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22 Diplomacia

Ingrid de Jong

El término Diplomacia deriva del verbo griego diploun, que significa “doblar” y refería al documento plegado que portaban los emisarios que llevaban un mensaje de un soberano a otro (Sarquís Ramírez, 2018). En el Imperio Romano los pasaportes y documentos que habilitaban el paso por las carreteras eran estampados con placas dobladas y cosidas llamadas “diplomas”, término que fue aplicado luego a una amplia cantidad de documentos oficiales (De Alba Ulloa y Velázquez Flores, 2018).

Los orígenes de la diplomacia se remontan a la propia historia de las sociedades humanas, en la medida en que la configuración de unidades políticas generó la necesidad de comunicarse y relacionarse. La profundidad histórica de esta práctica y la variedad de contextos donde se ha ejercido han dado lugar a muchas definiciones que podrían reconocerse como igualmente válidas.

Una definición sintética la describe como “el ajuste de las diferencias a través de negociaciones que es posible en órdenes internacionales legítimos” (Kissinger, 1957, p. 12). En el mismo sentido, ha sido entendida como “el manejo de las relaciones entre entidades soberanas mediante negociaciones conducidas por agentes apropiados” (Albretch-Carrié, 1970, p. 3). Una definición más exhaustiva refiere a la diplomacia términos de

…aquella actividad ejecutora de la política exterior de un sujeto de derecho internacional, llevada a cabo por órganos y personas debidamente representativos del mismo, ante otro u otros sujetos de derecho internacional para, por medio de la negociación, alcanzar, mantener o fortalecer transaccionalmente la paz; ha de tener como finalidad última hacer posible, con tales medios, la construcción o existencia de una comunidad internacional justa que, a través de la cooperación, permita el pleno desarrollo de los pueblos (Vilariño, 1987, p. 90). 

Se destacan aquí los elementos específicos de una auténtica relación diplomática: 1) debe ser establecida entre personas u órganos que gocen de representatividad de los actores reconocidos como sujetos internacionales; 2) constituye una dimensión relevante de la actuación exterior de los mismos; 3) debe discurrir a través de la negociación, entendiendo por tal la defensa de los propios intereses mediante la búsqueda de un compromiso o acuerdo aceptable para todas las partes; 4) debe tener como finalidad última y justificación de su existencia, la de alcanzar o mantener las relaciones internacionales pacíficas (Calduch, 1993).

La historia de la diplomacia, tradicionalmente escrita por sus propios practicantes, ha tendido a reproducir la evolución de las relaciones entre los actores hegemónicos de la economía global. Más recientemente, la intervención de disciplinas como la antropología, la etnohistoria y la historia del derecho han permitido romper los moldes etnocéntricos de la historia occidental para incorporar procesos de relacionamiento, prácticas y significados periféricos que fueron parte de la formación y desarrollo del sistema mundial (Arévalo Robles, 2017). Estas nuevas perspectivas recogen, por otra parte, los notables cambios que han experimentado las formas y las técnicas de relación internacional entre los estados en el último siglo. Las sociedades se han vuelto más interdependientes y sus relaciones más complejas. Un recorrido por la literatura reciente muestra que la diplomacia está saliendo de los moldes jurídicos tradicionales, y que, en función de los cambios tecnológicos y las profundas transformaciones sociales y económicas, puede ser reconocida en la práctica de nuevos actores políticos y en escenarios igualmente novedosos. 

En tanto involucra convenciones y prácticas de comunicación y negociación, la diplomacia ha formado parte de los procesos de relacionamiento entre diverso tipo de entidades -etnias, pueblos, naciones, estados- contribuyendo a construir, representar, fortalecer o debilitar fronteras sociales, culturales y geográficas.

Este capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera se abordará una síntesis de los planteos acerca de la historia de la diplomacia en el panorama mundial. En la segunda se trabajará la transformación y diversificación de la diplomacia en el marco del orden mundial inaugurado con la guerra fría. En la tercera y cuarta sección se enfocará en un ámbito novedoso surgido de las investigaciones históricas y antropológicas recientes.

