Estrategias de acumulación de las cámaras argentinas frente al problema de la integración en el período 2002-2015

El objetivo de este capítulo consiste en reconstruir las estrategias de acumulación de las cámaras empresariales de las terminales y autopartistas argentinas frente a las distintas problemáticas que fueron apareciendo en el período 2002-2015, identificando las tensiones que se fueron presentando con las políticas públicas en relación con el proyecto de la integración productiva de la trama en el Mercosur. Para ello, se identifican las principales demandas de las cámaras empresariales del sector (ADEFA y AFAC) y las políticas públicas realizadas, revisando una serie de fuentes periodísticas, entrevistas a informantes clave y documentos sectoriales, normativas y cambios regulatorios. En nuestro análisis encontramos que las estrategias de acumulación de las cámaras empresariales del complejo automotriz argentino fueron compatibles durante un corto período de tiempo con la estrategia política de profundización de la integración productiva regional pero que luego de la crisis estas estrategias colisionaron y primaron las demandas sobre objetivos de corto y mediano plazo.

Características del complejo automotriz argentino y de las cámaras sectoriales ADEFA Y AFAC

En la Argentina, las empresas de la trama automotriz se agrupan básicamente en tres cámaras: la Asociación de Fábricas de Automotores (ADEFA), la Asociación de Fábricas Argentinas de Componentes (AFAC) y la Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina (ACARA). De estas tres Asociaciones, estudiaremos en este trabajo las estrategias de los fabricantes (ADEFA) y los autopartistas (AFAC) ya que concentran el segmento de producción manufacturera de la trama, mientras que las concesionarias (ACARA) concentran el segmento comercial.

ADEFA^[1] nuclea a las terminales automotrices que producen automóviles, vehículos utilitarios livianos y pesados y componentes de transmisión, cajas y motores^[2] en Argentina. En sus objetivos institucionales, ADEFA se propone promover el fomento de la inversión, la generación de empleo, el aumento de la producción y la mejora de la competitividad, así como también mejorar la inserción internacional mediante la promoción de la complementación y especialización del sector automotor en el MERCOSUR^[3] (ADEFA).

Las terminales nucleadas en ADEFA^[4] generan cerca de 30 mil puestos de trabajo, equivalente al 2,3% del empleo industrial. La fabricación de vehículos automotores representa el 1,6% del valor bruto de producción (VBP) medido a precios básicos, y el 0,5% del valor agregado bruto (VAB) de toda la economía. Si a esto le adicionamos actividades que están claramente vinculadas a este sector, tales como fabricación de carrocerías y remolques, junto con autopartes elevan su participación al 2,7% y 1,5% respectivamente. En conjunto representan más 8% del valor de producción industrial del año 2015 (INDEC).

AFAC, por su parte, representa a los 200 fabricantes de partes y componentes  más importantes del país, que están también agrupados en cámaras sub-sectoriales^[5]. Se propone como objetivos promover la integración en la cadena de valor automotriz y desarrollar un sector industrial competitivo a escala mundial. Adicionalmente, es el representante argentino del Consejo Autopartista del Mercosur (Mercoparts) que desde 2004 agrupa las cámaras de autopartes de los países miembro del MERCOSUR con el objetivo de fortalecer la industria a nivel regional y consolidar una posición concreta frente a las negociaciones internacionales del Mercosur con otros bloques.

El sector autopartista argentino está compuesto por alrededor de 400 empresas que en conjunto generan casi 60 mil puestos de trabajo directos, lo que es equivalente al 4,6% del empleo industrial. El valor de producción del sector es de 5519 millones de dólares, lo que representa un 0,34% del PBI y un 2% del PBI industrial. Las exportaciones del sector ascienden a 1654 millones de dólares (valor FOB), lo que representa un 9,2% de las exportaciones industriales (AFAC, 2016).

Tabla 22. Caracterización de la trama automotriz argentina, terminales y autopartistas, año 2015.

	Terminales	Autopartistas
Empresas	11	400
Empleo	30.000	60.000
% Empleo Industrial	2,30%	4,60%
%VBP	1,60%	0,34%

Fuente: elaboración propia con datos de ADEFA, AFAC e INDEC.

Encontraremos cuatro etapas bien diferenciadas en cuanto a los posicionamientos de las cámaras sectoriales^[6] frente a las distintas fases que transitó la economía argentina y el sector automotriz durante la “posconvertibilidad”. La primera (2002-2003) puede ubicarse a la salida de la crisis de 2001 y se va a caracterizar por una readaptación de las estrategias sectoriales a un entorno de caída de la demanda y elevada capacidad ociosa. La segunda (2003-2007) se caracteriza por un rápido crecimiento sectorial que permitió que se recuperaran los indicadores de producción, ventas y ocupación a niveles previos a la crisis. En esta etapa aparecen las preocupaciones de mediano-largo plazo y se introduce la integración productiva de la trama automotriz regional en la agenda. La tercera etapa (2007-2010) se encuentra atravesada por la crisis internacional y el agotamiento de las condiciones que permitieron el crecimiento del sector tras la salida de la crisis. La cuarta y última etapa (2010-2015) refleja el estancamiento del sector en el marco de la administración de la restricción externa al crecimiento y las tensiones bilaterales en el bloque regional debido a medidas proteccionistas.

