El Mercosur como espacio regional para el desarrollo de estrategias de integración productiva en la cadena automotriz

La radicación de empresas en el espacio regional y el emplazamiento de actividades de montaje y de mayor valor agregado depende de la capacidad de los Estados de articular políticas de promoción para cumplir con sus objetivos estratégicos. En este capítulo encuadraremos la construcción de la institucionalidad regional de la cadena automotriz en el marco de las políticas públicas sectoriales. Para ello caracterizamos en primer lugar las distintas etapas del regionalismo en América Latina y las distintas fases por las que transitó el proyecto de integración regional del Mercosur. Identificamos el interés por promover la integración productiva regional luego del impulso de la “agenda positiva” de la integración tras el Consenso de Buenos Aires en 2003 y caracterizamos los distintos programas orientados a tal fin. Presentamos una medición de la importancia del comercio intrarregional y del comercio bilateral entre Argentina y Brasil como punto de partida para analizar el régimen de integración del sector automotriz. Finalmente, analizamos las características de la Política Automotriz Común (PAC) y del resto de las políticas orientadas al desarrollo del sector automotriz y de la integración productiva regional como los Acuerdos de Complementariedad Económica (ACE), los Programas de Integración Productiva (PIP) o el Programa Innovar Auto (PIA), entre otras.

La integración regional como proyecto político en América Latina y las distintas etapas del regionalismo

El regionalismo se define como “una categoría ontológica y un objeto de análisis que comprende un proceso asociativo donde se producen macro regiones o regiones internacionales en ámbitos espaciales delimitados del sistema internacional” (Briceño Ruiz, 2013). Si bien suelen estar condicionados por factores geográficos, históricos o culturales, los regionalismos son en realidad proyectos que comprenden tanto iniciativas de integración y cooperación económica como de integración, cooperación o concertación política^[1] (Riggirozzi & Tussie, 2012).

Desde el Congreso Anfictiónico de Panamá (1826) convocado por Simón Bolívar, el ideario de la integración ha estado en el ADN de América Latina (Wierzba et al., 2013). Esta región se encuentra desde hace siglos en disputa entre aquellas fuerzas que buscan perpetuar un patrón histórico de inserción internacional dependiente, periférico y fragmentado y aquellas que buscan transformarlo. Esta disputa entre fuerzas ha tomado la forma de proyectos de integración o desintegración (Ramos, 2018).

Del Regionalismo Autonómico al Regionalismo Abierto

Durante la etapa de “Integración hacia adentro” guiada por las recomendaciones de la CEPAL^[2] (1950-1980) se dio un tipo de regionalismo que algunos autores denominan autonómico (Briceño Ruiz, 2007). Este regionalismo se caracterizó por la promoción de la industrialización por sustitución de importaciones, la conformación de bloques regionales y el fomento de la cooperación entre los países de la región para mejorar la competitividad internacional de sus productos. En este modelo de integración regional se promovió el crecimiento del mercado interno otorgando a la industria una función clave. También puso el eje en la necesidad de lograr mayores grados de autonomía relativa y reducir la dependencia de la región (Perrotta, 2012).

Durante el período del regionalismo autonómico se crearon organismos como la ALALC (1950), la Alianza para el Progreso (1961) y la ALADI –Asociación Latinoamericana de Integración-(1980) con perfil autonómico y desarrollista (Estay, 2018). El Estado mantuvo la función de conducir la política de integración con el objetivo de lograr un Mercado Común, logrando la libertad de movimiento de bienes, personas y capitales. Sin embargo, esta creciente integración contemplaría situaciones de asimetría por medio de políticas de apoyo compensatorias, brindando plazos mayores y excepciones a los programas de liberalización. Finalmente, se producirían arreglos institucionales para construir una arquitectura jurídica – institucional supranacional, incluyendo algunos órganos decisorios que respondieran a un interés regional (Perrotta, 2012).

Desde la creación del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) en 1985^[3], Argentina y Brasil se propusieron una integración gradual, flexible y diferenciada con el objetivo de evitar la especialización sectorial, estimular la integración intrasectorial, favorecer el equilibrio progresivo, cuantitativo y cualitativo del intercambio por grandes sectores y segmentos, perseguir la modernización tecnológica y favorecer la participación empresarial. Se establecieron protocolos sectoriales para el tratamiento de asimetrías emergentes de las diferencias en la capacidad instalada, el precio de los insumos, los tipos de cambio, los incentivos fiscales o monetarios, los costos de mano de obra y los marcos regulatorios. Finalmente, en 1988 se firmó el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo y en 1989 se produjo una reorientación del sentido de la integración desde la especialización y complementación intraindustrial hacia la liberalización comercial y el regionalismo abierto.

El paso de un esquema de integración autonómica o “hacia adentro” a una “integración abierta” o estratégica son sintomáticos de un cambio de época. La crisis de los socialismos reales, el fin del mundo bipolar, la globalización y la creación de instituciones multilaterales que promovieron la apertura y desregulación dan muestras de la consolidación de la hegemonía norteamericana y el surgimiento del Consenso de Washington en los años ‘90 (Altmann Borbon, 2015; Stiglitz, 2002). Tras la reconfiguración de la geografía mundial luego de la crisis de los años ’70, los esquemas de integración regional absorbieron la tendencia hacia una mayor internacionalización e interdependencia de actores productivos ubicados en espacios geográficos distantes.

El Regionalismo Abierto se caracterizó por ser un “proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente” (CEPAL, 1994). La idea rectora consistía en liberalizar los mercados y establecer un escenario de estabilidad macroeconómica para fomentar el ingreso de inversiones extranjeras.

