ADENDA

Mariano Treacy

Resumen de la Adenda

En la tesis se aborda la integración productiva de la trama automotriz regional entre 2002 y 2015 como un modo de aproximarse, mediante un estudio de caso, a las dimensiones y relaciones que condicionaron y tensionaron la construcción de un nuevo regionalismo profundo mediante la “agenda positiva”.
El objetivo central ha sido dar cuenta de la complejidad del objeto de estudio, identificando y caracterizando las distintas dimensiones y relaciones que lo configuran y condicionan, poniendo la lupa en los grises, las tensiones, las contradicciones, los grados de libertad y los márgenes de autonomía para la aplicación de las políticas estatales y para la construcción de este espacio regional de nuevas características.
El Estado no es un autor autónomo ni independiente, ni un instrumento al servicio de los sectores dominantes, sino que representa un terreno asimétrico en donde fuerzas políticas disputan el control sobre su aparato. En su seno se elaboran estrategias y se expresan las luchas, las contradicciones y las rivalidades entre las distintas clases sociales y fracciones de clase.
La construcción del interés general funciona como una estrategia de hegemonía que permite resolver los conflictos entre los distintos capitales particulares y elaborar un compromiso entre fuerzas sociales opuestas en torno a ciertos horizontes temporales y espaciales, que suelen ser muy volátiles y esconden tensiones estructurales que terminan expresándose en conflictos.
En el condicionamiento a las políticas estatales confluyen las distintas fracciones del capital locales y extranjeras, los sectores subalternos, la burocracia estatal y las distintas unidades del Estado, los Estados asociados en el bloque regional, el resto de los Estados del sistema interestatal y los organismos multilaterales y acuerdos en donde se desenvuelve la política exterior.
La autonomía del Estado argentino para la implementación de las políticas de integración productiva de la trama automotriz se vio condicionada no solo por la presión de las filiales de las empresas transnacionales sino por la adecuación de las normativas nacionales a los protocolos regionales y a las normas multilaterales y por otros factores de suma relevancia, como la estructura de la cadena y las estrategias de acumulación de las firmas del sector. Estos factores, de carácter histórico y sistémico, regulatorios, histórico-estructurales, macroeconómicos, coyunturales y políticos, se describen a lo largo de la tesis y de este documento.
El ingreso a la OMC en 1995 y la firma de diversos acuerdos en el espacio multilateral como el TRIMs o el ASMC redujeron el espacio de política y la autonomía para la formulación, ejecución y el cumplimiento de las políticas estatales. Entre otras atribuciones, los países debieron resignar la exigencia de objetivos de desempeño como los requisitos de contenido local (LCRs).
Algunos países de la periferia, que habían logrado desarrollar su industria y el sector automotriz aplicando parcialmente LCRs, como Indonesia, Malasia, Filipinas, Brasil y Argentina, fueron cuestionados en el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC por violar los acuerdos y debieron adecuar sus políticas de fomento a las regulaciones multilaterales.
La Política Automotriz Común del Mercosur tiene tres etapas: 1991-1995, 1996-2001, 2002-2015. En las dos primeras etapas, tanto los aranceles para la importación de vehículos terminados como su protección efectiva fue muy elevada, mientras que el sector autopartista sufrió una protección efectiva negativa. El comercio sectorial bilateral se regía por restricciones cuantitativas (cuotas y cupos) y el comercio extrazona por normas nacionales.
Recién en la tercera etapa se sentaron las bases para la conformación del mercado común sectorial, acordándose el Arancel Externo Común (AEC) y el coeficiente de desvío comercial FLEX, retirándose las restricciones cuantitativas y haciendo converger los regímenes nacionales a la regulación regional. En esta última etapa, además, se elevaron los aranceles para la importación de partes producidas en el bloque y por lo tanto la protección efectiva del sector, que continuó siendo, de todos modos, inferior a la del segmento terminal.
En las dos primeras etapas de la PAC los requisitos de contenido local eran nacionales, en torno al 60%. En la tercera etapa se mantuvieron en 60% los requisitos de contenido pero la base del cálculo pasó a ser regional. Los nuevos parámetros regionales de requisitos de contenidos no permitieron apuntalar la producción local de partes debido a que el grado de integración exigido ya era alcanzado por la industria a nivel agregado y regional.
El peso de la discusión del contenido local se diluyó en la agenda bilateral de negociaciones y la Argentina los terminó sacrificando contra un mayor coeficiente de desvío comercial. En esta definición, la influencia del segmento terminal superó a la del complejo autopartista. Por otro lado, Brasil se negó a fragmentar el Flex entre ambos segmentos.
Hasta 1993 el contenido local superaba el 70% pero a partir de entonces disminuyó de forma persistente, de la mano del aumento del contenido importado. Declinó entre 1993 y 2001 pasando del 87% al 65% en Brasil y del 72% al 60% en Argentina. Luego de 2002 se recuperó en Brasil alcanzando un porcentaje cercano al 80% en 2009, mientras que en la Argentina continuó cayendo hasta estabilizarse en torno al 50%.
Aunque no haya logrado una profundización de la integración productiva local existente, la PAC permitió frenar un proceso de desintegración local aún mayor al que tuvo lugar. El establecimiento de políticas regionales favoreció la creación de un mercado de mayor tamaño, lo que incentivó la llegada de inversiones y previno, aunque sea de forma parcial, una mayor desintegración productiva.
Mucha de la IED que llegó se correspondió con las estrategias de las Empresas Transnacionales del sector automotriz orientadas a reconvertir las filiales locales sobre la base de su especialización en la producción y exportación de partes, componentes y ciertos bienes finales hacia otras filiales de la misma empresa en el marco de la conformación de redes regionales.
El ciclo de las inversiones extrajneras hacia el sector automotriz brasileño y argentino siguieron la misma tendencia. En el caso argentino, desde 1991 hasta 2001 y desde 2003 hasta 2012 (con un paréntesis en 2009), la IED se expandió de forma sostenida, de la mano del incremento de la producción de vehículos y de la situación macroeconómica general. Esto nos permite observar la importancia del ciclo económico y de las condiciones de estabilidad macroeconómicas para la llegada de inversiones, así como también el incremento de la producción y el ensanchamiento del mercado doméstico y regional. También nos permite relativizar el peso de la firma de los Tratados Bilaterales de Inversión sobre la afluencia de IED.
Además del cambio en el régimen de integración regional, desde el año 2002 comenzaron a aparecer a nivel nacional en Argentina algunas medidas sectoriales como el Régimen de Aduana Factoría (2002), el Régimen de Incentivo a la Competitividad de las Autopartes Locales (2005), Desarrollo y Consolidación del sector autopartista Nacional (2008). Tanto la Ley de fortalecimiento del autopartismo local como las políticas de sustitución de importaciones y de fomento de la integración de partes locales entre 2012 y 2015 en el contexto de administración de la restricción externa tuvieron escasos resultados positivos sobre la integración local y la corrección del déficit comercial autopartista
La escala mínima eficiente se redujo en los últimos años a un rango de 100.000 – 150.000 unidades producidas debido a la flexibilización de la cadena de montaje y a la reducción del número de plataformas básicas, que permite producir diversos modelos con un número elevado de componentes comunes. La posibilidad de diferenciar los modelos de la misma marca mediante pequeñas modificaciones permite segmentar el mercado sin afectar los costos de escala.
Hay muy pocas firmas que pueden acceder a la escala mínima eficiente y suelen ubicar sus plantas en sus países de origen. Sin embargo, el Mercosur ha sido un espacio muy relevante en términos internacionales para emplazar la producción, y algunos modelos han alcanzado estándares internacionales. En Brasil, por ejemplo, Volkswagen produjo 343.172 unidades de su modelo Gol en 2012 y Fiat fabricó, el mismo año, 262.435 unidades de su modelo Uno. En Argentina, Chevrolet fabricó 99.294 unidades de su Agile en 2011, Fiat produjo 94.069 Siena en 2010 y Toyota ensambló 103.289 Hilux en 2018.
La planta del Grupo PSA en El Palomar produjo 58.327 vehículos de seis modelos distintos en el año 2015, lo que da un promedio de unidades producidas por modelo de 9.721. Estos guarismos se encuentran lejos de los estándares de escala de las principales plantas que tiene PSA en la Unión Europea. Esas plantas, además de tener una escala de producción muy superior, también se han especializado en la producción de muy pocos modelos. Sin embargo, la planta de El Palomar se encuentra muy por encima de la escala de producción de aquellas que el Grupo PSA posee en Indonesia, Malasia, Rusia, Austria, Turquía y Portugal
Si tomamos como referencia el año 2011 los valores se aproximan más a los estándares internacionales. En ese año se logró un récord de producción de 143.898 vehículos en la planta de El Palomar, un valor que se ubica por encima del promedio de la muestra.

Consideraciones metodológicas

En la tesis se aborda la cuestión de la integración productiva de la trama automotriz regional desde una perspectiva que se propone dar cuenta de la existencia de múltiples dimensiones y relaciones que condicionaron, entre 2002 y 2015, las estrategias del Estado y de las firmas del segmento local en la construcción del proyecto integracionista.

En cierto sentido, la investigación que se realiza sobre la cadena automotriz funciona como un estudio de caso que nos permite identificar las tensiones más generales que se desarrollan entre la internacionalización productiva y las estrategias regionales de integración y de desarrollo en el contexto de la fase mundializada de la acumulación del capital.

Muchas veces, tanto desde sectores de la academia como desde algunos espacios políticos, se suelen subestimar los factores estructurales a la hora de ponderar los cambios en los modelos de integración y en las dinámicas de acumulación. Ha sido muy común en los años recientes caracterizar lo ocurrido luego de 2002 como un cambio de ciclo^[2] que permitió la construcción del “Mercosur social y productivo”^[3].

En este trabajo, mediante la identificación de las distintas dimensiones y relaciones que han condicionado las estrategias de los distintos actores podemos dimensionar el modo en que se han presentado los límites y las tensiones que enfrentaron los procesos políticos al intentar imponer una “agenda positiva” de la integración en el marco de la reproducción de relaciones de dependencia que limitan estructuralmente la autonomía de los gobiernos para ejecutar políticas económicas de acuerdo a sus prioridades.

El objetivo central ha sido, de alguna manera, dar cuenta de la complejidad del objeto de estudio y estas relaciones que lo configuran y lo condicionan, en términos históricos, políticos, económicos, institucionales y normativos. Debido a la heterogeneidad de las relaciones que se intentó articular y describir, la información que se presenta en la tesis no ha sido pensada, sin embargo, en el marco de un método hipotético-deductivo en en el sentido de corroborar o refutar de forma concluyente las hipótesis planteadas.

En muchos casos, debido a las dificultades que conlleva la armonización de distintos niveles de análisis y condicionamientos, se ha buscado dar cuenta, combinando métodos descriptivos con métodos analíticos, de la complejidad y las tensiones que dan forma a nuestro objeto de estudio. En otros casos, en donde fue posible presentar análisis empíricos más acabados, se intentó ofrecer elementos para esclarecer con mayor evidencia las relaciones que se mencionan aproximándose al tradicional método hipotético-deductivo. Las dimensiones y relaciones que condicionan las estrategias del Estado y de las firmas en la construcción del proyecto de integración se enmarcan en distintos niveles de abstracción, que se corresponden, en el análisis realizado, con distintas metodologías.

En los primeros tres capítulos, de un nivel de abstracción más elevado, la metodología consiste en un estudio teórico-histórico de los condicionantes más abstractos de nuestro objeto de estudio: la relación entre el Estado, el Capital y las Instituciones, las tensiones entre dependencia y autonomía, la etapa de desenvolvimiento del capitalismo y sus regulaciones, las características generales de la cadena global de valor automotriz, las estrategias globales y regionales de acumulación de las firmas líderes y el lugar que ocupa el Mercosur en dichas estrategias. Si bien se aporta material estadístico, en estos pasajes se apunta principalmente a elaborar un abordaje descriptivo que pueda dar cuenta del contexto, las tendencias y el entramado de relaciones que condicionan, en el nivel de abstracción más elevado, nuestro objeto de estudio.

En los capítulos 4 y 5 de la tesis, de un nivel de abstracción más concreto, se utiliza un método de investigación descriptivo, que comprende tanto observaciones cualitativas que incluyen entrevistas a informantes clave y descripciones de normas y acuerdos institucionales como observaciones cuantitativas derivadas de un método de análisis estadístico. Por un lado, se caracteriza el régimen de integración regional mediante un estudio histórico y normativo de la política automotriz común y de las políticas nacionales de fomento. Por el otro, se realiza un estudio cuantitativo de las caraterìsticas del comercio bilateral entre Argentina y Brasil y de la división regional del trabajo. Este abordaje mixto nos permite dar cuenta, por un lado, de los condicionantes vinculados a la cuestión normativa e institucional, pero también a los incentivos concretos de los regìmenes industriales de ambos paìses y el modo en que las empresas establecieron sus estrategias regionales de acumulaciòn en torno a ellos.

Finalmente, en los capítulos 6 y 7 se desciende a un nivel de abstracciòn menor y a una bajada nacional. La metodologìa aplicada en estos capítulos tambièn es mixta e incluye, en el capítulo 6, un estudio documental mediante un análisis de medios que se corresponde con una metodología analítico descriptiva y se complementa con tablas y gráficos derivados de un anàlisis estadìstico de las diversas variables que se enumeran. Aquí se analizan los condicionantes más concretos a nivel nacional, vinculados con el posicionamiento específico de las distintas fracciones del capital con las políticas estatales, y las tensiones que se fueron desarrollando en determinados contextos históricos específicos. En el capìtulo 7, por su parte, se utiliza una metodología empírico-deductiva replicando la presentada por Fontagné y Freudenberg (1997) para caracterizar el comercio intraindustrial (vertical y horizontal) e inter industrial. El análisis del comercio intraindustrial se incorpora como una forma de aproximación a una medición empírica de la integración productiva del segmento automotriz argentino, de donde se desprenden las características concretas de la integración en la vinculación con los principales socios comerciales.