El posicionamiento de las cámaras luego de la salida de la crisis de la convertibilidad (2002-2003)

El período “posconvertibilidad”, que se inicia con la megadevaluación de 2002, parte de una situación crítica, con elevados niveles de desempleo y de capacidad ociosa, tanto en la economía en su conjunto como en el complejo automotriz, que se había expandido fuertemente en la década anterior consolidándose como uno de los sectores líderes de la industria local y la abanderado de la integración productiva regional. Lo que acontece luego de 2002 no se puede comprender sin considerar su punto de partida, ya que los efectos de la crisis fueron devastadores y condicionaron fuertemente tanto las estrategias de integración de las terminales y autopartistas como las políticas del gobierno.

En el año 2000 vencía el régimen automotor acordado entre Argentina y Brasil, con lo cual desde los años previos las cámaras empresariales habían estado negociando sus posiciones y planteando sus estrategias. En 1997 ADEFA había impulsado un acuerdo con su par brasilera ANFAVEA^[7] en el cual exigían, entre otras cosas, ampliar el libre comercio, establecer el máximo arancel extrazona (35%) para la importación de automóviles, utilitarios y ómnibus, una preferencia del 50% para que terminales y autopartistas puedan importar partes y piezas y un pedido para que no se les pueda exigir más del 60% de integración de partes de contenido nacional^[8].

La exigencia de ampliación del libre comercio bilateral tenía como referencia el régimen de intercambio compensado –flex- que establece que si uno de los dos países exporta vehículos por cierta cantidad de divisas, debe compensarlo importándole al otro por una cantidad equivalente, para mantener el sistema de preferencias arancelarias que ofrece el MERCOSUR.

Entre 1998 y 2002 la producción se desplomó un 65% y las ventas cayeron un 63%. Los efectos sobre el mercado de trabajo también fueron considerables, ya que la cantidad de obreros ocupados se redujo un 47% y las horas trabajadas cayeron un 67%, lo que da muestras de un agudo proceso de suspensiones, adelanto de vacaciones y despidos en el sector, acompañado también por una caída de los salarios del orden del 44%. Recién en 2007 se recuperarían los niveles de producción, ventas y ocupación previos a la crisis de la convertibilidad y en 2011 se daría el récord histórico de producción, superando las 800 mil unidades (ADEFA, 2015).

Figura 27. Evolución de la trama automotriz argentina: producción, personal ocupado y horas trabajadas, 1998-2015

Fuente: Elaboración propia con datos de ADEFA

Tras la devaluación, el default y la salida de la convertibilidad de 2002, durante el gobierno de Eduardo Duhalde y la gestión de Roberto Lavagna al frente del Ministerio de Economía los principales focos de conflicto en el sector automotriz argentino fueron, por un lado, una deuda de 350 millones de dólares que mantenía el fisco con las automotrices^[9] y, por el otro, la caída de la producción y de la demanda que generó tensiones debido a la elevada capacidad ociosa y las suspensiones y despidos en el sector.

En este contexto de baja demanda local debido al alicaído mercado interno, la estrategia de ADEFA y de AFAC consistió en promover una política exportadora pidiendo una mayor apertura comercial con Brasil y buscar acuerdos comerciales con terceros países con el objetivo de sostener el nivel de empleo y la producción y colocar esas ventas en el exterior^[10]. Frente a estas demandas, para paliar la crisis del sector, el gobierno de Duhalde impulsó un programa para fomentar la compra de autos 0 KM mediante Bonos Optativos del Estado Nacional (BODEN 2012) y un decreto de aduana factoría que permitía a las automotrices postergar el pago de aranceles por insumos importados^[11].

Entre 2002 y 2010 se establecieron aranceles extrazona más elevados, un tipo de cambio real más depreciado y una modificación del flex para el comercio bilateral con Brasil. Se diversificaron los mercados hacia México, Chile, Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia, permitiendo incrementar las ventas al exterior^[12]. Además de la Política Automotriz del Mercosur (PAC), la Argentina acordó con Brasil el Acuerdo de Complementación Económica 14 (ACE 14, 1990), que en diversos protocolos^[13] establece las reglas para la liberalización comercial de los productos de la trama automotriz.

Figura 28 Proporción de líneas arancelarias exentas de aranceles efectivamente aplicados (%). Principales socios comerciales de la Argentina de los que se importan productos del sector transporte, promedio 2002-2015.

