De la crisis nuclear a un nuevo esquema de cooperación

Luciano Damián Bolinaga (UAI-GEAP)

Idea preliminar y encuadre teórico-conceptual

Por su geografía la nación coreana siempre estuvo condicionada por las grandes potencias. Primero, por China y Japón en sus fases imperiales. A tal punto Corea fue asediada por el Imperio del Japón que terminó configurándose como colonia en 1911, situación que se prolongó hasta 1945 con la derrota de Japón. Luego, también quedó presa de las disputas entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, lo que de hecho generó la partición de la nación coreana en dos Estados separados por el paralelo 38°. Cuando uno visita Seúl no puede dejar de pasar por el Museo de la Guerra, sus muros albergan los flagelos por los que este pueblo ha atravesado a lo largo de su historia, cada batalla, cada conflicto, cada guerra, cada herida cultural grabada a fuego en el espíritu de esta noble nación. Todos vinculados a las pretensiones de las grandes potencias en su territorio. En la entrada al museo yace uno de los símbolos más emblemáticos de la nación coreana en los últimos 69 años, dos gigantescos soldados –uno con uniforme del Sur, el otro del Norte– empotrados sobre una tierra partida que los separa, pero unidos en un abrazo fraternal. Corea persiste hoy en el mundo como el último resabio de Guerra Fría.

Esta situación nos pone sobre un interrogante clave: ¿hay experiencia de un Estado coreano en el sentido moderno de Estado-nación? Y si bien no es el propósito de este estudio dar respuesta esa pregunta, sí es tal vez un buen punto de partida para presentar otra inquietud: ¿podemos pensar la paz solo es un esquema de unificación entre ambos Estados coreanos? La paz ya no es un mero problema de la división coreana porque el desarrollo nuclear de Corea del Norte nos remite a un problema más acuciante y, tal vez, de mayor impacto para el equilibrio de poder regional y global.

La coyuntura actual termina de definirse por una nueva puja de poder entre grandes potencias que impacta sobre la península coreana y refiere al ascenso de China como gran potencia. Pero, claro, el rol de China en la región ya no se expresa en clave de Guerra Fría. Tras el establecimiento de las relaciones diplomáticas en 1991 con el gobierno de Seúl, China ya no puede ser considerada un enemigo del régimen surcoreano. O, al menos, no debería serlo. Incluso el gobierno de Beijing ha votado en contra de Corea del Norte en Naciones Unidas en lo que respecta a su programa de desarrollo nuclear, esto generó mayor empatía con Seúl, al tiempo que facilitó también el terreno para las sanciones económicas que pesan sobre el régimen norcoreano. Incluso, en la actualidad Beijing no solo es el principal socio comercial de Pyongyang, sino también de Seúl. De modo que, si bien Estados Unidos mantiene su presencia militar al sur del paralelo 38°, su política de aislamiento, sanciones económicas y de contención sobre el régimen de Pyongyang, hoy el “factor china” no puede ser desestimado de ningún análisis serio de política internacional.

Más aún, en torno a la puja global entre Washington y Beijing deberíamos considerar que según Keohane (2005) para ejercer hegemonía se necesitan cuatro condiciones: a) contar con acceso a suficientes recursos naturales para garantizar la industrialización; b) contar con un importante mercado de importaciones; c) controlar el mercado de capitales y d) contar con una ventaja comparativa en la producción de bienes con alto valor tecnológico. De modo que, la pregunta ya no es en modo alguno does China matter? como Geral Segal se preguntaba en 1999. China ya controla tres de las cuatro condiciones enunciadas y caracterizadas por Keohane. La fase que sigue es alcanzar la ventaja comparativa en la innovación tecnológica en lo que respecta a su matriz productiva. De acuerdo a esta suposición teórica de Keohane ahora estamos en el “juego final”.