Relación entre Estado, Empresas y Formas Institucionales y tensiones entre las necesidades de acumulación globales y locales

Estado, condicionantes y estrategias

El Estado no es un sujeto unificado ni un instrumento neutral sino un terreno asimétrico en donde ciertas fuerzas políticas disputan el control sobre su aparato y sus capacidades. En su seno se elaboran estrategias, se dan luchas y contradicciones de clases, y rivalidades entre distintos sectores de la economía (Jessop, 2014).

Los Estados no son actores autónomos ni independientes. Existe una correspondencia no lineal en la representación de los intereses de las fracciones de clase dominantes en las políticas estatales. Esta correspondencia no es estática sino que muta conforme a se modifica la composición del bloque en el poder. La capacidad de una u otra fracción de imponer sus intereses inmediatos sobre otras fracciones depende de su posición en el circuito del capital en una coyuntura específica y del uso de formas de coerción extraeconómicas (Jessop, 2008).

La selectividad estratégica implica que el Estado posee un impacto específico y diferenciado sobre la capacidad de las distintas fuerzas políticas para perseguir sus intereses y estrategias particulares en contextos espaciotemporales específicos. La autonomía operativa del Estado le permite dedicarse a los intereses del capital en general a expensas de los capitales particulares tanto como le permite perjudicar los intereses del capital en general (Jessop, 1999)

El Estado es, por lo tanto, una relación social, y su poder refleja el equilibrio de fuerzas predominante. La construcción de un interés económico general funciona como estrategia de acumulación para resolver los conflictos entre las necesidades del capital en general y los capitales particulares. Existe hegemonía cuando una determinada estrategia de acumulación es la base de un compromiso institucionalizado entre fuerzas sociales opuestas para coordinar, regir o guiar sus actividades (Jessop, 2008).

La construcción del interés general, sin embargo, implica la búsqueda de acuerdos sobre identidades con respecto a horizontes temporales (corto, mediano, largo plazo, ciclos políticos) y espaciales (local, regional, nacional, supranacional), que suelen ser muy volátiles. Debido a esto, en el análisis concreto suelen predominar las tensiones entre las formas estatales y los intereses de las distintas fracciones del capital, así como también entre los distintos Estados nacionales. Incluso se pueden identificar tensiones al interior del Estado, entre las distintas unidades estatales.

La búsqueda de la complejidad: tensiones y contradicciones en la acción estatal

Uno de los objetivos de la tesis radica en encontrar las tensiones y contradicciones que implica la puesta en práctica de un proyecto de integración productiva regional, ver de qué modo se expresan en la política de estado los distintos intereses y cuáles son los condicionantes que van apareciendo en la construcción de la integración regional “realmente existente”. Con este objetivo en mente, se busca identificar las variables estructurales y relacionales que operan como condicionantes de la política económica, intentando escaparle tanto al determinismo de las condiciones generales (una especie de “dependencia absoluta”) como como al determinismo de las políticas estatales (una especie de “autonomía plena”). La idea de la tesis es encontrar los grises y las complejidades que se esconden, las tensiones entre las distintas fracciones y entre los distintos Estados, e incluso las particularidades de cada gobierno en su impronta política.

Por un lado, el Estado no tiene intereses propios y autónomos (sí quizás su burocracia) pero sí expresa una paleta de intereses mucho más amplia y compleja que la de los intereses del capital concentrado extanjero. Por otro lado, tampoco existe un único interés nacional, pero si existen intereses de las fracciones nacionales del capital que a veces se corresponden y a veces se contraponen con los intereses de las fracciones extranjeras del capital, encontrando, según el contexto, más o menos llegada en las dependencias estatales.

“Aunque el aparato estatal tiene sus propios recursos y poderes distintivos, que son la base de su autonomía relativa, también tiene responsabilidades o vulnerabilidades distintivas y depende de los recursos producidos en otros lugares. Esta es la razón por la cual los poderes del estado son condicionales y relacionales. La naturaleza y el alcance de su realización dependen de las relaciones estructurales entre el Estado y su sistema político, los lazos estratégicos entre políticos y funcionarios del Estado y otras fuerzas políticas, y la compleja red de interdependencias estructurales y redes estratégicas que vinculan este sistema estatal con su más amplio ambiente social” (Jessop, 1999:17)

El condicionamiento a las políticas estatales, por lo tanto, no es puramente exterior pero tampoco ocurre puramente desde los sectores dominantes internos. En la definición de la política estatal confluyen condicionamientos de distintas fracciones del capital locales y extranjeras junto aquellos vinculados a los Estados del bloque regional a los ámbitos multilaterales en donde se desenvuelve la política exterior y a los intereses propios de la burocracia estatal.

Que haya condicionantes estructurales no implica que las políticas estatales sean inefectivas o no tengan sentido a priori, como tampoco implica que la intervención del Estado sea neutral o que no exista agencia o autonomía para imprimirle una dirección u otra. Pensar lo contrario, sin embargo, también es un error, ya que toda política estatal, incluso las políticas supranacionales, por más impulso político que tengan, también deben enfrentar condicionantes estructurales y relaciones de poder.

Una estrategia de acumulación que no sea meramente “arbitraria, racionalista y voluntarista” deberá tomar en consideración la forma dominante del circuito del capital (liberal, monopólica o monopolista de estado), las formas dominantes de la internacionalización del capital (comercial, bancario, industrial), la coyuntura internacional específica que confrontan los capitales nacionales particulares; el balance de fuerzas económicas locales y extranjeras; y el margen de maniobra implicado en el potencial productivo de la economía doméstica y sus subsidiarias en el extranjero. (Jessop, 1984: 62)

Por eso en esta tesis se busca poner la lupa en los grises, las tensiones, los grados de libertad, los márgenes de autonomía, y las complejidades que hacen a la construcción de un determinado tipo de regionalismo. Si bien han existido cambios importantes en la regulación y en los programas impulsados (como se describe en los capítulos 4 y 6), estos han sido insuficientes para conseguir los objetivos que se propusieron debido a los condicionantes estructurales que rigen la acumulación en el sector. Además de los condicionantes estructurales, se identifican los problemas de diseño de las políticas implementada.

La complejidad de la política estatal en la aplicación de la política automotriz

En términos concretos, la autonomía del Estado argentino para la implementación de políticas de desarrollo productivo se vio condicionada no solo por la presión de las filiales de las empresas transnacionales sino por la adecuación de las normativas nacionales a los protocolos regionales y a las regulaciones multilaterales y por otros factores de suma relevancia, vinculados a las distintas dimensiones que fuimos abordando en la tesis e iremos desarrollando en la adenda.

Entre estos factores, podemos destacar los siguientes: los factores históricos y sistémicos de la fase de acumulación del capitalismo; los factores regulatorios derivados de la liberalización, desregulación y la firma de acuerdos multilaterales y bilaterales de libre comercio e inversión; los factores histórico-estructurales derivados de la configuración de la cadena productiva local y su vinculación con la cadena global y las estrategias globales de las firmas y el ascenso de Asia Pacífico como centro de desarrollo manufacturero global; los factores macroeconómicos históricos y coyunturales, vinculados a la desintegración del tejido productivo local, la pérdida de capacidades locales, las reformas estructurales del Estado; los factores regulatorios-regionales, vinculados al régimen de incentivos para la radicación de empresas extranjeras y a la división regional del trabajo que desarrollaron entre Brasil y Argentina; y los factores políticos, vinculados a las tensiones entre las distintas clases y fracciones del capital (terminales y autopartistas), entre las distintas unidades estatales (Ministerio de Economía, Ministerio de Industria), y en la agenda diplomática bilateral, entre las posiciones y prioridades de Brasil y Argentina.

La Política Automotriz Común del Mercosur permitió, por un lado, promover el ingreso de inversiones extranjeras al sector, ya que ofreció incentivos sectoriales y además la promesa de un mercado común ampliado y protegido. La promoción de las inversiones extranjeras se extendió como un modo de “modernizar” la estructura productiva y acceder a las mejores prácticas internacionales. Esto ocurrió tardía y parcialmente, ya que se dio más en Brasil que en la Argentina, y no en todos los segmentos de la cadena. El beneficio de esto fue la posibilidad de producir bienes industriales complejos en la región, y utilizar el mercado regional para realizar dichos bienes. El costo fue que esta política desnacionalizó algunos núcleos estratégicos de producción e inversión y, en conjunto con las políticas de liberalización más generales, se relegó la integración local a un plano secundario.

El Régimen automotriz benefició sin lugar a dudas a las empresas transnacionales ubicadas en el segmento terminal y también al segmento autopartista brasilero, que se había beneficiado con incentivos fiscales estaduales durante los años ‘90 y absorbió muchas de las empresas que anteriormente se ubicaban en Argentina. En Argentina también sirvió para apuntalar el crecimiento industrial de los años que sucedieron a la salida de la convertibilidad. Fue uno de los sectores de la economía que más empleo generó. El costo de esto fue la pérdida de peso del segmento autopartista argentino, la profundización de la dependencia con Brasil y del déficit comercial crónico.

El impulso de una agenda positiva de profundización de la integración productiva regional que se dio desde 2003 estuvo lejos de ser en desmedro de los intereses del segmento terminal. Las ensambladoras transnacionales siguieron siendo un actores centrales de las mesas sectoriales y del bloque en el poder, como hemos estudiado para el caso de ADEFA y parcialmente de ANFAVEA. Si bien muchas de las políticas que se tomaron fueron en su beneficio, no dejaron de expresar las tensiones entre el segmento terminal y el autopartista, entre las necesidades de la industria argentina y las necesidades de la industria brasilera, y más generalmente entre las necesidades de la acumulación del capital a escala local y las necesidades de acumulación del capital a escala global.

Con respecto a la influencia de las empresas sobre las decisiones de la política pública, es necesario considerarlo como un dato permanente en su vinculación con el Estado, que puede mutar en función del contexto histórico y la correlación de fuerzas. La influencia puede realizarse mediante intervenciones en la prensa o a través de audiencias con funcionarios públicos (lo que usualmente se conoce como lobby). El lobby, o la presión que establecen ciertas fracciones del capital a los gobiernos para obtener beneficios, logra tener mayor o menor influencia en función del lugar que ocupa dicha fracción en el bloque en el poder, que puede depender, por su parte, de variables que contemplan desde el contexto macroeconómico hasta el perfil político del gobierno de turno o la correlación de fuerzas que lo sostiene.

El cambio del contexto histórico, en particular luego de 2003, le dio fuerza política a un proyecto integracionista. Tanto en el plano discursivo como mediante la creación de instituciones, programas, mesas de diálogo e incluso leyes y decretos. Esto aportó, de alguna manera, mayores márgenes de maniobra para ampliar los espacios de autonomía. Sin embargo, también se dieron muchas continuidades en lo que respecta al régimen de acumulación y a las cuestiones regulatorias. Como se ha argumentado, la Política Automotriz Común del Mercosur se consolida en el año 2000 y es hija de la etapa comercialista del bloque y de las discusiones del ámbito multilateral sobre la liberalización comercial.

El sector automotriz, junto al sector de los servicios públicos, concentraron la mayoría de las intervenciones públicas y la mayor parte de los pedidos de audiencia en la Argentina entre 2003 y 2015. Las solicitudes al gobierno por parte de las montadoras fueron mutando en paralelo a los cambios en el modelo de crecimiento económico y el esquema de integración regional. Las grandes automotrices y sus filiales en Argentina y Brasil siguieron participando de la mesa sectorial y tuvieron muchísima influencia en la definición del régimen y en la orientación de las políticas. Esto fue posible, en gran parte, gracias a que todas las empresas del segmento terminal mantienen estructuras con bastante homogeneidad de intereses, lo que les permite alcanzar consensos y organizarse colectivamente, en este caso, en la cámara sectorial ADEFA (Dulitzky, 2020).

La política regional de integración se articuló en el marco de todas estas fuerzas y terminó por experimentar, ella misma, todas las contradicciones que contenía aquel momento hegemónico expresado en el Consenso de Buenos Aires de 2003. Por esto mismo no fue una expresión lineal de los intereses del segmento terminal ni funcionó, necesariamente, como su instrumento de acumulación. Luego de 2003 hubo momentos de correspondencia entre los intereses del segmento automotriz terminal y el proyecto político que incluía la integración productiva y el desarrollo del segmento autopartista, como así también entre los gobiernos de Argentina y Brasil. Sin embargo, esta correspondencia enfrentó también otros momentos en los que se desenvolvieron tensiones, que impusieron límites concretos, al igual que la situación macroeconómica general, que se fue resintiendo en los años posteriores^[4].

La influencia del multilateralismo en el cambio de régimen sectorial y la restricción a la aplicación de políticas industriales para el desarrollo: el caso del TRIMs

La creación de la OMC y el establecimiento de los acuerdos ASMC, TRIMs y ADPIC

La transformación del GATT en la OMC durante la Ronda de Uruguay (1986-1993) y los diversos acuerdos firmados en los años ‘90 operan como el marco en el que se desenvolvieron los procesos de acumulación del capital en general y de integración productiva del sector automotriz del Mercosur en particular.

La firma de acuerdos en el marco de la OMC, como también otros acuerdos multilaterales o bilaterales suscritos durante esos años, es entendida como una reducción del “policy space”, que conlleva la pérdida de autonomía estatal para la formulación y ejecución de políticas y por lo tanto condiciona, de algún modo, la efectividad o el alcance de las medidas orientadas a la búsqueda de una mayor integración productiva local^[5]. Luego de la creación de la OMC y la firma de distintos Acuerdos, el margen para negociar un mayor contenido local e imponer requisitos de desempeño a las firmas extranjeras se redujo prácticamente a cero.

