Stella Maris Juste

De acuerdo con la Real Academia Española, cooperar es “obrar juntamente con otro u otros para la consecución de un fin común” (https://dle.rae.es/cooperar). Con un sentido más pragmático, también es posible hablar de cooperación en referencia al conjunto de acciones y herramientas orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias para alcanzar metas comunes, con criterios de solidaridad, equidad, eficacia, sostenibilidad, corresponsabilidad e interés mutuo.

Se puede afirmar que el surgimiento de la cooperación está relacionado, incluso, con el desarrollo de la vida humana. Los biólogos coinciden en que el origen evolutivo de la célula está fundado en la cooperación. En la práctica social se pueden encontrar algunos ejemplos en el siglo XVIII de asociaciones cuyos principios fueron la piedra basal del movimiento cooperativo. El cooperativismo comenzó a ganar peso durante el siglo siguiente, cuando se documentó su aparición como movimiento económico y social. De la misma forma, pensadores anteriores a Marx, ideólogos del socialismo utópico, también basaron sus teorías en el desarrollo de una estructura social y económica que se sostenía en la cooperación y los principios del cooperativismo.

Ahora bien, centrando la atención en el campo de las relaciones internacionales, se puede afirmar que el surgimiento de la cooperación lleva a considerar con especial énfasis a la Europa del periodo de entreguerras mundiales. En ese contexto, regiones francesas y estados federados alemanes dieron inicio al proceso de reconstrucción de las economías regionales transfronterizas luego de la primera contienda mundial. La cooperación surge como una acción entre pueblos que comparten una frontera común, es decir, nace como una acción transfronteriza.

En 1945 la Carta de San Francisco, que dio origen a la Organización de las Naciones Unidas, dedicó el capítulo IX a la Cooperación Internacional Económica y Social. A partir de su formalización, comenzaron a aparecer diferentes modalidades de cooperación entre estados nacionales que dieron lugar a diversas tipologías y clasificaciones (Barbé, 2007). Entre ellas, se pueden mencionar la cooperación norte-sur, cooperación sur-sur, cooperación descentralizada, cooperación triangular, cooperación o ayuda oficial al desarrollo, cooperación financiera y la cooperación técnica.

La cooperación surgida del accionar informal de los pueblos fronterizos franceses y alemanes fue transformándose, no solo en sus modalidades sino, además, sumando y diversificando actores. Los estados dieron un paso más hacia la especialización de la cooperación dentro de los ministerios de relaciones exteriores y las embajadas, o creando áreas específicas que luego se transformaron en agencias de cooperación internacional (Sanahuja Perales y Gómez Galán, 2001). Las corporaciones y empresas progresivamente abrieron programas filantrópicos internacionales, como así también las fundaciones privadas. Los organismos internacionales hicieron lo propio y también se sumaron organizaciones de la sociedad civil y el sector universitario. Por último, durante la década de 1980, los gobiernos locales (regiones, departamentos, provincias, municipios, alcaldías, entre otros) empezaron a delinear programas propios desde el nivel subnacional.

En líneas generales, se puede afirmar que la cooperación trata de una responsabilidad social que busca romper las desigualdades entre sociedades con distintos grados de desarrollo y contribuir con las políticas nacionales de cara a disminuir las desigualdades internas de los países. Una de las características más relevantes es su transversalidad. Además, la cooperación atraviesa los campos políticos, económico-financieros, sociales, la ciencia, la técnica, la cultura y muchos otros más.

Este capítulo se organiza en tres secciones. En la primera sección se abordará la cooperación desde las relaciones internacionales. En la segunda, se presentarán diferentes tipos de cooperación. La tercera sección, por último, ofrecerá un breve análisis sobre algunos casos de cooperación transfronteriza.

Cooperación y relaciones internacionales

La teorización de la cooperación se encuentra en los debates paradigmáticos de las relaciones internacionales entre el realismo, el idealismo y el marxismo, y las corrientes teóricas que surgieron a partir de ellos.

