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Para renovar el espíritu de las leyes: notas sobre vértigo social, Parlamento y confianza ciudadana

Mario Navarro[1] y Pilar Navarro[2]

Las líneas de invitación a tratar el tema del “desfasaje” sugieren que la velocidad, el vértigo contemporáneo impulsado en especial por el cambio tecnológico, desafía a los Parlamentos a sostener ese paso, y advierte sobre el costo de no hacerlo: frustración de la ciudadanía y declive en la confianza de la gente.

Sin embargo, científicos sociales, como Zygmunt Bauman (2003), llamando la atención sobre la “liquidez” de la vida moderna, plantearon lo contrario: la necesidad de contener esa “liquidez” y vértigo. Por su parte, Alessandro Pizzorno (1985) advirtió que la verdadera representación política toma forma en una identidad colectiva que se extiende sustancialmente en el largo plazo.

Así, la brecha que interesa entender no es tanto la del vértigo versus indolencia legislativa, sino la que existe entre el corto y el largo plazo, y entre el interés de cada uno y el interés colectivo. Por esta razón, la teoría política ha puesto de relieve largamente la necesidad de una “virtud legislativa”. Faltos de esa virtud y ajustándonos al vértigo, el debate legislativo podría degenerar en poco más que en un odioso intercambio de memes.

Considérense los siguientes casos. ¿Debería un Parlamento sancionar con toda inmediatez una resolución que acompañe un escrache periodístico y la instantánea desaprobación social así promovida? Ciertamente, no. Se espera del Parlamento un tratamiento bien distinto de este tipo de cuestiones. Lo mismo cabe decir de los insumos de típica incandescencia social como la ira, el prejuicio, el asco, el malhumor, etc. La filósofa Martha Nussbaum (2017) sostiene que, aunque la ira tiene un cierto valor reivindicativo, no puede dejarse que vaya más lejos.

Un segundo caso. El ámbito escolar está atento a la fuerza con la que medios masivos, redes e internet en general se instalan como fuente principal respecto a la información. Pero hay una distinción crucial: no es lo mismo información que educación, que exige reflexión y temple del carácter.

Otro caso más. Los mercados financieros funcionan globalmente con instantánea vertiginosidad; y sabemos que pueden ser, por ello mismo, altamente dañinos, con inversores que se mueven “en manada” y se sumergen en burbujas de “exuberancia irracional” (le ha valido esto el Premio Nobel al economista Robert Shiller).

Antes de proseguir, conviene balancear la imagen recibida que a contraluz destaca una suerte de indolencia o “tortuguismo parlamentario”. No es fiable esa imagen. En muchos aspectos, el Parlamento ha sintonizado el cambio social. Tómese la cuestión de la igualdad de género. Circunscripto al tema de la representación femenina, el Parlamento aparece bastante bien acompasado. Antes de la sanción de la ley de cupo del 30%, la representación femenina rondaba el 20% –superior al 12% de países que, como Francia e Italia, hicieron elegibles a las mujeres también a mediados de los años 40–. Recientemente, con la Ley 28.412, el “cupo” se incrementó al 50%, momento en que la proporción femenina había ascendido al 40%, superando con creces el 30% exigido.

Con respecto a la “crisis de confianza”, quizás haya también que revisar la interpretación. Para el latinobarómetro la confianza en el Congreso promedia un 28% entre 1995 y 2018. Es bajo, por cierto; la Iglesia promedia 53% y el Ejecutivo 35%. Pero comparando con comparables, ese 28% resulta superior a la confianza explícita en los partidos, a la que obtiene el Poder Judicial y hasta a la confianza interpersonal –esta última promedia un irrisorio 21%–. En la serie de la Encuesta Mundial de Valores, el Parlamento se ubica por encima de la administración pública y de los sindicatos. ¿Mal de muchos, consuelo de pocos? No. Solo se trata de resaltar que la desconfianza sobre el Parlamento envuelve un fenómeno más general respecto de la política, tan ubicuo que muchos políticos logran exitosa carrera como antipolíticos.

El Parlamento debe reflejar las preferencias de la gente

A su vez, en una democracia se espera que el Parlamento, por medio de su “virtud legislativa”, refleje, responda a, las preferencias de la población. ¿Lo hace? Conviene distinguir entre los varios tipos de “ajustes” que debería lograr el Parlamento. Al menos cuatro saltan a la vista; ajustes de carácter estructural más que anecdóticos.

  1. Entre la agenda de decisión social y la agenda institucional (del Parlamento).
  2. En el tiempo en que el Parlamento provee una respuesta –es decir, el retardo en incluir a tratamiento y en arribar a decisiones en los temas de agenda–.
  3. En la capacidad de decidir –esto es, la capacidad de gobernar de un Parlamento–.
  4. En aquello, más intangible, que se podría denominar la “excelencia o majestad democrática” –es decir, si el Parlamento exhibe una imagen en consonancia con aquella majestad–.