Historia de la diplomacia 

Los enfoques historiográficos vinculan la diplomacia con los inicios del sistema internacional y reconocen sus primeras manifestaciones en Mesopotamia y Egipto, con la formalización de delegaciones destinadas a negociar en territorios extranjeros (Potemkin, 1966; De Alba Ulloa y Velázquez Flores, 2018). Estas reconstrucciones establecen una línea de continuidad entre las prácticas rudimentarias de los sumerios y acadios, la política exterior de las ciudades-estado de la antigua Grecia, el Imperio Bizantino y la Italia renacentista, identificando un conjunto creciente de prácticas consuetudinarias que pueden rastrearse hasta el presente. La mayor parte de las investigaciones enfocan, sin embargo, en la historia europea de los siglos XIX y XX, dejando de lado 4.500 años de historia (Meerts, 2014).

Desde la Antigüedad hasta el siglo XV la diplomacia conservó un carácter ambulante, mediante representantes designados en relación con una gestión particular. Pero el surgimiento de un nuevo sistema de relaciones capitalistas, la expansión ultramarina y la emergencia de los estados modernos en Europa dieron lugar a misiones diplomáticas permanentes. Iniciadas para amparar los intercambios comerciales en el Mediterráneo, se generalizaron luego a todos los países y monarcas del continente europeo, resultando una forma estratégica de obtener información sobre la economía y condiciones políticas de otros estados. Fue así consolidándose un conjunto de normas, protocolos y jerarquías reconocidas con validez consuetudinaria.

A partir del Congreso de Viena de 1815 -encuentro internacional convocado tras la derrota de Napoleón, con el fin de reestablecer las fronteras europeas- este conjunto de normas dio base a un auténtico derecho diplomático a ser respetado por todos los países. La diplomacia dejó de estar circunscrita a los intereses de monarcas individuales y los diplomáticos pasaron a ser reconocidos como representantes de los estados. Las negociaciones, sin embargo, mantuvieron un carácter predominantemente secreto y restringido a altos funcionarios de la administración estatal (De Alba Ulloa y Velázquez Flores, 2018). 

Ello cambiará luego de la primera guerra mundial: la expansión de los medios de comunicación y el mayor control de la opinión pública en la política exterior consolidaron la concepción de la diplomacia como un asunto público (Calduch, 1993). El auge de la diplomacia a lo largo del siglo XX se vincula también a otros factores. Por una parte, se relaciona con el desarrollo tecnológico que no sólo creó arsenales con más capacidad de destrucción, sino también mejoró los medios de comunicación y transporte, que proveyeron herramientas más sofisticadas para canalizar los procesos de negociación -luz eléctrica, teléfono, el automóvil y el aeroplano, entre otras-. Por otra, se vincula a la conformación de organizaciones internacionales intergubernamentales -como la Liga de las Naciones, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre otras-, que permitieron una mayor y más constante vigilancia sobre los comportamientos de los estados, ampliando la participación de aquellos con menor poder de coerción y contribuyendo a diluir relativamente la distribución del poder en el conjunto (Meerts, 2014).

Este panorama de proliferación de negociaciones multilaterales coincidió, paradójicamente, con las guerras más terribles de la historia mundial (Meerts, 2014). De hecho, y pese al consenso general en torno a la diplomacia como “el mejor medio para preservar la paz que una sociedad de estados soberanos tiene para ofrecer” (Morgenthau, 1967, p. 549), distintos contextos registran su instrumentación en procesos de expansión imperial. 

En el continente americano, lo anterior puede ejemplificarse en el desplazamiento de la American Frontier, cuando Estados Unidos, acentuando la literalidad de la Doctrina Monroe –“América para los americanos”- avanzó sobre las tierras septentrionales del México independiente a través del armado de una guerra que culminó con la cesión de estas en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 1848 (Jiménez Núñez, 2000). No obstante, la arena diplomática panamericana sería también el escenario de doctrinas cuyo espíritu limitaba la política intervencionista estadounidense y fortalecía la autonomía de los estados americanos. Ejemplos de ello son, entre otros, la propuesta del ministro argentino de Relaciones Exteriores Luis María Drago de 1902, que terminó por ser integrada décadas después a la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de las Naciones Unidas (ONU), o el Tratado Antibélico de No-Agresión y de Conciliación, más conocido como “Pacto Saavedra Lamas”, vigente desde 1936 para el tratamiento de los conflictos panamericanos (Marulanda Restrepo, 2011).