Fuente: elaboración propia con datos de WITS

En el marco de estas demandas, el gobierno argentino firmó adicionalmente una serie de acuerdos con pautas específicas para establecer el libre comercio en el sector automotor y promover la integración y complementación productiva con México en el Acuerdo de Complementación Económica 55 (ACE 55, 2002) y con Uruguay en el Acuerdo de Complementación Económica 57 (ACE 57, 2003). Además, la Argentina firmó en el marco del MERCOSUR el Trigésimo Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica 35 (ACE 35, 1996) con Chile cuyo objetivo final fue establecer el libre comercio sectorial para el año 2006^[14].

Los acuerdos de libre comercio con Brasil, Uruguay, Chile y México establecieron un sistema de cupos ampliando la cantidad de vehículos que se podían importar y exportar libres de aranceles, que permiten explicar por qué con dichos países se observa para el promedio de 2002-2015 una proporción elevada de líneas exentas de aranceles efectivamente aplicados en la importación de productos del sector de transporte. Como consecuencia de estos acuerdos, se logró diversificar parcialmente los socios comerciales y de incrementar el flujo de comercio bilateral.

ADEFA apoyó abiertamente los acuerdos ya que consideró que se beneficiaría incrementando sus exportaciones y su producción^[15], pero AFAC se manifestó en contra, planteando su preocupación por la apertura comercial y el acuerdo de reducir gradualmente el mínimo del 30% del contenido local^[16].

Estrategias y proyección de mediano y largo plazo en un contexto de crecimiento sostenido (2003-2007)

Luego de 2003 se inauguró un nuevo patrón de crecimiento, con un estado más activo en la generación de políticas públicas orientadas a la complejización de la trama y el incremento del empleo. Un régimen cambiario de tipo de cambio competitivo y el fomento a la demanda y un régimen sectorial basado en la sustitución de importaciones y el desarrollo de eslabonamientos complejos. También se reforzó la estrategia regional y el énfasis en la estrategia global. Se complejizaron las plataformas locales, se abrieron nuevos mercados, se hicieron inversiones para producir modelos más complejos y de alta gama.

Con la asunción de Néstor Kirchner en 2003 la estrategia de ADEFA y AFAC viró a una demanda de reducción del IVA para poder bajar los precios en el mercado interno y así recomponer los niveles de consumo, que se encontraban en mínimos históricos tras la crisis. Aunque no lograron promover la medida con éxito^[17], el ciclo económico rebotó y la producción y las ventas en el mercado interno se fueron recomponiendo rápidamente. En los primeros años del gobierno de Néstor Kirchner también se plantearon desde las cámaras del sector los proyectos estratégicos que más se vincularon a cambios estructurales de mediano-largo plazo, buscando realizar modificaciones que les permitieran evitar una crisis como la que habían experimentado entre 1998 y 2002.

Con el establecimiento del Consenso de Buenos Aires (2003), la temática de la integración productiva regional^[18] se posicionó como eje relevante en la construcción de una “agenda positiva” dentro del bloque. En el marco de estas discusiones estratégicas el MERCOSUR creó en 2004 el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), precisamente para reducir las asimetrías estructurales entre los países miembros. ADEFA, AFAC y ACARA acompañaron esta iniciativa y conformaron el Foro del Sur, desde donde plantearon la necesidad de elaborar políticas para incentivar la radicación de plataformas exclusivas en la región, facilitando la complementación mediante la especialización^[19]. En paralelo al Foro del Sur, AFAC conformó el MERCOPARTS^[20] en conjunto con cámaras autopartistas de Brasil, Paraguay y Uruguay para diagramar estrategias que promuevan la sustentabilidad de la industria.

En el año 2004 el entonces presidente de ADEFA, Cristiano Rattazzi impulsó la creación de un Foro de Competitividad y le pidió al gobierno que inicie un plan para reducir las asimetrías con Brasil para recomponer la industria local. Entre las asimetrías que se identificaban, se hizo hincapié en los menores costos de producción^[21] y los beneficios crediticios y fiscales a la exportación y compra de autos pequeños de fabricación local^[22]. AFAC coincidió en el diagnóstico sobre las asimetrías con Brasil. Además de señalar la urgencia de incrementar el componente nacional en el mercado, la complementariedad de las industrias de la región y el nivel de ventas, AFAC planteó la situación específica del acceso al mercado Mexicano, donde las autopartes argentinas pagan un 17% de aranceles y 5% de retenciones y las brasileñas 0%. En esta dirección, ADEFA y AFAC presentaron un plan para unificar aranceles en el marco del MERCOSUR y en paralelo reforzar el mercado interno, mediante mejoras del salario real y fomento al crédito^[23].