En este nuevo contexto, la construcción del regionalismo se redujo a la disminución de aranceles y a la integración del mercado regional, lo que fomentó el comercio intrarregional y atrajo a las empresas transnacionales a radicarse. Este tipo de integración promovió un tipo de regionalismo estratégico caracterizado como una alianza entre los Estados Nación y las empresas transnacionales de la que solo participaron las empresas nacionales que ya tenían cierta internacionalización de sus actividades. Las empresas globales y los grandes grupos económicos del bloque regional fueron sus principales beneficiarias ya que accedieron a mercados ampliados y promovieron una división regional del trabajo que les permitió aprovecharse de las ventajas de escala y especialización (Mituiassu, 2003).

La creación del Mercosur en 1991 se orientó bajo las premisas de regionalismo abierto. Se promovió la apertura comercial y la integración al comercio internacional junto a la vez que se implementaron mecanismos o políticas de protección a sectores estratégicos. Los objetivos vinculados a la integración profunda y autonómica como la integración productiva, el tratamiento de asimetrías^[4], la generación de empresas binacionales, el abastecimiento alimentario, la cooperación financiera y monetaria y la inversión en infraestructura fueron subordinados al objetivo mayor de la liberalización comercial, lo que le otorgó a la integración un carácter fenicio (Caetano, 2011) o neoliberal (Saludjian, 2004).

Con el cambio de siglo se produjo un cambio en la orientación de los modelos de integración regional en América Latina y el Caribe. La crisis del regionalismo abierto coincidió con la crisis política de gobiernos neoliberales que experimentaron entre 1998 y 2005 muchos de los países de la región. Sin embargo, el fin del regionalismo “abierto” no dejó en su lugar ningún tipo de homogeneidad en torno a un nuevo regionalismo hegemónico sino que entre los ´00 y los ´10 se desarrollaron estrategias heterogéneas y fragmentadas de desarrollo, integración económica e inserción internacional.

El ciclo de regionalismos “post”

Los ciclos de crisis y lucha social conducen a fuertes reformulaciones del esquema de integración. La reacción popular de fines de los ’90 frente a los efectos devastadores del “Consenso de Washington” configuró un proceso de restructuración que llevó a una “revitalización de la soberanía estatal” nacional y regional, que modificaron las condiciones en las que se desenvolvió el regionalismo en las décadas del ’00 y ‘10, desde una concepción “comercialista” hacia una concepción “politizada” (Kan & Pascual, 2011). En este proceso de lucha, restauración, resistencia y reconfiguración, los grupos económicos dominantes locales jugaron un rol protagónico, ya que ellas mismas fueron impulsoras y defensoras del rediseño de la integración, lo que les permitió una mayor gravitación en la toma de decisiones (Katz, 2006).

El ascenso al poder de muchos partidos de centro izquierda^[5] logró canalizar el rechazo social a las políticas neoliberales y reorientar el sentido de la integración regional, que pasó a ser concebida como un instrumento de la política exterior al servicio del desarrollo nacional, como una estrategia de recuperación del rol del Estado y de la política y como un mecanismo ofensivo para hacer frente a las consecuencias negativas de la globalización (Perrotta, 2011; Granato, 2016). Con el cambio de paradigma los gobiernos de la región lograron conquistar mayores grados de autonomía para impulsar una “agenda positiva” de la integración (Altmann Borbon, 2015; Kan, 2010; Sanahuja, 2009).

En el año 2003 se relanzó el Mercosur mediante el Consenso de Buenos Aires^[6]. Este relanzamiento implicó una apuesta por una agenda positiva de integración y un rechazo de los proyectos de liberalización comercial que se estaban discutiendo en el marco de la OMC y el ALCA. Esta apuesta por un nuevo regionalismo promovió una visión más autonómica en las posiciones internacionales y en políticas para el desarrollo, entendiéndolo como espacio de concertación política y un instrumento de fortalecimiento de la democracia para consolidar un piso regional de derechos. En temas productivos, el relanzamiento del Mercosur implicó el impulso de una estrategia que contemplaba la apuesta por una mayor complementación productiva, el tratamiento de asimetrías, la cooperación científico-tecnológica y por una integración productiva regional con énfasis en el desarrollo de cadenas productivas de las PYMES (Kan & Pascual, 2011; Varsky & Geneyro, 2010).

El rechazo al del proyecto norteamericano del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en la Cumbre de Mar del Plata (2005) planteó un punto de inflexión en lo que respecta a los proyectos de integración regional en América Latina^[7]. El rechazo al ALCA se dio tanto “por arriba” como “por abajo” ya que los movimientos sociales y políticos identificaron que su aprobación eliminaría industrias locales, provocando pérdida de puestos de trabajo, invasión de productos extranjeros, mercantilización de tierras, expansión del capital transnacional hacia áreas estratégicas y de desarrollo, reprimarización exportadora y un incremento en los índices de pobreza e indigencia (Kan y Pascual, 2011).

A partir de este episodio se fue configurando en América Latina una geografía en resistencia a los acuerdos de libre comercio. La reorientación geopolítica de los países de la región que rechazaron el ALCA y los TLC los llevó a la conformación de una nueva institucionalidad donde se pudieran conseguir mayores grados de autonomía regional, para lo que se creó la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y su Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y se promovieron iniciativas de integración productiva (IIRSA-COSIPLAN) y financiera (Banco del Sur) (Barrenengoa, 2017; Eder, 2016).

A pesar de estas iniciativas y del giro en el sentido de la integración, el regionalismo post-hegemónico que no logró construir su propia hegemonía (Clemente, 2017). La incapacidad de obtener una hegemonía por parte de los proyectos regionalistas “post” se vincula con las características que continuó teniendo la construcción hegemónica de la integración a nivel mundial. Al menos hasta el estallido de la crisis de 2008/2009, el “regionalismo global” hegemónico continuó siendo estratégico, aperturista y neoliberal, lo que en un mundo sumamente integrado e interdependiente actuó como un fuerte condicionamiento externo para el desenvolvimiento de los procesos de integración profunda y autonómica locales y regionales.

