José María Ramos García

La palabra gobernanza proviene de la tradición medieval francesa. En el siglo XIII gouvernance se utilizaba a manera de sinónimo para referirse a gobierno (Jiménez B, 2008). Asimismo, extiende sus raíces desde el latín gubernare, compartiendo origen con la palabra gobernar (dirigir, guiar). Esta metáfora fue utilizada por los romanos, quienes establecieron similitud entre el acto de pilotar un navío y conducir a la sociedad (Harper, 2025).

El diccionario de la Real Academia Española (2024) define gobernanza como una forma de gobernar efectiva y eficaz, con base en objetivos determinados. Asimismo, el Tesauro de las Naciones Unidas, profundiza un poco más al incluir la forma en que los ciudadanos y las instituciones conducen sus asuntos públicos.

La expansión del concepto de gobernanza en las ciencias sociales y las políticas públicas responde a la necesidad de comprender y gestionar la complejidad creciente de los procesos decisionales en contextos donde el poder y la autoridad ya no están concentrados únicamente en el estado. Este fenómeno se hace particularmente evidente en los espacios o regiones fronterizas. Allí se concentran problemas fronterizos y transfronterizos, como la participación multiactor y multinivel. Esto plantea la importancia de gestionar esa gobernanza multidimensional, multinivel y multiactor (Holman, 2004) con nuevas formas de coordinación más allá de las jerarquías tradicionales (Rosenau and Czempiel, 1992).

Este capítulo aborda la relación entre gobernanza y frontera, y se divide en tres secciones. En la primera se analizan las diferencias conceptuales entre gobierno, gobernabilidad y gobernanza y su aplicación en las fronteras. La segunda sección se concentra en la gobernanza multinivel en zonas fronterizas, y examina la importancia y el aporte de la gobernanza entre distintos niveles de gobierno. La tercera sección analiza el papel e impacto de la gestión de las porosidades positivas versus las porosidades negativas transfronterizas, y presenta de modo comparativo experiencias de gobernanza fronteriza en América Latina.

Gobierno, gobernabilidad y gobernanza

El concepto de gobernanza surge como respuesta a las limitaciones del modelo de gobierno tradicional. El gobierno puede ser entendido como el aparato estatal que ejerce autoridad y coerción legítima (Weber, 1947). La gobernanza, en cambio, se refiere a la interacción entre una diversidad de actores que cooperan, negocian y coordinan para resolver problemas públicos (Rhodes, 1996). Con ello se genera valor público (Moore, 1997). El desafío conceptual, metodológico y en términos de políticas es cómo gestionar tal cooperación para crear valor público, en términos de resultados socialmente aceptables para las comunidades.

La gobernabilidad, por su parte, alude a la capacidad del sistema político para mantener la estabilidad, implementar decisiones y responder a las demandas sociales (O’Donnell, 1994). En cambio, la gobernanza enfatiza los mecanismos horizontales, las redes colaborativas y los procesos participativos (Jessop, 1998). Todo ello está orientado a promover tanto gobernabilidad como procesos de competitividad y bienestar, es decir, la creación de valor público:

Valor público es aquello que produce beneficios socialmente reconocidos y legítimos, generados por una organización pública en respuesta a las necesidades de los ciudadanos, mediante la acción coordinada de recursos, capacidades institucionales y apoyo político (Moore, 1998).

El Cuadro 1 presenta algunas diferencias conceptuales entre gobierno, gobernabilidad y gobernanza.

Cuadro 1. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza: diferencias conceptuales

Concepto	Enfoque principal	Sujetos centrales	Lógica de acción
Gobierno	Ejercicio del poder formal	Estado	Jerárquica y centralizada
Gobernabilidad	Capacidad de gobernar	Estado y legitimidad social	Estabilidad institucional
Gobernanza	Gestión colaborativa	Estado y sociedad civil	Participativa y horizontal

Fuente: Elaboración propia con base en Rosenau and Czempiel (1992) y Rhodes (1996). 

• Gobierno: Estructura formal del Estado responsable de ejercer autoridad y tomar decisiones públicas (Rhodes, 1996)
• Gobernabilidad: Capacidad del gobierno para ejercer su autoridad y lograr el cumplimiento efectivo de sus decisiones (Weber, 1947).
• Gobernanza: Proceso de toma de decisiones y gestión pública en el que participan múltiples actores (estatales y no estatales) (Rosenau, y Czempiel, 1992)

Los tres conceptos están ligados al ejercicio del poder público y la organización de la vida colectiva. Todos son relevantes para entender cómo se toman decisiones y se gestionan los asuntos públicos. Además, llegan a coexistir en un mismo contexto: se puede tener gobierno formal, gobernabilidad débil y procesos de gobernanza emergente. El reto conceptual es cómo se articulan en la gestión de las porosidades positivas y negativas de las fronteras.