Como si esto fuera poco, si acaso hay algo que no pasa desapercibido en política internacional son las malas lecturas y las pésimas prognosis que se han formulado desde la última década del siglo XX en la Casa Blanca, al respecto de la continuidad en el tiempo del régimen totalitario establecido al norte del paralelo 38°. Desde Nicholas Eberstadt hasta John Bolton (sin dejar de pensar en Jasper Becker o Robert Kaplan) no han logrado siquiera acercarse a lo que en la segunda década del siglo XXI estamos presenciado. El llamado “reino ermitaño” no solo que no ha colapsado, sino que ha logrado el desarrollo tecnológico nuclear de forma tal que hoy la República Popular Democrática de Corea del Norte (RPDCN) cuenta con la capacidad de atacar suelo norteamericano. Lo que hasta no hace mucho era motivo de bromas internacionales ya dejó de serlo. En septiembre de 2017 la RPDCN logró probar con éxito la bomba “H”. En diciembre de ese mismo año, la altitud alcanzada por uno de sus misiles confirmaba la peor pesadilla que los hacedores de política norteamericana pudieran tener: el territorio continental de Estados Unidos ahora puede ser objeto de un ataque nuclear de Pyongyang.

Como en diferentes momentos de las relaciones internacionales, el “conflicto” actúa como la base para una nueva fase de “cooperación” (Keohane, 1986). La inesperada salida temprana de la presidenta Park Geun-hye de la Casa Azul y la llegada de Moon Jae-in abrió el camino para iniciar una nueva fase de cooperación en las relaciones intercoreanas que se plasmó en los Juegos Olímpicos de Invierno en febrero de 2018. ¿Se trata de un regreso a la Sunshine Policy de Kim Dae-jung? ¿Qué significa “paz” para las dos Coreas? ¿Cuál es el rol de la desnuclearización en el nuevo proceso de cooperación intercoreana? ¿Qué significa “desnuclearización” para las partes involucradas? ¿Cuál es el rol de las grandes potencias en esta nueva fase de cooperación intercoreana? Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos dilucidar en el análisis que sigue a continuación.

La idea central de este artículo sostiene que efectivamente se ha gestado una nueva fase de cooperación intercoreana que no necesariamente implica unificación en el corto y mediano plazo pero sí parece brindar mayor estabilidad, no obstante, la debilidad de este proceso yace en la temporalidad del liderazgo de Moon y la imposibilidad de alcanzar un Tratado de Paz.

Las relaciones intercoreanas en una nueva fase de cooperación

El escándalo de corrupción más importante en la historia del Corea del Sur conllevó a la caída de su máxima mandataria, Park Geun-hye, el 10 de marzo de 2017. En este proceso la ciudadanía jugó un papel central en el sinfín de reclamos masivos y populares que fueron aflorando en Seúl entre octubre y fines de noviembre pasados. Manifestaciones que comenzaron con veinte mil movilizados pero que llegaron a albergar a más de doscientos mil en los picos de mayor tensión y reclamos. Las redes sociales fueron un instrumento central en la organización de estos reclamos, pero también estuvo presente el factor espontáneo del trabajador promedio que se sintió estafado políticamente.

El sistema político surcoreano dio una prueba de madurez. Las instituciones actuaron y no hubo ruptura democrática, se respetó el debido proceso. En diciembre se suspendió a la presidenta Park, el primer ministro Hwang pasó a desempeñar las funciones de presidente, se inició el proceso de investigación que incluso llegó a requisar las mismas instalaciones de la Casa Azul. No solo hubo disculpas de la exmandataria, sino que la cúpula del Partido de Liberación de Corea (Partido Saenuri) asistió a disculparse oficialmente frente a la Asamblea Nacional. Tras la destitución oficial por decisión del Tribunal Constituyente, el 10 de marzo se convocó a elecciones presidenciales en un plazo de sesenta días. El candidato por el Partido Democrático (centro-izquierda) Moon Jae-in lideró las encuestas durante la campaña y logró imponerse con el 41% de los votos. Se dejaron atrás nueve años de gobiernos conservadores (Lee Myung-bak y Park Geun-hye habían sido líderes del Partido Saenuri).

