La Integración Regional como proyecto de desarrollo y las relaciones de dependencia en la configuración de las cadenas globales de valor

En este capítulo presentamos el problema de la integración regional desde el punto de vista de teórico y abordamos sus condicionantes más abstractos. Para ello, revisamos la relación entre Estado, Capital e Integración Regional en algunas teorías de las Relaciones Internacionales como el Realismo, el Funcionalismo, la Economía Política Internacional y la Escuela Latinoamericana. Luego caracterizamos, en el marco de la fase mundializada de acumulación del capital, el modo en que se organiza la producción y el trabajo a escala mundial y las consecuencias que esto tiene sobre la regulación neoliberal, las estrategias de expansión de las Empresas Transnacionales y la función de los Estados en la construcción de proyectos autonómicos. Finalmente, observamos de qué modo se resignifica en la actualidad la relación centro/periferia y proponemos una actualización del concepto de dependencia para evaluar las condiciones de desarrollo de los países de la periferia en el marco de la conformación de cadenas globales de valor.

La Integración Regional como proyecto de desarrollo y los factores que condicionan a los proyectos de integración

La integración regional como proyecto de desarrollo nace como idea en Europa luego de la finalización de la Segunda Guerra Mundial. En aquel contexto, la reunificación y la integración se presentaron como un mecanismo para garantizar la paz, resolver tensiones internas y reconstruir las economías destrozadas por la guerra (Perrotta, 2012).

Como todo proyecto de desarrollo, la idea de la integración regional ha ido mutando a la par de las transformaciones que se han dado en la organización de la producción y la circulación de mercancías en el ámbito internacional y del posicionamiento de los actores privados y de los Estados frente a estos cambios. Al ser una idea dinámica, su interpretación concreta depende también del contexto histórico, económico y geopolítico en el que se desenvuelve.

En América Latina la idea de integración se introduce primero como proyecto de desarrollo, paz y solidaridad estratégica en las décadas del ’60 y ’70. Sin embargo, con los cambios derivados del nuevo contexto geopolítico mundial unipolar y de la expansión de la globalización, el regionalismo mutaría hacia fines de los ’80 y sobre todo en la década del ’90 a una forma “comercialista” y se transformaría en un mecanismo para promover la apertura económica y la integración de los mercados locales a las cadenas productivas internacionales (Oyarzún Serrano, 2008).

La crisis de los gobiernos neoliberales a fines de los ’90 inauguró en América Latina una nueva idea de regionalismo^[1]. La etapa “comercialista” de la integración puso de manifiesto el riesgo que implicaba la apertura económica y una integración a las cadenas globales librada a las fuerzas del mercado.

A partir de entonces, los intentos de construcción de un regionalismo post-neoliberal pusieron de manifiesto la necesidad de trascender la esfera comercialista de la integración y promovieron una agenda positiva, que incluía como uno de sus principales objetivos profundizar la integración productiva y consolidación de las cadenas regionales de valor. Este tipo de construcción profunda de la integración regional permitiría incrementar la escala y diversificar la producción hacia segmentos de mayor agregado de valor mejorando la posición internacional y la competitividad sistémica de las economías (López & Laplane, 2004; Molinari & De Angelis, 2016).

Las disputas sobre los distintos tipos de regionalismos han estado marcadas por las diferentes interpretaciones teóricas. Las corrientes económicas convencionales entienden las ventajas de integración en términos estáticos, donde la relocalización de actividades, la especialización y la reasignación de los recursos se da en función de ventajas comparativas^[2]. Estas corrientes poseen una visión superficial que entiende la integración regional como la unión de espacios económicos previamente separados, definiéndola como un “estado de cosas basado en la falta de discriminación entre las unidades económicas del área integrada” o como un “proceso mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado de una dimensión más conveniente” (Balassa, 2013).

La Economía Política ve la integración económica como una herramienta para el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas mediante la transformación de la especialización productiva (Tamames, 1999). Esta lectura involucra una definición de integración regional profunda, donde no solo está involucrada la unión de mercados sino también la delegación de algunos atributos fácticos de soberanía en instancias supranacionales para coordinar políticas económicas conjuntas en función de objetivos estratégicos compartidos. A diferencia de la integración regional superficial, que solo supone el establecimiento de zonas de libre comercio donde se eliminen las barreras arancelarias, la integración regional profunda supone también la eliminación de barreras para arancelarias, una disposición para el tratamiento de asimetrías y de la integración productiva y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los distintos países pertenecientes al bloque (Geneyro et al., 2010).

La Economía política internacional y la escuela latinoamericana como punto de partida para el análisis de la integración regional realmente existente

En este trabajo intentaremos vincular los modos en que se entiende y por lo tanto la forma en la que se configura la integración regional con la fase específica por la que transita el sistema mundial, con las estrategias de los actores privados (principalmente los grandes conglomerados transnacionales) y con las estrategias de los estados en sus proyectos de construcción de regionalismo.

Para realizar la tarea de la vinculación utilizaremos las críticas a los enfoques realistas, neorrealistas y funcionalistas realizadas por la Economía Política Internacional (EPI)^[3] e intentaremos consolidar los aportes de la escuela latinoamericana en general y de la teoría de la dependencia en particular. Proponemos una actualización de los principales debates ya que consideramos que en el contexto actual las relaciones de poder se pueden rastrear en el modo en que se configuran las cadenas globales de valor y en la función productiva que le asignan los distintos conglomerados internacionales a los países de la periferia.