El gobierno firmó un decreto para incrementar el contenido nacional y regional en los vehículos del MERCOSUR. Mediante este decreto también se promulgó el reintegro del IVA técnico sobre las compras de maquinaria y el acuerdo de complementación automotriz regional a través del cual se redujeron los aranceles para importar 29 autopartes que no se fabrican en el MERCOSUR desde fuera de la región (en 2006 el acuerdo se ampliaría a 110 autopartes)^[24]. En esta misma dirección también en 2005 se impulsó desde la Secretaría de Industria conducida por Miguel Peirano el decreto 774/2005^[25] estableciéndose un programa de reintegros del 8% sobre las autopartes importadas que fueran sustituidos por nacionales, para compensar el éxodo de empresas autopartistas hacia Brasil^[26].

Entre 2003 y 2007, como resultado del crecimiento de la economía y de las políticas y estrategias sectoriales se logró un incremento de la producción, de la productividad y del empleo, de la escala y de la participación en la producción mundial. La industria automotriz fue uno de los sectores más dinámicos de la industria manufacturera argentina, con una producción creciendo en promedio un 29% y un personal ocupado que aumentó en promedio un 15% por año llegando a emplear a más de 24 mil trabajadores directos en 2007. Sin embargo la escala continuó siendo mucho más baja que en los países productores tradicionales como Japón, Estados Unidos, China, Alemania y Corea del Sur, y el crecimiento de la trama estuvo marcado por un fuerte contraste entre terminales y autopartistas.

Las terminales automotrices exigieron a Felisa Miceli, Ministra de Economía entre 2005 y 2007^[27], la reducción de aranceles a la exportación^[28], la agilización del proceso de devolución del IVA técnico^[29] y una mayor velocidad en la firma de acuerdos comerciales.

Figura 29. Principales destinos de las exportaciones de productos del sector transporte, países seleccionados, Años 2002-2015, participación % sobre el total

Fuente: elaboración propia con datos de WITS

En estos años se puede observar también un período con cierta diversificación de los socios comerciales, que podemos asociar a la firma de los Acuerdos de Complementación Económica y sus protocolos en el período previo al establecimiento del “Consenso de Buenos Aires”. Las exportaciones del sector crecieron por sobre las del promedio industrial^[30]. Sin embargo, los elevados niveles de crecimiento en la importación de partes, accesorios y bienes de capital limitaron el desarrollo de eslabonamientos y encadenamientos con productores locales y regionales.

A pesar de la diversificación de los socios, Brasil siguió siendo el principal destino de las exportaciones y el principal origen de las importaciones. Uno de los principales problemas de los años de crecimiento fue el creciente desbalance comercial bilateral, que se agudizó debido al éxodo de productores desde Argentina hacia el país vecino.

Figura 30. Balance del comercio bilateral entre Argentina y Brasil. Total exportaciones e importaciones y total sector transporte, 2002-2015, millones de dólares.

Fuente: elaboración propia con datos de WITS

Con el crecimiento en la actividad, se incrementaron también las importaciones, y piezas que antes se producían en el mercado local ahora pasaron a ser importadas^[31]. En el período de mayor expansión del complejo automotriz local (2004-2008), el déficit comercial sectorial promedió el 40% del déficit comercial total con Brasil. Tras la crisis de 2008, el comportamiento del déficit bilateral en transporte fue más errático, pero se mantuvo el déficit comercial total.

En el marco del desbalance, la estrategia de las terminales y autopartistas fue intentar negociar una propuesta común con Brasil para finalizar con el régimen transitorio existente. En paralelo, buscaron impulsar a nivel local un plan para mejorar la competitividad del sector, intentando mejorar la estrategia del tipo de cambio real competitivo que había dado sus frutos hasta el momento pero ya no alcanzaba para continuar con las mejoras que necesitaba el sector^[32]. Estas presiones derivaron en la firma de un nuevo acuerdo con Brasil al respecto de la Política Automotriz Común del Mercosur, que regiría hasta 2013. En este acuerdo se ratificó el coeficiente de desvío flex en un nivel de 1,95^[33].

Las tensiones del crecimiento económico y los efectos de la crisis internacional sobre las estrategias de las empresas del sector (2007-2010)

El período 2003-2011, con la excepción del crítico año 2009, sería una época “rosada” para la economía argentina y para la trama automotriz, que se convertiría en la locomotora de la industria, impulsando el crecimiento de la producción y el empleo. Superado el peor momento de la crisis en 2002, el sector logró incrementar la producción a un ritmo promedio del 22% anual entre 2003 y 2011, llegando este último año a producir 828.771 unidades, un récord sin precedentes en la Argentina.