Coetáneamente con la crisis política en Corea del Sur, del otro lado del paralelo 38°, el liderazgo político de Kim Jong-un se fortalecía. Si bien en un primer momento se estableció un régimen totalitario donde el Partido del Trabajo dirigía y conducía el proceso político, la naturaleza del régimen fue adoptando la forma autocrática bajo la lógica de un Estado-familia, donde el liderazgo y la conducción política paso a ser asumida por la familia Kim. De modo que el líder asume una plena concentración del poder en su persona. Tras la muerte de Kim Il-Jong en 2011 asume su hijo con el desafío no solo de mantener la tradición familiar, sino también de lograr alcanzar una impronta personal que lo distinga de su padre y de su abuelo, al tiempo que legitime su conducción política frente a las diferentes facciones del régimen norcoreano. Y, en este sentido, Kim Jong-un hace propia la bandera del desarrollo tecnológico nuclear con la intención de demostrar que él lograría lo que su abuelo y su padre no pudieron hacer. Y lo logró entre septiembre y diciembre de 2017.

La historia de vida Moon Jae-in arrojó luz sobre lo que parecía ser el inicio de un nuevo acercamiento con Corea del Norte. Moon, hijo de padres norcoreanos refugiados, defensor de los derechos humanos encarcelado por su oposición al régimen dictatorial de Park Chung-hee, pero, a la vez, militar de elite entrenado sobre el paralelo 38°, parece querer poner fin a la línea dura hacia Corea del Norte y reflotar la Sunshine Policy de Kim Dae-jung (1998/2003) y continuada por Roh Moo-hyen (2003/2008).^[1]

De acuerdo al artículo 4 de la Constitución Nacional de la República de Corea, la búsqueda de la unificación pacífica basada en los principios de libertad y democracia es un pilar del Estado coreano. Más aún, el artículo 66 da al presidente el deber de perseguir con “sinceridad” la unificación pacífica con la patria coreana. De modo que, si bien se le atribuye esa función al presidente de la nación, la lógica del sistema presidencial y la temporalidad del mandato sumado a la ideología partidaria han generado si no discontinuidades, sí, al menos, estancamientos en el diálogo bilateral. Esto no quita que la búsqueda de la unificación sea una política de Estados para Corea del Sur.^[2]

Así como Kim Jong-un hizo propia la bandera del desarrollo nuclear buscando legitimación en su mandato, Moon Jae-in intenta hacer lo mismo con la política de unificación dándole una impronta personal para diferenciarla de la Sunshine Policy que opera sobre dos conceptos claves: “coexistencia pacífica” (평화로운 공존) y “coprosperidad” (공동 번영). Mientras que el primero refiere a la necesidad de alcanzar la paz antes de avanzar sobre la problemática de unificación, el segundo enfatiza la promoción de mutuos beneficios en la cooperación intercoreana (Kim, 2019).

De este modo, la Administración Moon reconoce la necesidad norcoreana de poder avanzar sobre el desarrollo económico como una condición vital para la gobernabilidad del país y para la prolongación del régimen político. Sabe que la legitimidad que le brindó el desarrollo nuclear no es suficiente. Por eso busca en la lógica de compartir beneficios económicos un acercamiento que abra la puerta a una paz efectiva y duradera en la península coreana. La paz es lo urgente. Compartir los beneficios de una cooperación económica intercoreana es lo siguiente. Y la unificación vendrá después.

Por supuesto, esto no implica no condenar el desarrollo nuclear norcoreano. De hecho, en un primer momento, tras llegar a la Casa Azul, Moon toma la decisión de congelar la instalación del Terminal High Altitude Area Defense (THAAD)^[3] que había sido iniciada por su predecesor en 2016. Desde ya que esto no solo estaba dirigido específicamente hacia el régimen de Pyongyang, sino que también buscaba descomprimir la tensión que ese sistema defensivo había generado con China. La acción política de Moon fue un guiño tanto a Pyongyang como a Beijing. No obstante, las persistentes acciones nucleares de Kim Jong-un –entre septiembre y diciembre de 2017– endureció la política de Moon, quien decidió reactivar la instalación del THAAD. Asimismo, otro camino estaba por abrirse para acercar a las dos Coreas.