Diplomacia posterior a la segunda guerra mundial

El ordenamiento mundial bipolar surgido con el fin de la segunda guerra mundial generó nuevos terrenos de regulación de las relaciones internacionales, generando la aparición de la diplomacia financiera y comercial y la creación de organismos internacionales de crédito. A su vez, en el marco de la guerra fría, nuevas formas de diplomacia canalizaron la competencia entre los Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, como la diplomacia deportiva, la diplomacia espacial, cultural, ambiental, educativa, de la salud y de los derechos humanos, entre otras. Estas han sido interpretadas como prácticas de “poder blando” que complementaron, en la segunda mitad del siglo XX, la escalada armamentista entre estas dos potencias (De Alba Ulloa y Velázquez Flores, 2018). La diplomacia pública tiene un papel central en el ejercicio de este poder blando, en tanto apunta a la proyección de imagen para concitar apoyos y opiniones favorables de públicos extranjeros sobre los valores, ideales y políticas de un país. Atenúa de esta manera el ejercicio del poder coercitivo y económico para dar mayor lugar a la persuasión y la influencia en el sistema internacional. La revolución de internet ha potenciado esta dimensión dando lugar a la diplomacia pública digital (Aguirre y Erlandsen, 2018).

Nuevos actores, nuevos valores y nuevas formas de comunicación han comenzado a poner en cuestión la centralidad de los estados en los ámbitos de negociación internacional. La distinción entre negociaciones nacionales e internacionales, entre dominios internos e interestatales tiende a difuminarse (Meerts, 2014). La aparición de nuevos actores en la arena diplomática internacional, como los pueblos indígenas, evidencia que la relación interestatal invisibiliza pluralidades internas o que atraviesan a las entidades nacionales. Ello conduce a definiciones más amplias para la diplomacia, al entenderla como una práctica extensible a la historia de la humanidad, que se ha producido cada vez que grupos diferentes buscaron gestionar sus diferencias por medio de la construcción de normas y procedimientos constantes (Arévalo Robles, 2017).

En las postrimerías del siglo XX y comienzos del XXI, la emergencia de la diplomacia indígena cuestiona el eurocentrismo que restringe las relaciones diplomáticas a los vínculos entre estados y evoca aquellas experiencias y prácticas diplomáticas que han formado parte y persisten en la exterioridad relativa del sistema mundial (Arévalo Robles, 2017). Expresión de los procesos de globalización contrahegemónica o de globalización “desde abajo” (de Sousa Santos, 2009), la diplomacia indígena está sustentada en el proyecto sociocultural e histórico de pueblos que en el proceso de reclamar los derechos de autodeterminación y autonomía ponen en cuestión las fronteras de los estados nacionales. Queda de manifiesto que las naciones indígenas no sólo practicaron la diplomacia previamente a cualquier contacto con poderes coloniales (Corntassel, 2007) sino también que sus desarrollos particulares en función de los procesos de colonización iniciados en el siglo XV constituyen un capital que forma parte de la actual conciencia política indígena (Torres, 2013). 

Los orígenes del pactismo en las fronteras americanas 

Esta dimensión de la historia colonial ha sido un aspecto generalmente eludido por las investigaciones académicas y sólo ha comenzado a recibir mayor atención en las últimas décadas. El “pactismo fronterizo” refiere, sin embargo, a experiencias intensas y duraderas, a verdaderos espacios de innovación cultural que, entre los siglos XVI y XIX, involucraron las habilidades políticas de ingleses, franceses, españoles y de diversas naciones indígenas en numerosas fronteras en toda América (Lázaro Ávila, 2005; Levaggi, 2000; Roulet y Navarro Floria, 2005; Contreras Painemal, 2007; Boccara, 2007).