Para el realismo clásico el mundo era un sistema de estados en donde el poder estaba en constante pugna y, en consecuencia, no había espacio para instancias colaborativas. En contraposición, el idealismo rechazó la idea de que el conflicto era una condición natural de las relaciones entre los estados y que solo podía ser superado mediante el equilibrio del poder y la conformación de alianzas que evitasen amenazas al orden mundial. Inspirado en La paz perpetua de Immanuel Kant, el idealismo apostó a la construcción de estructuras institucionales para contener a los estados, de modo tal que no pudiera poner en riesgo el orden internacional. El idealismo propagó la idea de que la construcción de un nuevo orden internacional debía ser gestionada por una organización mundial capaz de regular la anarquía.

[…] el idealismo partía de la consideración de que las relaciones internacionales están en estado de naturaleza, de anarquía internacional, por lo que sus proyectos se dirigen a una superación de la misma base de la conclusión de un contrato social a nivel internacional, que ordene esas relaciones (Del Arenal, 2002, p. 102).

Los debates académicos concluyeron en la necesidad de un organismo internacional que regule las relaciones entre países, construyendo un sistema de seguridad colectiva que se concretó a través de la creación de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Por otra parte, el enfoque marxista abordó el sistema internacional a partir de la distinción entre regiones centro y regiones periféricas, en donde las segundas mantenían una relación de dependencia respecto de las primeras, condicionando su desarrollo. Este último recibió aportes relevantes desde Latinoamérica, de los teóricos de la CEPAL, quienes explicaron las causas de su subdesarrollo a través del modelo centro-periférico (Ferrer, 2010).

¿Qué aportaron estos enfoques a la cooperación? El realismo partió de la base de un sistema interestatal de estados en pugna por el poder en donde la cooperación resulta difícil, porque la falta de un poder central da lugar a una constante competencia (Barbé, 2007). No obstante, la corriente liberal explicó la existencia de un sistema de interdependencia política y económica, que genera una creciente demanda por la cooperación a fin de maximizar beneficios y reducir el grado de conflictividad. Por su parte, el marxismo planteó un sistema internacional desigual, fragmentado en centros y periferias, en donde la cooperación provee mayores ventajas a los países del centro que detentan mayor desarrollo.

En la década de 1980 los aportes del neoinstitucionalismo retomaron la cooperación y las instituciones internacionales como una herramienta de superación de la anarquía internacional. Esta mirada se enfocó en los principios de reciprocidad y el respeto por las normas y, al mismo tiempo, promovió los procesos de integración regional. Autores como Keohane (2005) remarcaron la existencia de un mundo conformado por actores de diferente naturaleza, entre ellos el estado, y un conjunto de normas (derecho internacional) que regulan su accionar.

Entonces, pensar en la cooperación entre estados supuso considerarla como una fuente de incentivos para el desarrollo de intercambios políticos y sociales institucionalizados, que favorezcan la estabilidad y gobernabilidad. Con este marco la cooperación empezó un camino evolutivo y, pese a que no existe un criterio unificado para su conceptualización, se pueden identificar algunos elementos que la caracterizan:

• Es llevada a cabo por actores públicos y privados.
• Hay un reparto equilibrado de los compromisos, así como de las ganancias y pérdidas que resulten de la acción colaborativa.
• Existe un criterio de solidaridad entre los pueblos, respeto y protección de los derechos humanos y en la búsqueda incesante de mejores condiciones para el desarrollo.
• Los actores armonizan sus intereses, estableciendo objetivos y estrategias comunes.

En otras palabras, la cooperación puede ser entendida como el accionar conjunto para promover el desarrollo económico y social, mediante la transferencia de conocimientos, tecnologías o recursos por parte de los actores del sistema internacional (estados, gobiernos subnacionales, organismos internacionales, empresas, organizaciones de la sociedad civil, etc.) que acuerdan objetivos y estrategias colaborativas con compromisos y responsabilidades mutuas.

Tipos de cooperación

En líneas generales, pueden señalarse diferentes tipologías de cooperación en virtud de los actores que participen y de las modalidades que ésta adquiera. Si se tiene en cuenta a los actores, se pueden distinguir cuatro formas de cooperación:

• Cooperación multilateral. Comprende las relaciones de cooperación con organismos multilaterales del sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Organización de Estados Americanos (OEA) y otros esquemas intergubernamentales, incluyendo los regionales y subregionales en los que el país participa, la Unión Europea y los mecanismos globales de medio ambiente.
• Cooperación bilateral. Está abocada a las relaciones de cooperación económica-financiera, técnica y científico-tecnológica entre estados, entre otras.
• Cooperación descentralizada. Promueve el accionar de los gobiernos subnacionales (regiones, departamentos, provincias, municipios, etc.), organizaciones de la sociedad civil y cualquier otro tipo de actores sociales o económicos locales.
• Cooperación transfronteriza. Ocurre entre actores que comparten una región formada a ambos lados de una frontera. Se puede establecer entre estados, gobiernos subnacionales o agentes de la sociedad civil y privados que actúen en una frontera compartida.

