Janneth Clavijo
Comprender la forma en que ha sido construida la cuestión del refugio supone indagar el entramado de divisiones y clasificaciones que operan en la definición y regulación de los procesos migratorios, en particular, aquellos que han sido calificados como forzados. Asimismo, implica contemplar los modos en que la población asociada al refugio y asilo ha sido clasificada en el escenario interestatal a partir de diversas etiquetas (Zetter, 2007). Es preciso tener en cuenta que estas categorías no son estáticas, se han construido y transformado en diferentes contextos históricos y geográficos.
Los conceptos de refugio y asilo han sido utilizados en otras épocas con connotaciones diferentes a las actuales. De hecho, algunos de los usos que se les han dado en el pasado lejano se vinculan con ideas y prácticas religiosas. Benito Golmayo (1859) remarca los fundamentos de lo que se denominó el asilo eclesiástico bajo el derecho canónico y el carácter central de los templos como territorio protector. El refugio se circunscribió a aquellos lugares fuera de los confines y límites de determinadas comunidades, para luego convertirse en parte de las prácticas eclesiásticas al conceder asilo en las iglesias, casas de obispos y alrededores, y de aquel modo darles el estatus sagrado a dichos lugares.
Ahora bien, un momento histórico central para la comprensión de la cuestión del refugio es el periodo entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, cuando las categorías de apátrida y refugiado fueron perfilándose a partir de la consolidación de nuevos Estados-nación, y la reconfiguración del escenario europeo, en donde muchas poblaciones no encontraban su lugar de pertenencia ni la protección de sus derechos. La condición de apátrida implicó la pérdida del “derecho a tener derechos”. Es decir, la pertenencia a un Estado nacional se revela como la condición central para el acceso a derechos (Arendt, [1951] 1998).
En el occidente moderno, la definición de la categoría de refugiado fue formalmente consagrada a través de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Esta definición, que surge en el contexto de la Segunda Postguerra Mundial, ha sido un criterio básico en el andamiaje conocido como régimen internacional de los refugiados, donde el temor fundado asociado a ciertas situaciones de persecución es una característica primordial en la representación de la figura de refugiado. En ese marco, tanto la solicitud de asilo como las narrativas que los sujetos elaboran de sus propias trayectorias y vivencias, en busca del reconocimiento de la condición como refugiados, están sometidas a la evaluación estatal y de las instituciones involucradas en los procesos de elegibilidad. En especial, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha tenido un rol neural como el organismo de las Naciones Unidas cuyo mandato se enfoca en la protección y asistencia de los refugiados. Con base en ello, se ha constituido en el principal actor en la construcción de las políticas en el campo de la migración definida como forzada.
Con la Convención de 1951, se estableció de modo formal del estatuto de refugiado en el sistema internacional, lo cual brindó mayor legitimidad al accionar de ACNUR. La Convención definió el término refugiado como una persona que,
debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951).
La definición de refugiado contenida en la Convención de 1951 evidenciaba su instauración en referencia al escenario europeo y sus conflictos, asociados a los acontecimientos previos al 1º de enero de 1951. Estas limitaciones se mantuvieron hasta 1967, cuando por medio del Protocolo Complementario de la Convención fueron retiradas. Cabe destacar, además, que en ambos instrumentos normativos se plantea la centralidad del principio de no-devolución como un elemento distintivo de la protección para la población reconocida como solicitante de asilo y refugiada.
El tratamiento del tema en la región sudamericana estuvo atravesado por la discusión entre la vigencia y aplicación de los conceptos referidos al asilo territorial y político (propios del sistema interamericano), y al refugio, asociado a los sistemas internacionales y en particular a las definiciones de Naciones Unidas. Algunas de las apreciaciones sobre el cuerpo normativo del Sistema Interamericano ponen de relieve que la codificación del asilo se inicia en la segunda mitad del siglo XIX, y que precede a los esfuerzos de la Sociedad de Naciones. Una referencia de más larga data es el Tratado sobre Derecho Penal Internacional de 1889, en el cual se sostiene la importancia del carácter político como fundamento de la movilidad.
El debate regional permitió poner el foco en la definición de las figuras de refugiado y asilado, y en la tensión en torno al asilo, entendido como un amparo a ser concedido por los Estados, tras el reconocimiento de la condición de refugiado. A la vez, la relevancia que ha tenido la definición del asilo como un derecho que puede ser exigido por los sujetos, o un privilegio otorgado por los Estados. En la práctica aparecen los dos componentes, tanto el sujeto invocando el derecho al solicitar el asilo, como el Estado estableciendo un mecanismo de selección a la hora de otorgar el asilo.
En la actualidad, el andamiaje normativo del asilo territorial ha quedado relegado. Los lineamientos y definiciones promovidos por el ACNUR han sido la vía preferente para el tratamiento de la cuestión del refugio, en especial con el surgimiento de la Declaración de Cartagena de 1984, con la cual se adopta una definición ampliada de la categoría de refugiado que considera también como refugiados a personas que
han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público (Declaración de Cartagena, 1984, p. 3).
