Eduardo Domenech
Gobernabilidad migratoria o de las migraciones es el término mayormente utilizado como equivalente de migration management en América Latina. Aunque menos frecuente, también documentos institucionales de diversos organismos o espacios intergubernamentales lo traducen como gestión migratoria o de las migraciones. Su uso es difuso, controvertido y, además, suele ser de carácter normativo o descriptivo (Georgi, 2020). En los últimos años, la noción de gobernanza de las migraciones ha empezado a convivir y, en algunos casos, a desplazar la de gobernabilidad. Si bien gobernabilidad y gobernanza, en términos conceptuales, poseen diferentes significados, en el uso práctico no se establece necesariamente una diferenciación entre ambos. De hecho, el glosario de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) sobre migración indica que “gobernanza de la migración” (governance of migration) es usado generalmente como sinónimo de migration management, a pesar del sentido más restringido que pudiera tener. Para la OIM, el migration management “contribuye a la buena gobernanza” (OIM, 2003, p. 53).
De cualquier modo, ambas nociones subrayan la importancia de la cooperación interestatal o internacional para la regulación de las migraciones internacionales y remiten indefectiblemente a la noción de migración ordenada (orderly migration), cuya definición se impuso con el debate sobre la necesidad de un “régimen internacional de migración” en los noventa y se consagró con el Pacto mundial para una migración segura, ordenada y regular de 2018. Además de la OIM, numerosas organizaciones internacionales (la OIT, el ACNUR, la UNESCO, el Banco Mundial, la OCDE, entre otras) y think tanks (por ejemplo, el ICMPD y el MPI) han adoptado y promovido el uso de estos términos. En el ámbito académico, el migration management o la “gobernabilidad migratoria” han sido problematizados en tanto paradigma, enfoque, discurso, narrativa o concepto.
De modo resumido, algunos de los principales rasgos del marco de referencia del migration management o su versión latinoamericana, la “gobernabilidad migratoria”, son: a) propone un enfoque global de gobierno inspirado en el concepto de administración, gestión o gerenciamiento de las migraciones; b) dispone una política migratoria orientada por la noción de “apertura regulada”, la cual, según las definiciones oficiales, sería políticamente alcanzable y operativamente viable, asumiendo la premisa de que las migraciones no pueden ser detenidas; c) la idea de “migración ordenada”, que constituye uno de sus componentes fundamentales y, en consecuencia, establece la migración “ilegal” o “irregular” como un problema mundial que conlleva múltiples riesgos, haciendo de su “prevención” y “combate” una estrategia de intervención concreta; d) su despliegue está supeditado a diversos mecanismos institucionales de diálogo multilateral y cooperación interestatal bajo una articulación regional/global; e) asume un esquema de costo-beneficio de las migraciones: aspira a la maximización de los beneficios o ventajas y la minimización de los costos o riesgos que las migraciones traerían aparejadas; f) bajo este esquema, las migraciones son representadas como un fenómeno positivo del cual, administrado adecuadamente, se pueden obtener ganancias para los múltiples actores involucrados: todos “ganan”; g) sus postulados sugieren una división entre flujos migratorios “deseables” y “no deseables” en función de su carácter ordenado/desordenado, voluntario/forzoso y reducido/masivo; h) contempla los derechos humanos de los migrantes, subordinados a la administración eficaz de los flujos migratorios, y apela al discurso “humanitario”, en ocasiones movilizando la idea del migrante como “víctima”; i) el esquema de control subyacente implica prácticas de gobierno orientadas al direccionamiento, canalización o encauzamiento de los flujos migratorios, antes que estar inspirado en nociones abiertamente restrictivas de las fronteras o imágenes criminalizantes de la migración. Todos estos principios y lineamientos de políticas, si bien pueden transmitir una visión unívoca, han servido de marco o justificación para múltiples esquemas de control migratorio y fronterizo a escala nacional o regional.
Hacia finales del siglo XX, en un contexto de reconfiguración del orden mundial y expansión de la globalización neoliberal, tuvieron lugar procesos y acontecimientos de diversa índole que incitaron a modificar los esquemas de regulación de las migraciones internacionales. Mientras los gobiernos en distintas partes del mundo empezaban a considerar a la migración entre los asuntos más importantes de la política internacional, así como a mostrar mayor preocupación por los controles migratorios y fronterizos, algunos analistas se preguntaban acerca de la existencia o conveniencia de un “régimen internacional de migración” y recomendaban a los gobiernos la revisión de las políticas migratorias llevadas adelante hasta aquel momento. La efectividad de las formas tradicionales de control de las migraciones fue puesta en cuestión y nuevos modos de pensar y actuar sobre las migraciones fueron planteadas.