¿La agenda del “sexo de los ángeles”?

El hecho apócrifo de los sabios de Bizancio debatiendo sobre “el sexo de los ángeles”, cuando los ejércitos enemigos asediaban la ciudad, recurre para poner de resalto lo desubicado o el despropósito de una actividad de reflexión colectiva.

Pero no es tal el caso del Parlamento argentino, ni probablemente el de ningún Parlamento. Si bien no está disponible un indicador que mida la trascendencia de la acción parlamentaria, hay al menos una excepción en un estudio de hace una veintena de años atrás (Molinelli, Palanza y Sinn, 1999). Entre 1984 y 1997, los autores hallaban que más del 80% de las leyes sancionadas se ubicaban en el rango de importancia definida como alta o moderada. No hay razón para suponer que esa proporción haya caído de modo sustancial. Recientemente, el “Directorio Legislativo” señalaba que no menos de 13 leyes fueron sancionadas para hacer frente a la pandemia. Sin duda, un claro ejemplo de lograda sintonía para con el desafío del momento.

Más decisivo quizás es entender que ese ajuste es bien probable que suceda. La agenda de un legislativo en nuestro país está bajo control del partido mayoritario. Es difícil suponer que la agenda de este partido, sometido a elecciones cada dos años, se desvíe definitiva y estructuralmente de la agenda ciudadana. Tampoco habría desviación de agenda cuando la oposición en minoría logra impedir las leyes, puesto que tal es la función que el electorado espera de una oposición. Finalmente, tampoco se ha desviado el Parlamento cuando veta iniciativas del Ejecutivo. Por cierto, casi todos los presidentes han apelado a promoverse únicos protagonistas de la auténtica agenda ciudadana, para deslegitimar una oposición en el Congreso. Pero, para ser desfasaje, necesitaría pasar ese “test” más exigente: porque en un diseño institucional de frenos y contrapesos, la obstrucción y el veto son inherentes a la oposición en minoría.

La tesis de la alta sintonía entre partido mayoritario y agenda ciudadana no supone, por supuesto, que la diversidad social esté representada en plena pluralidad, sino solo aquella que está sostenida en una relevante proporción electoral –han de coincidir las agendas por un efecto que la ciencia política denomina convergencia hacia el “votante medio”–. Junto a esto se agrega, en nuestro país, la consideración de rasgos de diversidad regional, puesto que hay cuotas mínimas por provincia en Diputados y el Senado es paritario.

Dos son las condiciones para que exista esa convergencia. La primera, que los partidos cuenten con arraigo social; esto es, que al menos movilicen en elecciones grandes proporciones del electorado. Hay casos de países en que las elecciones se deciden con proporciones de menos del 40%, en Argentina, las elecciones usualmente suman más del 70% del electorado. La segunda condición es que los partidos no compongan una suerte de cártel político (Katz y Mair, 2018) o bien, dicho en clave sociológica, una impermeable “clase política” (Von Beyme, 1995).

El punto da para mucho. Aunque sumariamente expuesto, se halla que en Argentina es difícil hablar de cartelización. Al menos tres factores la desalientan: 1) la competencia presidencial, un solo cargo, que obliga a luchas de “todo o nada”, dificultan acuerdos interpartidarios; 2) los partidos argentinos, a nivel nacional especialmente, pueden describirse como coaliciones de partidos regionales que compiten en varios distritos, lo que multiplica los puntos de acceso potencial; y, finalmente, 3) tal multiplicación hace más ardua y desincentiva una acción colectiva que sostenga la exclusión.

“La justicia, como la ley, si tarde, no es justicia ni ley”

Aunque hubiera sintonía de agenda legislativa y ciudadana, podría haber un desfasaje que resulte de la falta de oportunidad, de la lentitud para tratar la agenda. Parafraseando: “Cuando la ley llega tarde, tampoco se ha atendido a las preferencias ciudadanas”.

No obstante, la evidencia –hay que admitir que es solo anecdótica– parece orientar en dirección opuesta. Cuando un partido mayoritario ha querido imprimir velocidad, lo ha logrado. Son muchos y sugerentes los casos que a continuación se refieren, centrados en aquellas cuestiones que a priori pueden evaluarse de interés ciudadano más que de interés partidario. A saber, lo atinente a seguridad personal y a uniones matrimoniales, o a extensión del derecho del voto. Al inicio de la democracia, se puede recordar el rápido tratamiento (y su fracaso) dado a la ley de reforma sindical: “Ley Mucci”. Avanzando en el tiempo, la “Ley Blumberg” fue sancionada en unos pocos meses; la ley de divorcio en menos de un año; o poco más de año y medio si se cuenta el detonante de una admisión judicial del derecho por la Corte en noviembre del año 1985. Más o menos el mismo tiempo, y también con hechos judiciales previos, fue la demora en el tema del matrimonio igualitario. La ley del aborto, cuando logró estado parlamentario, tuvo tratamientos que duraron menos de un año. La ley del voto femenino, sancionada en 1948, se dice, logro sanción en Diputados en una tarde. En fin, nada autoriza a suponer una demora del Congreso, siempre que la condición de interés del partido mayoritario se cumpla.