En las fronteras del Imperio español estas relaciones se entablaron con comunidades indígenas libres, no sometidas, que se hallaban gobernadas por sus autoridades tradicionales y asentadas sobre territorios que consideraban propios. Los vínculos entre ambos se rigieron por el derecho de gentes y tuvieron en el Tratado su instrumento fundamental (Levaggi, 2000). Esta política fue iniciada por los Habsburgo como forma de dar solución a las desgastantes confrontaciones bélicas con los chichimecas del septentrión de México (1550-1600) y con los reche-mapuche de la Araucanía (1540-1640), extendiéndose en el siguiente siglo como una práctica sistemática en la frontera con los chiriguanos y grupos indígenas del Gran Chaco y con las parcialidades que habitaban las pampas. Esta modalidad de relación, que reemplazaba la guerra de sometimiento por la creación de vínculos de amistad y comercio, requirió la construcción de un “ámbito de consenso” que fuera reconocido como legítimo por ambas partes (Lázaro Ávila, 1999 y 2005). En estos nuevos espacios de negociación confluyeron elementos propios de las tradiciones políticas indígenas y españolas, caracterizados por los principios de buona fide (respeto por la palabra dada) y pacta sunt servanda (los tratados se cumplen), comunes a ambas sociedades (Contreras Painemal, 2007; Zavala Cepeda, 2012). 

Durante la administración borbónica a lo largo del siglo XVIII el pactismo se desarrolló en diversos espacios fronterizos de América, conformando un ámbito de concertación en el que se articularon agencias políticas nativas y coloniales orientadas por lógicas y proyectos políticos diferentes. La celebración de “parlamentos” y sus rituales y protocolos de negociación tendieron a revestir formas estrechamente ligadas a las pautas tradicionales indígenas, reflejando la continuidad de sus lógicas políticas y su capacidad de condicionar a su favor las relaciones con los actores coloniales. Al mismo tiempo, su instrumentación canalizó los intereses de los estados coloniales, que lograron conocer y controlar, aunque indirectamente, a aquellas sociedades a las que no podían someter por la fuerza. La diplomacia fronteriza no significó abandonar la voluntad de dominación sobre los territorios indígenas, por lo que puede sostenerse su carácter de “dispositivo de poder” (Boccara, 2007). 

Parlamento de Quilín, 1641, por Alonso de Ovalle, 1646

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El Parlamento de Quilín o Quillín fue una reunión masiva realizada el 6 de enero de 1641 junto al Río Quillén, actual Provincia de Cautín, de la que emanó el primer tratado de paz sostenido entre mapuches y españoles, después de casi un siglo de lucha en la Guerra de Arauco.
Fuente: Wikimedia Commons. http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/btv1b72003435/f2.zoom.

Pactismo fronterizo desde el proceso independentista

Esta forma de articulación fronteriza se prolongó más allá de las independencias y cumplió un papel significativo en los proyectos de expansión territorial de los nuevos estados, que continuaron estas prácticas políticas como forma de ganar tiempo a la espera de disponer los medios para conquistar nuevos territorios (de Jong, 2018). Esto implicó la supeditación de la diplomacia fronteriza al orden jurídico de cada una de las nuevas soberanías nacionales. 

Un conjunto de prácticas discursivas o “deslizamientos conceptuales” acerca de las poblaciones y territorios indígenas operados a lo largo del siglo XIX fue clave en esta transformación: 

el ‘indio’ se transformaría en ‘salvaje’, su contrapunto el ‘cristiano’ en ‘hombre civilizado’, sus territorios en ‘desiertos’ (y más tarde en ‘tierras vacías’ o ‘vírgenes’) y su condición de naciones soberanas en meras asociaciones estructuradas por el parentesco: ‘tribus’, ‘hordas’, ‘bandas’ (Roulet y Navarro Floria 2005, p. 3). 

Este proceso de “domesticación” o “internalización” implicó privar a las naciones indígenas de aquellos elementos sobre los que se erigía su condición de entidades soberanas y, por lo tanto, de su capacidad reconocida para entablar relaciones internacionales: sus territorios, su población y sus formas de gobierno (Alfonso Martínez, 1995).