En el caso del sector automotriz, las políticas sectoriales suelen estar condicionadas por las exigencias de las grandes terminales que requieren distintas leyes o flexibilización de normas pre-existentes para invertir y operar localmente. Las instituciones políticas nacionales deben negociar con ellas creando presiones para incrementar el contenido local. Uno de los mecanismos que existían previo a la OMC para promover la integración local eran el de los Requisitos de Contenido Local (LCRs, por sus siglas en inglés), que exigían a las firmas cierta integración local de insumos intermedios con el objetivo de incentivar encadenamientos entre las ensambladoras y los proveedores locales de partes y componentes (Martinelli, 2016). El contexto de las negociaciones de la Política Automotriz Común del Mercosur coincidió, precisamente, con la adecuación de los países miembro a las nuevas normas multilaterales de la OMC, en donde se prohibió la aplicación de LCRs^[6].

A partir de 1995, los países en desarrollo perdieron una importante cantidad de herramientas de política pública para promover objetivos vinculados a la integración local, el desarrollo de proveedores, y la promoción de escalamientos y eslabonamientos productivos. En particular, el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias (ASMC), el Acuerdo sobre Medidas de Inversión relacionadas con el Comercio (TRIMs por sus siglas en inglés), el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios^[7] (AGCS) y el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad intelectual relacionados con el comercio^[8] (ADPIC) fueron los que más restringieron la capacidad estatal de orientar el modelo de desarrollo (Fossati, Iborra y Molina, 2015).

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Complementarias (ASMC) limitó la utilización de subsidios, restringiendo el fomento de la producción y exportación de bienes no agrícolas^[9]. Entre las excepciones (o subsidios que sí se permiten) se encuentran el fomento a actividades de I+D, a la educación superior, la asistencia a regiones en desventaja y el apoyo a la adaptación a nuevos estándares ambientales^[10]. El alcance del ASMC se extiende a empresas estatales y gobiernos subnacionales (Fossati, Iborra y Molina, 2015).

El Acuerdo sobre Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (TRIMs, por sus siglas en inglés) establece la eliminación de requisitos de desempeño (como los Requisitos de Contenido Local -LCR-, Metas de Exportación o de Nivelación de Comercio) y prohíbe la regulación de las actividades de las empresas multinacionales en materia de compra de insumos domésticos. Las políticas compatibles con TRIMs son aquellas que no imponen restricciones cuantitativas ni discriminan entre inversores extranjeros y locales, como las joint ventures o exigencias vinculadas a la transferencia de tecnología e I+D local (Fossati, Iborra y Molina, 2015).

Las denuncias contra Malasia e Indonesia en la OMC por la aplicación de LCRs

Las políticas LCR fueron utilizadas históricamente para fortalecer los encadenamientos industriales y con ello incrementar las oportunidades de empleo en la economía doméstica, generando eslabonamientos y promoviendo la productividad y el crecimiento.

Estas políticas suelen ser utilizadas generalmente en el sector automotriz ya que esta industria ensambla miles de componentes ofrecidos por distintos proveedores emplazados en puntos geográficos distantes, muchos de ellos en países en desarrollo. Tal es así que en 1986 el 54% de los países tenían políticas LCR hacia el sector automotriz (Alavi & Hasan, 2001) y todos los países de ASEAN (excepto Tailandia) aplicaron, al igual que los del MERCOSUR, políticas destinadas al aumento del contenido local hasta fines de los ‘90 (Sericovich, 1998).

La aplicación de LCR, desde 1995, debía ser informada a la OMC ya que se encontraba prohibida pero podía utilizarse como excepción hasta el año 2000. De no ser informada, los países miembro podían presentar un reclamo en el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC. Según el Banco Asiático de Desarrollo, de las 25 disputas sometidas al tribunal de la OMC originadas en Asia, 6 (el 24%) se vincularon con la industria automotriz, uno de los sectores más sensibles en este terreno (Sercovich, 1998).

La impugnación de los LCR abrió un nuevo debate en el campo de la economía política internacional sobre el “policy space” en el marco de las reglas de la OMC. En esta discusión, son muchos los autores que plantearon que los acuerdos de la OMC restringieron las opciones de política y redujeron el espacio de política en los países en desarrollo^[11], que tuvieron que resignar medidas que habían tenido un papel importante en los procesos de desarrollo exitosos del pasado^[12] (Gallagher, 2005; Wade, 2003).

Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas y Vietnam son los países con mayor producción automotriz de ASEAN, ya que han albergado inversiones de prácticamente todas las grandes empresas mundiales (principalmente Japonesas), que se han beneficiado de regímenes de fomento a cambio de algunas exigencias de desarrollo de contenido local. Si bien Tailandia logró adecuarse al TRIMs en 1998, Indonesia y Malasia se resistieron a su aplicación debido a que llevaron adelante proyectos de desarrollo de automóviles nacionales (el Timor y el Saga) bajo regímenes de excepción fiscal y arancelaria y subsidios financieros selectivos (Sercovich, 1998).

Debido a la aplicación de estas políticas, estos países fueron notificados por violar los acuerdos de TRIMs sobre requisitos de contenido local y exigencia de compensación de importaciones con exportaciones (conocida en inglés como FEB -foreign exchange balancing). Apoyándose en los Acuerdos ASMC y TRIMs, Estados Unidos, Japón y países de la Unión Europea objetaron el empleo de requisitos de contenido nacional y el otorgamiento de subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales (Alavi & Hasan, 2001).

Junto con los países antes mencionados, China, Brasil, India y la Argentina también fueron cuestionados en el OSD de la OMC. En la cumbre ministerial de la OMC de Seattle en 1999^[13], un grupo de 12 países en desarrollo liderados por India revivieron el argumento de la industria infante para justificar la aplicación de LCRs afirmando que permiten acelerar el proceso de industrialización y mantener la estabilidad de la balanza de pagos. El establecimiento de requisitos al ingreso de la IED, o de exigencias de desempeño, o de LCR, había sido una práctica común de los países desarrollados en sus procesos de despegue industrial.

Las denuncias frente a Brasil y Argentina por violaciones al TRIMs

De los 45 casos que citan al Acuerdo TRIMs en el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC^[14], 6 corresponden a reclamos sobre medidas tomadas por el gobierno de Brasil y 4 a reclamos por medidas del gobierno de Argentina. Casi todos ellos fueron impulsados por países industrializados como Japón, Estados Unidos o la Unión Europea.

En los casos de Brasil (DS472, DS497, DS81, DS65, DS51, DS52) aparecen mencionados de forma explícita las medidas relativas a tributación y cargas en el sector del automóvil que violan los acuerdos del GATT, ASMC y TRIMs. En particular, se menciona como incompatible con las normas OMC al programa Inovar-Auto, al que nos hemos referido en el anexo de la tesis. En respuesta a las consultas, el gobierno brasilero señaló a comienzos de 2020 que las medidas declaradas incompatibles con las normas de la OMC habían expirado sin ser renovadas, se habían revocado o se habían reemplazado de manera compatible con las normas.

En los casos de Argentina (DS446, DS445, DS444 y DS438) se trata de medidas que afectan a la importación de mercancías, en particular las declaraciones que se utilizan como condición para autorizar las importaciones (DJAI), los diversos tipos de licencias exigidos para importar determinadas mercancías (Certificados de Importación), los requisitos a los importadores y la supuesta demora en la concesión de la autorización de la importación. En 2016 el gobierno argentino notificó al OSD que había aplicado plenamente las notificaciones y resoluciones al dejar de aplicar las prescripciones relacionadas con el comercio y derogar la ley que establecía el requisito de la Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI).

Los países denunciantes cuestionaron la transparencia de las medidas de restricción a las importaciones e instaron a la Argentina a eliminarlas y a basarse en normas OMC. También plantearon preocupación con respecto a las limitaciones a la repatriación de dividendos y al envío de capital al exterior, a los criterios para la nacionalización de industrias y a los planes futuros de nacionalización de empresas. Además de esto, observaron que Argentina ofrece garantías de crédito, créditos fiscales preferenciales y políticas de incentivo sujetos a requisitos de valor agregado nacional. Debido a esto, uno de los principales aspectos de la preocupación de quienes plantearon la denuncia en la OMC fue la repercusión de la política de sustitución de importaciones y la violación de los acuerdos TRIMs sobre los intereses de los inversores extranjeros (OMC, 2013).

Las tres etapas de la Política Automotriz Común del Mercosur: continuidades y rupturas del régimen regulatorio

Las tres etapas de la PAC: 1991-1995; 1996-2001; 2002-2015

En 1988, dentro del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) se celebró el Protocolo 21 entre Argentina y Brasil para regular los flujos del comercio automotor. Aquel protocolo fue el primer antecedente de la política automotriz común, pero no fue hasta 1991 que entró en vigor, cuando se la incluyó en el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) No 14. A partir de entonces, podemos distinguir tres etapas de la PAC: 1991-1995; 1996-2001; 2002-2015 (Gárriz y Panigo, 2016).

En la primera etapa se regularon las condiciones del intercambio comercial sectorial bilateral pero se evitó la sanción de normas para regular el comercio con países extra-zona. Se removieron barreras para-arancelarias y se permitió la liberalización comercial con 100% de preferencia arancelaria pero se establecieron cupos máximos. Con respecto a las autopartes, se liberalizó el comercio bilateral siempre que los montos globales no superaran el 15% del valor FOB de los vehículos exportados por cada país, que las operaciones se encontrarán enmarcadas en los Programas de Complementación Industrial entre empresas terminales y/o autopartistas y que se respetaran los requisitos de contenido local exigidos en cada país. En esta etapa todavía no existía ni el Flex ni el Arancel Externo Común (AEC) y el comercio con el resto del mundo se regulaba mediante regímenes locales (en Argentina el Régimen de Reordenamiento de la Industria Automotriz y en Brasil los Acuerdos de la Cadena Automotriz y del Carro popular) (Gárriz y Panigo, 2016).

Principales indicadores del régimen automotriz del Mercosur. 1991-2001 y 2002-2015. Promedios para vehículos terminados y autopartes.

	1991-2001 (promedio)		2002-2015 (promedio)
Indicador	Vehículos Terminados	Autopartes (promedio)	Vehículos Terminados	Autopartes (promedio)
Aranceles	80% / 35%^[15]	2%^[16]	35%	16%^[17]
Protección Efectiva	62%	-10,4%^[18]	100%	2,3%

Fuente: Elaboración Propia en base a Cantarella, Katz y Monzón (2017) y ALADI

En la segunda etapa tampoco se acordó una política extra-zona común pero sí se avanzó en la liberalización del comercio bilateral de vehículos y autopartes estableciéndose un régimen de preferencia arancelaria del 100% que debía ser compensado con exportaciones a cualquier destino^[19]. Además de esto, se estipuló una obligación de considerar como nacionales a las autopartes de intrazona a los efectos del cálculo de contenido mínimo local de cada país^[20], se impuso un cupo de 85 mil vehículos adicionales que podrían ser exportados desde Argentina a Brasil con un arancel de 0% y se establecieron cupos adicionales para lograr preferencias arancelarias a las terminales que se encontraran radicadas en solo uno de los dos países. El comercio con el resto del mundo siguió rigiéndose por los regímenes locales (se impulsa el Nuevo Régimen Automotriz en Brasil y el Decreto 33/96 en Argentina) (Gárriz y Panigo, 2016).

Las tres etapas de la Política Automotriz Común entre Argentina y Brasil

	PRIMERA Y SEGUNDA ETAPA: 1991- 2001	TERCERA ETAPA 2002-2015
Restricciones al Comercio Sectorial Bilateral^[21]	Cupos y Cuotas	Flex^[22]
Restricciones al Comercio Sectorial de Extra Zona^[23]	Nacionales	Arancel Externo Común
Requisitos de Contenidos Mínimos	Nacional 60%^[24]	Regional 60%

Fuente: elaboración propia en base a Gárriz y Panigo (2016)

Finalmente es en la tercera etapa cuando se sentaron las bases para conformar un “verdadero mercado común automotriz, fijando tanto reglas comunes para la administración del comercio con países extra-zona como un esquema de cuasi libre comercio entre los miembros” (Gárriz y Panigo, 2016:8). Primero con el Protocolo 30 del año 2000 y luego finalmente con el Protocolo Adicional 31 del 2002 se acordó el Arancel Externo Común (AEC) del 35% para vehículos y 2% para autopartes no producidas en el Mercosur y se comenzó a desarrollar un esquema de armonización de tarifas arancelarias para el resto de las autopartes^[25]. Se quitaron las restricciones cuantitativas para las exportaciones y se estableció un margen de preferencia del 100% en tanto se preservaran los límites anuales de los coeficientes de desvío sobre las exportaciones (Flex). Se reemplazaron los requisitos de contenido local por requisitos de carácter regional del orden del 60% y se estipuló un requisito mínimo de contenido local decreciente en Argentina para el periodo 02-05.

En la tercera etapa de la Política Automotriz Común, la Argentina resignó el desarrollo de la industria autopartista ya que utilizó el contenido local para poder negociar el coeficiente Flex y poder seguir produciendo y exportando vehículos terminados. El Protocolo Adicional No 31 de 2002 incluía un índice de contenido regional mínimo del 60% y un índice de contenido local mínimo argentino del 20% para 2001-2003 que se reducía al 10% para 2004 y al 5% para 2005. En el 35o Protocolo adicional del año 2005 el índice de contenido local mínimo argentino perdió vigencia definitivamente y con ello se perdió la posibilidad de fomentar el agregado de valor local del sector autopartista (Cantarella et al., 2017). Esto se vincula, como hemos visto, con la adecuación a TRIMs.

¿Cambio de régimen? Continuidades y rupturas

Desde mediados de los ‘90 se negoció el régimen sectorial, que incluía como horizonte la liberalización comercial bilateral. La Argentina imponía persistentemente excepciones porque sabía, que dadas las condiciones de la integración, se vería fuertemente perjudicada en la distribución de costos y beneficios.

En los acuerdos de Ouro Preto de 1994 (materializados en la Decisión 29 del CMC) se estableció que para el año 2000 se debería consensuar un Arancel Externo Común, un Contenido Regional y un Libre Comercio Intrazona, eliminando los incentivos nacionales que distorsionaban la competitividad. Sin embargo, Brasil había incentivado mediante subsidios e incentivos federales, estaduales y municipales a su sector automotriz, lo que tensó las negociaciones. El 30 de Diciembre de 1999 se prorroga el régimen y finalmente se acuerda el 30 de junio de 2000 extender la transición hasta fines de 2005.