Enmarcados en la Declaración de Cartagena, fueron adoptados otros instrumentos en la región, entre ellos la declaración de Costa Rica de 1994 y el Plan de Acción México de 2004, en el cual se destacan las denominadas soluciones duraderas, vinculadas con los programas Ciudades Solidarias, Fronteras Solidarias y las estrategias de reasentamiento e integración local. Los instrumentos regionales han reiterado la importancia del principio de no devolución, la responsabilidad compartida, y la necesidad de abordar los denominados flujos mixtos, temas clave en la Declaración y Plan de Acción de Brasil de 2014 y, en el documento de los 100 Puntos de Brasilia de 2018, con el cual se reitera la adopción de un Marco Integral Regional de Protección y Soluciones (MIRPS) asociado a la creación del Pacto mundial sobre los refugiados.
Los diferentes instrumentos evidencian dos rasgos centrales en el tratamiento regional de la cuestión del refugio. Por un lado, la adopción de directrices internacionales y de los enfoques y acciones promovidos por el ACNUR y, por otro, la necesidad de hacer frente a los conflictos singulares que repercutieron en el volumen y dinámicas de los desplazamientos a lo largo de la región, como la crisis en Nicaragua y el Salvador, el conflicto armado en Colombia y el terremoto en Haití.
Es oportuno destacar dos factores que, relacionados entre sí, operan en la clasificación de una migración como forzada y en especial en la construcción de la categoría de refugiado. Primero, la noción de migración forzada fue tomando forma a partir del establecimiento de una distinción de la llamada migración económica. En ese sentido, como señalamos, la figura de refugiado se ha construido vinculada a valores de carácter moral, en especial, apelando a la noción de solidaridad para su tratamiento en el orden (inter)estatal, y desligada de los procesos migratorios asociados, principalmente, al trabajo.
Segundo, el reconocimiento de la condición como refugiado supone lecturas e interpretaciones en el país de destino, del contexto y las situaciones que motivaron el desplazamiento forzado en el país origen. Lo que implica una clasificación y una evaluación de las motivaciones en tanto causas legitimas o no de ese desplazamiento involuntario, siendo la evidencia de temor uno de los principales indicios, como emoción constitutiva de la categoría de refugiado. Esto plantea un carácter ambivalente en las clasificaciones a partir de nominaciones dicotómicas en tanto migrantes forzados o voluntarios, víctimas o amenazas, verdaderos o falsos refugiados, solicitudes fundadas o abusivas; lo que conlleva medidas institucionales diferenciadas de acuerdo con la categoría asignada.
La categorización alude a definiciones de la figura de refugiado asociadas a un sujeto que carece de la protección de un Estado que garantice su vida y sus derechos. Esa carencia de protección remite, principalmente, a la ausencia de un vínculo efectivo con el Estado del cual es nacional, lo que implica que provisoriamente otro Estado asuma dicha garantía en el marco de la protección internacional humanitaria bajo el rol del Estado protector.
Un elemento clave en la construcción de la categoría de refugiado ha sido el principio de no devolución como principal garantía de la protección internacional. Este ha puesto en tensión los acuerdos esgrimidos desde la solidaridad internacional para el tratamiento de las migraciones forzadas y la primacía de la soberanía estatal en la selección de la presencia y permanencia de la población de no-nacional (Sayad, 2008) en su territorio. En otras palabras, la limitación en la posibilidad de recurrir a medidas de expulsión siempre latentes en la regulación de los procesos migratorios.
La centralidad de la dimensión moral y humanitaria en el accionar de los Estados para abordar la cuestión del refugio ha supuesto compromisos y responsabilidades diferenciadas para unos u otros países en el marco de relaciones interestatales asimétricas. Este hilo argumental atraviesa los instrumentos normativos y acuerdos adoptados por los actores que intervienen en el campo de las migraciones forzadas, y alude a valores morales como fundamento para su tratamiento (Fassin, 2012). Además, se expresa en las definiciones, representaciones y características atribuidas a quienes se les otorga la categoría de refugiado asociada al temor fundado, la involuntariedad en el desplazamiento y la condición de víctima.
Teniendo en cuenta que las políticas de refugio se sustentan en las políticas internacionales, su construcción se encuentra atravesada por y es reflejo de las relaciones desiguales entre países y regiones a nivel global. Esto se revela tanto en las dinámicas de los desplazamientos como en las formas de pensar e intervenir que prevalecen en la cuestión del refugio. Estas relaciones de poder se expresan en la diferenciación de centro/periferia, y se traducen en diferentes escalas. Las políticas construidas por los posibles Estados receptores son las que clasifican los movimientos migratorios estableciendo categorías como legal/ilegal, temporales/definitivos, refugiados/económicos, entre otras (Zolberg, 1983).
En el caso del refugio, la discusión se aparta de lo económico y se ubica en el plano de la cooperación, la seguridad, los derechos humanos y la moral de los Estados. De esta forma, las políticas de refugio se diferenciarían de las políticas migratorias porque tienen su fundamento en los deberes morales y legales que los Estados liberales contraen en el sistema internacional (Zolberg, Suhrke y Aguayo, 1989). Sin embargo, las relaciones jerarquizadas y desiguales entre regiones y Estados en el sistema internacional inciden tanto en las causas de los conflictos y las condiciones de precariedad en los lugares de origen como en la misma dinámica y dirección de los movimientos de refugiados.
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