Sin embargo, el subperíodo 2007-2010 se caracterizaría porque tanto sector automotriz como la economía argentina comenzaron a dar muestras de un cierto fin de ciclo y por los efectos que tuvo la crisis internacional. Luego del fuerte período de crecimiento que la Argentina experimentó desde 2003 hacia el año 2007 la economía comenzó a mostrar síntomas asociados tradicionalmente al “recalentamiento” como niveles elevados de utilización de capacidad instalada^[34], cuellos de botella en la oferta de los proveedores, inflación, apreciación cambiaria^[35], puja distributiva^[36] y déficit energético^[37].

Antes del estallido de la crisis internacional y de que cayera la demanda de Brasil, tanto las terminales como las autopartistas pidieron que se diera impulso a la nacionalización de autopartes. Esta demanda respondía a que con el fuerte crecimiento del sector se había presentado un cuello de botella en la cadena de proveedores, debido al cual los productores locales no habían podido responder a la demanda creciente. En el periodo 2002/12 la producción de autos se había incrementado un 480% en tanto las autopartes solo lo habían hecho un 50% (ADEFA, 2016).

Como respuesta a estas demandas se promulgó en 2008 el Régimen de Fortalecimiento del Autopartismo Argentino mediante la Ley 26.393 de “Desarrollo y consolidación del sector autopartista nacional”. En el marco de esta Ley se prorrogó el decreto 774/2005 a través del cual se le ofrecía por tres años un reintegro del 8% (decreciente en tres años hasta el 6%) a los productores que sustituyeran autopartes importadas por locales y por cinco años del 10% (decreciente en cinco años hasta el 6%) para la compra de autopartes locales destinadas a la fabricación de motores y cajas de transmisión, los dos componentes de mayor valor agregado de los vehículos^[38]. También se creó en el año 2008 el Programa de Integración Productiva (PIP) y un Grupo de Integración Productiva (GIP) a cargo de su ejecución. Uno de los sectores propuestos para la aplicación de políticas verticales fue el automotriz, para el cual se creó un “Programa de Intensificación y complementación automotriz” (DEC.CMC N°09/10).

La crisis internacional alteró las estrategias globales de las firmas e impactó fuertemente sobre el comercio intrarregional ya que la caída de la demanda brasilera deprimió al segmento local. A mediados de 2008 se comenzaron a sentir los primeros síntomas con una fuerte caída de las ventas, lo que generó tensiones y recorte de jornadas, eliminación de horas extra, suspensiones y despidos^[39]. En 2009 cayeron la producción (-14%), las ventas (12%), el personal ocupado (-8%) y las horas trabajadas (13%) (ADEFA, 2016). Como respuesta a esta situación, desde la Secretaría de Comercio se presionó a las terminales para que evitaran cortar el vínculo laboral^[40] y se promovieron desde el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Industria y ANSES programas de protección del empleo (REPRO), créditos para reactivar la demanda y financiamiento para nuevas plataformas y programas de integración nacional de autopartes.

En este contexto la estrategia de las terminales consistió en pedir al gobierno el apoyo mediante planes de fomento al consumo como créditos blandos para la compra de 0km y misiones comerciales para conseguir mejores condiciones de acceso a terceros mercados. Las autoridades de ADEFA y AFAC realizaron junto con la Ministra de Industria Débora Giorgi una misión comercial a Venezuela para conseguir un mayor cupo de exportación de vehículos en un contexto de negociación de un esquema de reducciones arancelarias que se venía dando desde el acuerdo marco para la adhesión de Venezuela al Mercosur en 2005 (que se concretaría en 2012)^[41]. También se iniciaron rondas comerciales a las que fueron invitados empresarios de América latina, Estados Unidos, África, Medio Oriente y Ucrania, países donde se venden autopartes argentinas para el mercado de reposición^[42].

Luego de la crisis y gracias a las medidas tomadas por el gobierno el sector se recompuso y logró nuevos records de patentamiento en 2010. Esta situación llevó a que las demandas de los actores de la trama viraran nuevamente a la necesidad de crédito para inversión en ampliación de la capacidad instalada para incrementar la producción y reducir los costos^[43]. Como respuesta a estas demandas en 2010 se flexibilizó el régimen de integración, lo que permitió que las empresas puedan cobrar igualmente los incentivos del Régimen de Fortalecimiento al Autopartismo Argentino aunque sus vehículos no llegaran al 60% de integración local^[44].

A diferencia del subperíodo 2003-2007, a partir de 2009 observamos una tendencia a la reconcentración de los socios comerciales a los que se exportaron productos del sector transporte, donde Brasil se consolidó como principal proveedor y demandante. Esta reconcentración respondió obviamente a los efectos de la crisis sobre el mercado regional pero sobre todo a la reaparición de la restricción externa en la Argentina desde 2011, que provocó la suspensión y posterior renegociación del ACE 55 con México y numerosas tensiones bilaterales con los socios del Mercosur como consecuencia de las medidas de administración del comercio que se tomaron.