A comienzos de los noventa, en el universo de los/as expertos/as, algunas voces sugerían que las “presiones migratorias” debían ser gestionadas (managed) de manera que los movimientos de masas repentinos y las emergencias humanitarias pudieran ser impedidos, las migraciones involuntarias debido a circunstancias que amenazan la vida, tanto políticas como económicas, pudieran ser eliminadas y los flujos considerados “inevitables” pudieran ser regulados y canalizados a través de mecanismos específicos (Meissner, 1992). Otras sostenían que la migración internacional, en tanto “recurso valioso”, debía ser “cuidadosamente gestionada” (managed) y que las “presiones migratorias”, a través de distintos mecanismos de “cooperación”, podían ser aliviadas “manteniendo a los migrantes en el país de origen” (Rogers, 1992). A su vez, algunos expertos como Myron Weiner advertían acerca de las consecuencias de una “crisis migratoria global” y sobre los riesgos para la seguridad y estabilidad internacionales que podía acarrear el aumento de los movimientos de población (Weiner, 1992, 1995, 1996).
En el transcurso de la década de los noventa surgieron diversas propuestas en torno a la construcción de un “régimen internacional de migración”. Una de las más conocidas fue el proyecto llamado “Nuevo régimen internacional para el movimiento ordenado de las personas” (NIROMP por sus siglas en inglés), el cual sirvió de base para la estrategia de la OIM y fue inicialmente apoyado por UNFPA y diversos gobiernos europeos. Estaba inspirado en los lineamientos de la propuesta que había presentado Bimal Ghosh, un consultor de diversas agencias multilaterales o intergubernamentales (entre ellas OIM), a la Commission on Global Governance en 1993 (Ghosh, 2012). Allí se sentaron los cimientos para el establecimiento de un modelo de migración “ordenada”, sustentado en el principio de “apertura regulada” y la adopción de mecanismos multilaterales, cuyo enfoque fue promocionado como migration management. Al mismo tiempo, la creación de espacios consultivos especializados en la temática de migración –ligados a procesos de integración regional– como el Grupo Budapest en 1993 y el Proceso Puebla en 1996, donde convergían diferentes actores institucionales, evidenciaba la cristalización de nuevos modos de regulación de las migraciones internacionales. En los últimos años, la OIM –ya convertida en agencia de la ONU– ha comenzado a difundir su “marco de gobernanza para la migración” con el objetivo de establecer nociones básicas para “facilitar la migración y la movilidad de manera ordenada, segura, regular y responsable gracias a políticas migratorias planificadas y bien gestionadas”.
Después de la publicación del libro titulado Managing Migration: Time for a New International Regime? en el año 2000, compilado por Bimal Ghosh, empezaron a aparecer ciertos textos críticos que destacaron la función de control que este nuevo “régimen” de alcance global cumplía en el campo de las migraciones. Algunos trabajos tempranos sostuvieron, por ejemplo, que tanto el Grupo Budapest como el Proceso Puebla eran una expresión de “formas neoliberales de control de la movilidad” (Overbeek, 2002). Posteriormente, diversos/as autores/as criticaron el proyecto político del migration management por su carácter tecnocrático, utilitarista, economicista, despolitizante y disciplinante de las migraciones. En esta dirección, el artículo de divulgación de Düvell (2003) sobre la globalización del control migratorio y la reflexión de Mezzadra (2005) acerca del régimen global de gobierno de las migraciones o de la movilidad del trabajo fueron contribuciones inaugurales para la comprensión crítica del desarrollo y expansión del nuevo régimen internacional de “migración gestionada” (managed migration).
En el espacio latinoamericano, la noción de “gobernabilidad” asociada a las migraciones empezó a ser utilizada de modo normativo y descriptivo a partir de mediados de los años noventa en informes institucionales, presentaciones en conferencias y publicaciones académicas. En la región, la producción intelectual de la “gobernabilidad migratoria” está inextricablemente ligada a la figura del especialista en políticas de migraciones internacionales Lelio Mármora, quien se desempeñó durante aquellos años como funcionario de la OIM para el Cono Sur de América Latina y fue profesor de la Universidad de Buenos Aires. Algunas aproximaciones preliminares a la noción de “gobernabilidad migratoria” (Mármora, 1996) o “migration management” (Mármora, 1998) aparecieron desarrolladas más sistemáticamente en su libro Las políticas de migraciones internacionales, publicado por primera vez en 1997 y luego reeditado en 2002, el cual tuvo una gran circulación en el ámbito latinoamericano. Esta publicación ofreció una primera conceptualización sobre la “gobernabilidad migratoria” o “gobernabilidad de las migraciones” en América Latina (Mármora, 2002).