Por otro lado, los recuentos de “tiempo de tratamiento” son razonables. Apuntan una media de poco más de 390 días, en caso de iniciativa presidencial, y de 467 días cuando se ha iniciado en el seno del Parlamento. Por otro lado, medida la productividad sobre el primer año presidencial, un buen indicador de la “agilidad” de respuesta a un nuevo elenco de gobierno apunta así: 112 días para Fernández de Kirchner y Macri; y 63 días para Fernández.[3] Otro caso elocuente de la agilidad legislativa tuvo lugar en el año 2009, cuando perdidas por el oficialismo las elecciones legislativas, obtuvo sanción de leyes de alto perfil: reestatización de pensiones, Ley de las PASO, Ley de Medios Audiovisuales.

Gobernar es decidir, no legislar

Un conocido aforismo de la política en Argentina, extensamente usado, es: “para que algo no funcione, se nombra una comisión”. La frase puede haber tenido origen en Napoleón y llega hasta nosotros casi con seguridad por intermedio de Carl Schmitt, quien cita a su vez al español Donoso Cortés –desde ya, un linaje escaso de pluralismo democrático–.

Para Schmitt, la opinión pública es el verdadero órgano democrático, el que se expresa mediante aclamación, no representación. La opinión pública tiene, por ello, autoridad sobre los partidos, que son “parte”. Estos, aunque solo “parte”, la tienen sobre el Parlamento puesto que este, prosigue Schmitt, ha perdido valor representativo, reconvertido a una suerte de oficina técnico-legal (Schmitt, 1996, 18-III-3 y 24 -III-3). Ya iniciando el siglo XX, Schmitt quería poner de resalto que el Parlamento representativo era una obsolescencia institucional, inadaptado a su época.

Hay casos de evidente falta de voluntad del Parlamento para decidir. Se podría citar la estrategia de “no quorum” en el año 2010. También, cuando a fines de los 90, el Congreso delegó en el Ejecutivo la prórroga de la Promoción Industrial, incapaz de arribar a una decisión, o bien, incapaz de pagar los costos a involucrados. Este último caso es emblemático, pero también más una rareza que una conducta establecida.

Una discusión colegiada puede ser menos ágil que una decisión unilateral de un Ejecutivo. Pero como contrapartida suele tener sensibles ventajas en cuanto a la información que circula y la legitimación que se acumula. Luego, en la necesidad de balancear agilidad contra eficacia y legitimidad nada asegura que la preferida deba ser la agilidad.

No es posible aquí examinar las tesis de Schmitt adecuadamente. Se trata de un problema que apunta a la naturaleza de la institución parlamentaria; es un problema de teoría de la democracia. Baste entonces subrayar algunas dudas. ¿Es, de verdad, el gobernar algo sustantivamente diferente a hacer la ley? ¿Creemos que la opinión pública expresa una tan sustantiva unidad de criterio? –una unidad tal que, endémicamente desviada por partidos que compiten y por Parlamentos que negocian, debe recurrir al control de una jefatura suscitada por aclamación–. Por nuestra parte, la respuesta correcta es no.

La “escribanía del gobierno”

La imagen de una “escribanía del gobierno”, en cierto modo, prolonga lo anterior. Ahora, el desfasaje no viene por falta de agilidad. Al contrario, el público penalizaría un exceso de agilidad y ajuste. También, se difunde la idea de inutilidad, de escaso valor agregado en la función legislativa.

Esto se contrapone con la expectativa de cierta majestad, autonomía y carácter propio del legislativo –lo que la expresión “escribanía del gobierno” desacredita–; majestad que las tesis de Schmitt mencionadas querían refutar.

La majestad del Parlamento, su propia perfección y excelencia es reflexionar la legislación. Reflexión quiere decir mirar dos veces. Autor clásico de la ciencia social, Durkheim subrayaba que el Legislativo, centro del Estado, tenía a la reflexión como función primaria.

En la experiencia argentina, el Parlamento ha mostrado las dos caras. Así, por ejemplo contrastando dos presidencias, Alfonsín habría tenido un Congreso más complaciente que Menem, a quien se suele adjudicar no obstante un mayor dominio del Congreso –mirando sin fineza el color partidario de los miembros del Parlamento–.