Las fronteras contemporáneas no solo son límites geográficos, sino espacios multinivel, multiinstitucionales y transnacionales, donde los tres conceptos interactúan:

• Gobierno en fronteras:
  • Se expresa a través de políticas migratorias, control territorial, infraestructura, aduanas o presencia militar.
  • Su eficacia depende de las capacidades estatales formales (Sohn, 2014).
• Gobernabilidad en fronteras:
  • Se relaciona con la capacidad del estado para mantener el orden, la legitimidad y el cumplimiento de normas en zonas fronterizas, muchas veces con presencia débil del estado (Blatter, 2001).
  • Fronteras con alta conflictividad o informalidad muestran crisis de gobernabilidad.
• Gobernanza fronteriza:
  • Involucra a gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, actores económicos y comunidades locales en la gestión compartida de problemas como la migración, el comercio, el medio ambiente y la seguridad.
  • Es esencial para gestionar problemas complejos (wicked problems) como el narcotráfico, las caravanas migrantes o el cambio climático (Perkmann, 2003).

Gobernanza y cooperación en zonas fronterizas

Las fronteras nacionales ya no son únicamente espacios de control y soberanía, sino también territorios de interacción y cooperación entre diferentes niveles de gobierno y múltiples actores (Brunet-Jailly, 2005). La gobernanza fronteriza se define como la capacidad institucional de gestionar colectivamente tanto las porosidades negativas como positivas en zonas limítrofes (Sohn, 2014). Esto se logra a través de acuerdos formales e informales, intergubernamentales y transnacionales (Perkmann, 2003), que permitan generar valor público.

Un ejemplo destacado de gobernanza multinivel en América del Norte es la labor conjunta de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) en la frontera México-Estados Unidos (Oddone y Ramos, 2018). En la región Tijuana-San Diego, ambas instituciones han impulsado proyectos ambientales y de infraestructura, como plantas de tratamiento de aguas residuales y sistemas de drenaje pluvial. Estos esfuerzos articulan los niveles de gobierno federal, estatal y municipal, junto con actores comunitarios, bajo un enfoque binacional e intersectorial (Andreas, 2003). La experiencia demuestra que la cooperación multinivel es clave para enfrentar desafíos estructurales en zonas fronterizas.

La gobernanza fronteriza también se nutre de la noción de vecindad. Puede ser entendida como relaciones socioeconómicas, culturales y políticas cotidianas entre comunidades que, a pesar de estar en países distintos y con asimetrías, comparten problemas y soluciones. En ese marco, surgen experiencias de cooperación intermunicipal, consorcios binacionales y plataformas de desarrollo local que buscan institucionalizar prácticas de colaboración más allá del estado central (Blatter, 2001).

Un caso emblemático es el de las comisiones binacionales México-Guatemala o México-Estados Unidos, que permiten acuerdos sobre salud, migración, ambiente y comercio (Oddone-Ramos, 2018). Estas experiencias muestran que, incluso en contextos de asimetría institucional y económica, se puede avanzar hacia formas prácticas de gobernanza multidimensional, multiactor y multinivel (Holman, 2004). Estas experiencias han generado valor público para cada ciudad-región fronteriza, no obstante su nivel de desarrollo económico e institucional.

Gobernanza fronteriza y seguridad multidimensional

A menudo, las fronteras son vistas como espacios de riesgo, donde convergen porosidades negativas (Sohn, 2014): narcotráfico, el contrabando, la trata de personas, flujos migratorios irregulares, lavado de dinero, tráfico de armas y contrabando de gasolina. Esto ha llevado a una militarización creciente o mayor control de las fronteras (Andreas, 2003). Sin embargo, también existen porosidades positivas: turismo, empleo, cadenas de valor, salud, seguridad ciudadana, educación, cruces comerciales y urbanización (Decoville and Durand, 2019) (Cuadro 2). En este caso la gobernanza permite o promueve políticas de competitividad, bienestar e inclusión, que generan valor público (Moore, 1997). Las porosidades bien gestionadas pueden generar beneficios económicos, sociales, ambientales y políticos.

Cuadro 2. Gobernanza de las porosidades fronterizas y valor público. Ejemplos clave

Tipo de porosidad	Ejemplos clave	Riesgos u oportunidades	Papel de la gobernanza	Valor público generado o protegido
➕ Positiva	Comercio (T-MEC), movilidad legal, cooperación ambiental	Oportunidades de desarrollo y cohesión	Coordinación binacional, regulación, inclusión	Empleo, inversión, integración social, sostenibilidad
➖ Negativa	Tráfico ilícito, ciberataques, migración irregular, contaminación	Amenazas a seguridad, DDHH y ambiente	Prevención, inteligencia compartida, contención	Seguridad, derechos humanos, salud pública

Fuente: elaboración propia con base en Sohn (2014) y Oddone & Ramos (2018).

La frontera es, por definición, un espacio de porosidad. Pero esa porosidad puede ser gestionada estratégicamente mediante una gobernanza inteligente, inclusiva y adaptativa. La clave está en modular las aperturas y cierres de los flujos transfronterizos según criterios de interés público (Sohn, 2014). Con ello se pueden fomentar las conexiones beneficiosas (económicas, culturales y ambientales), bloqueando o reconduciendo las que amenazan la seguridad y la cohesión social.