Pese a que no se llegó a liberalizar completamente el comercio bilateral, las razones que permiten identificar un cambio de fase en el plano normativo radican en la firma del Protocolo Adicional No 30 del ACE 14 en el año 2000, mediante el cual se introdujo el Coeficiente de Desvío Comercial y se unificó la política comercial extrazona estableciendo el Arancel Externo Común. Desde el punto de vista de los incentivos económicos regulatorios, por lo tanto, se verifica un cambio de régimen en el año 2000 que termina de consolidarse en el 2002 con el 31° Protocolo Adicional.

Además, desde el año 2002 se introdujeron en la Argentina las principales medidas de política económica para el impulso del desarrollo de la producción local: el Decreto 688 promulgó el Régimen de Aduana Factoría (RAF)^[26] y luego en 2005 mediante el Decreto 774 se estableció el Régimen de Incentivo a la Competitividad de las Autopartes Locales^[27] y en 2008 la Ley 26.393 de desarrollo y consolidación del sector autopartista nacional.

De forma complementaria a los incentivos sectoriales, en 2002 se produce un cambio en el régimen macroeconómico que inaugura un nuevo modelo de crecimiento enfocado en la producción y al mercado interno con un tipo de cambio real multilateral elevado que tendría al sector automotriz como uno de los pilares, al menos hasta el año 2007. El nuevo esquema, junto al contexto macroeconómico expansivo en Argentina y Brasil, permitieron que la producción de vehículos en Argentina alcanzará un récord de 800 mil unidades en 2011 y que también se incrementaran las exportaciones hacia el país vecino^[28].

El contrapunto que se establece entre los períodos 1991-2001 y 2002-2015 sigue estos criterios y además incorpora un criterio político con la priorización del tema en la agenda regional^[29]. Sin embargo, como se menciona en la hipótesis, la ruptura o cambio de régimen en términos del registro discursivo, institucional, o incluso del marco regulatorio sectorial regional, no logra traducirse en resultados concretos en materia de una mayor integración productiva regional, desarrollo de proveedores locales, complejidad tecnológica y capacidades.

La explicación que ofrecemos en la tesis se vincula con las dos primeras hipótesis de trabajo, que se ubican en un nivel de abstracción más elevado. Estas indican que prevalecieron los condicionantes económicos estructurales y subyacentes que operaron como factores más influyentes que la propia voluntad política de los gobiernos e incluso que los intereses de algunas de las fracciones del capital involucradas. En la tesis también presentamos algunos indicadores, que esclarecemos en la sección 6 de este documento en base a fuentes secundarias.

Que prevalezcan los factores que condicionan estructuralmente no implica que la política económica haya sido fútil ni tampoco que no haya resultados demostrables pero sí indica que afirmar la existencia de un cambio de régimen es mucho más complejo que el mero cambio del registro discursivo y la creación de instituciones, como señalan algunos de los autores más optimistas con respecto la “marea rosa” y la construcción del Mercosur social y productivo. Lejos de un cambio de régimen, lo que termina prevaleciendo para la caracterización de la “integración regional realmente existente” son las limitaciones y tensiones derivadas de la dependencia que genera una estructura productiva concentrada y una cadena de valor gobernada por empresas extranjeras.

La integración productiva regional y la incorporación de contenidos locales: comparación de los resultados del Mercosur de los países del Este de Asia

La integración local de componentes y partes en la cadena regional automotriz del Mercosur

A medida que se avanzó en la conformación del bloque, como hemos desarrollado en el cuerpo principal de la tesis, la PAC habilitó la creación de comercio intra-regional. Sin embargo, los nuevos parámetros regionales de contenidos locales no apuntalaron la producción de partes ya que el grado de integración exigido ya era alcanzado por la industria terminal a nivel agregado y regional. Según Gárriz y Panigo (2016), las disposiciones de la PAC permitieron frenar un proceso de desintegración local aún mayor al que tuvo lugar, pero no permitieron que se profundice la integración existente.

El requisito de contenido exigía un nivel de integración que ya había sido alcanzado por la industria terminal. El Protocolo Adicional 31 de la PAC se firmó en 2001 y se enmendó en 2002 para modificar el modo en que se medían los requisitos de contenido local mínimos exigidos. Se reemplazaron los requisitos locales por regionales estableciendo un valor para modelos nuevos del 40% durante el primer año, 50% durante el segundo y 60% a partir del tercero. Las modificaciones del Decreto 33 de 1996, al cambiar la medición del requisito de contenido local, permitieron que las terminales pudieran ensamblar vehículos en el país con el 100% de las partes importadas sin dejar de cumplir con la normativa.

En lo que respecta a sistemas (carrocería, chasis y sistemas de transmisión, motores, partes varias, ruedas y neumáticos, sistema eléctrico y electrónico), la PAC creó flujos de comercio genuinos al interior del bloque. Sin embargo, al igual que en el análisis general, la PAC no fue efectiva para crear una plataforma regional de exportación en ninguno de los sistemas de autopartes, aunque en Brasil tuvo un efecto más positivo que para Argentina. Por errores de diseño, tanto el Flex como los Requisitos de Contenido Local resultaron ineficientes para reducir las asimetrías en el intercambio entre los países y para generar una demanda de autopartes argentinas (Gárriz y Panigo, 2016).

En su tesis doctoral, Martinelli (2016) realiza un estudio en donde mide el contenido local como proporción del consumo aparente en Brasil y Argentina entre los años 1993 y 2009. Allí demuestra que en ambos países el contenido local declinó entre 1993 y 2001 pasando del 87% al 65% en Brasil y del 72% al 60% en Argentina. Luego de 2002, sin embargo, el contenido local como porcentaje del consumo aparente se recuperó en Brasil alcanzando un porcentaje cercano al 80%, mientras que en la Argentina continuó cayendo hasta estabilizarse en torno al 50% en 2009.

Hasta 1993 el contenido local superaba el 70% pero a partir de entonces disminuyó de forma persistente, de la mano del aumento de las importaciones. Martinelli (2016) vincula esta tendencia con la liberalización comercial y la presión del sector ensamblador para mantener la protección sobre los vehículos mientras se reducían los aranceles para las importaciones de partes, que hacían la producción más competitiva para ellos. El costo de esto fue la presión sobre los proveedores locales, quienes resignaron márgenes de ganancia y enfrentaron un severo riesgo de supervivencia.

Según Martinelli (2016), la conformación del Mercosur permitió establecer una red de producción regional en un contexto de intensa competencia global, compensando escalas subóptimas de producción con aranceles externos, reglas de origen y acuerdos de especialización entre las terminales ensambladoras que operaban en el bloque. El establecimiento de políticas regionales favoreció la creación de un mercado de mayor tamaño, lo que incentivó la llegada de inversiones^[30] y previno, aunque sea de forma parcial, una mayor desintegración productiva.

Inversión Extranjera Directa en el Sector Automotriz del Mercosur. Inversión Directa de empresas de los Estados Unidos en el sector “Equipamiento de Transporte” de Brasil y Argentina. Años 1982-2019. Millones de Dólares

Fuente: elaboración propia en base a U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)

Otras mediciones que utilizan metodologías distintas también coinciden en la identificación de una caída de la participación de componentes locales sobre el valor final de la producción de los vehículos en Argentina. Como señala Pelicaric (2017), “entre los años 1993 y 2015, disminuyó gradualmente la proporción de insumos locales utilizados para la fabricación en la industria automotriz Argentina” (110). En particular, se observa que las importaciones de partes con origen de Brasil ganaron participación absoluta y también en términos relativos con respecto a las del resto del mundo.

La PAC tuvo un impacto diferencial en Brasil y Argentina y ayudó a reproducir las asimetrías, ya que permitió a Brasil diversificar sus exportaciones (principalmente en el período 96-06) pero agudizó la dependencia del mercado brasilero para las exportaciones argentinas, que se reconcentraron. Además, se observa que Brasil gana espacio como proveedor de autopartes estructurales de alto valor agregado^[31] y que la sustitución de importaciones se dio en autopartes que requieren poca especialización o tienen poco valor agregado. En estos años, la industria argentina agudizó su dependencia con respecto a las partes con origen de Brasil y del mercado vecino para colocar sus exportaciones de vehículos finales.

Evolución del contenido importado de la producción automotriz argentina (1993-2015)

Nivel de Valor Agregado	Autopartes que perdieron participación nacional	Autopartes que lograron cierta sustitución de importaciones
Bajo Valor Agregado	Caucho	Plásticos
		Elementos de hierro y acero sin chapar ni revestir
		Arandelas, pasadores, remaches
Mediano Valor Agregado	Chapados y Revestidos,	Guardabarros, paneles y puertas
	Luces indicadoras, señalización acústica	Equipos de Sonido, elementos de alarma y señalización
	Frenos y servofrenos
	Ejes
	Amortiguadores de Suspensión
	Volantes y Cajas de dirección
Alto Valor Agregado	Motores y Filtros de Encendido	Dispositivos de Comando (control de aceleradores, frenos, embragues)
	Airbags de seguridad
	Aparatos digitales
	Sistemas de ignición, inyección y otros
	Aire Acondicionado

Fuente: elaboración propia en base a Pelicaric (2017) y Pérez Artica (2018)

Pérez Artica (2018) construye un coeficiente de importaciones del segmento autopartista elaborando un indicador que resulta del cociente entre el índice de importaciones totales de autopartes y el índice de producción de vehículos terminados. Allí aporta evidencia en la misma dirección, señalando que “el requerimiento de importaciones autopartistas por unidad de vehículo terminado ha tendido a crecer, medido tanto en términos de valor como de cantidades” (15).

Durante la convertibilidad (1993-2001) el avance de las importaciones se dio en productos de precios relativamente bajos y baja complejidad tecnológica (rodamientos a bola y a rodillo, engranajes y elementos similares para el sistema de transmisión, bujías y cables de bujía, filtros), mientras que en la postconvertibilidad (2002-2017) el incremento se dio en las importaciones de productos con precios más elevados y mayor valor agregado (sistema suspensión, ejes con diferencial, cajas de cambio, aire acondicionado, carrocerías de buses y camiones, y vidrios de seguridad templados y contraplacados) (Artica, 2018).

En el mismo trabajo se estima el impacto de la Ley de fortalecimiento del autopartismo local de 2008 en Argentina, observando cómo se alteraron los niveles de importación y las elasticidades producción y tipo de cambio en sus años de vigencia y encuentra que durante su vigencia no parecen haber existido cambios en la relación que las importaciones entablan con la producción y el tipo de cambio y que el régimen resultó muy poco efectivo para alterar las elasticidades. Las importaciones de autopartes no se habrían visto alteradas pese al régimen e incluso se mantuvieron elevadas pese a la existencia de fuertes restricciones cambiarias, la aplicación de licencias no automáticas y de presiones para la sustitución de importaciones en el marco de mesas de negociaciones.

Como señala Artica, las importaciones de autopartes sólo reaccionaron a la baja frente a la caída de la producción de vehículos por la crisis mundial en 2009 y por la recesión brasilera a partir de 2014. La explicación que ofrece el autor es coincidente con la que se ofreció en el corpus de la tesis:

“la tendencia al abastecimiento desde el exterior por parte de las firmas terminales constituye un fenómeno estructural (…) resultado de un cambio en la modalidad de articulación productiva internacional puesta en práctica por las terminales desde hace varias décadas. Es difícil imaginar cambios sustanciales en estos resultados, sin una modificación importante de las estrategias productivas implementadas por sus firmas líderes” (Artica, 2018: 16).

En un documento más reciente, Artica y Vigier (2020) analizan la inefectividad de las políticas de sustitución de importaciones y de fomento de la integración de partes locales entre 2012 y 2015 en el contexto de administración de la restricción externa. En este trabajo, los autores señalan que las medidas tomadas tuvieron “escasos resultados positivos sobre la integración local y la corrección del déficit comercial autopartista” (42).

Entre las razones que presentan, destacan tanto factores externos y estructurales como factores internos y coyunturales. Por el lado externo, señalan como factores las características del sector y de la cadena de valor automotriz^[32], las limitaciones normativas que implican la firma de acuerdos en el marco de la OMC^[33] y las dificultades para modificar la PAC con Brasil^[34]. Por el lado interno, los autores aluden a las condiciones derivadas de las políticas de urgencia de corto plazo, la falta de capacidades institucionales para el diseño y aplicación de políticas sectoriales y los conflictos entre dependencias del Estado y la captura de áreas del Estado por parte del sector privado^[35].

En la misma línea que Martinelli (2016), Artica (2018), Artica y Vigier (2020) y Pelicaric (2017), Dulcich, Otero y Canzian (2020) realizan un estudio de largo plazo y estiman el contenido de autopartes importadas y el desarrollo local de tecnología y capacidades de la producción automotriz.

Con respecto al contenido importado de autopartes, se verifica que aumentó la participación de importaciones de autopartes promedio por vehículo producido, lo que agudizó el déficit comercial autopartista. Este resultado se vincula con las fallas en el diseño de la regulación regional^[36], donde la Argentina resignó contenido local para poder negociar el coeficiente Flex y de esta forma seguir produciendo y exportando vehículos terminados (Cantarella, Katz y Monzón, 2017; Dulcich, Otero y Canzian, 2020).

Además de esto, los autores identifican para el período de expansión del sector (2002-2013) que pese al incremento de la producción fue escaso el desarrollo local de tecnología y capacidades. Según los datos de la Encuesta Nacional de Dinámica de Empleo e Innovación (ENDE) del año 2015, entre 2010 y 2012 la industria automotriz gastó el 1,17% de los ingresos por sus ventas en actividades de innovación, por debajo del promedio industrial (1,36%). En la misma línea, los datos de la Encuesta sobre I+D del sector empresario (ESID) del año 2016 muestran que el sector automotriz argentino destinó solamente el 6% de sus recursos humanos a la I+D y que los esfuerzos de innovación se concentraron en las casas matrices y en Brasil. En el sector autopartista también predominó la adopción externa de tecnología transferida desde las terminales automotrices y desde las autopartistas globalizadas. A pesar de que no se verifiquen mayores esfuerzos de innovación, sí se corrobora, desde 2009, un incremento de productividad por personal ocupado (Dulcich, Otero y Canzian, 2020).