El golpe de Estado en Paraguay en 2012 puso fin a la convergencia política de los gobiernos del Mercosur e inauguró una nueva etapa, que se caracterizó por la fuerte inestabilidad política, la ruptura institucional^[8] y por las dificultades económicas. En esta nueva etapa se han desmantelado gran parte de las acciones políticas que el bloque tenia para las aéreas sociales y ciudadanas dejando al Mercosur actual como un híbrido con rasgos de regionalismo estratégico y de regionalismo social y productivo. En el marco de estos problemas y de la transformación del mundo luego de la crisis de 2009, la agenda positiva de la integración, principalmente aquella vinculada con la integración productiva y la reducción de asimetrías, ha sido relegada a un segundo plano.

La Integración Productiva en la agenda positiva de integración profunda

El Mercado Común del Sur se formó el 16 de marzo de 1991 como una consecuencia de la firma del Tratado de Asunción por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay^[9] con el objetivo de propiciar un espacio común que generara oportunidades comerciales y de inversiones. Para ello, los países miembro cedieron espacios de soberanía para negociar tratados internacionales.

A partir de su creación, el Mercosur se convirtió en el principal acuerdo de integración regional suscrito por los países del bloque. Si bien se aspiró desde el comienzo a constituir un Mercado Común^[10], para muchos analistas sólo ha llegado a ser una Unión Aduanera imperfecta^[11] (Bembi et al., 2012; Kan, 2015).

Desde sus orígenes, los miembros del Mercosur se propusieron acordar una política arancelaria coordinada para favorecer el comercio intrarregional e incentivar “la competitividad externa de los Estados Partes”, por lo que la principal política de integración se basó en el establecimiento del Arancel Externo Común (AEC)^[12] en 1995 y el aliento a la inversión extranjera, ambas recomendadas en el Consenso de Washington (Kan, 2010). Además de eso, suscribieron numerosos tratados de libre comercio y acuerdos preferenciales con países y bloques de todo el mundo^[13].

Las discusiones sobre la integración económica y la complementación productiva en el Mercosur han tenido avances y retrocesos. Su incorporación a la agenda de cuestiones prioritarias no se dio sino hasta la creación en el año 2002 de los Foros de competitividad para las cadenas productivas (López & Laplane, 2004) y luego del Consenso de Buenos Aires en 2003 y el establecimiento de una agenda positiva en la que se estableció el objetivo de conformar una alianza estratégica para la reconfiguración del proceso de integración considerando los fuertes desequilibrios y desigualdades regionales (Granato, 2016). El abordaje tardío de la integración productiva como una política de integración regional respondió a la necesidad de revertir patrones de especialización indeseados que habían sido generados por la integración basada en la autoorganización y regulación de los mercados característica de la etapa del “regionalismo abierto”.

Con el Consenso de Buenos Aires la integración productiva se ubicaría como estratégica, destinándose fondos y programas específicos para fomentarla y fortalecer actores de menor envergadura y poder relativo y empresas de los países de menor peso relativo (Inchauspe, 2010). A partir de entonces se buscaría establecer un modelo de desarrollo e integración con énfasis en la reducción de asimetrías estructurales y la diversificación productiva.

La Integración Productiva (IP) se define como el desarrollo de nuevas ventajas competitivas mediante el fomento de la complementación productiva y de la especialización intrasectorial y la integración de Pymes regionales a los procesos productivos. Está orientada al incremento en la productividad del trabajo y a la acumulación del conocimiento^[14] (Bembi et al., 2012; Geneyro et al., 2010; Kosacoff et al., 1991; López & Laplane, 2004; Lucángeli, 2008; Porta, 2007; Bittencourt, 2009).

La temática de la integración productiva se posicionó en la agenda prioritaria del Mercosur desde la Cumbre de Córdoba (2006). El objetivo fue la creación de cadenas productivas regionales, la promoción de asociatividad entre Mipymes, la coordinación de políticas tecnológicas y productivas. En la XXXV Reunión del Consejo del Mercado Común (CMC) y la Cumbre de Jefes de Estado de Diciembre de 2008 en Tucumán se creó el Programa de Integración Productiva del Mercosur (PIP) dependiente del Grupo de Integración Productiva (GIP) (Carciofi, 2012). El objetivo del PIP fue contribuir al fortalecimiento de la complementariedad productiva de las empresas de la región, especialmente en lo que se refiere a la integración de las cadenas productivas de las Pymes y de las empresas de los países de menor tamaño económico relativo. Entre los principales objetivos de acción del GIP se destacaron los problemas de escala de la producción, las barreras a la entrada y el tamaño y debilidad de las PYMES, el bajo nivel de complementariedad y las diferencias en el desarrollo tecnológico entre las empresas (Bittencourt, 2009).

Tabla 10. La institucionalidad del proyecto de integración productiva en el Mercosur

Foros de Competitividad de las cadenas productivas del Mercosur (CMC 23/02) Fondo Mercosur de apoyo a Pymes para integración productiva (DEC 13/08) Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) (DEC 04/08 y 05/08) Programa de Integración Productiva del Mercosur (PIP) (2008) Programa de Intensificación y Complementación Automotriz Programa de fortalecimiento productivo del Mercosur (Dec 67/12 CMC) Código Aduanero Común para eliminar doble cobro de Arancel Externo Común Protocolo sobre comercio de Servicios entre Mercosur y Chile Política Automotriz Común entre Argentina y Brasil Programa marco de Ciencia y Tecnología en el CMC Protocolo XXVIII y Creación del Comité Automotor

Fuente: elaboración propia en base a Lucángeli (2008)

Uno de los principales asuntos que se trataron en el marco del PIP fue la definición de Integración Productiva, donde se la entendió como un proceso compuesto por el desarrollo conjunto de nuevas ventajas competitivas realizado a partir de la complementación productiva y la especialización intrasectorial entre los países del bloque para la integración de pequeñas y medianas empresas de la región y empresas de los países de menor tamaño económico relativo a los procesos productivos regionales.

