Sergio Peña

La palabra planificación está vinculada a la capacidad de las personas o sociedades para identificar las rutas de acción para lograr una meta deseada. En otras palabras, es el vínculo entre medios y fines plasmados en un programa de trabajo o proyecto. La Real Academia Española define la palabra como una relación causal de acción y efecto. Además, señala que es un “Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.” (https://dle.rae.es/planificación).

La relación entre planificación y frontera ha sido abordada desde diferentes enfoques que van desde el clásico donde la frontera se ve como la línea geográfica que divide dos estados, donde la planificación en su primer momento es de índole defensiva y militar. Otros enfoques más modernos ven la cooperación y la coproducción de bienes públicos transfronterizos como el meollo de la planificación (Faludi, 2002; Peña, 2016). Además, existe la teoría crítica, que se enfoca a explicar que los espacios de frontera son moldeados (planificados) por el capitalismo con la finalidad de lograr una organización global espacial que responda a los procesos de acumulación. La planificación en las fronteras se define como procesos de des-fronterización o re-fronterización (Brenner et al., 2008; Harvey, 2006).

El presente capítulo se divide en cinco secciones. La primera sección ofrece una historia de la planificación donde se discuten los principales cambios que tuvo, antes y después de la posguerra (1945). La siguiente sección analiza las bases clásicas de la planificación. Posteriormente, se presentan los paradigmas clásico o racional hasta llegar a la teórica crítica. Las dos últimas secciones vinculan la planificación y las fronteras a partir de tres nociones espaciales: el enfoque euclidiano, el enfoque gravitacional y, finalmente, el enfoque relacional.

Historia de la planificación

La planificación, como disciplina profesional, históricamente está asociada con la ilustración (Friedmann, 1987). Ese momento representa un rompimiento en la forma de entender el mundo y generar conocimiento a partir de la racionalidad científica y, posteriormente, basada en el método cartesiano/positivista de establecer causa y efecto de los fenómenos naturales y físicos. La planificación espacial en la época contemporánea puede dividirse en dos grandes épocas: 1) cuando la planificación del espacio, sobre todo urbano, se concebía desde la óptica de la estética y la arquitectura, y 2) cuando se consideró función del estado, enfocada a promover políticas asociadas con el estado benefactor.

La planificación espacial hasta antes de la posguerra (1945) se caracterizó por la idea de que el diseño urbano y la arquitectura podían resolver las grandes patologías que enfrentaban las ciudades durante la revolución industrial, como saneamiento, hacinamiento, salud pública, etc. El concepto de ciudad jardín de Ebenezer Howard, que trata de amalgamar lo mejor de la ciudad y el campo, tuvo una influencia enorme en estas propuestas. El plan de Paris de Haussmann y el plan de Chicago de Daniel Burnham y Edward H. Bennet son dos ejemplos icónicos de esta tradición que fusiona la arquitectura y la planificación del espacio. El concepto de ciudad jardín también se encuentra en Latinoamérica: en la ciudad de México durante la época de Porfirio Díaz (1876-1910), con la construcción del Palacio de Bellas Artes y la arteria conocida como Paseo de la Reforma (Friedmann, 1987). En el caso de Buenos Aires, con esa idea se construyó la Avenida 9 de Julio, con el Obelisco, iniciada en 1936.

La planificación funcionalista que surgió en la posguerra se caracterizó por enfatizar más la función que la forma. El arquitecto francosuizo Le Corbusier fue uno de los que más influyó en el diseño funcionalista, enfocado a maximizar el uso del espacio donde fuera posible localizar el mayor número de habitantes en el menor espacio posible y minimizar los desplazamientos. La ciudad moderna, cuya característica central es la alta densidad, es un reflejo de esta visión funcional modernista. La influencia de Le Corbusier en América Latina se ve reflejada en los trabajos del arquitecto brasileño Oscar Niemeyer y su gran proyecto que fue el diseño de la ciudad de Brasilia. En México, el arquitecto Mario Pani Darqui se considera como el ícono que diseñó la cara moderna de la ciudad de México; la unidad habitacional de Tlatelolco, entre otras, es un ejemplo del concepto funcionalista (Valenzuela, 2014).