En los enfoques realistas y neorrealistas, los Estados son los actores más importantes del sistema internacional y sus acciones se entienden en el marco de la defensa del interés nacional, la búsqueda de seguridad y de poder y el equilibrio de poderes. En estos enfoques, las relaciones de fuerza entre las distintas clases y fracciones de clase son introducidas como un marco para pensar la política exterior, las relaciones entre los Estados y los procesos de integración (Bieler & Morton, 2004; Cox, 1996; Waltz, 2010).

Los Estados entran en competencia entre sí para defender su interés nacional, buscando un equilibrio de poder. Para ello pueden utilizar tanto el “poder duro” (capacidades materiales como el ejército) como el “poder blando” (como la cultura, la diplomacia, etc.). Las estrategias de los Estados para lograr el equilibrio de poder pueden basarse en la conformación de alianzas militares (formas de alineamientos político y militar establecidos para disuadir a enemigos), alianzas incondicionales (con socios de mayor poder)^[4] o la confrontación directa. La integración por lo tanto se realiza por motivos políticos estatales, poniendo el eje en la capacidad de los gobiernos de tomar decisiones en el sistema internacional de estados (Legler et al., 2013).

A diferencia de las corrientes realistas, las teorías liberales pondrían en un segundo plano las relaciones de poder y las asimetrías y jerarquías del sistema internacional, y harían énfasis en la dimensión competitiva de los mercados. En los planteos funcionalistas y neofuncionalistas (Mitrany, 1994; Sandholtz & Sweet, 1998; Schmitter, 2004) o del intergubernamentalismo liberal (Moravcsik, 1993) no existe un interés nacional sino que los intereses son múltiples, y responden a las preferencias de los distintos actores involucrados. Desde estas perspectivas se entiende la integración regional como un devenir natural del incremento de las transacciones económicas entre dos naciones, que aumenta el nivel de interdependencia y ejerce una presión de demanda hacia el establecimiento de regulaciones y políticas tendientes a reducir los costos de transacción mediantes la cooperación, la coordinación y eventualmente la integración regional (Malamud, 2011).

Debido a esto, para los enfoques funcionalistas la integración regional consiste en la sucesión lineal de distintas etapas definidas exclusivamente desde la dimensión económica: zona de libre comercio (ámbito territorial donde no existen aduanas nacionales), unión aduanera (donde se establece arancel externo común que pagarán por los productos provenientes de terceros países), mercado común (unión aduanera a la que se agrega la libre movilidad de los factores productivos (capital y trabajo), unión económica (un mercado común con una moneda y política monetaria únicas) (Balassa, 2013).

La Economía Política Internacional ha buscado, desde mediados del Siglo XX, comprender qué son los procesos de integración regional y por qué se integran los países. La preocupación que dio origen a este campo fue la influencia de las Empresas Transnacionales (ET) sobre la política internacional en los años ’70, ya que influyeron sobre los modelos de desarrollo de los países de la periferia aportando tecnología, mercados y empleos pero a la vez disminuyeron la soberanía estatal en la toma de decisiones (Tussie, 2015).

La EPI a diferencia de las perspectivas realistas y funcionalistas, contendrá una dimensión política en la concepción de poder, ya que relacionará los intereses de las naciones o estados con una dimensión económica expresada por los intereses estructurales de las distintas clases sociales. Las relaciones internacionales entre actores estatales y no estatales y entre actores nacionales y multinacionales estarán marcadas por las disputas de poder y por intereses económicos que permearán las definiciones políticas.

El análisis de la dimensión económica y su relación con factores políticos, sociales y estratégicos es fundamental para estudiar la política exterior y las estrategias de integración regional ya que condicionarán el accionar de los Estados, los partidos políticos y las fuerzas sociales Desde esta perspectiva diferentes estrategias de integración cristalizadas en la firma de tratados, acuerdos o reglamentaciones y la construcción de los distintos modelos de desarrollo tendrán como resultado ganadores y perdedores (Morgenfeld, 2006).

El marxismo abierto y la escuela latinoamericana son dos corrientes teóricas que podemos incluir dentro de la Economía Política Internacional. Desde el open marxism (Bonefeld & Holloway, 1994; Burnham, 1996; Clarke, 1991; Hirsch et al., 1996; Holloway & Picciotto, 1979) se ha señalado la necesidad de desarrollar una teoría de las relaciones internacionales que reconcilie una visión de Estado definido a partir de una estructura de clases y a partir de un sistema internacional de Estados. El punto de partida para la comprensión de lo político-estatal debe ser el mercado mundial, donde se expresa la unidad capitalista, lo que nos lleva a considerar que el lugar de los Estados Nacionales no es el mismo tanto en el sistema internacional de Estados como en el marco de la acumulación capitalista a escala global (Guevara, 2011; von Braunmühl, 1983).

La historia del sistema moderno internacional es la historia de la tensión entre las necesidades de la acumulación del capital a nivel global y las estrategias económicas particulares de cada Estado nacional (Kan & Pascual, 2013). La tensión entre las relaciones de explotación y dominio globales y la administración local de esas relaciones se resuelve en el espacio nacional de regulación estatal (Burnham, 1996). El principal dilema que enfrentan los Estados Nacionales es que, a la vez que necesitan promover la acumulación del capital ingresando a rondas de comercio multilaterales, este mismo ingreso les genera desventajas ya que puede dañar su estrategia económica. La política exterior, los procesos de integración regional y las relaciones internacionales son entonces una expresión de la lucha y de las alianzas de clases y de fracciones de clase^[5] (Kan, 2015; Kan & Pascual, 2011; Katz, 2006).