Los Juegos Olímpicos de Invierno, en febrero de 2018, fueron el ámbito para que Moon pudiera abrir el diálogo político con Pyongyang. La participación conjunta de ambas delegaciones, el desfile con la bandera de una Corea unificada y la tenacidad del presidente Moon propiciaron un avance singular que tuvo como resultado la tercera cumbre intercoreana, el 27 de abril de 2018.^[4]

Su saldo fue la Declaración de Paz, Prosperidad y Unificación de la Península Coreana que consagraba la voluntad política de ambos mandatarios de avanzar hacia un esquema de paz efectiva en la región: “Paz, un nuevo comienzo” (평화, 새로운 시작). Por supuesto, al mismo tiempo abrió el terreno para lo que sería la primera cumbre entre Washington y Pyongyang, ciertamente sería la variable dinamizadora de los encuentros posteriores.

Pero si acaso la personalidad de Kim Jong-un es compleja, la de Trump lo es mucho más. Pocos días antes del encuentro en Singapur, Trump decide cancelar unilateralmente el encuentro. Inesperadamente, se produce una nueva cumbre –pero de naturaleza secreta– entre Kim Jong-un y Moon Jae-in. Esta cuarta cumbre intercoreana destrabó la cuestión para que el presidente Trump se reuniera con su homólogo. Finalmente, el encuentro se produjo el 12 de junio de 2018. Pero detrás del encuentro estaba un actor que no pasaba desapercibido. Kim no solo se reunión varias veces con Xi Jinping antes de su encuentro con Trump, sino que incluso decidió llegar a la isla de Sentosa de la mano de China, o, mejor dicho, de Air China. El encuentro dejó una bonita foto entre los mandatarios pero no más que eso. No hubo acuerdo sobre la desnuclearización, ciertamente tampoco se alcanzó un tratado de paz y, mucho menos, se logró un levantamiento de las sanciones que pesan sobre Pyongyang. Las voluntades políticas sin acciones concretas son endebles, la historia de las relaciones internacionales está llena de ejemplos que sustentan esta afirmación.

El punto más sensible continúa siendo la “desnuclearización”. Mientras que Washington refiere a la “desnuclearización completa, verificable e irreversible” del programa nuclear norcoreano; Pyongyang argumenta que la desnuclearización deber ser sobre toda la península, lo que implica el retiro de submarinos norteamericanos con capacidad nuclear. Pyongyang no está dispuesto a aceptar un programa de desarme siguiendo el modelo de Libia. En efecto, dada la legitimidad que le brinda su capacidad nuclear fronteras adentro, es de pensar que será lo último que Kim estará dispuesto a negociar. Ahora bien, lo cierto es que la situación económica del país no ha cambiado para bien, sino todo lo contrario, y esa es la carta que Moon quiere jugar bajo el paraguas de la “prosperidad compartida”.

Por supuesto, ni la segunda cumbre entre Trump y Kim –en Hanói en febrero de 2019– ni la emocionante tercera cumbre –en la Zona de Seguridad Conjunta (Panmunjom) el 30 de junio de 2019– lograron concretar acciones políticas necesarias. Las cumbres siguen siendo exhibiendo meras voluntades políticas. Pero el año 2019 pone tanto al gobierno de Trump como al de Moon contra las cuerdas. Moon necesita de la iniciativa política de Trump y teme que si este no es reelecto la situación en la península coreana vuelva a estancarse. Trump necesita, casi inexorablemente, mostrar el proceso político abierto con Corea del Norte como un éxito rotundo de su gobierno para impulsar políticamente su reelección. Ambas instancias dan una ventaja al gobierno de Kim Jong-un. Y la pregunta de fondo es: ¿qué papel juega la República Popular China?

El “factor China” en la península coreana

La península coreana es para China lo que América Central y Caribe es para Estados Unidos, “el patio trasero”. Se trata de su zona de seguridad directa y, además, hay que considerar que la gran mayoría de invasiones que sufrió China en el siglo XIX y hasta mediados del XX ocurrieron desde la península coreana. Esto hace que cualquier tensión política o militar en la península tenga un efecto psicológico sobre la población china en general y, en particular, sobre la elite política. Pero además de esto hay que entender que China viene atravesando desde hace décadas un proceso de ascenso como gran potencia que ha modificado su rol en el plano regional e internacional como así también su responsabilidad internacional en la administración del orden mundial (Oviedo, 2005 y Bolinaga, 2013).