Planificación en el inicio del debate académico

La gran depresión mundial (1929) y las dos guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) fueron dos eventos que influyeron a que las sociedades en todo el mundo dieran al estado el poder para implementar las políticas necesarias para producir riqueza y, al mismo tiempo, reducir las inequidades y garantizar estándares mínimos de bienestar. El resultado fue lo que se conoce como un nuevo contrato social entre el estado y la sociedad, que se operacionalizó a través del estado benefactor. En síntesis, el estado se convirtió en el gran planificador.

La academia inició un debate no solamente para pensar en el tipo de planificación sino también la formación de los planificadores que estarían a cargo de implementar los programas y proyectos. La planificación da un giro de 180 grados al dejar de ser solamente el campo de expertise de los arquitectos para incorporar nuevas disciplinas como son la economía, la sociología y la administración pública, entre otras. Los siguientes párrafos describen, a grandes rasgos, los paradigmas que han surgido y que han dado forma a los procesos y prácticas de la planificación espacial (Peña, 2016). En primer lugar, se dará cuenta del paradigma clásico, denominado racional. Posteriormente se mencionarán las principales críticas que recibió y los paradigmas emergentes.

Los trabajos de Max Weber y, particularmente, su estudio sobre la burocracia, representan un punto de inflexión en las ciencias sociales para entender al estado y lo que hace. Una de esas tareas del estado es la de planificar a través de una lógica de racionalidad instrumental que liga medios y fines para lograr un resultado óptimo. Por lo tanto, una de las primeras formas de entender la planificación es la de una función del estado de llevar acciones y políticas que le permitan lograr objetivos o que garanticen la mayor probabilidad de éxito.

De la planificación racional a la crítica

La planificación como muchas otras disciplinas ha logrado producir un paradigma: el racional. La planificación racional se convirtió en hegemónica y ofreció a los planificadores formas de plantear preguntas y buscar respuestas y ofrecer las mejores soluciones a los problemas planteados (Kuhn, 1996). La ciencia y los análisis técnicos se convirtieron en las herramientas de los planificadores para buscar las mejores soluciones ya sea en el campo del análisis de las políticas públicas, de la planificación territorial, etc.

Uno de los primeros enfoques racionalistas fue denominado procedural (Faludi, 1984). La planificación se entiende como una herramienta de análisis que de manera sistemática busca la mejor solución a los problemas. El proceso inicia con la definición del problema, posteriormente identifica todas las posibles alternativas, determina los objetivos, establece criterios para evaluar las alternativas, evalúa las alternativas, selecciona la mejor, implementa la solución, y monitorea y evalúa los resultados. Friedmann (1987), en su obra más famosa, ofrece una definición de la planificación como la vinculación entre el conocimiento y la acción, que ha sido objeto de debates y de una gran producción científica.

En América Latina la influencia de la planificación racional se ve reflejada en las políticas de desarrollo basadas en la sustitución de importaciones que varios países adoptaron. En esencia, el estado fomentó la industrialización de los países no solamente a través de un marco regulatorio que imponía altas tarifas a las importaciones sino también por medio de inversión pública en la formación de capital fijo; básicamente, infraestructura: carreteras, presas, electrificación, entre otras. Las economías latinoamericanas durante esta época vivieron un auge económico. Algunos casos, como México, fueron considerados ejemplos de milagro económico por las altas tasas de crecimiento y la estabilidad en los precios. Simultáneamente, las ciudades en la región empezaron a crecer y a experimentar altas tasas de urbanización a causa de la migración masiva del campo a la ciudad. Algunos autores, como Ward (1991), señalan que el estado a través de sus políticas de inversión y desarrollo fomentó las grandes desigualdades, no solamente interregionales sino también intraurbanas, que están presentes en países y ciudades de Latinoamérica.