La integración productiva puede cambiar los incentivos y las formas de IED que se pueden captar mediante el establecimiento de objetivos estratégicos y la creación de agencias de promoción de IED, incentivos, contraprestaciones, zonas francas, políticas de desarrollo productivo, políticas de infraestructura, telecomunicaciones, energía y logística. El fomento a la IP debería promover la diversificación de las estructuras productivas hacia segmentos de mayor valor agregado, la conformación de cadenas regionales de valor y la generación de empleo de calidad. La IP y la conformación de cadenas regionales de valor han sido promovidos como componentes centrales de cualquier proyecto de integración regional que intente establecer estrategias de desarrollo económico mediante un cambio en el perfil estructural de las economías ya que permiten el acceso a mayores mercados aprovechando las ventajas dinámicas de las economías de escala (De Angelis & Porta, 2011; López et al., 1993; Porta, 2008).

La agenda de la integración productiva fue incorporada en el modelo de integración regional, lo que exigió una política de activa coordinación para desarrollar ventajas competitivas dinámicas. Se planteó una estrategia política de solidaridad donde se contempló la convergencia de la política externa en torno al tratamiento de asimetrías y a una integración que incluyera el desarrollo, la igualdad y la autonomía entre los principios rectores. Los objetivos de este nuevo consenso apuntaron a promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad, favorecer la cohesión social y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional. La complementación y la cooperación inter empresarial fueron entendidos como bienes públicos regionales necesarios del proceso de integración, en el sentido de que posibilitan la creación de ventajas dinámicas y una distribución más equitativa de los beneficios del mercado ampliado.

La importancia del comercio intrarregional y del comercio entre Argentina y Brasil

La constitución del MERCOSUR ha implicado un cambio rotundo en las características del Comercio Exterior regional. Los resultados de la primera etapa del Mercosur reflejan un incremento entre 1991 y 1998 del comercio intrazona y de la recepción de IED y una caída de barreras arancelarias y para arancelarias y una concentración del comercio intrarregional entre Argentina y Brasil.

Figura 13. Participación del Comercio Intrarregional sobre el total del Comercio Exterior de los países del MERCOSUR. Años 1990*, 1998 y 2015, % sobre el total del comercio total (importaciones y exportaciones)^[15].

Fuente: elaboración propia con datos de UN COMTRADE

Desde 1991, la participación del Mercosur en el comercio exterior total de la Argentina se ha incrementado considerablemente, pasando de un 17% en 1990 a un 31% en 1997, lo que permitió alcanzar un promedio entre 1991 y 2001 de un 28%. En la posconvertibilidad, la participación del bloque sobre el total se incrementó desde un 25% en 2002 hasta un 30% en 2010, para luego caer y estabilizarse en torno al 24%, promediando para el período 2002-2015 un 28%. Entre 2002 y 2015 las exportaciones totales de Argentina al Mercosur se incrementaron un 6% anual en promedio y las importaciones totales desde países del bloque lo hicieron a un ritmo anual del 13% en promedio, lo que permite afirmar el crecimiento del comercio intrarregional (INDEC).

Para Brasil el MERCOSUR también se convirtió en uno de sus principales socios comerciales. En 1990 el comercio con la región representaba solamente el 7% de su comercio exterior total y en 1998 llegó a representar el 17%. Para el período 1991-2015, el promedio del comercio intrarregional para Brasil fue del 11%.

En el caso de los dos países de menor tamaño relativo del bloque el comercio intrarregional tiene un peso sensiblemente mayor. Para Paraguay pasó de representar el 35% en 1990 a un récord de 71% en 2002, promediando un 50% para el período 1991-2015. Para el caso uruguayo, si bien el comercio con la región representó en promedio un 39% en el período 1994-2015, el peso del comercio intrarregional sobre el comercio exterior total descendió notablemente del 49% en 1994 al 27% en 2015. El caso de Venezuela es considerado únicamente a partir de su ingreso al bloque en 2012. Sin embargo solo existen datos para los años 2012 y 2013. Más allá de esto, el peso del comercio con el MERCOSUR es el más bajo de todos, con un promedio del 5% entre 1994 y 2013 y con un pico del 9% en 2007.

El comercio al interior del MERCOSUR ha estado dominado por los intercambios entre la Argentina y Brasil. Para el período 1991-2015, el intercambio bilateral representó en promedio un 70% del comercio total dentro del bloque, oscilando entre el 60% y el 75%. Brasil explica el 87% del comercio de la Argentina con el bloque.

Figura 14. La importancia del comercio bilateral entre Argentina y Brasil^[16]. Años 1993-2015. Millones de dólares y %.

Fuente: elaboración propia en base a UN COMTRADE

El comercio intrarregional es muy importante para los países del MERCOSUR y pese a que es aún más importante para los socios menores, el comercio bilateral entre Argentina y Brasil termina por ser el más relevante. Cuando analizamos sus características observamos que es mucho más intensivo en bienes de mayor valor agregado que el comercio que estos países tienen con el resto del mundo. En particular, observamos que es muy relevante el intercambio bilateral de bienes de capital y bienes de consumo final. En términos sectoriales, se da mucho el comercio bilateral de manufacturas, en particular del sector de material y equipo de transporte y de vehículos y sus partes.

Como veremos, el sector automotriz ha sido objeto de regímenes especiales desde los años ´60 del pasado siglo, que han generado condiciones privilegiadas para la acumulación (Castells & Schorr, 2013). En los ’90 y los ’00 ha sido uno de las abanderados del proceso de integración regional ya que junto con los regímenes sectoriales, se han desarrollado también acuerdos comerciales preferenciales específicos, lo que ha favorecido el incremento del comercio intraindustrial al interior del bloque (De Angelis & Porta, 2011; Estevadeordal & Blyde, 2016; Lucángeli, 2008). El intercambio de Vehículos y sus partes concentró entre 1993 y 2011^[17] el 31% del total de las exportaciones bilaterales, oscilando según el año entre el 15% y el 40% del total, muy por encima del resto de los principales capítulos comerciados. En el Capítulo 5 realizaremos un análisis pormenorizado del comercio bilateral.