En 1991 China favoreció el ingreso de ambas Coreas a la Organización de Naciones Unidas. En 1992 estableció relaciones diplomáticas con la República de Corea, desmantelando la lógica de confrontación que había mantenido durante la etapa de Guerra Fría.^[5] Incluso, progresivamente fue ganando peso como socio comercial de Seúl, opacando y desplazando muchos de sus socios tradicionales.

Según las estadísticas de Trade Map, desde 2003 y hasta nuestros días, China se posiciona como el principal destino de las exportaciones surcoreanas y el principal proveedor del país, relegando a Estados Unidos a un segundo puesto.^[6] El impulso al comercio bilateral vino primero por el ingreso chino a la Organización Mundial de Comercio en diciembre de 2001 y luego tomó mucha más fuerza desde 2004 cuando comienza a desarrollarse una iniciativa para alcanzar un Tratado de Libre Comercio (TLC), entre los gobiernos de Hu Jintao and Roh Moo-hyun. El TLC se concretó finalmente en junio de 2015 y eliminó tarifas arancelarias para el 92% de los productos chinos exportados a Corea y para el 91% de los productos coreanos vendidos a China. Para el año 2018 el superávit comercial bilateral favorecía a Corea del Sur y más que cuadruplicaba el que se mantenía con Estados Unidos (según estadísticas de Trade Map). Casi como una regla de la interdependencia de Keohane, la posición de China en el mercado coreano se fue convirtiendo en un instrumento de presión política que Beijing puede ejercer discrecionalmente sobre Seúl. Más allá de eso, de lo que no hay dudas es de que “el socio chino ha opacado al amigo americano” (Bolinaga, 2019).

Justamente, el ascenso de China como gran potencia –a diferencia de lo que otrora sucedió con Japón– no se explica en meros términos económicos. China ha devenido en una gran potencia, lo que le permitió recuperar los territorios de Hong Kong (1997) y Macao (1999). Incluso, despliega una estrategia de política internacional que conjuga la lógica del “ascenso pacífico” con la del Going Global ampliando no solo su zona de influencia en el Este Asiático, sino en el mundo en general y se vale de sus “asociaciones o relaciones estratégicas” y un fuerte componente idealista en su discurso para perseguir su objetivo de garantizar el acceso a los recursos naturales necesarios para mantener su modernización económica, la cual nutre de legitimidad a todas luces al Partido Comunista Chino como sujeto conductor del proceso político en China.

La República Popular China no solo ocupa el segundo puesto como la economía más importante a escala global por su PBI a precio corriente, sino que ya disputa el primer puesto con Estados Unidos si se considera al PBI mensurado en términos de Paridad del Poder Adquisitivo, según el Banco Mundial. China es el principal productor de manufacturas a nivel mundial y la economía con mayor peso en el comercio internacional. Beijing se ha convertido en el principal acreedor del Tesoro norteamericano y el mayor poseedor de reservas internacionales. Desde 2010, China es el segundo destino de Inversión Extranjera Directa y desde 2013 el tercer emisor a escala global (UNCTAD, 2011 y 2014).

Sería imposible y hasta irresponsable no reconocer que la expansión económica de China le ha permitido incrementar su capacidad militar. De acuerdo a los informes anuales de SIPRI, la República Popular de China se ha convertido en el segundo país que más invierte en defensa, posicionándose detrás de Estados Unidos. No obstante, mientras que la participación norteamericana en el presupuesto mundial de defensa viene cayendo sistemáticamente en la últimas dos décadas, la china crece de forma sostenida. Siguiendo la lógica de Kennedy (1989) la relación porcentual indica que cada vez Estados Unidos necesita más PBI para mantenter su aparato militar mientras que sucede lo contrario con China, de modo que podríamos estar en ante un nuevo caso de “hipertextensión estratégica”, al decir de Kennedy.

En septiembre de 2011 China pone en alta mar su primer portaaviones. Y actualmente ya está construyendo el tercero. Esto nos da la pauta de que Beijing está dejando atrás su estratégia de ascenso regional para pasar claramente a una de tipo global. Y eso termina de abrir el camino a una puja por la hegemonía con Estados Unidos, que claramente incide en la península coreana.