Los enfoques estructuralistas, de la autonomía y de la dependencia son reconocidos en el mundo de las Relaciones Internacionales como una de las principales contribuyentes al campo de la Economía Política Internacional desde América Latina (Briceño Ruiz & Simonoff, 2017; Míguez, 2017; Tickner, 2009, 2011, 2013; Tussie, 2015). Al igual que la EPI, estos enfoques tomaron nota de los efectos de la creciente transnacionalización del mundo y de las consecuencias de la acción de actores transnacionales, intergubernamentales y transgubernamentales sobre la innovación tecnológica, la apropiación de los frutos del progreso técnico y sobre la capacidad estatal de planificar de forma autónoma un modelo nacional de desarrollo.

El Estructuralismo^[6] y la Teoría de la Dependencia^[7] reelaboraron las teorías del desarrollo desde la región contraponiéndola a las teorías del desarrollo liberales o keynesianas en el campo de la economía política y jerarquizaron el problema de la autonomía en el campo de la economía política internacional (Tussie, 2015). La cuestión de la autonomía, como se reconoce en la literatura, ha sido una preocupación específicamente latinoamericana ya que “ofrece una óptica distinta para pensar sobre política exterior y política internacional” rechazando la noción de soberanía^[8], que asume que todos los Estados soberanos, por el hecho de ser independientes, poseen autonomía (Briceño Ruiz & Simonoff, 2017).

La relación entre autonomía y poder va a ser evidente ya que su naturaleza y los lazos que genera configuran el escenario internacional, lo que influye en el margen de maniobra^[9] del resto de los actores no dominantes (estatales y no estatales) y sobre su capacidad de actuar en función de sus propios intereses. Esta relación, sin embargo, no será ni lineal ni absoluta como se plantea desde la corriente Realista (Legler et al., 2013). La dependencia, por lo tanto, aparece como un concepto de suma utilidad ya que se define precisamente por ser una “relación de subordinación entre naciones formalmente independientes, en cuyo marco las relaciones de producción de las naciones subordinadas son modificadas o recreadas para asegurar la reproducción ampliada de la dependencia” (Marini, 2008, p. 111).

La Escuela Latinoamericana de la Autonomía construye un “modelo hibrido” (Tickner, 2011) para postular un sistema global en el que existen interacciones donde los actores no estatales tienen tanta relevancia como los estatales y donde se establecen relaciones jerárquicas entre las naciones derivadas de su relativo poder económico y militar (M. C. Míguez, 2017a). El peso de los actores transnacionales, intergubernamentales y transgubernamentales se deriva de la “creciente transnacionalización del mundo” y del control que ejercen sobre la innovación tecnológica. Aquí, el Estado no es considerado un actor único ni racional sino que los grupos de presión o élites se disputan su control y delinean las diversas formas de inserción^[10]. Es decir que el “interés nacional” se define como un resultado de “la base material o ideacional de las élites para conservar sus beneficios y poderes en el Estado-nación” (Briceño Ruiz, J. y Simonoff, A., 2017).

El sistema internacional se caracteriza, por lo tanto, por condiciones asimétricas y tensiones de poder derivadas de la existencia de actores con distintas jerarquías, donde la lógica de conflicto no conduce necesariamente al equilibrio. En este marco, la dependencia expresa una situación de países que poseen soberanía estatal, órganos propios de gobierno y voz como interlocutores de otros Estados y organismos internacionales pero que no disponen de requisitos para ostentar ni primacía regional ni general

Los países periféricos no pueden abstraerse de las condiciones que impone el sistema internacional y deben formular estrategias activas. La autonomía, en este contexto, será un producto de la “viabilidad nacional”, que expresará tanto cuestiones estructurales (como la existencia de recursos económicos, humanos, desarrollo tecnológico y cohesión sociocultural) como políticas (de alianzas de cooperación con las potencias centrales, secundarias o subordinadas) (Jaguaribe, 1979). Además de la viabilidad nacional y una cantidad suficiente de recursos domésticos, la construcción de proyectos autonómicos requiere de compromisos explícitos por parte de las élites (Puig, 1984; Tickner, 2011).

Para la Escuela Latinoamericana, por lo tanto, la autonomía va a constituir en una estrategia específica de política exterior para preservar cierto “interés nacional” en el sistema internacional, representando un factor indispensable para el desarrollo y para reducir la vulnerabilidad^[11]. La estrategia autonomista se debería centrar en la idea de garantizar la independencia del Estado generando instrumentos para defender la soberanía, controlar actividades de empresas extranjeras, afianzar capacidades locales y defender intereses nacionales. La integración regional, la construcción de cadenas regionales de valor y la profundización de la integración productiva regional son parte de la economía política de esta estrategia de autonomización.

Estado y Clase capitalista transnacional en la fase contemporánea de desenvolvimiento del capitalismo

En esta sección analizaremos aquellos factores que condicionan los modos en que se desenvuelve el regionalismo vinculados con el nivel de abstracción más elevado. En particular, describiremos cómo afectan la fase específica que transita el modo de producción capitalista, la regulación internacional, las estrategias de las empresas transnacionales y la competencia interestatal por atraer inversiones.