Un punto teórico hay que agregar. No es correcto interpretar que el Parlamento se haya convertido en escribanía o que valga poco su intervención, apelando a la imagen de legisladores que solo “levantan las manos”. Un reconocido autor francés, Bernard Manin (2000) sugiere que esta popular imagen esconde lo crucial: la maduración de esas leyes ha sucedido en comisiones y, a veces, al interior mismo de los partidos, en donde ha tenido lugar el verdadero debate. Si la sanción de una ley en el recinto ha sido expedita y veloz, no cabe a priori sospechar: en muchos casos, los legisladores ya se han “arremangado”.

Ahora bien, aunque así hayan trabajado los legisladores, parece contravenirse otro principio: la publicidad del debate. Pero no es así. El problema es que una imagen incorrecta de legisladores que no trabajan se compone con otra, igualmente peyorativa: discursos que nadie rebate ni escucha en el recinto. Pero el caso es que el Parlamento no es solo discusión interna sino que debe reflexionar en público, haciendo transparentes sus puntos de vista. Hay algo de majestad reflexiva y de rendición de cuentas, y también de indispensable memoria colectiva, en ese momento ceremonial. Aunque resulte indigerible para una cultura del vértigo.

Conclusión

Este ensayo es breve y contrasta con un tema inmenso. No obstante, es razonable concluir con un cauto optimismo. Esto es posible cuando se redefine la cuestión original. Lo que importa es que el Parlamento se adapta solo con aquello que debe sintonizar.

Los Parlamentos no deben adaptarse al vértigo puesto que de ellos se espera una virtud reflexiva. Si esa virtud no es apreciada por la gente, se debe menos a un déficit de gestión parlamentaria que a ciertas insuficiencias de teoría constitucional y formación ciudadana que arrastramos. No sin razón, nuestra teoría constitucional originaria estuvo obsesionada con el Ejecutivo. El relegamiento de una doctrina de lo parlamentario hubo de influir entonces en la educación ciudadana. El electorado, con débiles impresiones teóricas y normativas y, muchas veces, azuzado por una prensa insidiosa, plantea exigencias contradictorias al legislativo. Quiere debate reflexivo y a conciencia, mientras que critica a legisladores “tránsfugas” o desleales al partido de origen. Es un mote peyorativo el decir que un legislador “sigue encuestas”, al tiempo que se reclama agilidad para reflejar la voluntad popular.

Los Parlamentos deben converger en los intereses de la gente. Es el modo en que la virtud legislativa se gana la confianza ciudadana. El balance, al respecto, aparece relativamente favorable. No quiere decir que esté todo bien hecho, que no haya necesidad de reformas y mejoras, sino que este Parlamento, el “que supimos conseguir”, no está en obvia bancarrota con su ciudadanía. Lo más probable es suponer que hay crédito; habrá que saber usarlo.

Bibliografía

Bauman, Zygmunt (2003). Modernidad Líquida, FCE, México.

Best, Heinrich y Cotta, Maurizio (2000). Parliamentary Representatives in Europe 1848-2000, Oxford.

Directorio Legislativo (varios años). Balance Legislativo.

Encuesta Mundial de Valores. www.worldvaluessurvey.org.

Kat, Richard y Mair, Peter (2018). Democracy and the Cartelization of Political Parties, Oxford.

Latinobarómetro. Consulta onlinewww.latinobarometro.org.

Manin, Bernard (2000). Los principios del gobierno representativo, Ed. Alianza, Madrid.

Molinelli, G.; Palanza, V. y Sinn, G. (1999). Congreso, presidencia y justicia en Argentina, Ed. Temas, Buenos Aires.

Nussbaum, Martha (2017). La ira y el perdón, FCE, México.

Pizzorno, Alessandro (1985). “Rationality and Recognition”, Telos.

Shiller, Robert (2000). Irrational Exhuberance, Princeton.

Schmitt, Carl (1996). Teoría de la Constitución, Ed. Alianza, Madrid.

Von Beyme, Klaus (1995). La clase política en el Estado de partidos, Ed. Alianza, Madrid.


  1. Abogado y doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba y magíster en Ciencias Sociales por FLACSO-México. Es profesor regular en la Universidad Nacional de Córdoba y en la Universidad Nacional de San Martín. Sus áreas de especialización son: teoría política, políticas públicas, partidos políticos y elecciones.
  2. Estudiante en la Licenciatura en Administración en la Universidad Nacional de Córdoba. Sus área de trabajo e interés son diseño y análisis de encuestas de opinión pública y estudios de mercado.
  3. Directorio Legislativo, Balance Legislativo 2017 y Balance Legislativo 2012-2020.


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