El paradigma racional de la planificación no estuvo exento de críticas y cuestionamientos a partir de la posguerra (1945) y con la consolidación del estado de bienestar. Actualmente, la disciplina y la profesión de la planificación se encuentran en una etapa que Kuhn (1996) define como “competencia paradigmática”. Nuevos enfoques y formas de pensar en la planificación han emergido, tales como la gradual o incrementalista (Lindbloom, 1959). Este enfoque plantea que identificar la mejor alternativa es imposible. Frente a ello propone soluciones incrementales que son factibles y que en el largo plazo cambian el statu quo. Es decir, propone modificaciones moderadas y no de raíz o fondo. La crítica central a esta posición teórica es que se basa en lo que se conoce como “el mínimo común denominador.” Este tipo de planificación se ve claramente en aquellas decisiones o áreas donde hay grandes divisiones (ej. energía, seguridad social, etc.) y que lo mejor es hacer reformas pequeñas.

Uno de los paradigmas alternativos es la planificación crítica (Castells, 1974; Marcuse, 2009). Surgió en la década de 1960, cuando los movimientos sociales en todo el mundo (Estados Unidos, Francia, México), sobre todo de estudiantes, cuestionaban al estado y su autoritarismo. La planificación crítica tiene dos vertientes. La primera proviene de la economía política. Surgió a partir del trabajo seminal de Lefebvre sobre la producción del espacio, que se publicó en 1974 (Lefebvre y Nicholson, 1991). La premisa central es que el espacio no puede entenderse sin tomar en cuenta las relaciones sociales (ej. dueño de la tierra y arrendatario). El espacio y su producción y reproducción debe entenderse como un producto social. Castells (1974) y Harvey (2010) siguen esta tradición de la economía política.

La segunda vertiente proviene de Foucault y su teoría del panóptico, que se enfoca a entender cómo el poder se emplea para disciplinar a la sociedad. El estado organiza el espacio con la intención de imponer orden y disciplinar al cuerpo social. Marcuse (2009) argumenta que la teoría crítica tiene como objetivo visibilizar las injusticias, las relaciones de poder y de explotación en la sociedad, y no se enfoca a ofrecer una ruta crítica de acción o procedimientos.

Un tercer paradigma emergente es la planificación comunicativa y participativa (Healey, 1997) que emplea los conceptos de Habermas (1985) de la acción comunicativa basada en un diálogo honesto y abierto. Los autores argumentan que los problemas y las soluciones son definidos y coproducidos de manera conjunta por los actores sociales que dependen de la cooperación, a través de la argumentación. El objetivo de la planificación colaborativa es crear las condiciones necesarias para que los actores críticos (stakeholders como se les conoce en inglés) dialoguen entre ellos, creer empatía entre ellos, aprender a escuchar al otro, etc. Uno de los resultados que persigue la planeación colaborativa es la de producir conocimiento por medio de un aprendizaje colectivo de tal manera que produzca marcos de acción que les permitan actuar. América Latina ha sido una región innovadora en temas de planificación colaborativa. Por ejemplo, los presupuestos participativos que se originaron el Puerto Alegre, Brasil, se han exportado a todo el mundo. Los enfoques participativos implementados por Sergio Fajardo en Medellín, Colombia, para reducir la violencia urbana se han replicado en otros lugares con problemas de violencia, como es el caso de México.

Planificación euclidiana y gravitacional de las fronteras interestatales

La planificación en los contextos fronterizos puede ser abordada a partir de los conceptos espaciales, los cuales dan claves para poder entender las fronteras interestatales y sus múltiples significados (Davoudi y Strange, 2009). Existen tres enfoques: el clásico o euclidiano, el gravitacional y el relacional (Harvey, 2006; Agnew, 2015). Estos enfoques están más relacionados con la planeación racional que se describió previamente.

El enfoque clásico o euclidiano, que ha perdurado por mucho tiempo, es el de entender la frontera desde una perspectiva física/geográfica, donde la línea divide y separa, y cuyo objetivo es diferenciar a los que pertenecen de lo extranjero o foráneo. La metodología para abordar la frontera es denominada estado-céntrica, ya que el estado y sus funciones definen la frontera. La soberanía es una categoría que determina los límites político-territoriales. El territorio se aborda como un contenedor de procesos (económico, social, político) y la frontera diferencia lo que está dentro y lo que está afuera del contenedor. Para este enfoque, el estado es el actor central de la planificación, en las fronteras cuyas metas es la de defender la soberanía y mantener un control de lo que pasa dentro y fuera. Por ende, la vigilancia y seguridad de las fronteras se vuelven centrales en el concepto espacial geográfico. La frontera la define y la administra el estado. Puede ser una frontera poco permeable o que pretende controlar todos los flujos a través de barreras físicas o bien establecer una faja de frontera.

