiciones ha tenido un sesgo regresivo en la distribución de los beneficios ya que no hubo efecto derrame sobre Micro y PYMES. Si bien se logró un incremento de la producción, de las ventas y del empleo, el resultado en términos de integración y de desarrollo de proveedores locales pequeños y medianos se quedó a mitad de camino.
La integración productiva regional generó adicionalmente sesgo distributivo de las capacidades tecnológicas distribuidas ya que Brasil ha sido sin lugar a dudas el centro regional más desarrollado y el espacio donde se han descentralizado la mayor cantidad de actividades que exigen aprendizajes. El segmento argentino no logró incrementar la proporción de insumos locales sino que sufrió, por lo contrario, una mayor dependencia de las importaciones de partes y componentes esenciales provenientes de Brasil. Tampoco logró ganar cuotas de mercado para las exportaciones de vehículos finales.
La baja integración local en Argentina en comparación a la existente en Brasil ha respondido a la escala del mercado del país vecino y a que las casas centrales regionales de las terminales se encuentran concentradas en el Estado de São Paulo, por lo que por cercanía o conocimiento suelen contratar a proveedores de partes brasileños. También contribuyó a este resultado el éxodo de autopartistas argentinas del otro lado de la frontera debido a las asimetrías regulatorias durante los años ’90. Las autopartistas regionales han logrado posicionarse y abastecer la demanda de las terminales pero no han logrado quitarle el core business a las autopartistas globales.
La extranjerización de la trama automotriz es uno de los principales focos generadores de tensión con las estrategias de profundización de la integración productiva regional en el marco de las cadenas regionales de valor del Mercosur ya que el origen de las empresas tiene un impacto sobre sus estrategias de valorización. Tanto las subsidiarias argentinas como las brasileras tienen muy poca autonomía para desarrollar estrategias de escalamiento productivo mediante el incremento del contenido local o emplazamiento de actividades productivas más sofisticadas y de departamentos de I+D+d.
Uno de los motivos puede radicar en que no cuentan con una firma automotriz “de bandera” que pueda traccionar con su poder de compra algunas decisiones de inversión, por lo que las decisiones de las filiales siempre quedan subordinadas a las de las casas matrices. La mayor parte de las montadoras y la gran mayoría de los proveedores del primer anillo son subsidiarias de empresas con casas matrices radicadas en Alemania, Estados Unidos, Japón, Francia e Italia. Los países de origen y los bloques regionales a los que pertenecen las firmas que gobiernan la cadena automotriz siguen constituyendo espacios fundamentales en sus estrategias globales de acumulación. Según el análisis realizado en este trabajo, casi uno de cada tres vehículos producidos por las firmas mundialmente se fabrican en el país en donde tienen radicada su casa matriz. Además de la producción de los vehículos, las actividades más sofisticadas y que más valor agregan al producto final siguen quedando protegidas y organizadas en las casas matrices, que concentran tareas de ingeniería, desarrollo de partes y subsistemas, diseño y desarrollo del vehículo y coordinan las redes de producción y de proveedores globales.
Las empresas líderes gobiernan la cadena y controlan el acceso a recursos estratégicos como el diseño de productos, las nuevas tecnologías, el nombre de marca o la cercanía con la demanda y logran capturar la mayor parte de la renta. Las estrategias de escalamiento productivo de las subsidiarias periféricas entonces se ven fuertemente condicionadas por las estrategias de descentralización de las casas matrices. En muchos casos hemos verificado que el escalamiento se concentra en la adaptación de los productos y no se logra una transferencia funcional de capacidades en I+D+d, lo que limita la capacidad de aprendizaje y el desarrollo de encadenamientos con proveedores locales.
El relanzamiento del Mercosur luego del Consenso de Buenos Aires en 2003 puso como prioridad una agenda positiva de integración que incluía la integración productiva, el tratamiento de asimetrías y la cooperación científico-tecnológica. Los líderes políticos de los países del bloque se comprometieron a consolidar un proyecto de integración productiva regional con énfasis en el desarrollo de cadenas productivas de las PyMes.
En el caso del sector automotriz, el impulso por la integración productiva y el desarrollo de una cadena regional de valor se vio fuertemente condicionado por la estructura de gobierno de la cadena global y su segmento regional, por la debilidad de las políticas hacia el sector, por las tensiones bilaterales entre Argentina y Brasil, por la vigencia de un tipo de regionalismo abierto que no logró revertirse, por la fuerte volatilidad macroeconómica y por el contexto mundial todavía bajo regulación neoliberal.
En la estrategia de profundizar la construcción de una cadena automotriz regional se sintetiza perfectamente el debate que presentamos sobre autonomía y dependencia en la construcción de proyectos de integración. La apuesta por la mayor integración productiva, en teoría presentada en el marco de la agenda positiva de la integración como un proyecto para conseguir mayores niveles de autonomía, ha profundizado todavía más la dependencia y las limitaciones de apostar por un proyecto de integración autonómico en el marco de un escenario dominado por el regionalismo abierto y estratégico.
La debilidad de la integración productiva regional nos sitúa en una situación de vulnerabilidad relativa mayor pero la apuesta por una mayor integración productiva regional nos genera una reproducción de los mecanismos de dependencia debido al predominio tecnológico, comercial y financiero de las armadoras transnacionales que gobiernan el sector.