El fuerte peso del intercambio regional de vehículos y sus partes responde a múltiples factores, entre los cuales se cuentan la etapa de desarrollo del capitalismo que se inicia en la década del ’70, la configuración de la cadena global de valor automotriz, las estrategias de regionalización de las firmas multinacionales, la historia del sector en la región, el régimen jurídico y político de integración y las estrategias de las subsidiarias que operan en el Mercosur. De todos los factores arriba mencionados, sin lugar a dudas el régimen de integración regional sintetizado en la Política Automotriz Común entre Brasil y la Argentina es uno de los más relevantes.

La Política Automotriz Común y otras políticas de fomento de la integración productiva y de la producción automotriz regional

El complejo automotriz es un caso paradigmático para abordar la integración productiva regional realmente existente ya que representa el principal rubro industrial y uno de los principales rubros de intercambio al interior del Mercosur.

La creación del Mercosur respondió a la necesidad de obtener una mejor complementación entre países, favoreciendo las economías de escala y variedad. En particular, para la trama automotriz implicó el incremento del comercio de vehículos y autopartes. Con la apertura y la regionalización se redujeron los aranceles y los requisitos de contenidos locales para los vehículos finales, se incrementó la competencia con los modelos importados y se abarataron las importaciones (Bizzozero, 2011; Briceño Ruiz, 2011; Ciravegna, 2003; Musacchio, 2007; Sanahuja, 2009).

Además de la apertura, estos países emprendieron un proceso de regionalización y acordaron una serie de incentivos específicos para el sector automotriz. La integración productiva se planteó como aspecto estratégico desde el inicio y el sector automotriz fue uno de los privilegiados por la política regional. El sector automotriz ha gozado, incluso desde antes de la firma del Tratado de Asunción en 1991, de protocolos regulatorios específicos, lo que lo ha consolidado como uno de los más privilegiados por la política industrial nacional y regional (Avellaneda et al., 2006; Botto, 2013; López et al., 2008).

La configuración actual de la cadena automotriz regional no podría explicarse si no fuera por tres hechos que precedieron al MERCOSUR y marcaron un acercamiento estratégico en las relaciones bilaterales entre Brasil y Argentina: el Acuerdo Tripartito Itaipú-Corpus^[18] (1979), la Declaración de Iguazú (1985) y la negociación del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) (1986) y posterior firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil (1988) (Vigevani & Candia Veiga, 1998).

En el marco del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo (1988) se habían seleccionado doce sectores estratégicos y se firmaron acuerdos especiales. El Protocolo Nº 21^[19], referido a la industria automotriz, estableció un régimen de beneficios para el intercambio de vehículos terminados y de partes, piezas y componentes. El objetivo de este protocolo fue fomentar la integración productiva mediante la organización del comercio y la promoción de la industrialización.

En diciembre de 1990 los gobiernos suscribieron el ACE 14 en el marco de la ALADI. El Anexo VIII del ACE 14 contemplaba la industria automotriz, que pasó a tener su intercambio específicamente regido por este acuerdo. Establecía las bases de la armonización de políticas sectoriales y macroeconómicas. En 1991 el régimen automotriz incluía cupos de importación, límites al contenido de piezas importadas, la obligatoriedad de incorporar autopartes de productores independientes y restricciones al comercio exterior (con aranceles diferenciales para quienes compensaran importaciones con exportaciones o inversiones).

El protocolo de Ouro Preto (1994) y la Dec. CMC 22/94 establecieron el Arancel Externo Común, la política de contenido regional, el libre comercio intrazona y la política de eliminación de incentivos nacionales distorsivos. Se estableció que se aceptarían como nacionales las piezas producidas en Brasil o Argentina de forma indistinta siempre y cuando fueran compensadas por exportaciones y se estableció un contenido máximo de un 42% de autopartes importadas sobre el total de los vehículos en el Mercosur, que debía reducirse al 32,5% en 1999. En 1996 se consolidó el régimen autopartista con aranceles preferenciales condicionados al balance comercial y en el 2000 finalmente se suscribió la Política Automotriz Común, que sería el régimen que rige el comercio del sector hasta la actualidad. Si bien el arancel sobre los vehículos importados pasó de un 2% a un 20% para incentivar inversiones, el arancel del 2% para autopartes de extrazona permaneció invariante hasta mediados de 2000. A su vez, las autopartes brasileñas ingresaron con arancel cero a partir de 1995 (Cantarella, Katz y de Guzmán, 2008).

El régimen promocional de la industria automotriz, instituido a comienzos de los noventa, propició una desgravación arancelaria para las importaciones de vehículos y sus componentes destinados a la producción local, con miras a ampliar la capacidad instalada y revertir cierto retraso tecnológico. Mediante protocolos específicos para el sector se estableció un régimen sectorial que fomentó, a través de la libre circulación interna y el establecimiento de un arancel externo común, el comercio intrarregional. Para el sector automotriz, esto significó el incentivo a la instalación de plantas armadoras de vehículos y al intercambio comercial intrarregional de autopartes

Las reglamentaciones que hacen del sector automotriz un sector “excepcional” ^[20] se han modificado con el correr de los años pero siguen manteniendo su carácter diferencial con respecto al resto de los sectores de la economía (Panigo et al., 2017). En la siguiente tabla sintetizamos las principales políticas hacia el sector a nivel regional, nacional y estadual^[21].

Tabla 11. Políticas de fomento destinadas a la integración productiva y al sector automotriz del Mercosur. Cuadro resumen.