Estrategias sectoriales y políticas públicas en el marco de la administración de la restricción externa al crecimiento (2011-2015)

En el año 2010 reapareció la restricción externa y comenzaron a realizarse políticas de ahorro de divisas^[45]. El desempeño del sector entre 2011 y 2012 reflejaría la situación crítica derivada de la restricción externa y de las tensiones bilaterales. En estos años cayeron las exportaciones, la producción (-8%), las ventas (-8%) y las horas trabajadas (-13%). En este año también se elaboraron políticas de sostenimiento del empleo, que resultaron en un incremento del personal ocupado (+7%), en un contexto de caída de las horas trabajadas (-13%), hecho que refleja que a pesar de las suspensiones que se dieron en el sector^[46] se pudieron contener los niveles de despidos. A pesar de la situación crítica, en 2013 se da el récord de patentamientos con 957.000 unidades. De ese total, el 70% correspondió a vehículos importados y 30% a nacionales (ADEFA, 2016).

A mediados de 2011 se produjo un fuerte conflicto bilateral con Brasil por un problema de demora en la aprobación de las Licencias No Automáticas (LNA) por parte de la Argentina^[47]. Como respuesta, quedaron varados en la frontera 20 mil automóviles que las terminales Argentinas estaban exportando a Brasil. La caída de la demanda brasileña y la profundización del déficit comercial bilateral, junto con los obstáculos a la importación de partes y piezas derivados de la emergencia de la restricción externa, fueron los principales problemas que enfrentó el sector entre 2013 y 2015.

Para sostener la demanda, entre 2012 y 2013 se renovó la PAC y se lograron nuevos acuerdos con otros bloques como la CAN (Comunidad Andina) (AAP.CE No 59) y con México tras meses de negociaciones por la suspensión del Acuerdo de Complementación Económica 55/02 (ACE55)^[48] entre ambos países debido a la necesidad de recortar el déficit comercial bilateral.

A mediados del 2014 se logró un nuevo entendimiento entre Brasil y Argentina sobre la política sectorial. En el acuerdo los países se comprometieron a equilibrar la balanza comercial manteniendo una participación mínima de 11% de autos argentinos en el mercado Brasileño y del 44,3% de vehículos brasileños en el mercado argentino. Por otro lado, en este acuerdo se renegoció el Flex, fijándolo en un nivel de 1,5 hasta el 30 de Junio de 2015^[49] (que luego sería prorrogado hasta 2020). Adicionalmente, Brasil le prometió a la Argentina ofrecerle trato nacional a sus componentes para que pudieran acceder a los beneficios fiscales que ofrecía el programa Innovar Auto. Sin embargo, en 2014 el acuerdo naufragaría y terminaría ofreciendo nuevos incentivos para la radicación de las empresas argentinas en Brasil.

En este contexto el gobierno argentino tomó medidas para recomponer la demanda de automóviles, abastecer el mercado y evitar suspensiones y despidos en el sector, impulsando en 2014 el programa “PROCREAUTO” y flexibilizando las trabas para importar piezas, que habían generado una fuerte tensión con las terminales debido a que el 70% eran importadas^[50]. El Banco Nación otorgó más de 17 mil créditos para la compra de autos 0KM producidos localmente^[51]. Además se tomaron medidas para desarrollar proveedores locales e integrar la cadena productiva, generar empleo y fomentar las exportaciones. El gobierno dispuso de créditos del bicentenario (2 mil millones de pesos), fondos específicos como el FONAPYME (9 millones de pesos), un Régimen de Bonificación de Tasas (40,1 millones de pesos) y un programa de Sociedad de Garantía Reciproca^[52]. Además, estableció un impuesto a las importaciones de autos terminados de alta gama.

Las terminales automotrices, si bien tomaron estos créditos, continuaron prefiriendo proveedores asiáticos^[53], lo que motivó que Débora Giorgi, Ministra de Industria, declare que “Las casas matrices de las terminales deben entender que para Argentina la profundización de la integración local es una política de Estado”^[54]. En este marco, los autopartistas continuaron demandando la quita del 5% de las retenciones sobre sus exportaciones^[55].

Las demandas del sector se concentraron en mejorar la estructura impositiva, los costos logísticos y de infraestructura, el gap tecnológico en ciertas ramas del sector autopartista y los acuerdos comerciales tanto a nivel Mercosur como la expansión extra regional para incrementar los mercados potenciales de la producción automotriz^[56]. Frente a las demandas de rebajas impositivas y de relajamiento de las restricciones a la importación, la respuesta del gobierno fue estudiar caso por caso, evaluando la estructura de costos y las proyecciones pautadas de importaciones y exportaciones de cada empresa^[57].

Balance de las tensiones entre las estrategias de acumulación de las armadoras y el proyecto de integración productiva regional

Las estrategias de acumulación de las cámaras empresariales del complejo automotriz argentino fueron compatibles durante el período 2004-2007 con la estrategia política de profundización de la integración productiva regional, pero que luego de la crisis internacional la convergencia estratégica colisionó y primaron las demandas sobre objetivos de corto y mediano plazo.