La fase actual del desarrollo del capitalismo se inaugura con la crisis de los ’70, a partir de la cual se dio origen a un nuevo régimen de acumulación a escala mundial (Arrighi, 1999) denominado neoliberalismo (Anderson, 2003; Harvey, 2007) o fase mundializada de la acumulación del capital (Arceo, 2011; Chesnais, 2001). La “mundialización” o “globalización”, como se conoce mundialmente a esta etapa, promovió una agudización de internacionalización productiva, comercial, financiera y tecnológica y de la integración de los distintos espacios geográficos en la unidad del mercado mundial.

Este proceso fue posible gracias a la implementación de un patrón de de acumulación flexible (Arrighi, 1999; Harvey, 2007) o posfordista (Coriat, 2000) que implicó, entre otras cosas, un cambio en las formas de organizar la producción y los procesos de trabajo -Toyotismo- (Coriat, 2000) y en las formas de Estado (Hirsch et al., 1996; Alvater, 1999; Holoway y Bonefeld, 1994; Jessop, 1999). Como consecuencia de esto, se produjo a escala global una reorganización del abastecimiento de insumos, una racionalización en la estructura de proveedores locales y un desarrollo de cadenas de subcontratación y tercerización de los productos y procesos que dio forma a las cadenas globales de valor (Arceo, 2005; Gereffi, 2001; Gereffi & Kaplinsky, 2001; Minian, 2009).

Desde fines de los ’70 hasta la crisis del 2008^[12] la geografía industrial mundial se modificó drásticamente y asistimos a un marcado proceso de descentralización y segmentación productiva que llevó a una desindustrialización relativa de los países del centro y a la industrialización de los países de la periferia, principalmente de China y Asia del Este. En esos países se ha verificado un incremento notable del peso de la industria sobre el producto, que superó largamente el peso de la industria sobre el producto en las regiones que habían sido líderes industriales en la primera mitad del Siglo XX como Europa Occidental y América del Norte^[13]. La industrialización de la periferia, sin embargo, no se ha vinculado necesariamente con un salto en los niveles de desarrollo^[14] (Arrighi & others, 1998).

El traslado de la industria a la periferia fue posible en gran parte gracias a la desregulación de los flujos financieros, la apertura comercial, la privatización de empresas públicas y una política de generación de “clima de negocios” favorable a la instalación de inversiones extranjeras y al perfeccionamiento de la institucionalidad jurídica internacional mediante tratados y organismos multilaterales y bilaterales de protección de intereses comerciales (OMC), inversiones (TBI) o ventajas tecnológicas (OMPI) (Treacy, 2016).

El agudo proceso de apertura económica y de crecimiento del comercio internacional puede entenderse en la misma lógica como parte del mecanismo de propagación de la organización productiva mediante cadenas globales de valor. La liberalización del comercio, con una drástica reducción de los aranceles en todas partes del mundo, ha respondido a la necesidad de relocalizar la producción por parte de las Empresas Transnacionales. Apertura económica, liberalización comercial, desregulación de los movimientos del capital y consolidación de cadenas globales de valor forman parte de un mismo proceso. Si el producto final va a estar compuesto por bienes intermedios que fueron realizados en distintos lugares del mundo, es necesario para reducir el costo final que no existan barreras arancelarias ni trabas al movimiento entre países de estas mercancías^[15].

Figura 1. La Globalización en el largo plazo: índice de apertura económica como % del PBI mundial^[16]

Fuente: elaboración propia en base a Our World In Data (2019)

El proceso de globalización y la segmentación productiva ha permitido recomponer la rentabilidad y las condiciones de competitividad de las principales corporaciones mundiales. Las Empresas Transnacionales (ET) ha sido las protagonistas de los cambios que ocurrieron en esta fase de la acumulación del capital ya que coordinaron la relocalización geográfica, el otorgamiento de licencias y el establecimiento de cadenas de subcontratación, segmentando la producción y creando cadenas globales de valor (Bembi et al., 2012). Si bien en su accionar el capital transnacionalizado genera asociaciones temporales con ciertos Estados y ciertos proveedores locales para sostener la ganancia, lo cierto es que sus decisiones económicas son realizadas en función de sus necesidades globales. Las ET buscan desregular mercados, disminuir impuestos y reducir la regulación y los costos laborales y ambientales y operan a escala global y regional, funcionando como una unidad financiera^[17].

Mediante la exportación de capital, las ET fueron tomando creciente control de los mercados y de las condiciones de competencia. La centralización del capital que ocurre mediante este proceso de internacionalización productiva se ha manifestado en la proliferación de fusiones y adquisiciones y en la instalación de filiales, sociedades, joint-ventures y tercerizaciones (Sawaya, 2006). A través del comercio en cadenas globales y el comercio intrafirma, las ET aprovecharon las condiciones que les ofrecía el nuevo escenario para desarrollar ventajas comparativas dinámicas derivadas de las economías de escala y la reducción de los costos de producción^[18].

