Julieta Nicolao
La dimensión global de la movilidad internacional de personas ha conducido por mucho tiempo a ignorar la manifestación local del propio hecho migratorio, en tanto movimiento de personas o grupos que se desplazan desde una ciudad específica de origen hacia otro entorno urbano concreto en el país de destino, implicando retos multidimensionales en los espacios locales (Belil, 2006; Camos, 2017). A pesar de su importancia creciente como centros receptores o emisores de la migración internacional, las ciudades e instituciones políticas de nivel local han ocupado una posición marginal en la elaboración de las teorías migratorias, pero esencialmente de las teorías sobre políticas migratorias. Tal como reconoce Tshitshi Ndouba, el vínculo entre ciudad y migración, aun tratándose de una realidad tan antigua como la existencia misma de las ciudades y aun formando parte de determinadas construcciones teóricas “(…) no acaba de situarse en un armazón analítico o cognitivo destinado a comprender, explicar y prever los procesos migratorios con una mirada integradora” (2020: 2). Y ello responde al predominio excluyente que por mucho tiempo ejerció el paradigma del nacionalismo metodológico en la aproximación a la problemática migratoria desde todas las disciplinas sociales.
Sin embargo, recientemente, el impulso académico hacia los procesos de territorialización de la migración infiere la importancia del contexto local como el marco que acoge la dimensión real de la presencia migrante y, por ende, como marco institucional básico en el que se materializa la intervención del Estado sobre el campo migratorio (Tshitshi Ndouba, 2020).
Así, en las últimas décadas, al surgimiento de un enfoque sociológico ocupado de entender los procesos migratorios internacionales y su entrecruzamiento con dinámicas urbanas en sentido amplio (estudios sobre migración y hábitat, migración y derecho a la ciudad, migración y espacio público), se le corresponde un enfoque politológico que viene inaugurando nuevas perspectivas de análisis que indagan en los factores que influyen y moldean las políticas locales hacia la migración internacional, tanto en su dimensión instrumental (desde una óptica top-down), como aquellas elaboradas por las propias instancias de gobierno subnacionales, o producto de complejas redes de actores que intervienen en este terreno y que las incluyen. Por tal motivo, se ha comenzado a hablar de políticas migratorias locales (Filomeno, 2017), políticas migratorias subnacionales (Ortega, 2013), políticas migratorias municipales (Matus et al., 2012), entre otras conceptualizaciones.
Las políticas migratorias locales han sido definidas como aquellos cursos de acción, medidas regulatorias y legislativas adoptadas por un gobierno no central con respecto a la población migrante en su jurisdicción territorial y, particularmente, en lo que respecta a su integración al tejido social del área de recepción (Filomeno, 2017). Su reconocimiento parte de asumir que los gobiernos locales representan el primer nivel del Estado en tomar contacto con, y afrontar las diversas demandas, retos y responsabilidades que conlleva el arribo de población migrante en sus respectivas jurisdicciones (asociado a la idea de democracia de proximidad o cercanía); y que a raíz de procesos de descentralización político-administrativa contemporáneos, gestionan y administran recursos y servicios públicos esenciales a los que deben acceder estos grupos, por ello se les reconoce un rol de relevancia ascendente en el campo de elaboración e implementación de las políticas migratorias (Nicolao y Carcedo, 2020b).
En la mayoría de los países del mundo, los procesos de cruce fronterizo de personas, el control de ingresos y egresos, las políticas de admisión y acceso a la residencia, o los sistemas de refugio y asilo, es decir, todo lo que ha sido conceptualizado como los derechos de “puertas de entrada” (López Sala, 2005) constituyen materia exclusiva de los gobiernos centrales. Sin embargo, se observa que los gobiernos subnacionales en sentido amplio (entidades federativas, regiones, provincias, municipios, alcaldías) adoptan un importante papel de instrumentadores de aquella dimensión, pero sobre todo, en razón del propio marco constitucional y normativo de cada país, suelen adquirir márgenes de maniobra para formular otras dimensiones de las políticas migratorias, como sucede en el ámbito de la integración (Ortega, 2013a, 2013b; Nicolao y Carcedo, 2020a y 2020b), simplificando ésta, a los únicos fines de esta reflexión, como aquella dimensión de las políticas migratorias que incide en las condiciones de vida de los colectivos migrantes y en sus posibilidades de incorporación a la sociedad de acogida (López Sala, 2005). En este marco, los niveles locales de gobierno no disponen de competencias privativas en materia de integración (Tshitshi Ndouba, 2020), sino que comienzan progresivamente a intervenir, de modo formal o, de hecho, por vías más o menos explícitas, bajo modalidades unilaterales o bajo esquemas de coordinación intraestatal, en la definición de mecanismos, procesos, prácticas públicas en este terreno. Desde ese prisma se debe evaluar la producción académica sobre esta temática de escasa tradición a nivel global, y mucho más incipiente en América Latina, adquiriendo matices disímiles en cada latitud geográfica.