Tras la salida de la crisis del 2001, la estrategia de las cámaras consistió aprovechar el tipo de cambio alto y la elevada capacidad ociosa para recomponer la producción, las ventas y el empleo en el sector. Una vez que se recompuso el ciclo, estas viraron hacia un horizonte de más largo plazo pero sin embargo no dejaron de estar íntimamente vinculadas con el ciclo económico y las tensiones del corto plazo.

La creación de Foros de Competitividad de Cadenas Productivas y la actuación del Mercosur para incentivar la integración productiva han contribuido a la generación de avances en esta materia pero despertaron numerosas tensiones bilaterales entre Argentina y Brasil. También provocaron conflictos hacia el interior de la trama, entre las autopartistas y las terminales, y entre estas y los gobiernos de turno.

La primer conclusión que se puede extraer luego de haber realizado una revisión exhaustiva los posicionamientos de ADEFA y AFAC es que si bien en sus objetivos se cuentan el fomento de la integración productiva, la complementariedad y la mejora de competitividad vinculadas al proyecto regional del Mercosur, en los hechos fueron contadas las ocasiones en las que demandaron políticas concretas orientadas a tal fin. Lejos de eso, sus estrategias estuvieron muy vinculadas al ciclo económico y a resolver problemas coyunturales, ya sea para recomponer la demanda, para cobrar deudas del fisco, para reducir costos, para retener empleos, para conquistar nuevos mercados o para resolver situaciones de tensión bilateral.

Entre 2003 y 2009 se reconstruyó la institucionalidad regional, impulsando fondos y proyectos específicos para el sector que quedaron relegados a un segundo plano tras el estallido de la crisis y la reaparición de la restricción externa, que despertó nuevas tensiones bilaterales entre Argentina y Brasil. Los programas locales de política industrial orientados al sector (el Decreto 774 y la Ley 26.363) naufragaron y no lograron cumplir sus objetivos de sustituir partes importadas por nacionales ni mucho menos incrementar sustancialmente la fabricación local de motores y cajas de transmisión.

La relación con Brasil estuvo plagada de tensiones bilaterales y no se lograron reducir las asimetrías existentes. Si bien se prorrogó el PAC, Brasil siguió subsidiando las exportaciones y la sustitución de importaciones del sector y Argentina mantuvo el 5% de retenciones sobre las exportaciones de autopartes, lo que provocó que en los hechos la “integración” se convirtiera en una competencia desigual. En el período “rosado”, pese a las distintas iniciativas, no se consiguió incrementar la proporción de insumos locales utilizados para la fabricación de los vehículos finales ni se mejoró estructuralmente la inserción en la cadena productiva regional ni global. Tampoco se pudo sostener la diversificación de los mercados de exportación que se había comenzado a observar entre 2003 y 2007.

Lo que aconteció entre 2008 y 2015 es un híbrido entre las necesidades de expansión de la trama local (con la inercia que genera un nivel producción y ventas récord) y el deber de administrar la restricción externa por parte del gobierno, tensión que se vio agudizada por la caída de la demanda de Brasil, de los términos del intercambio, y la apreciación cambiaria derivada del fuerte proceso inflacionario que se experimentó.

Durante la administración de la restricción externa se pusieron de manifiesto las necesidades de las terminales automotrices, que muchas veces quisieron aprovechar las condiciones especiales que les ofrecía el entorno local para valorizarse, pero que en líneas generales tendieron a reproducir las estrategias globales de sus casas matrices. Estas estrategias globales atentaron contra la vocación de los ejecutivos regionales de impulsar un proceso de una mayor integración local de la cadena productiva en un contexto de fuerte restricción externa al crecimiento. El resultado fue bueno en términos de producción, ventas y generación de empleo pero pobre en términos de integración, ya que pese a los programas e incentivos, primó el interés de las terminales.

El complejo automotriz es una buena muestra de las potencialidades de la integración productiva regional con un régimen específico pero también de su contracara, expresada en limitaciones y tensiones. Las estrategias de integración de las terminales se han centrado en la preservación del régimen de protección, la ampliación de los mercados y la reducción de los costos unitarios. Estas estrategias fueron compatibles con algunos objetivos políticos ya que favorecieron una fuerte inversión en el sector que incrementó la producción, las ventas, las exportaciones y el empleo.

Sin embargo, mostraron limitaciones y tensiones a la hora de desarrollar proveedores locales (principalmente pymes), incrementar el contenido local, o emplazar actividades productivas sofisticadas y establecimientos de I+D. Los elevados niveles de importación de partes, insumos y bienes de capital limitaron el desarrollo de eslabonamientos y encadenamientos con productores locales y regionales. La postergación del PAC, del coeficiente flex, del régimen especial de protección, la imposibilidad de superar el déficit estructural del sector y del segmento de ensambladuría en el que se inserta y la dificultad experimentada en la tarea de revertir la desvinculación entre las terminales y autopartistas son una muestra de ello.