Paradójicamente, el hecho de que China haya mermado su apoyo político al régimen de Pyongyang, a pesar de ser el principal socio comercial de Seúl y de haber encarrilado la relación bilateral en términos de cooperación, al sur del paralelo 38° se percibe una profunda desconfianza al respecto de las intenciones de China. Hace poco tuve la oportunidad de atravesar una manifestación política que recorrió todo Seúl, donde se podían ver banderas chinas tachadas, con consignas muy fuertes en contra del Partido Comunista Chino, al tiempo que se exponían banderas norteamericanas y mensajes de agradecimiento por el apoyo histórico que Washington le ha brindado en los últimos 70 años a Corea. Ahora bien, lo que también llama la atención es que el promedio de edad de la gente que formaba parte de la manifestación era de 45 años en adelante. Es decir, no había jóvenes que acompañaran esas consignas políticas.

China juega un papel vital en la península coreana aunque prefiere mantener el rol de “un amigo invisible”. Si acaso no hubo nunca una acción militar por parte de Washington, antes de que quedara demostrada la capacidad nuclear efectiva de Norcorea, es porque sabe que detrás de Pyongyang está China. La Casa Blanca no se olvida del “río Yalu” y comprende que no tiene en la península coreana el mismo margen de maniobra que posee en el Golfo Pérsico. Finalmente, China no está conforme con el desarrollo nuclear de la RPDC porque implica una alteración del balance del poder regional. Por supuesto, tampoco está contenta con el THAAT que terminó de instalarse en Corea del Sur bajo la administración de Moon.

La situación es compleja. Formalmente, China no ha sido incluida en las conversaciones que hasta ahora han tenido un esquema triangular en torno a las dos Coreas y Estados Unidos. No obstante, cualquier intento por construir una paz efectiva y duradera debería –a juicio propio– incorporar a China, porque en rigor Beijing ha contribuido mucho más a la idea de una “coexistencia pacífica” que Estados Unidos desde 1992 y, ciertamente, por su rol económico mundial, puede contribuir mucho más expandir la “coprosperidad” en las relaciones intercoreanas. El dilema queda expresado en los siguientes términos: ¿cómo construir confianza política entre Seúl y Beijing? Ciertamente, el caso de espionaje en torno a Huawei no ha sido la respuesta correcta.

Perspectiva a corto plazo: paz no necesariamente quiere decir unificación

Esta cuarta y última sección busca presentar algún tipo de conclusión, si acaso es posible hacerlo. Desde la visita de Trump a Panmunjom y su encuentro con los mandatarios de ambas Coreas, Pyongyang ha realizado cinco ensayos misilísticos en la zona del Mar del Este, como un clara forma de protestar en contra de los ejercicios militares que tradicionalmente lleva adelante Washington con sus aliados de la región. Lo cierto es que Kim Jong-un ha logrado lo que hace una década atrás parecía imposible, ha obligado a Washington a sentarse en la mesa de negociación. Y eso, ciertamente, inyecta una importante cuota de legitimidad al liderazgo de Kim Jong-un.

La historia ha demostrado que las sanciones que ahogan a un régimen político no generan estabilidad, sino todo lo contario y, en una región del mundo donde convergen los ejércitos más poderosos del planeta y un importante tonelaje de ojivas nucleares, la acción militar no debería ser una opción.

Coincidiendo con mi colega Stent (2019), la ruptura temporal de las provocaciones norcoreanas no debería ser mal interpretada con la concepción de “paz”. En este sentido, lo primero que deberíamos comprender es que la paz en la península coreana no es inexorablemente sinónimo de unificación. Hay una complejidad de temas en la agenda bilateral que van desde la incógnita acerca de cómo construir una identidad común hasta el desafío de armonizar dos regímenes políticos opuestos. Entonces, si la paz no necesariamente implica unificación: ¿qué significa paz en la península coreana? Tal vez sea la cooperación intercoreana y la concreción de un tratado de paz que, convalidado y garantizado por las grandes potencias con injerencia en la región, pueda brindar un marco de estabilidad política y que sea la piedra angular de una cooperación económica que impulse la prosperidad de ambos lados del paralelo 38°. Quizás este no sea el punto de llegada pero, ciertamente, suena como un buen punto de partida.

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