El impacto de la eliminación de los LCR sobre la integración local de partes y componentes del Mercosur

El objetivo de la política de LCR es sustituir partes importadas por partes producidas localmente, apoyando a los productores locales y estimulando la estrategia de industrialización. Quienes abogan en su contra argumentan que suele basarse en altos niveles de protección que generan problemas de locación de recursos y altos costos para los consumidores. Sin embargo, ha sido demostrado que este tipo de políticas juegan una función fundamental en el desarrollo económico de los países menos adelantados ya que permite contrarrestar comportamientos abusivos por parte de las corporaciones transnacionales, que suelen concentrar el poder de gobierno de las cadenas productivas.

En el contexto de liberalización, regionalización y de firma de acuerdos multilaterales, tanto Brasil como Argentina accedieron, al ingresar a la OMC en 1995, a resignar la implementación de LCR en el marco del TRIMs^[37]. Como describimos anteriormente, el TRIMs se propone reducir o prevenir distorsiones de precios internacionales vinculadas con políticas nacionales sobre inversiones, prohibiendo que se adopten políticas como aquellas que exigen un mínimo contenido local o las restricciones cuantitativas sobre las importaciones.

Hasta entonces, ambos países operaban con regímenes automotrices prácticamente autárquicos, donde “las exigencias LCR habían permitido altos niveles de integración local de partes y componentes pero una baja inserción de las firmas locales en las redes de producción globales” (Martinelli, 2016: 156). Las exigencias de LCR, combinadas con otros incentivos para lograr balancear el saldo comercial y para el ingreso de inversiones extranjeras, se introdujeron a mediados de los años ‘90 en el contexto de apertura y regionalización con el objetivo de modernizar el sector sin poner en riesgo los encadenamientos que se habían creado durante la industrialización por sustitución de importaciones.

Según Martinelli (2016), la Política Automotriz Común del Mercosur permitió sustituir el proteccionismo nacional por un régimen regional y compensar la presión de las empresas terminales, que exigían protección frente a la importación de vehículos terminados a la vez que una liberalización de la importación de partes y componentes. La regionalización del régimen se dio de la mano de la consolidación de una plataforma de producción regional en línea con los planes de las firmas transnacionales, de una mayor desnacionalización de las cadenas productivas y de una mayor propensión importadora, que llevó incluso a tasas de protección efectiva negativa para el sector autopartista.

En Brasil se introdujeron LCR en 1995 junto a requisitos para la exportación para promover la producción local sin introducir un sesgo anti-exportador^[38]. En Argentina recién en 1996 se promovió un régimen autopartista mediante el Decreto 33/96 para contener el déficit del sector y contrabalancear la política de incentivos agresiva de Brasil. Sin embargo, la introducción de LCR coincidió con el proceso de adecuación a TRIMs, con la convergencia de la PAC y la regionalización del régimen y con una fuerte crisis internacional primero , que llevó a la devaluación del Real en 1998 (y la consiguiente pérdida de competitividad de la Argentina) y luego con la crisis argentina de 2001. Utilizando el argumento de la crisis, la Argentina consiguió de la OMC una extensión del plazo para retirar las LCR hasta fines de 2006. Pese a esto, principalmente debido a la crisis, no consiguió evitar la fuga de numerosos fabricantes y autopartistas hacia Brasil^[39].

Con el establecimiento de la PAC desde el año 2000 se llevó a un nivel regional del 60% lo que anteriormente eran LCR nacionales, que fueron eliminados de forma paulatina hasta adecuarse al marco de TRIMs hacia fines de 2003. Con este giro regulatorio, los acuerdos de contenido regional para las exportaciones intrazona favorecieron también un cambio en la demanda, que benefició a los proveedores de partes instalados en Brasil.

El punto clave de la negociación se dio en el marco de las discusiones del 31 Protocolo Adicional al ACE 14 en 2002, donde la Argentina sacrificó el contenido local contra un mayor Flex. En ese acuerdo se acordó que el contenido local fuera medido como máximo importado y con un porcentaje decreciente en el tiempo que iba desde el 50% hasta el 65%. Según Cantarella, esto significó “la muerte anunciada del contenido local de autopartes” pero además era una quimera ya que “el 50% de máximo importado representa el 77% de los componentes, el 60% el 83% y el 65% permitía prácticamente el 100% de las piezas importadas” (Cantarella, Katz y de Guzmán, 2008: 14)

El corolario de este proceso de convergencia hacia la regionalización, adecuación al TRIMs, desaparición de los LCR y reproducción de asimetrías entre Argentina y Brasil fue una mayor preocupación por el sector autopartista argentino, que sin lugar a dudas fue el más perjudicado por todo el cambio regulatorio. Debido a esto, como se desarrolló en el capítulo 6 de la tesis, el gobierno argentino volvió a promover regímenes nacionales de fomento (como el del Decreto 774 de 2005), aunque con una escasa efectividad.

Como sintetiza Martinelli (2016), la “desnacionalización puede verse como un mecanismo causal a través del cual se manifestaron los impactos de la liberalización, incluida la eliminación de LCR y otros TRIMs” (166). Sin embargo, el impacto de la remoción de las exigencias LCR a comienzos de los ‘00, difícilmente puede ser separado del impacto de la regionalización del régimen y de la fuerte crisis económica que vivieron los dos países a finales del siglo. A pesar de la dificultad de arribar a una conclusión definitiva, Martinelli afirma que “los porcentajes de contenido local habrían caído aún más de no haber sido por el influjo de inversiones estimulado por el uso de LCR en conjunto con los incentivos sectoriales” (traducción propia, p 156). Desde su lectura, la prohibición de LCR no fue una pérdida tan importante para la cadena regional ya que se sustituyó con políticas que promovieron el establecimiento de un sector automotriz integrado para la región.

La consolidación de un régimen regional, sin embargo, se construyó sobre asimetrías estructurales, que reprodujeron las diferencias entre Argentina y Brasil, que recibió el mayor flujo de inversiones y pudo concentrar los escalamientos productivos del sector. La liberalización del sector fomentó, además, el desvío de las inversiones desde Argentina hacia Brasil. Por otro lado, nunca se logró contrarrestar los efectos remanentes de los subsidios estaduales otorgados en Brasil desde los años ‘80.

La llegada de inversiones extranjeras

La relación del régimen automotriz con la llegada de inversiones extranjeras es una de las formas de aproximarse al modo en que se desenvuelven las estrategias de integración productiva de las firmas. Existen distintos tipos de inversiones extranjeras que expresan distintas estrategias de acumulación. Están las de tipo greenfield (nuevas inversiones), la reinversión de utilidades, las fusiones y adquisiciones, etc., que se corresponden con estrategias como la búsqueda de recursos, de mercados o de activos estratégicos.

Uno de los principales aportes de la teoría de la dependencia a la Economía Política Internacional fue una identificación temprana de los efectos no deseados de la inversión extranjera directa sobre la estructura productiva, la estabilidad macroeconómica y las alianzas políticas con las élites locales y los efectos de esto sobre las estrategias de desarrollo y la balanza de pagos (Dos Santos, 2011).

En todos los casos existe una tensión latente entre la decisión de fomentar las inversiones para modernizar la estructura productiva, generar empleo, capacitar recursos, desarrollar tecnología y fomentar la producción local y las decisiones de las firmas extranjeras, cuyo interés radica en una optimización a escala global de los costos y beneficios que no siempre se condice con los intereses de los países que las hospedan (Pascoal et al., 2017).

La estimación del impacto de la Política Automotriz sobre la llegada de IED al Mercosur contempla algunas decisiones metodológicas ya que no existen datos desagregados a nivel sectorial. La base más completa es la de la OCDE, que tiene estadísticas sectoriales pero no incluyen datos de Brasil y Argentina. El BCRA también recopila información sobre IED desde 2005 pero no tienen datos desagregados a nivel sectorial.

Tomando la base de datos de la UNCTAD, que no discrimina los flujos hacia diferentes sectores, podemos observar que, a lo largo del período 1970-2019, la participación de los países del Mercosur en el flujo mundial de IED osciló entre el 1% y el 8%, promediando un 4%. Sin embargo, la participación del Mercosur en el flujo de IED mundial atravesó varios ciclos distintos ya que en los años ‘70 absorbió el 5,6% de la inversión mundial, en los ‘80 el 3,3%, en los ‘90 un 4,1%, en los 00´ un 3% y en los ‘10 un 5,2%.

Inversión Extranjera Directa: flujos anuales hacia el Mercosur. 1970-2019. Millones de Dólares Corrientes y % del total de IED mundial

Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD (2019)

Si enfocamos el análisis en el período que comprende a la creación del Mercosur, encontramos que desde 1991 hasta la crisis del Real en 1998 el flujo de IED hacia el bloque creció de forma sostenida, como así también la participación sobre los flujos mundiales. El establecimiento del Mercosur, la estabilidad macroeconómica y el proceso de privatizaciones^[40] fueron los principales factores que influyeron en este desempeño.

Inversión Extranjera Directa: flujos anuales hacia el Mercosur. 1991-2015. Millones de Dólares Corrientes y % del total de IED mundial

Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD (2019)

Mucha de la IED que llegó se correspondió con las estrategias de las Empresas Transnacionales del sector automotriz orientadas a reconvertir las filiales locales sobre la base de su especialización en la producción y exportación de partes, componentes y ciertos bienes finales hacia otras filiales de la misma empresa en el marco de la conformación de redes. Las terminales automotrices lideraron las inversiones entre las firmas manufactureras entre 1990 y 1993 y se orientaron a fabricar autopartes a escala supranacional, a mejoras en la capacidad de producción y a la introducción de nuevos modelos de vehículos. Según señalan Chudnovsky, López y Porta (1994), las políticas que se dieron en el marco de la creación del bloque regional en el marco de la primera etapa de la PAC estimularon la llegada de inversiones en el sector automotriz, tanto de aquellas que ya estaban instaladas como de firmas que retornaron (como General Motors) o se instalaron por primera vez (como Toyota).

Para estimar la IED sectorial utilizamos la base de datos de la US Bureau of Economic Analysis (BEA), que cuenta con información de los flujos correspondientes a la inversión directa hacia Argentina y Brasil provenientes de empresas de los Estados Unidos en el sector “Equipamiento de Transporte” entre 1982 y 2019.

Inversión Extranjera Directa en el Sector Automotriz del Mercosur. Inversión Directa de empresas de los Estados Unidos en el sector “Equipamiento de Transporte” de Brasil y Argentina. Años 1982-2019. Millones de Dólares constantes de 1995

Fuente: elaboración propia en base a U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)

Como podemos observar, aunque con escalas distintas, el ciclo de las inversiones norteamericanas hacia el sector automotriz brasileño y argentino siguieron la misma tendencia.

En el caso argentino, desde 1991 hasta 2001 y desde 2003 hasta 2012 (con un paréntesis durante la crisis de 2009), la inversión extranjera directa se expandió de forma sostenida, de la mano del incremento de la producción de vehículos y de la situación macroeconómica general. Brasil, con un volumen muy superior, experimentó un ciclo similar, recibiendo un fuerte incremento entre 1991 y 1997 y luego entre 2005 y 2010.

Por un lado, esto nos permite observar la importancia del ciclo económico y de las condiciones de estabilidad macroeconómicas para la llegada de inversiones, así como también el incremento de la producción y el ensanchamiento del mercado doméstico y regional. Además, nos permite relativizar el peso de la firma de los Tratados Bilaterales de Inversión sobre la afluencia de IED. Argentina firmó un TBI con Estados Unidos en 1992 (SICE) y Brasil no ha firmado ningún TBI, no obstante lo cual ha sido, junto con México, el país que más IED recibió durante los años de crecimiento.

La integración local de componentes y partes en la cadena automotriz del Este de Asia

Desde el 2000, como desarrollamos en un apartado previo, entraron en vigencia los acuerdos de la OMC que restringían el espacio de política industrial para exigir requisitos de desempeño locales (LCR), que eran aplicados en casi todos los países con una industria automotriz desarrollada. En el caso de los países de ASEAN, como vimos, fueron Tailandia, Malasia, Filipinas e Indonesia.

Tailandia se adecuó a las reglas OMC en el año 2000 y fue catalogada por el Banco Mundial como “el país con la economía más liberalizada del sudeste asiático”. El gobierno de Tailandia liberalizó la industria automotriz pero introdujo, desde 2002, una política industrial selectiva para atraer inversiones extranjeras y expandir la producción de vehículos y partes (Natsuda y Thoburn, 2014). Además de la política industrial, mantuvo barreras no arancelarias (autorizaciones de inversión, procedimientos de compras estatales y restricciones a la exportación de algunos productos), que convergieron con políticas fiscales (reducciones y exenciones impositivas) que utilizaron requisitos de contenido local. El conjunto de estas políticas le permitió conseguir una tasa media de protección efectiva de alrededor del 52% (Sericovich, 1998).

En Tailandia, el gobierno removió los LCR pero no dejó de incentivar la producción local sino que orientó su política hacia herramientas compatibles con las reglas OMC. Seleccionó “campeones” industriales por tipo de vehículo, primero incentivando las pick-up y luego los eco-cars^[41]. De esta forma, logró generar un mercado protegido que se utilizó para apalancar la producción e incentivar la llegada de inversiones extranjeras^[42]. Como resultado, la industria automotriz de Tailandia logró un escalamiento en su producción, la expansión de los proveedores locales y la integración en las cadenas globales.

En Malasia se dio una situación distinta a la de Tailandia. Con respecto a la adecuación a las normas OMC luego del año 2000, tuvo muchas dificultades para reducir los aranceles, abolir los requisitos de desempeño y remover aranceles preferenciales, y consiguió una prórroga hasta el año 2004.