Por lo tanto, si bien ha habido un nuevo patrón de acumulación donde el estado asumió un rol más activo en la promoción del sector y la coordinación de la estrategia de integración regional mediante políticas públicas, no se han logrado los resultados esperados en lo que respecta a la complejización e integración productiva de la trama, que continúa dependiendo de la importación de partes y componentes esenciales, de los vaivenes de la economía brasileña y de las estrategias de acumulación globales de las terminales y autopartistas transnacionales del sector.

Tabla 23. Principales demandas de las cámaras automotrices argentinas y políticas públicas hacia el Sector (2002-2015)

Año	Principales Problemas	Demandas Sectoriales	Política Económica
2002	Crisis: caída de producción y la demanda interna Deuda del fisco con las automotrices	Mayor apertura comercial con Brasil y Apertura de nuevos mercados (ADEFA) Preocupación por la apertura y por reducción del mínimo de integración local (AFAC)	Créditos a la compra de 0KM con BODEN12 Decreto Aduana Factoría Convenios con Brasil, Chile y México
2003	Bajo nivel de demanda interna	Reducción del IVA para reducir los precios finales	Búsqueda de nuevos mercados y programas de recomposición de la demanda interna
2003-2005	Discusión del ALCA	ALCA “Light” (apertura escalonada y limitada, rebajas arancelarias, protección Negociación como Bloque	NO al ALCA (tras el fracaso del ALCA “Light”)
2004-2005	Asimetrías con Brasil Competitividad	Unificar aranceles en el MERCOSUR Reforzar el Mercado Interno	PAC: contenido nacional y regional, reintegro de IVA técnico, reducción de aranceles Decreto 774/2005: reintegro por sustitución de importaciones
2006	Vencimiento del Régimen Automotor	Postergar PAC hasta reducir asimetrías con Brasil Mantener protección al sector autopartista local	Renegociación de la PAC y del flex Mantener aranceles para autopartes
2007	“Recalentamiento”: puja distributiva, inflación, apreciación cambiaria, cuellos de botella, déficit energético, saturación del mercado interno	Crédito para inversión en ampliación de la capacidad instalada Reducción de aranceles a la exportación Agilización del proceso de devolución del IVA técnico Acuerdos comerciales con Unión Europea, Venezuela y Sudáfrica Nacionalización de autopartes	Ley no. 26393 /2008 (autopartes): Reintegro para sustitución de partes importadas y para fomentar fabricación de motores y cajas de transmisión
2007	Fuerte desbalance comercial con Brasil	Plan de mejora de la competitividad	Nuevo Acuerdo PAC y flex 1,95
2008	Crisis Internacional: caída de ventas, suspensiones y despidos	Planes de fomento al consumo Misiones Comerciales	Programas de protección del empleo (REPRO), créditos para reactivar la demanda y financiamiento para nuevas plataformas y programas de integración nacional de autopartes. Misiones comerciales a Venezuela, Rondas Comerciales con Estados Unidos, Ucrania y países de América Latina, África y Medio Oriente
2009-2010	Restricción Externa Conflictos Bilaterales	Resolución de las tensiones con Brasil Acceso a divisas Acceso a importaciones	Demoras en aprobación de licencias No Automáticas (DJAI) Medidas Antidumping Restricción a importaciones, de acceso a divisas y de remisión de utilidades Cupos para la importación
2010-2011	Competitividad	Flexibilización del régimen de integración local de autopartes	Flexibilización para cobrar el incentivo del Régimen de Fortalecimiento al Autopartismo Argentino
2012-2013	Caída de demanda Asimetrías con Brasil	Postergación del PAC Apertura de nuevos mercados Quita de retenciones a las exportaciones (AFAC)	Renegociación de PAC y Flex Nuevos acuerdos comerciales: CAN y México Acuerdos con Brasil Créditos del BICENTENARIO y FONAPYME Régimen de Bonificación de Tasas Programa de Sociedad de Garantía Recíproca
2013-2015	Competitividad Restricción Externa Caída de demanda brasileña Déficit comercial bilateral	Reducción de impuestos Costos logísticos y de infraestructura Gap tecnológico en sector autopartista Apertura de Mercados	Nuevo entendimiento entre Brasil y Argentina Renegociación del flex (1,5) y del régimen de producción de autopartes Demoras en aprobación de licencias No Automáticas (DJAI) Restricción a importaciones, de acceso a divisas y de remisión de utilidades PROCREAUTO Flexibilización de trabas para importar piezas

Fuente: Elaboración propia

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