Si se toma en cuenta las modalidades de la cooperación, se pueden reconocer dos formas:

• Cooperación financiera. Incluye la concesión de recursos financieros para proyectos de desarrollo mediante préstamos o contribuciones financieras no reembolsables de organizaciones internacionales, bancos multilaterales y regionales, o bancos y agencias de desarrollo de países donantes. Ejemplo de ello son los préstamos de bancos chinos, como el ExImBank, para proyectos de energías renovables en Argentina, Bolivia, México y Perú.
• Cooperación técnica. Busca reforzar las capacidades a través de la provisión de know-how en forma de personal, formación, investigación, consultoría y cualquier tipo de apoyo técnico que contribuya a la consecución de objetivos de desarrollo en los actores socios. La CEPAL, por ejemplo, realiza asistencias técnicas a los países de la región para implementar políticas públicas en función de las proyecciones de desarrollo que el organismo trabaja.

Existe una tercera clasificación que combina actores y modalidades. Aquí se distingue entre:

• Cooperación norte-sur. Ocurre cuando un país desarrollado apoya económicamente o con otro tipo de recursos a otro menos favorecido, por ejemplo, con ayudas financieras en el caso de un desastre natural o una crisis humanitaria. Sería el caso de la ayuda humanitaria enviada a países en guerra, como sucedió con Ucrania desde que fue invadida por Rusia
• Cooperación sur-sur. Está fundada en relaciones directas y horizontales entre países que enfrentan problemas comunes y que tienen como propósito superar los desafíos del desarrollo a través del intercambio comercial, el intercambio de experiencias exitosas, la inclusión, etc. Por ejemplo, los países de Mercosur desarrollan líneas para el acceso al agua potable, cloacas, educación y alimentación en sus sociedades.
• Cooperación triangular. Es una modalidad de cooperación sur-sur que reúne aportes de dos oferentes y un tercero que actúa como receptor de la ayuda. En 2020 Alemania y México (oferentes) impulsaron un proyecto con la India (receptor) que tuvo por objetivo adquirir capacidades para disminuir la contaminación del aire.

Desde la década de 2000 la Cooperación Internacional para el Desarrollo se enfocó en la persecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Agenda 2030 (Verdiales López, 2021). Esta tipología refiere al esfuerzo conjunto de gobiernos, organismos internacionales, sociedad civil, academia y sector privado, para promover acciones que contribuyan al desarrollo sostenible y a mejorar el nivel de vida de la población mundial a través de la transferencia, recepción e intercambio de información, conocimientos, tecnología, experiencias y recursos.

Por último, no se puede dejar sin mencionar el fenómeno conocido como integración regional, cuya forma embrionaria es la cooperación transfronteriza. Sea entre estados o entre gobiernos subnacionales, la integración regional parte de una decisión política de entes gubernamentales transfronterizos con la intención de alcanzar objetivos compartidos mediante la puesta en común de políticas ambientales, económicas, sociales y culturales.

Cooperación transfronteriza

A inicios de la década de 1990, se observaron cambios en el sistema internacional que evidenciaron que la cooperación transfronteriza y la integración regional dejaron de ser materia exclusiva de los estados. El accionar internacional creciente de entes subnacionales formalizó instancias de cooperación transfronteriza históricas y naturales en distintas partes del mundo. En Europa surgieron procesos incluso dentro del marco de la Unión Europea (UE), como es el caso de Eurocities. El continente asiático tampoco fue la excepción y surgieron procesos como la Iniciativa del Río Tumen (GTI, Greater Tumen Initiative por sus siglas en inglés).

En Latinoamérica, algunas de las experiencias más exitosas son la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR), la Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste Argentino (CRECENEA) – Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (CODESUL) y la Macro Región de Atacalar.