Desde 1992, Malasia venía introduciendo, en el marco del National Car Programme (NCP), dos programas conocidos como LMCP y VDP (Local Material Content Programme y Vendor Development Programme, respectivamente), que incluían exigencias LCR para lograr el objetivo de conseguir un 60% de contenido local en cinco años. En su plan de desarrollo del auto nacional, implementó políticas de fomento a la producción local mediante incentivos para el desarrollo y uso de tecnología nacional y exigencias de contenidos locales mínimos. A diferencia de Tailandia, seleccionó firmas “campeonas nacionales” y, luego de liberalizar la industria en 2004 aboliendo los LCR, lanzó nuevos esquemas de fomento que sirvieron como un mecanismo de protección indirecta para los productores nacionales, a los que se les ofreció beneficios financieros atados a la participación del contenido local^[43] (Natsuda y Thoburn, 2014).

En 2006 el gobierno malayo impulsó una nueva política automotriz nacional que vinculó reintegros en el pago de aranceles al nivel de integración local de contenidos. También destinó fondos para racionalizar y restructurar las industrias proveedoras ofreciendo créditos a bajas tasas de interés para las fusiones y adquisiciones e introdujo otros programas que ofrecían reintegros y subsidios en función del valor agregado local^[44].

En 1987 Filipinas había lanzado el Car Development Program (CDP), a través del cual se proponía llegar al 40% de integración local de contenidos en 1990. En la misma época lanzó el Commercial Vehicle Development Program (CVDP) buscando incrementar los contenidos locales en un rango que iba del 13% al 55%. En particular, los programas desarrollaron incentivos a la producción de Asian Utility Vehicles (AUVs), un tipo de vehículo comercial mediano para familias, con 8 a 10 asientos. Con esto, el segmento local fue ganando cierta especialización, que llevó a mediados de los 90 a que más de 50% de la producción fueran AUVs, que, por su parte, tenían más del 50% de contenido local (Ofreneo, 2008)

En los ‘90 el gobierno filipino se comprometió con el programa de liberalización del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, reduciendo aranceles y eliminando restricciones a las importaciones, privatizando empresas públicas, desregulando ciertos sectores económicos y liberalizando el régimen de inversiones. Debido a la aplicación, Filipinas convergió fácilmente con las normas de la OMC, aunque de todos modos pidió una extensión al TRIMs hasta el 2003. El programa de liberalización y desregulación, según Ofreneo “deshizo mucho de los esfuerzos pasados para construir un vehículo o un camión o una motocicleta con alto contenido doméstico” (75).

En 1996 los países de ASEAN firmaron un acuerdo de cooperación industrial (AICO) que garantiza aranceles preferenciales (que van del 0% al 5%) para empresas con subsidiarias en dos o más de los países del bloque. El objetivo del AICO fue promover una división regional del trabajo para la producción de partes y vehículos finales. Para eso establecieron un 40% de contenido local regional. Sin embargo, con el acuerdo del ASEAN Free Trade Area (AFTA), las montadoras globales encontraron mayores incentivos a formar sus propias divisiones regionales del trabajo en la región de los países de ASEAN y asignar qué modelos y partes producir en cada país. Con este acuerdo, las empresas podían realizar su comercio exterior al interior de ASEAN a tarifas preferenciales en tanto cumplan con el 40% del contenido local sin registrarse en el AICO (Ofreneo, 2008)

La producción de vehículos mantuvo un ritmo de crecimiento sostenido tanto en Malasia como en Tailandia desde 1998, aunque en este último país la escala que alcanzó en los últimos años es sustancialmente mayor, ya que llegó a producir 2,5 millones de unidades en 2012, contra las 500 mil de Malasia. En el caso de Tailandia, logró insertarse competitivamente en los mercados exteriores, llegando a exportar casi 1 millón de unidades en 2010. Este resultado se vincula principalmente con la decisión de las firmas japonesas de convertir a Tailandia en un centro regional para la producción y exportación de sus vehículos (Natsuda y Thoburn, 2014).

La integración local y regional de contenidos de los vehículos también fue en direcciones distintas entre Tailandia y Malasia, aunque en ambos casos se mantuvo en rangos elevados. En Tailandia, pese a los esfuerzos de fortalecer los proveedores domésticos de componentes, la industria fue dominada por los fabricantes japoneses, que contrataron a sus propios proveedores siguiendo la estrategia de “follow sourcing” (Humphrey & Memedovic, 2003).

En Malasia, el gobierno usó LCR para fortalecer las firmas domésticas y la base local de proveedores de componentes. Las firmas nacionales Perodua y Protón concentran aproximadamente el 57% de la producción, lo que explica también la eficiencia en la generación de encadenamientos con los proveedores locales y el relativo éxito del programa de integración local de partes y componentes. El caso emblemático es el de los modelos Saga y Wira del fabricante Malayo Proton, que lograron una integración local mayor al 90%. Los modelos japoneses producidos en Malasia, por ejemplo, promediaron una integración de componentes locales de alrededor del 40-50%.

En Malasia, sin embargo, el esquema LCR reprodujo el síndrome de la industria infante ya que muchos de los proveedores locales producían en una escala y precios que no eran competitivos, como tampoco la calidad de sus productos. La falta de eficiencia y de competitividad internacional se reflejó en la baja participación en las exportaciones de estas empresa (Alavi y Hasan, 2001). A pesar del elevado contenido local, la firma Proton todavía no logra cumplir con estándares internacionales, por lo que tiene problemas de competitividad (Natsuda y Thoburn, 2014)

Contenido local de los vehículos de la empresa Z en cuatro países de ASEAN, año 2011.

Fuente: Natsuda y Thoburn (2014)

En un estudio de caso, Natsuda y Thoburn (2014) analizan el caso de la empresa Z (presumiblemente Toyota). En ese estudio identifican una ventaja en el caso tailandés por haber realizado una política de elección de un producto campeón, a diferencia de Malasia que eligió una firma campeona. En el caso de Tailandia, la elección del Eco-Car y de las Pick Ups le permitió especializarse en dicho segmento, ganando escala y alcance. Una de las razones que hizo que la empresa Z invirtiera en Tailandia más que en Malasia fue precisamente el hecho de promover a sus campeones nacionales, particularmente Proton. Además, Tailandia cuenta con un sector proveedor de partes y componentes mucho más desarrollado, lo que le permitió comprar alrededor del 75% de ellos en el mercado local. A diferencia de esto, Malasia es más dependiente de importaciones de otros países de ASEAN y Japón y solo pudo proveer el 35% de las piezas.

Indicadores de participación en la producción global y escala mínima eficiente

La escala mínima eficiente en el sector automotriz

Como vimos cuando describimos las características de las cadenas productivas dirigidas por el productor, como es el caso de la automotriz, la escala de producción es una variable central ya que opera como una barrera de entrada que limita la competencia y crea cuasirrentas monopólicas. El mercado automotriz es un mercado de pocos jugadores y de un tamaño muy grande, lo que les otorga un poder de gobierno muy elevado sobre el resto de los actores de la cadena y los potenciales competidores.

Husan (1997) describe las fuentes de las economías de escala en el sector y estima el mínimo nivel eficiente de escala entre las 100.000 y las 300.000 unidades producidas por año^[45]. Según el autor, existen penalidades de costo por producir a escalas subóptimas: operar al 10% de la escala mínima eficiente implica un incremento del 35% de los costos medios.

Existen tendencias y contratendencias en lo que respecta a la evolución de la escala mínima eficiente en el tiempo. Por un lado, estas suelen aumentar ya que la producción se vuelve más capital y tecnología intensiva. Por el otro, los cambios tecnológicos introducidos, como la incorporación de técnicas de automatización flexibles, disminuyen los mínimos requeridos con relación a la automatización rígida.

Como señala Moya (2013), la escala óptima se redujo en los últimos años a un rango de 100.000 – 150.000 unidades producidas debido a la adopción de los modelos Just In Time y Calidad Total, la reducción del número de plataformas básicas (chasis, transmisión, etc.) y la flexibilización de la cadena de montaje, que permite producir diversos modelos con un número elevado de componentes comunes. La posibilidad de diferenciar los modelos de la misma marca mediante pequeñas modificaciones permite segmentar el mercado sin afectar los costos de escala.

Si bien hay muy pocas firmas que pueden acceder a la escala mínima eficiente y suelen ubicar sus plantas en sus países de origen (como Ford y General Motors en los Estados Unidos, Toyota y Nissan en Japón, Volkswagen en Alemania, Fiat en Italia y PSA en Francia), como vimos en el corpus de la tesis, a las mismas empresas también les conviene emplazar las plantas cerca de los mercados finales. Esto lo hacen ya que es conveniente para ellas el ensamblado de los componentes más pesados de los vehículos y para adaptarlos a las preferencias de los consumidores locales. Además, las firmas suelen beneficiarse en todas las regiones con aranceles preferenciales, políticas industriales e incentivos fiscales.

Debido a esto, como vimos en la tesis, el Mercosur ha sido un espacio muy relevante en términos internacionales para emplazar la producción, y algunos modelos han alcanzado estándares internacionales en la tecnología utilizada y escalas compatibles con los valores de eficiencia globales.

En Brasil, por ejemplo, Volkswagen produjo 343.172 unidades de su modelo Gol en 2012 y Fiat fabricó, el mismo año, 262.435 unidades de su modelo Uno. Un escalón más abajo, pero con escalas globales, se encuentran los modelos de Chevrolet Celta (147.204 unidades en 2012) y Onix (232.612 en 2013), el Renault Sandero (126954 en 2013) o el Ford Fiesta (170.653 en 2013). En Argentina también tenemos valores cercanos a estos estándares: Chevrolet fabricó 99.294 unidades de su Agile en 2011, Renault hizo 66.009 Clío en 2010, Fiat produjo 94.069 Siena en 2010, PSA armó 50.678 207 en 2011, Toyota ensambló 103.289 Hilux en 2018 y Volkswagen generó 76.965 Amarok en 2011 (Marklines, 2020).

Una estimación de la escala mínima de eficiencia para las plantas del Grupo PSA

Una estimación de la escala mínima de eficiencia de producción para las plantas montadoras del Mercosur se podría realizar comparando la escala de unidades producidas y la variedad de modelos por planta entre los distintos países en los que produce la misma firma. En este caso trabajaremos con el Grupo PSA (que produce modelos para las marcas Peugeot y Citroen) ya que tiene plantas en Argentina y Brasil pero también en la Unión Europea, Eurasia y Asia Pacífico^[46]. Por motivos de tiempo y de espacio, en este trabajo nos concentramos en este grupo pero el mismo ejercicio podría repetirse en un trabajo posterior.

En el siguiente cuadro elaboramos, para PSA, una comparación de las unidades producidas por planta en las distintas fábricas que tiene el grupo alrededor del mundo para el año 2015.

Industria automotriz: aproximación a la escala mínima eficiente de producción. Grupo PSA (Peugeot y Citroën), Año 2015.

País (Planta)	Producción por Planta	Producción por Modelo	% muestra	% total PSA
Argentina (El Palomar)	58.327	9.721	2,61%	1,95%
Austria (Aspern)	8.808	8.808	0,39%	0,29%
Brasil (Porto Real)	68.273	11.379	3,05%	2,28%
Eslovaquia (Trnava)	260.874	86.958	11,66%	8,70%
España (Madrid)	87.300	43.650	3,90%	2,91%
España (Vigo)	407.100	40.710	18,20%	13,58%
Francia (Mulhouse)	255.400	85.133	11,42%	8,52%
Francia (Poissy)	221.900	55.475	9,92%	7,40%
Francia (Rennes)	65.400	9.343	2,92%	2,18%
Francia (Sevelnord)	65.000	32.500	2,91%	2,17%
Francia (Sochaux)	364.700	45.588	16,31%	12,16%
Indonesia	124	62	0,01%	0,00%
Italia (Val di Sangro)	114.203	57.102	5,11%	3,81%
Malasia (Gurun)	1.330	133	0,06%	0,04%
Portugal (Mangualde)	46.602	23.301	2,08%	1,55%
República Checa (Kolin)	162.659	81.330	7,27%	5,43%
Rusia (Kaluga)	5.043	1.261	0,23%	0,17%
Turquía	43.442	10.861	1,94%	1,45%
Subtotal Muestra PSA 2015	2.236.485	33.517	100%	75%
Otras plantas PSA	761.819			25%
Total PSA 2015	2.998.304			100%

Fuente: elaboración propia en base a Marklines, Groupe PSA, OICA y Lima (2020).

Como podemos observar, la planta de El Palomar produjo 58.327 vehículos de seis modelos distintos en el año 2015, lo que da un promedio de unidades producidas por modelo de 9721. Los modelos que produjo fueron el Peugeot 207, Peugeot 308, Peugeot 408, Partner, C4 y Berlingo. Después de la planta de Vigo (España), la planta ubicada en la Provincia de Buenos Aires fue la que más modelos fabricó. De los países con más de 50 mil unidades producidas es, en esta muestra, el que peor relación de unidades producidas por modelo tiene.

La planta argentina está lejos de los estándares de escala de las principales plantas que tiene PSA en la Unión Europea, principalmente las de Vigo (España), Souchaux (Francia), Trnava (Eslovaquia), Mulhouse (Francia), Poissy (Francia) y Kolin (República Checa). En esas plantas (a las que se podrían sumar las de Val di Sangro en Italia y la de Madrid en España), además de tener una escala de producción muy superior, también se han especializado en la producción de muy pocos modelos. Este conjunto es, claramente, el de las plantas con una escala de producción más eficiente.

A pesar de esto, la planta Argentina se encuentra muy por encima de la escala de producción de las plantas de Indonesia, Malasia, Rusia, Austria, Turquía y Portugal, y casi al mismo nivel de dos de las plantas que PSA tiene en su país de origen (Sevelnord y Rennes). En esas plantas, además, la relación de unidades producidas por modelo da peor que en la planta de El Palomar para el año 2015.