Figura 2. Costos internacionales de transporte y comunicación, 1930-2005 (Base 1930=100) ^[19]

Fuente: Elaboración propia en base a OECD ECONOMIC OUTLOOK (2007)

El abaratamiento de los costos de comunicación y, en una medida algo menor, de los de transporte, junto los la revolución en el proceso de organización del trabajo, la desregulación del movimiento del capital y la apertura de las economías, han permitido que la producción se fragmente y se traslade de forma tal de reducir costos absolutos y garantizar el acceso a recursos estratégicos. Debido a las nuevas formas de organización del trabajo, las nuevas tecnologías de comunicación y el abaratamiento de los costos de transporte, se desarrollaron centros estratégicos de planificación y diseño y periferias con industrias de producción de insumos y partes y de ensamblado de productos finales (Martínez Peinado, 2010; Sandoval, 2015).

La regulación neoliberal es portadora de las necesidades de expansión, desterritorialización y reterritorialización por parte de las Empresas Transnacionales (Jessop, 2014). Permite al capital aprovecharse del cambio tecnológico que posibilitó la reducción de los costos de transporte y comunicación para obtener ventajas territoriales derivadas de las diferencias nacionales en los marcos institucionales y jurídicos (Bonefeld & Holloway, 1994). La remoción de las trabas para el comercio, la libertad y el otorgamiento de garantías para el movimiento del capital, la relocalización de segmentos de la producción, la regulación del movimiento de personas y la creación de “guaridas” fiscales son una expresión de ello.

En paralelo al desarrollo de una estrategia del capital a escala global de desligarse de los límites territoriales configurando una “fuga territorial de capitales” se dio la “internacionalización de las funciones de los Estados” (Holloway & Picciotto, 1979). El capital es una relación social y el Estado es la forma política en la que existe y se desenvuelve (Holloway y Picciotto, 1994). El Estado, además de expresar cierta correlación de fuerzas entre clases y fracciones de clases, interviene activamente en la competencia entre capitales redistribuyendo el excedente entre los distintos grupos mediante el cobro de impuestos, el otorgamiento de subsidios, la regulación del tipo de cambio, el establecimiento de barreras arancelarias o no arancelarias, etc. Esto lo hace ya que no sólo es responsable de asegurar ciertas condiciones clave para la valorización del capital y la reproducción de la fuerza de trabajo sino que también tiene la responsabilidad política general de mantener la cohesión social en una formación social “pluralista y socialmente dividida” (Jessop, 2008).

La relación con la inversión extranjera directa y con las empresas transnacionales es la variable clave para explicar el modo en que se desenvuelven las estrategias de integración productiva^[20]. Existe siempre un conflicto en potencia ya que el interés de las ET es la ubicación de recursos en todo el mundo considerando la optimización global, la reducción de costos y la ganancia en la participación en el mercado y el interés del gobierno del país huésped reside en forzar a la subsidiaria local para que genere empleo, desarrollo tecnológico y capacitación de recursos humanos para mejorar la competitividad nacional (Pascoal et al., 2017). Para lograrlo muchas veces establecen Requisitos de Contenido Local^[21], medidas fuertemente resistidas por las empresas y los gobiernos de los países desarrollados (Martinelli, 2016).

Existen tensiones inmanentes entre la lógica global del capital y la dimensión territorial que adoptan de las formas políticas, ya que si bien el dominio político capitalista y la constitución del valor se realizan globalmente, el ejercicio del dominio y de la producción del valor se genera localmente (Astarita, 2006), lo que requiere una administración mediante los Estados nacionales (Burnham, 2006). En el marco de la globalización, los Estados nacionales pasaron a competir entre sí por atraer parte de la plusvalía global ofreciendo garantías a las Empresas Transnacionales para que avancen en la mundialización de sus estructuras. En el marco de esta competencia^[22] debieron garantizar un libre y desregulado acceso a sus mercados para evitar multas, consecuencias geopolíticas, económicas e incluso militares, (Bonefeld & Holloway, 1994; P. Míguez, 2017; Robinson, 2007). Debido a esto, han perdido capacidades para la construcción de espacios regionales de acumulación de mayor autonomía.

Esta pérdida de autonomía queda en evidencia en los acuerdos que han suscrito los Estados en el marco del establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC), o de la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) y Tratados Bilaterales de Inversión (TBI)^[23]. En estos acuerdos se minimiza el riesgo empresario otorgando seguridad jurídica para que los capitales se radiquen en territorios que no controlan políticamente a la vez se presiona a Estados nacionales para que le otorguen un “trato nacional”^[24]. La seguridad jurídica de este “nuevo andamiaje legal” consiste en una legislación acorde a las necesidades de la libre circulación del capital para agudizar los mecanismos de control del capital sobre el trabajo (Ghiotto, 2013).

En este primer nivel de análisis pudimos observar el modo en que los cambios en las formas de organizar la producción y los procesos de trabajo y la conformación de cadenas de valor se convierten en factores generales que condicionan los procesos de integración regional. Los Estados nacionales cumplen una función central en el proceso de construcción regional. Implementan estrategias de integración mediante firmas de tratados, leyes de fomento, regímenes sectoriales o acuerdos comerciales y establecen incentivos para la radicación de inversiones favoreciendo el desarrollo de algunos proyectos sobre otros. Además, tienen la capacidad de intervenir directamente invirtiendo en infraestructura, educación, seguridad, social, investigación y desarrollo y ofreciendo bienes y servicios. Sin embargo, como estudiamos en este apartado, lejos de tener margen de acción para construir proyectos de integración autonómicos en un sentido de interés nacional, los Estados expresan las tensiones entre los intereses de las distintas clases y fracciones de clase y deben competir para atraer capitales internacionales perdiendo atributos de soberanía. En particular, como consecuencia de la regulación neoliberal, la firma de tratados y de las estrategias de regionalización de las empresas transnacionales, los Estados han sido permeados por los intereses del capital extranjero, lo que ha provocado la configuración de regímenes de integración dependientes.