La regulación neoliberal, todavía vigente, limita la capacidad estatal para exigirle al capital extranjero condicionamientos como transferencias tecnológicas, desarrollo de proveedores locales, sustitución de importaciones o inversiones en centros de I+D+d para descentralizar algunas operaciones. La PAC y el resto de las políticas hacia el sector no han logrado compensar este desbalance ni tampoco la concentración y desintegración productiva heredadas de los procesos de apertura y desregulación que provocaron la destrucción de capacidades industriales desde los años ‘70.
Una de las condiciones para el desarrollo radica en la posibilidad de articular proyectos de integración que promuevan una mayor autonomía. Este tipo de proyectos están condicionados, entre otros factores, por la complejidad de la estructura productiva y por las asimetrías productivas existentes.
La integración regional, la construcción de cadenas regionales de valor y la profundización de la integración productiva regional son parte de la economía política de esta estrategia de autonomización. La complejización de la estructura productiva, la reducción de asimetrías y la profundización de la integración productiva regional depende, sin embargo, de decisiones que toman actores que no necesariamente tienen interés en el cambio estructural. En el caso del sector que estudiamos en esta tesis son las grandes empresas transnacionales quienes gobiernan la cadena y toman las decisiones estratégicas en función de su planificación global.
Las tensiones entre las estrategias de acumulación de las armadoras y las de los gobiernos por promover distintos modelos de integración productiva regional ponen de manifiesto los límites de un modelo de integración impulsado por el capital extranjero concentrado y nos permiten observar cómo se presentan las relaciones de dependencia en la actualidad, dejando en evidencia la paradoja del regionalismo estratégico, que exige alianzas con el capital extranjero para impulsar proyectos de integración profunda y conquistar mayores grados de autonomía relativa.
Más allá del balance que se ha realizado sobre la integración productiva regional de la cadena automotriz en el período 2002-2015, es necesario pensar una política de largo plazo en donde los incentivos de la política pública logren orientar las estrategias de descentralización de las armadoras de modo tal de encontrar nichos que permitan abastecer a mercados regionales, escalando paulatinamente hacia productos de mayor valor agregado y contenido tecnológico.
Para eso es necesario en primer lugar fortalecer las condiciones de negociación, lo que implica en términos concretos reforzar el Mercosur como herramienta pero también establecer acuerdos con otros países de la región Es probable que los Estados nacionales deban encontrar la forma de traccionar este proceso a través de su poder de compra de modo tal de oficiar como articuladores de un modelo de integración productiva que pueda beneficiar a otros actores además de las empresas transnacionales. Debido a la modularización de la producción sería difícil pensar en una empresa montadora binacional, ya que correría muy por detrás de las empresas ya consolidadas en el mercado mundial. Sin embargo, sí podría pensarse en alguna estrategia binacional para fomentar el escalamiento y el escalamiento productivo de empresas proveedoras que logren incrementar el valor agregado nacional. Para eso, además de fortalecer la unión política, deben establecerse mecanismos de coordinación económica a nivel Mercosur que permitan mejorar las condiciones de cooperación y complementariedad y reducir las asimetrías productivas, tecnológicas y regulatorias al interior del bloque. En este proceso también será necesario garantizar cierta estabilidad macroeconómica y cierta convergencia política entre los gobiernos, que permita establecer acuerdos de largo plazo y autonomizar relativamente la política de integración regional de los ciclos políticos internos. Para ello deberán delegarse algunas funciones soberanas y garantizar un flujo permanente de financiamiento tanto los órganos decisorios como los programas específicos.
El sector automotriz, pese a tratarse de un sector maduro, sigue mostrando dinamismo y continúa siendo el abanderado de las revoluciones científico-tecnológicas aplicadas a la organización de la producción industrial. De aquí a unos años, deberá mostrar respuestas a los desafíos que presenta la introducción de autos inteligentes, vehículos eléctricos e híbridos, el ride hailing y el carsharing. No se trata solo del cambio tecnológico sino también de las consecuencias del cambio en los marcos regulatorios y en la infraestructura de la conexión física y de la conectividad de datos.
La industria deberá adaptar sus procesos productivos y sus bienes finales a las nuevas formas de energía ya que la parte del software y los sistemas eléctricos representarán cada vez más las partes de mayor valor agregado y también deberán incorporar seguridad y conectividad en los vehículos de producción nacional. Será necesario probablemente elaborar una política complementaria a la Política Automotriz Común del Mercosur que incluya el desarrollo de proveedores locales de los insumos eléctricos y digitales y que fomente la investigación, el desarrollo y el diseño en la adaptación de los vehículos eléctricos para la trama regional.
Quizás resulte necesario, en este proceso, forzar acuerdos que permitan ir apropiándose de algunos espacios de conocimiento mediante la descentralización de algunos procesos de producción que permitan cierto grado de especialización. Para este desafío tendremos también que estar preparados para la gestión del corto plazo, la restricción externa y la falta de financiamiento. Fortalecer los mecanismos y las instituciones de la integración regional, aunque no sea condición suficiente, es sin lugar a dudas una condición necesaria para lograrlo.