Estas experiencias evidencian distintos grados de formalización, descentralización y efectividad (Cuadro 3). En general, los procesos con mayor institucionalización y participación local son más sostenibles, lo que implica fortalecer las capacidades institucionales en materia de gobernanza, gestión y políticas transversales para promover el desarrollo con un enfoque multidimensional, multiactor y multinivel (Holman, 2004) y orientado a crear valor público.

Cuadro 3. Experiencias de gobernanza fronteriza en América Latina. Comparativo regional

Países Fronterizos	Nivel de Gobernanza	Actores principales	Desafíos centrales	Buenas prácticas destacadas
México – Guatemala	Interguber­namental / local	INM, GN, alcaldías, ONG migrantes	Migración forzada, crimen organizado	Comités comunitarios y foros transfronterizos
Brasil – Bolivia	Regional / local	Prefecturas, alcaldías, Ejército, ONG	Tráfico, minería ilegal	Coordinación en salud y educación fronteriza
Chile – Argentina	Institucio­nalizada	Gobiernos centrales y provincias	Aislamiento, cambio climático	Comités de Integración Binacional
Colombia – Venezuela	Descoordinación / crisis	Migrantes, ONG, fuerzas irregulares	Crisis humanitaria, seguridad	Redes de solidaridad ciudadana
Perú – Ecuador	Binacional / descentralizada	Municipios, ministerios, ONG	Desarrollo rural, informalidad económica	Plan Binacional de Desarrollo de la Frontera

Fuente: Elaboración propia con base en Oddone y Ramos (2018).

La gobernanza constituye un enfoque innovador para responder a los retos contemporáneos que enfrentan las regiones limítrofes. Aporta flexibilidad, inclusión y capacidad de adaptación frente a desafíos multidimensionales como la migración, la seguridad y el desarrollo desigual. A diferencia del enfoque tradicional de control territorial, la gobernanza enfatiza la corresponsabilidad entre niveles de gobierno, el protagonismo de la sociedad civil y la cooperación regional.

No obstante, enfrenta retos estructurales: desigualdades institucionales, baja capacidad local, disputas entre niveles de gobierno y agendas contradictorias en el fomento de la competitividad y el bienestar. Por ello, el fortalecimiento de capacidades institucionales y no gubernamentales en materia de gobernanza, gestión y políticas es fundamental para promover procesos de desarrollo y crecimiento. 

En América Latina, los casos comparados a manera de introducción muestran que, incluso en contextos de alta fragilidad institucional, se pueden construir experiencias valiosas de gobernanza fronteriza. El desafío conceptual, metodológico y en términos de incidencia de políticas es cómo gestionar las porosidades negativas que no afecten la dinámica transfronteriza de las porosidades positivas.

Bibliografía

Andreas, P. (2003). Redrawing the line: Borders and security in the twenty-first century. International Security, 28(2), 78-111.

Blatter, J. (2001). Debordering the world of states: Toward a multi-level system in Europe and a multi-polity system in North America? Insights in European and North American Border Regions. European Journal of International Relations, 7(2), 175–209.

Brunet-Jailly, E. (2005). Theorizing borders: An interdisciplinary perspective. Geopolitics, 10(4), 633–649.

Decoville, A., and Durand, F. (2019). Exploring cross-border integration in Europe: How do populations cross borders and perceive their neighbours?. European Urban and Regional Studies, 26(2), 134-157.

Jessop, B. (1998). The rise of governance and the risks of failure: The case of economic development. International Social Science Journal, 50(155), 29–45.

O’Donnell, G. (1994). Delegative democracy. Journal of Democracy, 5(1), 55–69.

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Holman, O. (2004). Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union. Review of International Political Economy, 11(4), 714-735.

Jiménez B., W. G. (2008). El enfoque de políticas públicas y los estudios sobre gobierno. Propuestas de encuentro. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (41), 57-80.

Moore, M. H. (1997). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.

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Oddone, N. y Ramos, J. (2018). Integración y paradiplomacia transfronteriza: experiencias comparadas del río Bravo hasta la Patagonia. Tomo II, El Colegio de la Frontera Norte y Asociación de Regiones Fronterizas Europeas.

Perkmann, M. (2003). Cross-border regions in Europe: Significance and drivers of regional cross-border co-operation. European Urban and Regional Studies, 10(2), 153–171.

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Rhodes, R. A. W. (1996). The new governance: Governing without government. Political Studies, 44(4), 652–667.

Rosenau, J. N., and Czempiel, E. O. (1992). Governance without government: Order and change in world politics. Cambridge University Press.

Sohn, C. (2014). Modelling cross-border integration: The role of borders as a resource. Geopolitics, 19(3), 587-608.

Weber, M. (1947). Legitimate authority and bureaucracy. The theory of social and economic organisation, 1, 328-340.