	Política	Objetivos	Características
Mercosur	Política Automotriz Común (PAC)	Crear flujos de comercio genuinos y simétricos al interior del bloque y promover la diversificación de exportaciones en términos geográficos mediante la creación de una plataforma regional de exportación	Arancel Externo Común, Coeficiente Flex y Reglas de Origen
	Programa de consolidación y complementación de la cadena automotriz	Intensificar la complementación productiva de la trama regional, fortalecer de la competitividad de los pequeños proveedores de autopartes, fomentar la sustitución de importaciones, incrementar las exportaciones, la capacitación tecnológica y el acceso a oportunidades de negocios.	Decisión CMC 09/2010. Proyectos del FOCEM y de la Agencia Brasilera para el Desarrollo Industrial (ABDI)
	Programas de Integración Productiva (PIP)	Profundizar la integración productiva regional para generar un nuevo perfil de exportaciones y promover desarrollo tecnológico, calificación de recursos humanos y elevación de ingresos reales	Creación del Fondo Mercosur de Apoyo a las Pymes. Plan de Desarrollo e Integración Productiva Regional. Articulación del FOCEM con el Fondo Pyme, el BNDS, la CAF y el FONPLATA. Articulación con los Foros de Competitividad de las cadenas productivas
	Acuerdo de Complementariedad Económica (ACE 55) entre Mercosur y México	Establecer el libre comercio en el sector automotor y promover la integración y complementación productiva de sus sectores automotores.	Establecimiento de arancel del 0% para productos nuevos que contuvieran un 60% de contenido regional y de cupos de importación
	Acuerdo de Complementariedad Económica (ACE 35) entre Mercosur y Chile	Fomentar el comercio bilateral mediante la ampliación de preferencias arancelarias para el comercio de vehículos nuevos	Reducción de tarifas para la importación de vehículos hasta el 6% y un régimen de desgravación impositiva y de cupos para automóviles
Argentina	Régimen Aduana Factoría (RAF)	Mejorar la situación competitiva de la industria en el mercado externo y lograr un aumento en la producción local de vehículos.	Régimen de admisión temporal que exime de pago de aranceles y de tasa de estadística a la importación de insumos que fueran a utilizarse en la fabricación de productos destinados a la exportación que se exporten en menos de 365 días.
	Fondo para el desarrollo económico argentino (FONDEAR)	Fortalecer encadenamientos productivos, desarrollar producciones a escala eficiente, crear empleo, mejorar la competitividad y mejorar la balanza comercial	Créditos a sectores estratégicos. Prioridad en líneas destinadas a la instalación de plataformas nuevas, producción local del sistema motor, de sistemas de trasmisión, de otros sistemas, conjuntos y subconjuntos que no se producen localmente y de fundición, forja y mecanizado
	Programa Automotor	Densificar la cadena automotriz, sustituir proveedores internacionales por regionales y fortalecer la complementariedad con eslabones de la cadena de valor	Creación de Comité Automotor, implementación de Programa de Complementación de la Cadena Automotriz y desarrollo de un sistema de información
	Leyes de incentivo a la compra de autopartes argentinas	Impulsar la producción nacional de motores y cajas de cambio	Reintegro en efectivo sobre el valor de compras de autopartes locales adquiridas por armadoras y productoras de chasis, motores, cajas de cambio y ejes con diferencial
	Mesa de Integración Automotriz	Impulsar sinergias entre terminales y autopartistas y lograr una mayor integración nacional	Mesas promovidas por el Ministerio de Industria integradas por ministerios, secretarías, sindicatos, cámaras, terminales y autopartistas
Brasil	Programa Innovar Auto (PIA) (Programa Federal)	Incrementar la inversión y la innovación y proteger la industria y el mercado doméstico frente a las importaciones	Incentivos a los montadores y a los proveedores mediante un sistema de incremento de impuestos y de créditos fiscales
	Ley 9440/97 (Programa Federal)	Beneficiar la producción industrial	Otorgamiento de créditos por el pago de impuestos o contribuciones como el PIS o la COFINS para compensar los débitos del IPI
	Programa Desenvolve (Estado de Bahia)	Fomentar la diversificación de la estructura industrial, generar empleo, vocación regional y subregional, desconcentración de la actividad industrial, desarrollo tecnológico y responsabilidad ambiental	Amplía el plazo, ofrece descuentos o exime el pago del impuesto ICMS
	Zona Franca de Manaos (Estado de Amazonas)	Crear una base económica y promover la integración productiva y social en la Amazonia	Realización de obras de infraestructura para la consolidación de un Polo Industrial, beneficios fiscales del gobierno federal y políticas tributarias estaduales y municipales.
	RIOPEÇAS (Estado de Rio de Janeiro)	Fomentar la producción industrial y el empleo	Construcción de centros de entrenamiento, extensión de gasoducto, reforma de aeropuerto, mejora de accesos, concesiones de terminales, diferimientos y exenciones impositivas, cesión de terrenos

Fuente: elaboración propia

La más relevante de las políticas hacia el sector automotriz en el MERCOSUR es la denominada Política Automotriz Común del MERCOSUR (PAC)^[22], suscrita mediante la Decisión No 70/000 del CMC^[23] en la Cumbre de Florianópolis de diciembre del 2000 y reglamentada en el año 2002. El acuerdo de la Política Automotriz Común coincide con el período de vigencia del Consenso de Washington y el Regionalismo Abierto cristalizados en el Plan de Convertibilidad en la Argentina y el Plano real en Brasil, por lo que su constitución también replicó el carácter comercialista y estratégico del regionalismo abierto. En este proceso, la desgravación arancelaria sustituyó a los protocolos sectoriales y promovió la utilización del mercado regional como una plataforma de inserción de los países del bloque en el mercado mundial mediante las ventajas comparativas.

La PAC consiste fundamentalmente en el establecimiento de un Arancel Externo Común (AEC) para la importación de vehículos y partes de extrazona, un coeficiente de desvío comercial bilateral (Flex) y un acuerdo de Régimen de Origen (RO) que establece un porcentaje de contenido mínimo de integración local de los componentes. Además de los tres pilares sobre los que se erige, la PAC establece que aquellos vehículos producidos al amparo de inversiones y que reciban incentivos y/o apoyos promocionales, sectoriales y/o regionales de los Estados Partes, serán considerados extrazona y se les aplicará el AEC correspondiente.