Si tuviese que clasificarse la literatura internacional que aborda directa e indirectamente las políticas locales de migración, pueden realizarse dos grandes agrupamientos: una línea de corte más institucionalista que indaga en lo que Filomeno ha descrito como enfoque localista o relacional de las políticas migratorias locales (Filomeno, 2017) y otra más sociológica centrada en las políticas migratorias de integración locales, aunque en algunas investigaciones, ambos campos temáticos confluyen.
En la primera de ellas, se ubican aquellos trabajos cuyas preguntas de investigación o ejes de análisis están centrados en las interacciones o arreglos institucionales que se gestan entre los distintos niveles gubernamentales (incluyendo el ámbito supranacional para el caso europeo), junto a la problematización del rol, competencias, recursos, márgenes de acción que retienen las instancias locales de gobierno en estos esquemas de actuación. En Norteamérica, los estudios desde la perspectiva del federalismo migratorio (Spiro, 2001) visibilizan tanto para el contexto estadounidense como para el canadiense, la performance de entidades federativas o de gobiernos locales que buscan cuestionar o contraponerse a los gobiernos federales en sus directrices de política migratoria (Boushey y Luedtke, 2006). Sin cuestionar la competencia primaria del gobierno federal en la materia, reconocen la emergencia de facto de políticas estatales y locales en este campo (Filindra, 2009; Torre Cantalapiedra y Schiavon, 2016), construyen modelos sobre federalismo migratorio para su comprensión (Spiro, 2001) y estudian experiencias de políticas migratorias locales, que desde los años 90 vienen oscilando entre dos extremos opuestos en el ámbito estadounidense: el de las ciudades santuario, negadas a cooperar con el gobierno federal en determinados ámbitos de la gestión migratoria y el de los Estados con leyes y ordenanzas anti-inmigrantes, sobre lo cual se han multiplicado diversos trabajos en los últimos años, más allá de haberse definido como área de vacancia hace una década (Varsani, 2010).
Por su parte, en el ámbito europeo, los arreglos institucionales entre las distintas instancias públicas intervinientes en el campo migratorio se realizan bajo la conceptualización de la “gobernanza multinivel”. Y en este ámbito dialogan con temáticas sobre el ámbito competencial de las administraciones municipales (Camós, 2016; Zapata-Barrero, 2012; Velasco, 2013); las tensiones con los niveles gubernamentales superiores; entre otras. Las contribuciones de Zapata Barrero (2012) en el contexto español, analizan en profundidad los aspectos de la autonomía local de cara a los nuevos retos locales que plantea la migración, argumentando que, de acuerdo con el principio de proximidad y de subsidiariedad, las administraciones locales empiezan a activar desde 2011 sus recursos legales (ordenanzas), administrativos (gestión del empadronamiento) y políticos (acogida, gestión del pluralismo religioso y del espacio público, gestión de discursos y conflictos sociales) para conformar sus perspectivas más inmediatas, con un énfasis en la observancia de la coherencia de la política multinivel.