Dependencia y desarrollo desigual en la nueva división internacional del trabajo

Las Cadenas Globales son la forma misma que adopta la división global de trabajo en la fase actual de la organización capitalista de la producción. La expansión de las empresas transnacionales busca expandir las fronteras productivas para instalarse en espacios que les ofrezcan protección y rentabilidad, incorporando de esta forma a regiones enteras a los circuitos productivos.

La modificación del régimen de acumulación a escala global, que agudizó la tendencia a la deslocalización y a la conformación de cadenas globales de valor desde fines de los ’70, nos permite rediscutir y reinterpretar las categorías de autonomía y dependencia. Si, como señala Nagels (1993), la periferización “es un proceso económico, social, político y cultural a través del cual un país pierde una parte de su autonomía a favor de un centro”, lo que entendemos por centro y por periferia se encuentra en permanente transformación. Con el proceso de mundialización se favoreció la desterritorialización y la ocupación de espacios geográficos de forma desigual (O. Ianni, 1999) configurándose de este modo una polarización jerarquizada del mundo (Michalet, 2007) que, mediante una profundización de interdependencias, potenció el desarrollo desigual (Amin, 2001).

La pregunta que subyace a las discusiones sobre la inserción de segmentos locales en cadenas internacionales es si la globalización representa una oportunidad o una amenaza para las perspectivas de desarrollo de las naciones no centrales. Si bien existen condiciones teóricas para que la globalización se presente como oportunidad, tanto en el comercio internacional como en la integración a cadenas globales la norma no ha sido el beneficio recíproco y la convergencia sino el desarrollo desigual y combinado^[25] y el incremento de las diferencias y las brechas entre los países concurrentes.

Los patrones de desarrollo local o regional en el marco de la mundialización deben ser entendidos como partes constitutivas de un proceso global de desarrollo desigual (Carballa Smichowski et al., 2016). Esta segmentación productiva genera en los hechos una división internacional del trabajo en la cual firmas independientes se incorporan a redes de producción en las que las funciones vinculadas a la organización del proceso de trabajo y la apropiación del beneficio son distribuidas de forma desigual. Las firmas líderes de las Cadenas Globales acceden a organizar el proceso de trabajo (tecnología, estándares laborales, etc.) hacia el interior de la red y ostentan la capacidad de internalizar o transferir precios a lo largo de la cadena, lo que les permite capturar parte de los beneficios generados en entidades formalmente autónomas.

La imposibilidad de desarrollar segmentos locales dinámicos, con elevados contenidos de valor agregado y conocimiento, ha permitido una actualización del enfoque dependentista. Nölke & Vliegenthart (2009) recuperan la categoría de dependencia para el análisis de cadenas globales e identifican un tipo de capitalismo al que llaman Economía de Mercado Dependiente^[26] (DME). La DME se caracterizaría por la relevancia del capital extranjero en el ordenamiento del ciclo de acumulación ya que las empresas multinacionales conducen las CGV mediante sus estrategias de relocalización e internacionalización y coordinan los procesos fragmentados de producción estandarizando las operaciones de contratistas entorno a estándares globales (Ponte & Sturgeon, 2014).

Las Empresas Transnacionales y los compradores globales (global buyers) juegan un rol central en la organización y la coordinación de las cadenas productivas y en la coordinación de las redes regionales de producción^[27]. El apoyo de gobiernos locales a la producción de insumos muchas veces se termina convirtiendo en un subsidio a las empresas que se apropian del valor generado y los trasladan a sus casas matrices. Se generan mecanismos de dependencia a través de los cuales se transfiere valor agregado en forma de pago de importaciones de materiales, licencias, regalías, repatriación de ganancias (Dedrick et al., 2010; Linden et al., 2007).

En esta nueva división del trabajo, las firmas minimizan sus costos ubicando en países periféricos o emergentes aquellos segmentos de la producción vinculados con la baratura de la mano de obra, la intensidad del trabajo, la debilidad sindical o el acceso a recursos naturales estratégicos, y obtienen economías de especialización y de escala en los países centrales o desarrollados, en donde ubican aquellos segmentos vinculados a la fabricación de componentes y servicios sofisticados y de alta tecnología. El abaratamiento de los costos derivado de la segmentación productiva y la producción de manufacturas en países emergentes incide decisivamente en la competitividad de la industria de los países centrales, desde donde se promueve este proceso de relocalización (Minian, 2009).

En el marco de la división internacional del trabajo, la especialización productiva de los países de la periferia radicará básicamente en estas opciones: o serán importadores de manufacturas intermedias (con alto contenido tecnológico) que luego exportarán como bienes finales a los países centrales^[28], exportarán bienes o servicios vinculados a ventajas comparativas naturales o una combinación de ambas.