Arancel Externo Común

El AEC implica una política arancelaria coordinada frente a terceros países, favoreciendo el comercio intrarregional. La estructura original del AEC consistía en 11 niveles arancelarios con alícuotas entre el 0% y el 20%. En la actualidad el AEC va del 0% al 35%, siendo los vehículos^[24] uno de los sectores que gozan del arancel máximo permitido. Las autopartes no producidas en el MERCOSUR tienen un AEC del 2%. También existe un arancel nacional para las importaciones de autopartes de entre el 14%^[25] y el 18% aunque se establecen algunas excepciones^[26]. Para el comercio de productos automotrices al interior del bloque la normativa establece una preferencia del 100% (es decir un arancel ad valorem del 0%), en tanto se cumpla con los requisitos de origen y las condiciones estipuladas (Art. 14). El AEC, si bien ha sido objeto de disputa debido a ciertas perforaciones de la barrera con el ingreso de productos de extrazona, se ha mantenido estable en el período de estudio.

Coeficiente Flex

El segundo pilar de la PAC está constituido por el Flex, un mecanismo de estabilización del intercambio bilateral entre Argentina y Brasil que establece un coeficiente de desvío máximo sobre las exportaciones (Art. 15 y 16). Este coeficiente es el que regula y compensa el comercio bilateral y por lo tanto una de las principales políticas de integración productiva ya que obliga a las armadoras a realizar una división regional del trabajo para poder equilibrar el comercio entre las filiales de ambos lados de la frontera.

Figura 15. Evolución del coeficiente FLEX para el intercambio bilateral entre Argentina y Brasil, 2001-2029.

Fuente: elaboración propia en base a Castaño & Piñero (2016), AmbitoWeb e Iprofesional

En este acuerdo, el país con saldo favorable se compromete a importar del país con saldo desfavorable al menos el nivel mínimo estipulado: por ejemplo, un flex de 1,5 significa que por cada dólar que la Argentina exporte a Brasil puede importar 1,5, que en este caso es el desvío máximo. Si no se cumpliese con el coeficiente de desvío, se establece una reducción de las preferencias arancelarias del 25% en el caso de autopartes y del 30% para el resto de los productos automotrices (Art. 18). En otras palabras, el Flex implica un mecanismo de comercio administrado que impide el libre comercio entre Argentina y Brasil^[27]. Ha sido modificado varias veces y se convirtió en uno de los puntos más importantes de las negociaciones bilaterales ya que la liberalización comercial se viene postergando sucesivamente desde el año 2000^[28]. En 2008 se renegoció y se implementó un mecanismo de Flex Asimétrico, lo que implica que si el comercio bilateral generaba un déficit para Brasil el Flex no podría superar 2,5 y si el comercio generaba un déficit para Argentina el Flex no podía superar 1,95.

A pesar de su importancia, el Flex mide los desbalances comerciales globales y no tiene en cuenta el comportamiento individual de las firmas ni divide el comercio de vehículos finales del de autopartes. Debido a eso, el esquema genera distorsiones en las que aparecen empresas que, por ejemplo, no producen autopartes o sostienen un fuerte déficit en el comercio bilateral que se benefician con exportaciones de vehículos finales con altos valores que incluyen componentes importados de extrazona libres de aranceles gracias al Régimen de Admisión Temporaria y Draw Back (Cantarella, Katz y Monzón, 2017).

Régimen de Origen

El tercer pilar de la PAC está dado por el Régimen de Origen, que establece un mínimo del integración regional de partes y piezas^[29] y un método para el cálculo del Índice de Contenido Regional (ICR) (Art. 24)^[30] y del Índice de Contenido Local Argentino (ICLa)^[31]. El régimen de origen aplica para productos elaborados íntegramente por los Estados Parte que utilicen sólo materiales locales^[32] y se implementó con el objetivo de desarrollar las cadenas productivas y los proveedores locales, sustituyendo importaciones por componentes regionales.

El régimen de origen representa un punto central de la PAC y ha sido otro de los puntos más ríspidos en las negociaciones bilaterales. En la negociación de 2008 se estableció que serían considerados originarios del Mercosur productos finales, conjuntos y subconjuntos que incorporen contenido regional mínimo del 60% calculado sobre autopartes importadas extrazona y el valor ex fabrica del bien final (Cantarella, Katz y Monzón, 2017)..

Las asimetrías regulatorias entre Argentina y Brasil y los límites al desarrollo de proveedores locales

La integración de la industria automotriz en el Mercosur ha sido resultado de las estrategias de supervivencia de armadoras automotrices, de las tendencias globales de deslocalización de la producción de vehículos y de las iniciativas de los estados miembro del bloque en sus estrategias de construcción de regionalidad.

Desde el primer acuerdo de integración con Brasil en 1986 quedó de manifiesto el carácter estratégico del sector automotriz. El objetivo de las políticas de integración de los años noventa y de los protocolos sectoriales fue acelerar el proceso de reestructuración productiva de las armadoras, atraer nuevas inversiones y equilibrar la balanza comercial.

Con el establecimiento del Mercosur y con la Política Automotriz Común las terminales automotrices transnacionales aceleraron su integración con filiales localizadas en la región ya que estaban preocupadas por los riesgos que podría conllevar la apertura comercial^[33] y las consecuencias que podría desencadenar sobre sus estrategias de reconversión y reestructuración productiva. En este contexto, la dinámica de la integración fue conducida por las armadoras de automóviles, que han sido en gran parte responsables del incremento de los flujos de comercio y de las estrategias de integración productiva.