De esta manera, las acciones de exploración y conquista de los territorios ocupados por los indígenas soberanos se acompañaron de una transferencia gradual de las relaciones con los indígenas desde el ámbito del derecho internacional y la diplomacia al de la legislación interna de cada estado nación. Los pueblos indígenas, considerados naciones soberanas al iniciar sus tratos con los gobiernos colonizadores, se transformaron en minorías sociales internas a los nuevos estados (Torrecuadrada, 2001). Esto se expresó en dos cambios importantes del lenguaje diplomático: en primer lugar, los tratados celebrados con las naciones indígenas se transformaron en “acuerdos”, o actos unilaterales de derecho interno; en relación con ello y, en segundo lugar, las fronteras externas con el mundo aborigen devinieron en “fronteras interiores” (Roulet y Navarro Floria, 2005). 

La representación de las “fronteras indígenas” como “interiores” fue retomada por gran parte de la historiografía posterior, naturalizando una supuesta injerencia estatal sobre los territorios indígenas previa al control efectivo de los mismos (Lagos y Ratto, 2011). Ello forma parte del paradigma construido en el marco de estas “segundas conquistas” (Alfonso Martínez, 1995) a cargo esta vez de las repúblicas americanas, que desconocieron el carácter legal de los tratados de paz concertados previamente. Los pactos celebrados entre los pueblos indígenas y los estados colonizadores a lo largo del siglo XVIII y XIX suscitan actualmente un debate respecto a su significación y validez como Tratados Internacionales, aspecto que depende de si se toman en cuenta las reglas convencionales vigentes en la época de su celebración -que reconocían a las naciones indígenas su subjetividad internacional y por lo tanto su ius ad tractatum-, o su relevancia actual (Torrecuadrada, 2001).

La diplomacia fronteriza constituye, de esta manera, una institución de larga duración inescindible de la historia de las relaciones interétnicas y de los espacios de frontera en América. La reconstrucción de estos procesos de negociación ha permitido independizar a las fronteras con los indígenas de una definición en base a límites jurídicos, físicos o culturales para entenderlas como espacios de concertación y negociación política, así como de intercambios, influencias y mestizajes (de Jong y Rodríguez, 2005). Desde esta perspectiva, las fronteras conformaron ámbitos sociales sui generis, con características propias (Soprano, 2010), en las que surgieron instituciones y formas de comunicación nuevas o “terrenos intermedios”, en términos de White (1991), de los que la diplomacia y el comercio fueron dos de los ejemplos más claros. Para la etnohistoria, estos “ámbitos de consenso” no fueron sinónimo de asimilación, sino de las formas creativas y estratégicas por las cuales indígenas y no indígenas, entendidos como grupos de interés, establecieron relaciones de antagonismo, comunicación y negociación, en un proceso que redundó en la construcción, mantenimiento y/o disolución de las diferencias étnicas (Bechis, 2010). 

A lo largo de la historia americana, estas relaciones de frontera involucraron adaptaciones e innovaciones culturales y políticas que se extendieron a la apropiación de la escritura y la conformación de archivos para sostener la comunicación diplomática y negociar tratados de paz (Vezub y de Jong, 2019). Esta rica y extensa experiencia del mestizaje y la convivencia fronteriza fue olvidada por la historiografía tradicional y los imaginarios fundantes de las naciones, que se centraron por el contrario en la oposición cultural y el conflicto entre el “salvajismo” y la “civilización”. La investigación de historiadores y antropólogos es en consecuencia fundamental para reconocer la activa participación de los sujetos indígenas soberanos en el diálogo político con los hispano-criollos, en paralelo al mantenimiento de su autonomía territorial. Las investigaciones en la historia de la jurisprudencia nacional e internacional, la historia de la diplomacia fronteriza y las diplomacias indígenas contemporáneas, lejos de ser compartimentos estancos, repercuten tanto en el reconocimiento de la agencia de diversos sujetos históricos como en el debate actual por sus derechos.

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