Las Economías Recientemente Industrializadas o newly industrialized countries (ERI)^[29] logran abastecer a las economías centrales mediante la exportación de manufacturas que incorporan tecnología y conocimiento^[30]. Si bien en un comienzo la fuente de las ventajas en la producción de manufactura era la baratura de su mano de obra, en la actualidad encontramos que algunos países se han especializado en la exportación de productos intensivos en tecnología y utilizan habilidades más avanzadas. Se produjo una jerarquización desde contratos del tipo Original Equipment Manufacturer (OEM) hacia esquemas Original Design Manufacturer (ODM) donde si bien el diseño lo hace la casa matriz de la Empresa Transnacional, las firmas locales logran integrar partes y componentes y diseñan el detalle. Finalmente, el tránsito a los contratos de Original Brand Manufacturer (OBM), donde la firma local se ocupa del diseño y de la comercialización (Kosacoff & López, 2008). Esto ha favorecido que se elaboren productos de última tecnología, con altos parámetros de productividad, grandes escalas y bajos salarios (Osorio, 2015). Este tipo de vinculación les ha permitido insertarse en segmentos dinámicos de las cadenas, conquistar nuevos mercados, mejorar su capacidad productiva, absorber derrames tecnológicos, incrementar sus niveles de ingreso, emitir capitales, etc.

Por lo contrario, países latinoamericanos como Argentina, Brasil o México aportarán evidencias en una dirección contraria. Estos países se ubicaron generalmente en segmentos más intensivos en el uso de mano de obra no calificada o en la explotación rentística primaria. Lejos de disfrutar de las bondades de la inserción en las cadenas globales, absorben escasos derrames tecnológicos, generan pocos eslabonamientos y encadenamientos productivos, y producen una industria local muy volcada al ensamblaje, con poco valor agregado y estructuralmente deficitaria en términos de divisas^[31]. Esto reproduce una fuerte concentración y extranjerización de la estructura productiva, imponiendo techos al aumento de los salarios y del mercado interno y generando fuertes niveles de inequidad y vulnerabilidad macroeconómica debido a la inestabilidad de los flujos del capital y a la tendencia recurrente a experimentar crisis de balanza de pagos.

La instalación del capital extranjero y el crecimiento industrial que generó en América Latina adoptó características dependientes ya que agudizó la heterogeneidad tecnológica, la concentración del capital y los problemas de la balanza de pagos (Braun, 1970; Marini, 1973; Pinto, 1970). Uno de los principales obstáculos al desarrollo en América Latina, a diferencia de lo ocurrido en el sudeste asiático, ha sido precisamente la subordinación de las élites locales al proyecto político y de desarrollo del capital extranjero (Osorio, 2015). La tendencia a la concentración y extranjerización derivada de las nuevas formas de organización productiva y del proceso de regionalización ha profundizado en América Latina, con el correr de los años, la heterogeneidad estructural entre los capitales de origen extranjero y los de origen nacional y no ha logrado redefinir el perfil de especialización productiva (Belloni & Wainer, 2014).

La instalación de empresas extranjeras en América Latina no supuso en general la transferencia de la tecnología con la que operaban, ni el desarrollo de encadenamientos y eslabonamientos con proveedores locales, lo que obstruyó el escalamiento productivo (Coatz & Schteingart, 2016). Por lo contrario, el rol del capital extranjero se limitó muchas veces a la importación por la vía del comercio de insumos y maquinaria y la repatriación de las utilidades generadas, que, acompañadas por el pago de patentes y royalties, y de intereses financieros de la deuda, reprodujeron las condiciones estructurales de vulnerabilidad^[32].

Hasta mediados del siglo XX, la relación centro-periferia consistía básicamente en la exportación de materias primas y recursos naturales y la importación de productos manufacturados. La periferia servía básicamente como espacio para realizar el excedente de la producción del centro. Desde los años ’70 hasta la actualidad esta relación ha mutado a un tipo específico de intercambio intraindustrial donde la condición periférica no se caracteriza ya por la importación de manufacturas sino por el tipo de manufacturas que se importan (Sawaya, 2006). La famosa tesis del deterioro de los términos del intercambio, en el marco de estas transformaciones, también se ha reconfigurado^[33].

Las empresas transnacionales se ubican en los segmentos industriales más dinámicos y con un mayor efecto multiplicador sobre el resto de la economía. Para proseguir su producción y sostener su competitividad estas empresas exigen un flujo permanente de nuevas importaciones de tecnología, insumos y bienes intermedios, materias primas y bienes de capital. Al no ser industrias exportadoras, no generan las divisas necesarias como para sostener ese flujo y la economía ingresa en una restricción externa, generando necesidad de financiamiento externo y tarde o temprano crisis (Sawaya, 2006; Treacy, 2015).

Como se observa, la industrialización introduce una nueva forma de dependencia ya que cede el control a decisiones tomadas en el exterior por quienes controlan el capital. Esta dependencia se trasluce en una mayor y persistente necesidad de recursos en moneda fuerte para hacer frente a las importaciones. Lejos de contribuir en ampliar espacios de autonomía, la industrialización comandada por la Inversión Extranjera externaliza los núcleos de decisiones estratégicas. La estructura productiva se desnacionaliza y el capital extranjero pasa a formar parte del bloque en el poder, convirtiéndose en un actor central en el proceso de acumulación.

La asociación entre Estado, empresas locales y empresas multinacionales genera nuevos mecanismos de dependencia. En búsqueda de mayor autonomía mediante el fomento de la industrialización, los países de las nuevas periferias deben competir entre sí para subsistir y atraer inversiones, generando el efecto contrario: reducen todavía más los espacios de autonomía y ceden decisiones estratégicas a actores multinacionales.