La segunda línea de producción científica, en muchos casos convergente con los estudios de la gobernanza multinivel de la migración, está orientada a la revisión, entendimiento e incluso prospección de políticas migratorias locales de integración de las comunidades migrantes, en gran medida dominados por el empleo de la perspectiva de la “gestión de la diversidad” como desafío para alcanzar la “cohesión social”, incluyendo trabajos que evalúan la inclusión de la perspectiva intercultural en estas políticas (Thayer, Stang y Rodríguez, 2019). Esta línea de investigación se nutre en gran medida de aportes producidos con base en el relevamiento de experiencias locales del ámbito europeo, y mayoritariamente del contexto español y sus respectivas comunidades autónomas, ayuntamientos y administraciones locales (Belil, 2006; Araya, 2010) aunque no de modo excluyente (Frideres, 2006; Brown et al., 2008; Mah, 2012; Pinyol, 2013). En este ámbito también se ha avanzado en la construcción de modelos teóricos para establecer tipologías de enfoques locales de políticas de integración (Alexander, 2003; Pennix y Martiniello, 2006), identificando variables explicativas que condicionan el desarrollo de estas y sus efectos. Pocos son, siguiendo a Thayer, Stang y Rodríguez (2019) los trabajos que realizan un abordaje crítico del uso de conceptos como integración, diversidad o cohesión social en este tipo de investigaciones, salvo algunas excepciones (Gil Araujo, 2010; Bueno y Domingo, 2015).
También existe un interés manifiesto sobre el rol de las ciudades y las autoridades locales en el ámbito migratorio por parte de los organismos internacionales, materializado a través de la promoción de modelos de gestión local que remiten al enfoque de la gobernanza global. Ortega (2021) enfatiza a este respecto que esta perspectiva proclive a la despolitización, la difuminación de responsabilidades de los Estados centrales y la rendición de cuentas conlleva el riesgo de trasladar la autoridad hacia los gobiernos locales, cuando éstos no tienen obligaciones formales en el marco del derecho internacional.
Sólo en la última década han surgido investigaciones específicas sobre las políticas migratorias locales en la región latinoamericana que permiten tener un acercamiento a las construcciones y modelos teóricos desde una mirada contextualizada y cercana a la realidad socioeconómica, político-institucional y migratoria de este espacio geográfico, ya sea desde la óptica de ciudades receptoras (Ortiz, 2009; Cappellini et al., 2011; Matus, 2012; Thayer, 2013; Thayer y Durán, 2015; Thayer, Stang y Rodríguez, 2019; Nicolao, 2020; Nicolao y Carcedo, 2020a; 2020b), como emisoras (Ortega, 2013a; 2021).
En Argentina ha existido una (des)consideración histórica sobre el rol de los gobiernos locales en el campo interdisciplinar de los estudios migratorios y particularmente de las políticas migratorias (Nicolao, 2020). Como explican Domenech y Pereira (2017), aunque algunas investigaciones han optado en los últimos años por la escala de análisis local, suelen asumir una división u oposición entre lo local y lo nacional que soslaya la complejidad y ambigüedades inherentes a la construcción del “campo de gobierno de la migración”.
Eduardo Thayer aborda el tema de las políticas migratorias locales en el contexto chileno, desde la teoría del reconocimiento y desde allí sus aportes se han vuelto de sumo interés para observar el rol de los municipios (o gobiernos subnacionales en sentido amplio), desde una doble perspectiva: la creación local de condiciones sociales e institucionales para que: a) los derechos reconocidos formalmente sean efectivamente ejercidos por los migrantes a escala municipal y, b) la demanda que emerge de la presencia de los migrantes en las ciudades sea incorporada en el quehacer institucional y redunde en una redefinición de los derechos en el plano formal (Thayer y Durán, 2015; Thayer y Stang, 2017). El primer aspecto pone foco en las relaciones que se dan al interior del aparato estatal y el segundo en la relación Estado local-sociedad civil, que ha resultado mucho menos indagado. Este autor también le atribuye al gobierno local el hecho de encontrarse en la posición ideal para transferir hacia los niveles superiores del Estado los elementos de conflicto en la incorporación de los/las migrantes, funcionando como una “caja de resonancia” tanto de la realidad migratoria como de las limitaciones que se encuentran en las políticas de reconocimiento.