Ejemplos de lo anterior son la valla que se ha construido en la frontera México-Estados Unidos. Allí, para propósitos de planificación ambiental se determina una faja en ambos lados (100 km en el lado de Estados Unidos y 300 km en el lado de México) según el Banco de Desarrollo de América del Norte (BANDAN). Brasil también ha creado su faja de frontera de 150 kilómetros, a lo largo de 15.719 kilómetros, con 10 países.

El enfoque gravitacional de fronteras se avoca a explicar los flujos, particularmente, el origen y destino de los procesos económicos. La premisa central es que la intensidad de los flujos es proporcional a la masa e inverso con la distancia. Las fronteras en este enfoque se conceptualizan como una variable que representa fricción u obstáculo a los flujos. La frontera es el punto más cercano entre dos países. Por ende, las fronteras son un espacio clave en el flujo de bienes y personas e intercambio de mercancías. La organicidad de los procesos (ej. comercio) no empata con la lógica de contenedor del estado, lo cual hace de la frontera un espacio en disputa entre las fuerzas del mercado y el estado, entre lo local y nacional, entre las lógicas descentralizadoras y centralizadoras, entre el laissez faire del mercado y la planificación centralizada.

Según Alegría (1992), la adyacencia espacial de las diferencias estructurales (ej. precios, calidad, oferta, etc.) hace que la intensidad de flujos sea mayor. Las fronteras cuando se permite el comercio son zonas económicas importantes. Un caso espectacular es la frontera de Haití y República Dominicana. Aunque en términos absolutos son dos países pobres, en términos relativos hay una diferencia importante a favor del segundo, que a pesar de los problemas políticos el comercio ha florecido.

Planificación relacional de las fronteras interestatales

El enfoque relacional de las fronteras parte de la premisa que éstas son definidas por los actores sociales y sus prácticas cotidianas. En otras palabras, las fronteras son un producto de las relaciones sociales y las redes que los actores desarrollan. Las relaciones sociales se caracterizan por dos aspectos: diversidad de los actores e interdependencia de intereses. Actores sociales en ambos lados de la frontera cooperan y dialogan para encontrar marcos de acción comunes para solucionar problemas compartidos. Los problemas sociales en lugar de ser definidos por los expertos, como en la planeación racional, se definen por medio de un proceso deliberativo y de aprendizaje entre los actores; mientras más entrelazados estén los intereses, mayor el incentivo de colaborar. En resumen, el tema central es el desarrollo de procesos de gobernanza del espacio transfronterizo a través de redes de actores gubernamentales y de la sociedad civil.

Extrapolando los argumentos anteriores a lo que sucede en las fronteras interestatales se puede dar una explicación coherente a varios fenómenos. Los dos grandes bloques comerciales en el continente son el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Son dos ejemplos de cómo los procesos económicos (comercio) contradicen las lógicas escalares de ver las fronteras como contenedor de procesos. Las fuerzas del mercado se imponen a las lógicas de diferenciación y separación. La planificación se enfoca a desarrollar mecanismos de gobernanza de los flujos y, por ende, de la desterritorialización o desfronterización.

Por el lado contrario, se han dado fenómenos de conflicto y de reterritorialización. Estos fenómenos indican una reversión de los procesos de integración donde el estado vuelve a reclamar sus derechos de soberanía y de diferenciación. Las fronteras se cierran a los flujos de mercancías y personas. Las fronteras son un espacio que el estado reclama como su esfera de acción e influencia. La seguridad nacional se vuelve la función sine qua non del estado y la planeación militar es un medio. La frontera México-Estados Unidos es un ejemplo de cómo los procesos de reterritorialización se han impuesto a partir de los ataques terroristas de las torres gemelas en Nueva York. Los conflictos en la frontera de Colombia y Venezuela son otro ejemplo del fenómeno y el retorno de la securitización de las fronteras.

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