Nuevas formas de dependencia en el marco de la consolidación de las cadenas globales de valor

Si bien el grueso del conocimiento que tiene el mundo sobre la periferia es producido por académicos de los países centrales ^[34] que construyen cierta hegemonía con categorías derivadas de su propia cosmovisión (Tickner, 2009), la teoría de la dependencia ha realizado aportes sustanciales que hasta el día de hoy tienen relevancia a la hora de problematizar la economía política internacional (Tussie, 2015).

Uno de los principales aportes de la teoría de la dependencia a la Economía Política Internacional fue una identificación temprana de los efectos no deseados de la inversión extranjera directa sobre la estructura productiva, la estabilidad macroeconómica y las alianzas políticas con las élites locales y los efectos de esto sobre las estrategias de desarrollo (Dos Santos, 2011).

Los aportes de la teoría de la dependencia a la caracterización de la geografía, la geopolítica y la economía política de las relaciones internacionales han contribuido a la incorporación de una cosmovisión propia de los países de la periferia (Tickner, 2013). Lejos de representar una contribución marginal, el ejercicio de “pensar las relaciones internacionales desde la periferia” favoreció que parte de la academia y de la diplomacia internacional absorbiera algunos tópicos que difícilmente hubiesen adquirido esa relevancia de no haber sido enunciados desde el sur global. Entre estos tópicos, se destacan las relaciones de poder existentes en los distintos niveles del sistema y las estructuras sociales, económicas y políticas que las reproducen (Tussie, 2015).

Para la Teoría de la Dependencia, las posibilidades de desarrollo y de generar mayores espacios de autonomía en un espacio local o regional se encuentran vinculadas de forma sistémica al modo en de producción, circulación y consumo en un nivel global. El Modelo hibrido latinoamericano planteado por la Escuela de la Autonomía (Jaguaribe, 1979; Puig, 1984), si bien tomaba en cuenta los aportes de la dependencia, construía su idea de “interés nacional” de modo realista, ya que concebía como posibilidad un proyecto autonómico de las elites para conservar sus beneficios y poderes en el Estado.

La autonomía, para este enfoque, no va a ser ni una opción de política exterior ni un modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones sino lo tanto la contracara de la dependencia, ya que expresa la imposibilidad de pensar una estrategia soberana de política exterior. La falta de autonomía es entonces consecuencia de una situación estructural de dependencia: de sus élites respecto del capital extranjero; del estado respecto de sus élites y de un supuesto “proyecto nacional” respecto de la acumulación del capital a escala mundial^[35] (Treacy, 2018).

El de dependencia es un concepto que nos permite observar la relación que existe entre la reglamentación internacional en materia comercial y de inversiones, el rol de la empresa transnacional, la división global del trabajo y la repartición de los costos y beneficios de la integración funcional neoliberal. Existen actores con más peso, como Estados con funciones hegemónicas (Estados Unidos, China), potencias entre las que se produce una cooperación antagónica^[36] o actores no estatales como Empresas Transnacionales, que van construyendo e imponiendo las reglas en la que se desarrolla la acumulación del capital. Estas reglas se van cristalizando, con el correr de los años, en la construcción de normativas que se van moldeando tratados internacionales y multilaterales^[37].

Las asimetrías que se reproducen entre las naciones en el escenario internacional se derivan del ejercicio de una posición dominante en función del predominio tecnológico, comercial, financiero y geopolítico que poseen los estados y capitales de los países centrales (Amin, 2001) y de la debilidad de la integración productiva en los países periféricos, que los sitúa en una situación de vulnerabilidad relativa mayor (Arceo, 2005; Dos Santos, 1971).

En este contexto, no hay estrategia autónoma sino que la estrategia de industrialización queda reducida a la “captura” del conocimiento internacional mediante la importación de bienes de capital y bienes intangibles y el fomento al ingreso de inversiones extranjeras^[38]. Esta estrategia no genera los mecanismos para lograr un salto productivo ni una reubicación en los segmentos internacionales en los que se divide el trabajo (Marini, 1994; Obaya, 2014a).

La dependencia adquiere nuevas características, ya que se asume dimensiones tecnológicas, industriales y financieras que favorecen el abastecimiento al sector productivo local de los insumos y tecnología necesaria sin desarrollar necesariamente segmentos de agregación de valor (Kosakoff & López, 2008). Esta estrategia no genera necesariamente los mecanismos para lograr un salto productivo ni una reubicación en los segmentos internacionales en los que se divide el trabajo, acotando el margen para emprender políticas económicas que habiliten el ascenso industrial.

Las brechas de ingresos, de acceso a tecnologías, de condiciones de vida, de reglamentaciones ambientales y laborales pasan a ser funcionales para la reproducción de estas relaciones de dependencia. La dependencia no es por lo tanto un factor ni exclusivamente externo ni exclusivamente interno, sino que es una condición que configura cierto tipo de estructuras que dificultan acortar las brechas de ingresos y tecnología.

Pensar la autonomía y estrategias autonómicas de política exterior exige, por lo tanto, considerar los factores estructurales que la restringen y las relaciones de poder que las configuran. La integración regional realmente existente legada por la regulación neoliberal implicó una remoción de trabas para el comercio, el establecimiento de garantías plenas y libertades al capital, la regulación del movimiento de personas y la consagración de estos propósitos como instrumentos jurídicos permanentes de validez internacional. En este marco, el margen para emprender procesos de industrialización independiente con mayor grado de autonomía en la actualidad es muy reducido.

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