Desde una perspectiva formal, en Argentina, la ley de migraciones vigente (N° 25.871/04), reconoce explícitamente la necesaria participación de las distintas jurisdicciones estatales (nacional, provincial y municipal) en el ámbito de la integración. Dispone que las mismas deben responsabilizarse articuladamente de garantizar los derechos de las personas migrantes, y particularmente, la igualdad de trato entre “inmigrantes” y “nacionales”, en lo referido a su acceso a derechos sociales y al desarrollo de iniciativas tendientes a su integración en la comunidad de residencia. Sin embargo, tanto esta ley como su reglamento carecen de un esquema de coordinación al interior del aparato estatal, quedando en una esfera de vaguedad las responsabilidades de cada instancia estatal, lo cual ha dado lugar a configuraciones y realidades heterogéneas en el país (Nicolao, 2020; Nicolao y Carcedo, 2020a; 2020b) representando un terreno fértil para la revisión de experiencias en gobiernos locales argentinos de alta recepción migratoria.
La promulgación de aquella norma representó, en rigor, el puntapié para la inauguración de una nueva etapa en el estudio de la política migratoria argentina que se ocupó de indagar desde diferentes perspectivas disciplinares y enfoques teórico-metodológicos, lo que se denominó a inicios del siglo XXI “el nuevo paradigma”, incluyendo la perspectiva crítica hacia el mismo (Domenech y Pereira, 2017). En este marco, surgió una línea de contribuciones interesadas por identificar las dificultades en la instrumentación de la nueva norma en espacios territoriales específicos, incluyendo las abocadas a ámbitos de inserción social concretos (educación, salud, trabajo, vivienda). En algunas de estas publicaciones, con eje en la brecha existente entre la norma y la práctica de una política migratoria con enfoque de derechos, quedó tácitamente planteada la necesaria contemplación del nivel de gobierno local en el ámbito migratorio (Nicolao, 2020), y aparecen más desarrollados los dilemas de la articulación intraestatal en la gestión migratoria. En tal sentido, se han observado experiencias de políticas migratorias locales que contemplan una acción subsidiaria del Estado central, con el propósito de acercar brechas, motorizar espacios de articulación intragubernamentales que posibiliten el acceso efectivo a derechos o la inclusión de la población migrante en políticas de pretendida universalización que encuentran diversos mecanismos excluyentes en espacios locales.
Por su parte, fuera de la perspectiva top-down o mirada instrumentalizadora, en lo que remite a los mecanismos de ingreso de la cuestión migratoria a la agenda local, se ha observado que sin contar con un lugar preestablecido en las administraciones locales argentinas, en los casos en que se incorpora a la agenda municipal, lo hace con bajo nivel de institucionalización y variados actores impulsores involucrados (organizaciones del campo migratorio, agentes del propio gobierno local, otras organizaciones de la sociedad civil), a veces recostada en voluntarismos políticos de turno. En la misma línea, las intervenciones de los municipios en el campo migratorio tampoco implican indefectiblemente la creación de áreas del organigrama municipal orientados a la atención de la población migrante, y por añadidura, recursos afectados.
Además del bajo nivel de institucionalización, exceptuando la realidad de importantes ciudades del país, predomina aún, en muchos distritos con tradición receptora, un enfoque clásico del abordaje de la temática en los cuales el Estado local se vincula con las “colectividades” del territorio, en referencias a estructuras organizativas constituidas por población migrante de diversos orígenes, con largo tiempo de residencia en destino y/o su descendencia, con mayor capital social relativo, y un perfil y agenda concentrados en el ámbito cultural. Esto redunda en una perspectiva romantizada y folclorizada del desarrollo de políticas hacia estos grupos, que, a su vez, como indica Domenech (2007) suele operar en su despolitización.
Si embargo, el bajo nivel de subjetivación política por parte de los colectivos migrantes a escala local en muchas ciudades argentinas, que redunda en su baja capacidad de inscripción de sus demandas e intereses en la agenda local, podría verse trastocado por un interés creciente en la generación de políticas específicas hacia estos grupos, especialmente en jurisdicciones donde se reconoce su derecho a la participación política en el nivel subnacional (provincial/municipal) y se observan tendencias ascendentes en sus niveles de empadronamiento.
Con todo, todavía se observa un carácter predominantemente reactivo de las intervenciones púbicas o respuestas ad hoc en materia de políticas migratorias locales y el escenario se configura por un conjunto heterogéneo de acciones o políticas (implícitas y explícitas) que pueden emerger de distintas carteras del gobierno local, habitualmente superpuestas con la performance de agencias de niveles superiores de gobierno, o de la sociedad civil, que deben ser analizadas caso por caso.
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