La indagación crítica –en buena medida, de inspiración foucaultiana o marxista– sobre la configuración del nuevo régimen internacional de regulación de la migración y, en particular, del discurso del migration management, adquirió mayor sistematicidad, en el contexto europeo, durante la segunda mitad de la década del 2000. Las inquietudes de estos estudios, muchos de los cuales fueron trabajos de tesis de investigadores/as jóvenes (por ejemplo, Fabian Georgi, Sara Kalm, Martin Geiger y Stefanie Kron), giraban alrededor de los cambios que estaban aconteciendo en materia de control migratorio en Europa y en el mundo. Algunos de los trabajos resultantes de estas investigaciones individuales fueron publicados en los libros The Politics of International Migration Management y The New Politics of International Mobility. Migration Management and its Discontents, ambos editados por Martin Geiger y Antoine Pécoud (Geiger y Pécoud, 2010, 2012). Estas publicaciones han sido un aporte significativo para la comprensión crítica de la materialización del migration management en el contexto europeo, principalmente, y el papel clave que han jugado y juegan ciertos organismos internacionales (principalmente OIM y, en menor medida, algunos organismos de Naciones Unidas como ACNUR o la OIT) y think tanks (por ejemplo, el ICMPD) en su construcción y difusión. Algunos trabajos representativos de la producción desarrollada durante esta época son: Amaya Castro (2012), Andrijasevic y Walters (2010), Ashutosh y Mountz (2011), Geiger (2010), Georgi (2007, 2010), Georgi y Schatral (2012), Hess (2010) y Kalm (2008, 2010, 2012).
En general, esta literatura producida en el Norte no ha atendido ni dado cuenta de la construcción del discurso del migration management o de la configuración del gobierno tecnocrático de la migración en América Latina, salvo excepciones como Basok et al. (2013) y Kron (2010, 2011). La Universidad del Peloponeso en Grecia ha publicado un libro (Venturas, 2015) que recoge los resultados de una investigación histórica extraordinaria sobre el organismo que precedió a la OIM, el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME), que contempla la experiencia latinoamericana (Damilakou y Venturas, 2015). Al mismo tiempo, revisiones recientes de la literatura sobre el migration management o alguna de las organizaciones intergubernamentales promotoras como la OIM (por ejemplo, Pécoud, 2017, 2018) omiten la producción académica latinoamericana.
Paralelamente a la literatura desarrollada en Europa, Estados Unidos y Canadá, en el contexto académico latinoamericano, diferentes estudios han tratado la “gobernabilidad” o “gobernanza” de las migraciones desde un punto de vista crítico. De distinto modo, han indagado cuestiones que han permitido profundizar la comprensión sobre su adopción, penetración, construcción o circulación en el ámbito sudamericano y en las políticas migratorias nacionales de algunos países como Argentina (Domenech, 2007, 2013; Clavijo y Santi, 2009), Brasil (Mansur Dias, 2014; Tappa, 2017) y Chile (Stang, 2012, 2016), en los países andinos (Araujo y Eguiguren, 2009), en la región centroamericana, en particular el caso costarricense (Kron, 2011), en espacios de integración regional como el Mercosur (Romano, 2009) y la Comunidad Andina de Naciones (Stang, 2009) y foros intergubernamentales especializados en la migración como la Conferencia Sudamericana de Migraciones (Domenech, 2008; Ramírez y Alfaro, 2010) o el “espacio iberoamericano” (Santi, 2011a; Ortiz, 2011; Pereira, 2013). Otros han centrado la mirada en asuntos específicos como la figura de la “mujer migrante” (Magliano y Domenech, 2009), la trata y el tráfico de personas (Magliano y Clavijo, 2011; Mansur Dias, 2018), las políticas de refugio y asilo (Clavijo, 2017; Clavijo, Dalmasso y Pereira, 2018) y los procesos de regularización migratoria (Domenech, 2013; Zubrzycki, 2017). Aunque la mayoría de estos trabajos han contemplado en sus análisis a la OIM como una institución clave en la producción y propagación del migration management, algunos han examinado específicamente el papel de este organismo internacional (Nejamkis, 2009; Santi, 2011b; Magliano y Clavijo, 2013; Estupiñan Serrano, 2013) y profundizado la crítica al migration management o “gestión internacional de las migraciones” (Estupiñan Serrano, 2014). Hoy en día se impone una revisión crítica de los hallazgos obtenidos y las interpretaciones ofrecidas por estos trabajos durante más de una década de investigación.
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