El año 2011, si bien fue un año excepcional en términos de producción de vehículos en Argentina, nos permite tener un indicador del potencial productivo que tiene la capacidad instalada local. Si en lugar del año 2015 (que arrastra varios años consecutivos de caída de la producción), tomamos el 2011, el escenario se vuelve levemente distinto. En el 2011 el Grupo PSA logró un récord de producción de 143.898 vehículos en la planta de El Palomar^[47]. En la comparación internacional, la escala de producción de la Argentina se encontraría por encima del promedio de la muestra, como se observa en el siguiente gráfico:

Aproximación a un Indicador de escala mínima eficiente (I): Unidades producidas por planta. Grupo PSA. Año 2015.

Fuente: elaboración propia en base a Marklines, OICA y Lima (2020)

En ese año produjeron en El Palomar una variedad de 10 modelos distintos considerando los que corresponden a Peugeot y a Citroen, lo que dio un promedio de unidades producidas por modelo de 14.390^[48]. Los modelos que se fabricaron en la planta de Buenos AIres fueron, para Peugeot, el 206, 207, 307, 308, 408, y el Partner (en su versión vehículo y camión ligero), y para Citroen, el C4 y la Berlingo (en su versión vehículo y camión ligero).

Indicador de escala mínima eficiente de producción (II): Unidades producidas por modelo y por planta. Grupo PSA. Año 2015.

Fuente: elaboración propia en base a Marklines, OICA y Lima (2020)

Como podemos observar en el gráfico, si consideramos este segundo indicador y lo comparamos con el resto de la muestra, la planta argentina estaría produciendo un 50% menos que el promedio de la muestra. Sin embargo, como dijimos previamente, la planta de El Palomar es una de las que más variedades de modelos fabrica en todo el mundo, y muchos de estos modelos utilizan la misma plataforma, por lo que en realidad este indicador podría estar subestimando la escala mínima eficiente así entendida.

Futuras líneas de investigación

Comparación de los regímenes de integración productiva del sector automotriz en MERCOSUR y ASEAN y otras regiones en donde estén integradas las cadenas de valor.
Estudio de los regímenes de fomento de la inversión extranjera directa en el sector acompañado con un análisis de la balanza de pagos y de la competencia entre Brasil y Argentina
Estudio de impacto de las políticas públicas hacia el sector, comparando programas similares a nivel internacional e identificando dificultades y brechas de coordinación entre las distintas políticas nacionales llevadas a cabo entre Brasil y Argentina
Estudio específico sobre el impacto total sobre la balanza de pagos del régimen de fomento sectorial, que contemple no solo el déficit comercial sino también las inversiones directas o en cartera, la remisión de utilidades, etc.
Caracterización de la dinámica sectorial y el posicionamiento de las cámaras automotrices y autopartistas del sector en Brasil.
Estudio de las Potencialidades de la Electromovilidad y la fabricación de Vehículos Eléctricos en el Mercosur

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En este documento se sintetizan algunas de las respuestas y reflexiones en torno a los comentarios de los pre dictámenes realizados por los Doctores Ramiro Bertoni y Sebastián Guevara recibidos el día 28 de Septiembre de 2020. Al ser una adenda a la tesis, el registro en el que está escrito el documento sigue el mismo tono que el del corpus central. Se incorpora un índice para facilitar su lectura ya que se ha intentado responder a algunas de las observaciones en los distintos apartados, pero no se han incluido referencias directas precisamente para poder mantener el registro de la escritura en un tono neutral y despersonalizado. Más allá del contenido que se vierte en este documento me gustaría agradecer a los miembros del jurado por su lectura atenta y profunda y por los comentarios que me acercaron. Considero que han contribuido a una reflexión más acabada y a una ampliación de la base de mis conocimientos sobre el tema, que ha enriquecido sin lugar a dudas mi mirada. También me gustaría agradecer a mi director Pablo Miguez por su asesoramiento y el apoyo brindado estas semanas en la confección del documento y en la preparación de la defensa.↵
Como se describe en el corpus de la tesis, algunos autores señalan que con la crisis que experimentaron los países de la región tras el declive del Consenso de Washington y con la construcción del Consenso de Buenos Aires (2003) se produjo un cambio en el regionalismo que permitió una nueva hegemonía regional (Varesi, 2017) llegando a denominar al tipo de integración regional resultante como “regionalismo posneoliberal” (Bizzozero, 2011), “regionalismo social y productivo” (Briceño Ruiz, 2011), “regionalismo inclusivo” (Vázquez, 2011), “regionalismo post-hegemónico” (Riggirozzi & Tussie, 2012), “MERCOSUR solidario” (D. Perrotta, 2012) o “MERCOSUR neodesarrollista” (Katz, 2006). Con el cambio de paradigma, se suele decir que los gobiernos de la región lograron conquistar mayores grados de autonomía para impulsar una “agenda positiva” de la integración, que, entre otros puntos relevantes, planteó la problemática de la integración productiva regional (Altmann Borbon, 2015; Kan, 2010; Sanahuja, 2009).↵
“Mercosur social y productivo” es como se denominó al relanzamiento del bloque luego de una reunión en Córdoba en el año 2006. Este lanzamiento incluyó el establecimiento de una agenda de integración productiva que confluyó con la creación de Instituciones regionales y con el lanzamiento de la UNASUR y el proyecto IIRSA-COSIPLAN↵
Por ejemplo, la aparición de la restricción externa intensificó la aplicación de políticas industriales orientadas a la sustitución de importaciones entre 2012 y 2015 como las Licencias No Automáticas (LNA), las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importaciones (DJAI) o las restricciones cuantitativas en el mercado de cambios. Las LNA y las DJAI consistían en una autorización administrativa para importar productos de sectores sensibles, que podían ser observadas por la autoridad de aplicación, funcionando en la práctica como un desincentivo a la importación. En el sector automotriz se asignaron cupos de dólares a determinadas firmas para la importación de autopartes y bienes de capital, que eran negociados con cada terminal en función de su desempeño exportador, el empleo generado y los proyectos de inversión (Artica y Vigier, 2020). Estas medidas tuvieron un fuerte impacto en las relaciones comerciales y diplomáticas con Brasil y habilitaron demandas en la OMC.↵
En la tesis se señala que “el impulso por la integración productiva y el desarrollo de una cadena regional de valor se vio fuertemente condicionado por (…) la vigencia de un tipo de regionalismo abierto que no logró revertirse, por la fuerte volatilidad macroeconómica y por el contexto mundial todavía bajo regulación neoliberal (…) La regulación neoliberal, todavía vigente, limita la capacidad estatal para exigirle al capital extranjero condicionamientos como transferencias tecnológicas, desarrollo de proveedores locales, sustitución de importaciones o inversiones en centros de I+D+d para descentralizar algunas operaciones. La PAC y el resto de las políticas hacia el sector no han logrado compensar este desbalance ni tampoco la concentración y desintegración productiva heredadas de los procesos de apertura y desregulación que provocaron la destrucción de capacidades industriales desde los años ‘70” (209-210).↵
Los LCR son un tópico conflictivo en las negociaciones multilaterales ya que los países en desarrollo resistieron con fuerza su capacidad de condicionar las actividades de las empresas multinacionales que operan en su territorio. En las negociaciones del TRIMS durante la Ronda de Uruguay la postura de los países en desarrollo fue prácticamente unánime, ya que plantearon su derecho a condicionar el ingreso y las actividades de los inversores externos como una forma de mantener flexibilidad en sus políticas económicas y de desarrollo (Martinelli, 2016). ↵
El Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios (AGCS), junto a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI), limitan las posibilidades de regular la IED en sectores de servicios, extendiendo los principios de nación más favorecida y trato nacional, buscando facilitar el acceso a los mercados (Fossati, Iborra y Molina, 2015).↵
Finalmente, el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) incluye regulaciones para patentes, derechos de autor, marcas, diseños industriales, etc. Establece estándares mínimos de protección que limitan las posibilidades de desarrollo tecnológico de las naciones menos avanzadas ya que limitan la difusión tecnológica, el aprendizaje y el desarrollo tecnológico nativo e incrementan los costos de acceso (Fossati, Iborra y Molina, 2015).↵
Los países desarrollados siguieron subsidiando la producción agrícola. Sin ir más lejos, los subsidios a la producción agrícola en la Unión Europea absorben un tercio del presupuesto total. En Estados Unidos, los subsidios a la producción y exportación de maíz provocaron la quiebra de miles de campesinos indígenas productores de maíz en el sur de México, en la región de Chiapas. ↵
Estas excepciones son, no por casualidad, aquellas que también aplican los países desarrollados. ↵
Debido a esto, muchos países en desarrollo fueron implementando algunos cambios, informando sus políticas industriales y reclasificándolas para volverlas consistentes con las normas OMC pero sin resignar del todo la posibilidad de aplicar aranceles, subsidios, créditos a la exportación, condiciones de entrada a la IED o algunos requisitos de desempeño.↵
Estos acuerdos tienen la particularidad de establecer reglas de juego comunes para el comercio internacional, reduciendo herramientas de promoción industrial a instrumentos genéricos, pero dejando sin modificaciones las distorsiones que los países desarrollados aplican a sus sectores agrícolas. ↵
En Seattle nueve países pidieron extensiones para la adecuación de sus normativas, que estaba prevista para el año 2000. Entre ellos estaba la Argentina, a quien le otorgaron 7 años hasta el 31 de diciembre de 2006 para adecuar las políticas hacia el sector automotriz.↵
Las diferencias surgen cuando un Gobierno Miembro considera que otro Gobierno Miembro está infringiendo un acuerdo de la OMC. El Miembro reclamante debe presentar una “solicitud de celebración de consultas” indicando los acuerdos que considere se están infringiendo. Las diferencias pueden referirse (y a menudo lo hacen) a varios acuerdos (OMC).↵
El Arancel Externo Común se establece recién a partir del Protocolo 31 en el año 2002. Hasta ese entonces, los aranceles eran regidos por las reglamentaciones nacionales. Lo que se computa en la tabla para el período 1991-2002 en realidad debe también subdividirse, ya que a partir de 1995 rige el arancel máximo permitido en la OMC que es 35%. El otro valor corresponde al promedio por país en el subperíodo previo. ↵
Las importaciones de las terminales automotrices gozan de una desgravación arancelaria, mediante la cual pagan 2 por ciento de arancel para las partes provenientes de extrazona, y 2 por ciento más un porcentaje adicional por la convergencia al arancel externo común fijado para el MERCOSUR para los vehículos terminados. Para intrazona, los aranceles para partes y piezas se encuentran al 0 por ciento. ↵
A partir del 38 Protocolo Adicional al ACE 14 del año 2008 las autopartes que no se hayan producido en el MERCOSUR están sujetas a un arancel del 2% y aquellas no originarias del MERCOSUR que se usen en la producción de vehículos tributan un arancel del 8% (SICE). ↵
Promedio simple de la protección efectiva de las siguientes autopartes: conjuntos/sistemas, elásticos, cojinetes, juntas, sistemas de escape, anillos sincronizados, neumáticos, campana de freno, disco de freno, paragolpes (Cantarella, Katz y Monzón, 2017)↵
Se mantiene la exigencia de compensar con exportaciones las importaciones efectuadas con reducción de aranceles pero se permite computar como exportaciones aquellas de vehículos terminados o incompletos, autopiezas y matrices para la producción que sean efectuadas por las empresas terminales, sus empresas vinculadas o empresas de comercialización internacional que distribuyan bienes computando dólares 1,2 por cada dolar efectivo de exportación.↵
Se flexibiliza el contenido regional que debe incorporarse en los vehículos: a partir de 1995 las importaciones de autopiezas originarias de los países miembros del Mercosur que efectúen las empresas autopartistas, serán consideradas nacionales a los efectos de la medición del contenido importado máximo. Además se modifica la forma de medición del contenido (pasando de valores aforo a FOB). Si bien el índice de nacionalización exigido es del 60% se admite para nuevos modelos un índice del 50% de componentes regionales en la fórmula.↵
Una vez que se introdujo el coeficiente FLEX se dejó de utilizar la herramienta de cupos para el comercio de productos del sector automotor entre Brasil y Argentina. ↵
El coeficiente de desvío sobre exportaciones Flex se establece recién en el Artículo 14 del Trigésimo Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica Nº 14 entre la República de Argentina y la República Federativa de Brasil del año 2000 que entró en vigencia en 2001 (SICE). Previo a la existencia del Flex el comercio bilateral estaba regulado por restricciones cuantitativas.↵
Con respecto al establecimiento de cupos para el comercio con otros países, no se detectó una regulación general sino que se encontraron particularidades en función de la existencia o no de Acuerdos de Complementariedad Económica. Por ejemplo, el comercio con México se rige por el ACE No 55 (suspendido por Argentina en 2012) que buscaba la construcción de una zona de libre comercio para el sector automotor a partir del 2011. En este acuerdo se establecen para el comercio de vehículos con Argentina contingentes arancelarios mientras que el comercio de autopartes se rige por el AEC del 14, 16 y 18%. Lo mismo ocurre, por ejemplo con el ACE N 57 firmado con Uruguay, que establece limitaciones de cantidad y valor para el ofrecimiento de condiciones preferenciales de origen del 50%, es decir que también establece tanto cupos como cuotas. A diferencia de estos dos casos, el ACE No 35 de Argentina con Chile establece un sistema de libre comercio sin imponer cupos ni cuotas. Siguiendo este caso, uno podría suponer que la importación de vehículos desde aquellos países con los que no se firmaron acuerdos se rige por el Arancel Externo Común y no por cupos o cuotas de importación.↵
Las empresas terminales automotrices pueden fabricar vehículos con elementos de producción nacional e importados. Según lo establece la Ley 21.932, en Argentina debe cumplirse con un contenido mínimo de piezas de origen nacional en la fabricación medido a valores aforo. Este porcentaje se ubica en el 60 por ciento para los vehículos de la categoría “A” y en el 58 por ciento para los de la categoría “B” según el Decreto 2677/91. Este último también exige requisito de contenido nacional para las partes, piezas, subconjuntos y conjuntos. De acuerdo con el Decreto 2278/94, las piezas de origen brasileño que hubieran sido compensadas con exportaciones, podrán ser consideradas nacionales en el cálculo del contenido nacional. En el caso de Brasil, las piezas argentinas son consideradas como brasileñas a la hora de la medición del contenido nacional, incluso en el caso del “carro popular”, vehículo de menos de 1000 cc de cilindrada que se encuentra exento del pago de numerosos impuestos en dicho país. ↵
El Decreto 660/00 establece una convergencia gradual al AEC para autopartes destinadas a la producción en el plazo de seis años (del 8% al 16%) y la reducción de tres puntos porcentuales para piezas destinadas al mercado de reposición. También desaparecen los Programas de Intercambio Compensado (Cantarella et Al, 2008).↵
Los aranceles de extrazona se diluyen por la utilización de los mecanismos de Admisión Temporaria y el Régimen Aduana Factoría (RAF). El RAF permite que las empresas acogidas al régimen puedan importar determinados bienes y los incorporen en productos destinados a la exportación, los re-exporten sin transformación o los importen para consumo sin pagar tributos hasta que se completen las operaciones (Cantarella, Katz y Monzón, 2017).↵
Este régimen otorga por un máximo de 3 años un beneficio consistente en un reintegro en efectivo sobre el valor de las compras de autopartes con un contenido máximo importado de cualquier origen del 30% en tanto se destinen a la producción de nuevas plataformas o autopartes. En el decreto se establece un reintegro equivalente al 8% de su valor ex fábrica antes de impuestos en el primer año, 7% en el segundo y 6% en el tercero. Fiat Auto en 2010 y Volkswagen en 2012 se ampararon en este decreto (Resoluciones Nº 89/2010 y Nº 14/2012 de la Secretaría de Industria) (Gárriz y Panigo, 2016).↵
El 80% de las exportaciones fueron con destino hacia Brasil, donde la Argentina ganó una porción de mercado pasando del 25% al 38% entre 2003 y 2010.↵
Desde el punto de vista político, como desarrollamos en el corpus de la tesis, el cambio de régimen se evidencia a partir del año 2003 con el impulso del Consenso de Buenos Aires, donde Néstor Kirchner y Luiz Inácio “Lula” Da Silva relanzan el Mercosur en un sentido productivo y social a través de la “Agenda positiva”. Entre otras prioridades, se establece la necesidad de impulsar la integración productiva y se crean, en el marco del Mercosur, grupos de trabajo para profundizar esta agenda.↵
La modernización llevada a cabo en los años ‘90, potenciada por el establecimiento del MERCOSUR, los incentivos a la radicación de inversiones y las normas relativas al contenido local fueron la base sobre las cuales se asentaron los modelos de crecimiento económico a partir del 2003 en Brasil y en Argentina (Laplane y Sarti, 2008) ↵
Las diferencias de jerarquía en la agregación nacional de valor que se verifican entre Brasil y Argentina se fundamentan parcialmente en diferencias de política económica, particularmente los incentivos y subsidios sectoriales federales, estaduales y municipales que ofreció el país vecino. En los últimos años, fueron de suma relevancia los planes contenidos en la Lei do Bem y los planes Inovar Auto, Inovar Pecas y Brasil Maior (Cantarella et al., 2017; Lavarello y Sarabia, 2015) . ↵
La dificultad derivada de la organización de la cadena radica en la modalidad que asume la competencia en el sector terminal y la tendencia a una rotación cada vez mayor de modelos, que condiciona las posibilidades de aumentar la integración local de autopartes. Además, para el caso argentino, esta dificultad se ve acentuada porque los modelos que se fabrican en las plantas locales comienzan su producción algunos años después que en el resto del mundo, por lo que los proveedores globales ya están desarrollados y pueden abastecer a las filiales argentinas. Además de esto, las terminales se resisten a establecer contratos de abastecimiento con proveedores locales por períodos prolongados y tienden a optar por proveedores internacionales frente a las fluctuaciones en los precios de corto plazo. Finalmente, otro factor no menor derivado de la organización de la cadena consiste en las barreras a la entrada asociadas al proceso de homologación de piezas y partes y a las garantías de calidad que el proveedor debe ofrecer (Artica y Vigier, 2020).↵
Con respecto a las limitaciones normativas, se señala como un factor “la falta de instrumentos institucionales que obliguen a las empresas a cumplir objetivos de integración local y de comercio” (Artica y Vieger, 2020: 46), en el marco de los compromisos con la OMC y los diversos acuerdos internacionales. Estas ataduras restringieron la autonomía operativa del Estado e impidieron avances significativos en las mesas de sustitución de importaciones debido al establecimiento de compromisos demasiado laxos en condiciones y plazos para la integración local de partes y componentes que no pudieron terminar de definirse. ↵
Finalmente, por el lado externo se destaca la dificultad para renegociar la PAC con Brasil. Según los autores, “los intentos por modificar los parámetros que regulan el comercio intra-zona (puntualmente, la propuesta de segmentar el coeficiente flex) resultaron frustrados y terminó imponiéndose la posición de Brasil, más favorable al libre comercio” (Artica y Vieger: 46). Según los autores, esto se debe a que las modificaciones de la PAC favorables a la integración local en Argentina pierden prioridad cuando se colocan en el contexto de la agenda bilateral de negociaciones. ↵
Por el lado de los factores internos, según los autores, “un resultado distinto tendría lugar si se hubieran fijado objetivos más ambiciosos de política en momentos más tempranos del gobierno que inició su mandato en 2003” en lugar del esquema de administración de emergencia instalado en 2012. Además de las faltas de capacidades, identifican conflictos de interés en el Ministerio de Industria que, según las entrevistas realizadas, suele ser más permeable a los requerimientos del sector que otras áreas estatales como el Ministerio de Economía. Según los autores, “la falta de autonomía estatal frente a las grandes firmas constituye un obstáculo serio a la implementación de política industrial en el sector” (Artica y Vieger, 2020: 49).↵
Gárriz y Panigo (2016) recomiendan el desdoblamiento del Flex por segmentos (vehículos y autopartes) y plantean que la Argentina podría sacrificar parte del superávit en vehículos para reducir la brecha en autopartes. También recomiendan modificar la regla de origen buscando el contenido regional y de autopartes y elaborar una política industrial común para el sector autopartista que considere la revisión de la estructura arancelaria y de los diversos mecanismos que perforan los aranceles. ↵
En Brasil las políticas que exigían LCR siguieron vigentes hasta 1999 y la Argentina consiguió una prórroga hasta el año 2006. ↵
Como describimos, la introducción de LCR luego de su ingreso a la OMC le valió 6 “consultas”(equivalentes a denuncias) debido a la violación del acuerdo sobre TRIMs por parte de Japón, Estados Unidos y la Unión Europea. Finalmente se comprometió a retirar dichas medidas hacia el año 2000, fecha hasta la cual sus fabricantes siguieron recibiendo subsidios.↵
Según McDermott y Corredoira (2010), entre 1992 y 1999 la cantidad de fabricantes de autopartes radicados en Argentina cayó aproximadamente un 50%. Además de esta caída se produjo un proceso de concentración y extranjerización, principalmente en los proveedores del primer anillo. ↵
Si bien la creación del Mercosur en 1991 y los incentivos a las inversiones automotrices fueron relevantes, para el caso argentino se estima que cerca del 75% del ingreso de capital extranjero desde 1990 fue destinado a la transferencia de activos públicos (privatizaciones) (Chudnovsky, López y Porta, 1994). ↵
Al elegir productos “campeones nacionales” seleccionó aquellos modelos que quería desarrollar en el mercado local y les ofreció beneficios fiscales. Redujo las tasas impositivas para los consumidores (del 40% al 12%) y ofreció exenciones impositivas para atraer las inversiones, que beneficiaron tanto a armadores como a proveedores de partes. Las exenciones impositivas se vincularon con la aplicación de contenidos locales. También planificó el establecimiento de oficinas de I+D para fomentar el escalamiento industrial mediante subsidios (Natsuda y Thoburn, 2014).↵
En 2002 se lanzó el programa “New Automotive Investment Policy” y en 2003 el programa “Production of Asia” que se propuso fabricar 2,5 millones de vehículos CBU (Completely Built Units) y lograr posicionarse entre los 10 principales productores para 2016. ↵
Según Natsuda y Thoburn (2014), estas políticas no necesariamente son ilegales bajo las reglas de la OMC pero sí pueden despertar protestas y denuncias en el OSD. ↵
Según Natsuda y Thoburn (2014), si bien no discriminan formalmente a los inversores extranjeros (por lo que a priori no violan las reglas OMC), benefician a los productores locales ya que pueden acceder a mayores reintegros y por lo tanto vender a precios más bajos. Complementando estas medidas, también se administraron barreras para-arancelarias (Natsuda y Thoburn, 2014) ↵
Como vemos, la variabilidad es muy grande ya que los indicadores no son concluyentes porque la eficiencia depende de otros factores además de la escala, como por ejemplo la tecnología utilizada en la producción, la cercanía y el tamaño del mercado final, los costos operativos, las políticas de fomento, etc.↵
Fitzsimons & Guevara (2016) realizan un estudio con algunos casos seleccionados para estimar la producción de vehículos y modelos por planta en 2013 comparando el caso de la planta de PSA en El Palomar (Argentina) con las principales plantas de las firmas líderes a nivel mundial. En su trabajo, describen que en la planta de Hyundai en Ulsan (Corea del Sur) se produjeron en 2013 1,5 millones de vehículos de 13 modelos distintos, a un promedio de 116 mil vehículos por modelo por planta. En la planta de Honda en Marysville (Estados Unidos) se produjeron 734 mil vehículos de 4 modelos distintos, a un promedio de 184 mil vehículos por modelo. En la planta de Toyota de Georgetown (Estados Unidos) se fabricaron 504 mil vehículos de 3 modelos distintos a un promedio de 168 vehículos por modelo. En la planta de Volkswagen de Wolfsburgo (Alemania), se hicieron 807 mil vehículos de 3 modelos distintos a un promedio de 269 mil vehículos por modelo. Si bien la escala de producción de modelos por planta en la Argentina es considerablemente más baja que en el resto de los casos, la selección no es representativa del conjunto de plantas mundiales sino que se trata de plantas con escalas de producción muy por encima del promedio. ↵
Se utiliza el año 2011 porque indica el potencial productivo de la planta de El Palomar en Argentina y porque la producción de vehículos en el Mercosur, a partir de ese año, declinó casi todos los años. La comparación, de todos modos, resulta válida, ya que PSA produjo a nivel mundial prácticamente la misma cantidad total de vehículos en 2011 que en 2015. Los indicadores de eficiencia deberían poder contemplar también este potencial, ya que no todas las fábricas producen al máximo de su capacidad.↵
En 2013, por ejemplo, se fabricaron en la planta de PSA en El Palomar 143 mil vehículos de 7 modelos distintos, lo que da un promedio de 20 mil vehículos por modelo, un valor mucho más cercano al promedio de la muestra.↵