Mediante la ZICOSUR se creó un foro de integración de carácter internacional conformado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile y Perú y municipios de Uruguay (Figura 1). Traccionado por gobiernos locales y empresarios vinculados a los puertos chilenos y brasileños, esta experiencia de cooperación transfronteriza se formalizó en 1997. Sus miembros iniciales eran economías poco diversificadas y periféricas, caracterizadas por la lejanía con los principales centros de distribución y consumo de los países que integran. La idea inicial fue potenciar los corredores bioceánicos que atraviesan la región, fortaleciendo la conectividad territorial, a fin de garantizar el flujo de los factores productivos hacia los puertos del norte chileno y sur brasileño (Juste y Oddone, 2020). Pero para alcanzar esa meta, el objetivo inmediato fue fortalecer la integración “hacia adentro” y allí la cooperación transfronteriza es fundamental para la gestión de proyectos de conectividad transfronteriza que faciliten la movilización de los factores productivos dentro del bloque.

Figura 1. Miembros actuales de ZICOSUR

Fuente: https://zicosur.co/

En el este sudamericano sucedió un fenómeno similar, las provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe se asociaron a sus pares transfronterizos de Brasil de Paraná, Mato Grosso do Sul, Río Grande do Sul y Santa Catarina. Así, surgió la mencionada CRECENEA-CODESUL. A fines del año 1988, Argentina y Brasil firmaron el acuerdo de cooperación denominado “Protocolo 23” donde se fijaron marcos de coordinación y, en ese marco, la CRECENEA y el CODESUL suscribieron un conjunto de acuerdos subsistentes hasta la fecha que consisten en la creación de un grupo de trabajo permanente dependiente de las cancillerías de cada uno de los países con la intervención directa de los gobiernos locales, teniendo en cuenta aspectos culturales, económicos, educativos, turísticos, científicos, de transporte, entre otros.

Finalmente, en la frontera de los Andes, la región chilena de Atacama hizo lo propio con las provincias argentinas de La Rioja, Catamarca, Tucumán, Santiago del Estero, Córdoba y Santa Fe, inaugurando la Macro Región de Atacalar. Su origen se encuentra en un acta acuerdo firmada en el año 1996 por los gobernadores de Catamarca, La Rioja y el intendente regional de Atacama. Su objetivo es afianzar la cooperación transfronteriza, a través de la concertación estratégica entre los actores de la sociedad civil, y los organismos gubernamentales que participan del proceso de integración. Atacalar se destaca por su riqueza minera y agrícola, así como por el potencial que representa la conectividad bioceánica a través de los puertos de Atacama y Rosario.

Estas experiencias transfronterizas evidenciaron algunas luces y sombras. Por un lado, mostraron instancias de intereses comunes, problemáticas y desafíos vinculadas al desarrollo territorial. Al mismo tiempo, compartieron capacidades locales de organización y pusieron en funcionamiento mecanismos colaborativos. Sin embargo, mostraron algunos desajustes relacionados con la incapacidad de los estados para incorporar los diversos intereses territoriales al diseño de políticas que propendan al desarrollo integral de sus sociedades.

Bibliografía

Barbé, E. (2007). Relaciones internacionales. Madrid: Tecnos.

Del Arenal, C. (2002). Introducción a las relaciones internacionales. (3a ed.). Madrid: Tecnos.

Ferrer, A. (2010). “Raúl Prebisch y el dilema del desarrollo en el mundo global”. Revista CEPAL, 7-15.

Juste, S. y Oddone, N. (2020). “Aportes teóricos para el estudio de la cooperación transfronteriza de unidades subestatales de doble periferia”. CUPEA Cuadernos de Política Exterior Argentina, (132), 63-78.

Keohane, R. (2005). Interdependencia, cooperación y globalismo. Ensayos escogidos de Robert O. Keohane. México: CIDE.

Sanahuja Perales, J. A. y Gómez Galán, M. (2001). La cooperación al desarrollo en un mundo en cambio: perspectivas sobre nuevos ámbitos de intervención. Madrid: CIDEAL.

Verdiales López, D. (2021). “La cooperación internacional al desarrollo española en el marco de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible”. Revista Integración y Cooperación Internacional, (32), 42-57.