Luego del Consenso de Buenos Aires en 2003, Brasil y Argentina relanzaron el Mercosur apostando a una agenda “positiva” que puso como prioridad, entre otras cosas, la integración productiva regional, que permitiría conseguir mejoras en la competitividad mediante la asociatividad y cooperación entre agentes económicos de distintos Estados. En el marco de esa agenda se promovieron políticas específicas y se renovaron los acuerdos sectoriales para fomentar la integración local de partes y componentes y el desarrollo de encadenamientos y escalamientos productivos que potenciaran la absorción de actividades de mayor valor agregado.

En el marco del regionalismo “post” se han logrado algunos avances en el Mercosur en lo que respecta a la aprobación del Código Aduanero, la eliminación del cobro del doble arancel y la distribución de la renta aduanera. Además, también se implementó un Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y se ha creado un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM).

La economía política de la integración fue, sin embargo, la dimensión en la que el giro político tuvo menos impacto ya que no logró transformar las bases del modelo de regionalismo abierto ni reducir las asimetrías estructurales y regulatorias entre Argentina y Brasil. El crecimiento del sector automotriz en Argentina y Brasil y el incremento del comercio bilateral y del desarrollo de la integración productiva regional no ha generado el derrame esperado sobre el segmento de pequeñas y medianas empresas proveedoras de autopartes. Pese al cambio en el entorno macroeconómico, en el sentido del regionalismo y en los incentivos sectoriales específicos para incrementar el contenido local de componentes en los vehículos ensamblados y en los conjuntos y subconjuntos no se ha podido cumplir con el objetivo de promover un cambio estructural reflejado en el mayor valor agregado local contenido en el producto final.

Son muchos los factores que coadyuvaron a este resultado, pero sin lugar a duda las asimetrías estructurales y regulatorias entre Argentina y Brasil pueden contribuir a entenderlo.

En primer lugar, las asimetrías en la protección efectiva al interior del complejo automotriz en los años ’90 generaron un esquema de incentivos que provocó el éxodo masivo de empresas autopartistas argentinas hacia Brasil^[34], la pérdida de densidad del tejido industrial local y una creciente dependencia de importaciones de partes y componentes. Se estableció un esquema arancelario que incentivó una sustitución inversa de importaciones ya que aquellos que desarrollaban encadenamientos locales no percibían las desgravaciones arancelarias que percibían los importadores. Además de esto, se modificó la metodología de medición de requisitos de contenido local de autopartes^[35] reduciéndolo con respecto a la situación previa y beneficiando de esta forma a terminales y sistemistas y perjudicando a productoras nacionales de partes y componentes. Además de esto, la prórroga del régimen de Admisión Temporaria y Draw Back^[36] ha sido otro de los puntos que ha despertado rispideces bilaterales reproduciendo las asimetrías (Cantarella, Katz y Monzón, 2017).

En segundo lugar, la cuestión de la escala y de autonomía de las filiales locales ha sido central en la reproducción de las asimetrías entre ambos países. Las montadoras han instalado en Brasil los centros regionales de fabricación integrada de mayor escala y en la Argentina plantas menores destinadas a ensamblaje.

El hecho de que las cúpulas regionales se concentren en Brasil (particularmente en la zona conocida como el ABC paulista) ha provocado que las compras de las terminales beneficien generalmente a proveedores locales debido a los sobrecostos y a las diferencias culturales que dificultan los productores argentinos el acceso al mercado brasilero.

Además de las decisiones de compras e inversiones existe una diferencia importante en la escala productiva entre las montadoras de Brasil y de Argentina que genera una diferencia de costos. La escala productiva suele ser menor en la Argentina que en Brasil y que en el resto de las subsidiarias, lo que se traduce en costos unitarios mayores debido al mayor peso relativo del costo medio fijo sobre el costo medio variable^[37]. La escala promedio de producción en la Argentina es de 36.546 unidades por modelo, cuando en Brasil es de 134.278 y en México 167.869. Debido a la escala productiva el plazo de amortización de los equipos y herramentales difiere entre las filiales de mayor y menor producción (Cantarella, Katz y Monzón, 2017).

Además de las asimetrías regulatorias y de escala, la carga tributaria en la Argentina es mayor que en el país vecino, provocando que la incidencia de los impuestos sobre el precio final de comercialización de un vehículo producido en la Argentina es del 24%, y si se le suma el IVA llega al 45%^[38] (AFAC). No solo la incidencia de impuestos es menor sino que además Brasil otorgó desde 1996, como describimos en la Tabla 11, políticas industriales federales, estaduales y municipales con subsidios e incentivos para atraer inversiones al sector.

Considerando las diferencias regulatorias, arancelarias, de incentivos nacionales, de cargas fiscales, de escalas productivas encontramos la fuente de las asimetrías entre Argentina y Brasil y de las diferencias en la competitividad de los sectores de los dos países. Debido a estas asimetrías producir un auto en la Argentina cuesta en promedio 15.900 U$S, mientras que en Brasil cuesta 12.700 U$S y en México cuesta 9.600 U$S^[39]. Estos factores, junto a la excesiva volatilidad macroeconómica^[40], podrían estar detrás de la dificultad que experimenta la Argentina para ganar mercados de exportación para sus productos y podrían explicar parcialmente la dificultad que ha tenido el sector autopartista local para desarrollarse.

Pese a las asimetrías, la Política Automotriz del Mercosur ha sido una de las pocas que se ha mantenido y que ha sido renegociada con el correr de los años, sobreviviendo al regionalismo estratégico, al regionalismo “post” y a su crisis. Incluso en una grave situación de crisis política y del bloque regional, los gobiernos de Argentina y Brasil se han sentado periódicamente a renegociar este acuerdo^[41].

Además de estas asimetrías, como desarrollaremos en el próximo capítulo, el proceso de integración real en la trama automotriz regional se configuró en función de las estrategias de las firmas que gobiernan la cadena y las estrategias regionales de las subsidiarias radicadas en el Mercosur. Estos factores dieron forma a la integración productiva regional realmente existente, que limitó la inclusión de pequeñas y medianas empresas locales.

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