Mariano Treacy

Otras publicaciones:

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ADENDA^[1]

Resumen de la Adenda

Consideraciones metodológicas

Relación entre Estado, Empresas y Formas Institucionales y tensiones entre las necesidades de acumulación globales y locales

Estado, condicionantes y estrategias

La búsqueda de la complejidad: tensiones y contradicciones en la acción estatal

La complejidad de la política estatal en la aplicación de la política automotriz

La influencia del multilateralismo en el cambio de régimen sectorial y la restricción a la aplicación de políticas industriales para el desarrollo: el caso del TRIMs

La creación de la OMC y el establecimiento de los acuerdos ASMC, TRIMs y ADPIC

Las denuncias contra Malasia e Indonesia en la OMC por la aplicación de LCRs

Las denuncias frente a Brasil y Argentina por violaciones al TRIMs

Las tres etapas de la Política Automotriz Común del Mercosur: continuidades y rupturas del régimen regulatorio

Las tres etapas de la PAC: 1991-1995; 1996-2001; 2002-2015

Principales indicadores del régimen automotriz del Mercosur. 1991-2001 y 2002-2015. Promedios para vehículos terminados y autopartes.

Las tres etapas de la Política Automotriz Común entre Argentina y Brasil

¿Cambio de régimen? Continuidades y rupturas

La integración productiva regional y la incorporación de contenidos locales: comparación de los resultados del Mercosur de los países del Este de Asia

La integración local de componentes y partes en la cadena regional automotriz del Mercosur

Inversión Extranjera Directa en el Sector Automotriz del Mercosur. Inversión Directa de empresas de los Estados Unidos en el sector “Equipamiento de Transporte” de Brasil y Argentina. Años 1982-2019. Millones de Dólares

Evolución del contenido importado de la producción automotriz argentina (1993-2015)

El impacto de la eliminación de los LCR sobre la integración local de partes y componentes del Mercosur

La llegada de inversiones extranjeras

Inversión Extranjera Directa: flujos anuales hacia el Mercosur. 1970-2019. Millones de Dólares Corrientes y % del total de IED mundial

Inversión Extranjera Directa: flujos anuales hacia el Mercosur. 1991-2015. Millones de Dólares Corrientes y % del total de IED mundial

Inversión Extranjera Directa en el Sector Automotriz del Mercosur. Inversión Directa de empresas de los Estados Unidos en el sector “Equipamiento de Transporte” de Brasil y Argentina. Años 1982-2019. Millones de Dólares constantes de 1995

La integración local de componentes y partes en la cadena automotriz del Este de Asia

Contenido local de los vehículos de la empresa Z en cuatro países de ASEAN, año 2011.

Indicadores de participación en la producción global y escala mínima eficiente

La escala mínima eficiente en el sector automotriz

Una estimación de la escala mínima de eficiencia para las plantas del Grupo PSA

Industria automotriz: aproximación a la escala mínima eficiente de producción. Grupo PSA (Peugeot y Citroën), Año 2015.

Aproximación a un Indicador de escala mínima eficiente (I): Unidades producidas por planta. Grupo PSA. Año 2015.

Indicador de escala mínima eficiente de producción (II): Unidades producidas por modelo y por planta. Grupo PSA. Año 2015.

Futuras líneas de investigación

Bibliografía Utilizada

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