Juan Carlos Arriaga-Rodríguez

Según la Real Academia Española (s.f.), el término tratado tiene tres significados concretos: 1) “Ajuste o conclusión de un negocio o materia, después de haberse examinado y hablado sobre ellos”; 2) “Documento en que consta un tratado” y; 3) “Escrito o discurso de una materia determinada” (https://dle.rae.es/tratado). La primera definición lo interpreta como sinónimo de acuerdo o arreglo. La segunda, se refiere al documento en el que está plasmado un arreglo entre partes. Y la tercera, finalmente, aplica para una obra escrita, extensa en contenido y ordenada según criterios propios de una ciencia o materia, por ejemplo los tratados de química, biología, geografía, derecho, ciencia política, etcétera.

Por su parte, el Diccionario Etimológico Castellano (DECEL) (s.f.) señala que la palabra tratado viene del latin tractatus (tocado, trabajado, discutido, acordado). “Es el participio pasivo del verbo tractare (arrastrar muchas veces, transportar, manipular, discutir, considerar, gestionar con alguien). De ahí tenemos el verbo tratar. Tractare es el verbo frecuentativo de thaere (tirar arrastrar), cuyo participio de este último es tractus, de donde derivan las palabras contrato, tractor, tracción, abstracto, distracción y trecho.

En este capítulo se aborda, desde una perspectiva jurídico-política, el significado y usos del concepto tratado, y de sus derivados tratado de límites y tratado de cooperación fronteriza, con énfasis en el caso americano. Se parte de la concepción de tratado como un documento que especifica el contenido de un acuerdo firmado entre sujetos de derecho internacional, cuya materia de atención son los límites territoriales y la cooperación fronteriza entre los estados adyacentes. La anterior definición general proviene del derecho internacional de los tratados. Esta disciplina jurídica da un sentido técnico al concepto tratado mediante un vocabulario sumamente especializado, sin tomar en cuenta necesariamente los usos políticos o geopolíticos del término.

De esta forma, el capítulo está dividido en cinco secciones. En la primera se presenta la definición jurídica contemporánea y una breve síntesis histórica de la evolución del concepto tratado. En la segunda se identifica una tipología básica de los tratados, de la cual se recuperan algunos criterios útiles para la caracterización de los tratados de límites y de fronteras. La tercera explica la diferencia entre el tratado de límites y el tratado o acuerdo de frontera. La cuarta aborda el tema de las reglas y mecanismos utilizados en la delimitación y en la demarcación territorial según las reglas del derecho internacional. Finalmente, en la quinta y última sección se presenta una síntesis histórica de los tratados de límites en América Latina.

Definición jurídica del concepto de tratado

En el campo del derecho internacional público, la definición más difundida del concepto tratado está contenida en la Convención de Viena de 1969. Este documento lo refiere como: “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”(Convención de Viena, 1969, como se citó en Jones, 2000).

En la vasta literatura sobre los tratados, particularmente en la disciplina jurídica especializada que ha sido creada en torno a este concepto (derecho de los tratados), aún persiste el debate en cuanto a la precisión teórica y práctica de la definición anterior. Uno de los puntos del debate está centrado en la interpretación temporal de los tratados. En otras palabras, se cuestiona las reglas, principios y términos empleados en el texto del tratado que trascienden en el tiempo o, por el contrario, si los tratados deben ser considerados instrumentos en movimiento que están sujetos a cambios en la significación del concepto, en su estructura jurídica y en las reglas de su interpretación (Fitzmaurice, 2003; Fitzmaurice y Merkouris, 2020).

Los acuerdos escritos entre estados se remontan a hace más de 4500 años, aproximadamente, siendo el primero conocido el que establecieron las ciudades de Lagash y Umma, en Mesopotamia, hacia el año 2500 a. C. Sin embargo, la construcción del sistema jurídico de los tratados tiene sus orígenes en la llamada Paz de Westfalia, de 1648. Para los juristas estudiosos del tema, como Aldea Vaquero (2009), Warbrick (2003), Remiro Bretons (2010) y Dörr y Schmalenbach (2012), este tratado marcó el nacimiento del derecho internacional de carácter estatista. Ello significó la aparición de los tratados multilaterales y definió el principio de la soberanía territorial como regla de convivencia pacífica en la sociedad internacional.

El sistema jurídico de los tratados tuvo un primer impulso a finales del siglo XVIII, en gran medida por la Revolución francesa y la independencia de Estados Unidos. Ambos acontecimientos avivaron los movimientos independentistas en la América española y, con ello, el surgimiento de nuevos estados en la sociedad internacional. Posteriormente, durante el siglo XIX fueron firmados en Europa numerosos tratados internacionales. Fueron de especial relevancia los que establecieron reglas-compromiso interestatales. También, han sido de singular importancia aquellos otros que sirvieron para fundar las primeras instituciones internacionales, algunas de las cuales aún hoy existen en la forma de organismos especializados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Como ejemplos, se pueden mencionar el Tratado de Berna de 1874 (creó la Unión Postal General), el Convenio de París de 1883 (sobre la Protección de la Propiedad Industrial), el Convenio de Berna de 1886 (Protección de Obras Literarias y Artísticas), entre otras (Becerra Ramírez y Ávalos Vázquez, 2020).

En el siglo XX el sistema jurídico de los tratados alcanzó un nuevo nivel de sofisticación, pues fue la base jurídica para la aparición de nuevos estados (descolonización) y la creación de numerosos organismos internacionales especializados. Se puede mencionar, por ejemplo, la Carta de San Francisco mediante la cual se funda a la Organización de las Naciones Unidas, o la Carta de Bogotá que crea la Organización de los Estados Americanos. Asimismo, sirvió para desarrollar nuevos mecanismos legales y diversos instrumentos de control, seguimiento y aplicación de los compromisos adquiridos por las partes firmantes.

Todo lo anterior quedó incluido en el derecho internacional de los tratados, conformado por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados de 1969, la Convención de Viena sobre Sucesión de Estados en Materia de Tratados de 1978, y en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados Celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, de 1986. Cabe señalar que en el contexto del derecho internacional de los tratados ha sido construida una base terminológica sumamente especializada.

Tipos de tratados

Para comprender los tipos de tratados internacionales es necesario revisar antes algunos términos jurídicos especializados, derivados de la definición de tratado que establece la Convención de Viena de 1969. En primer lugar, en la frase “cualesquiera que sean la forma y su nombre descriptivo […]”, la Convención reconoce la existencia de otras denominaciones tales como acuerdo, acta, convenio, arreglo, carta, canje de notas, código, memorando de entendimiento, protocolo, etcétera, con la misma validez jurídica que el tratado.

Para el derecho internacional, tratado es una palabra genérica que incluye acuerdos formales e informales entre sujetos de derecho internacional, titulados con cualquiera de las denominaciones antes mencionadas. El nombre asignado al acuerdo entre estados ha variado en la historia, e incluso de país a país o según el objeto del acuerdo. Es por esto que el nombre que las partes deseen asignarle al documento del tratado es irrelevante para interpretar el objeto del contrato y las obligaciones adquiridas por las partes. Además de lo anterior, tampoco existen reglas precisas que faciliten discernir las características de cada uno de esos términos (Fitzmaurice y Merkouris, 2020).

Por otro lado, el término “manifestación de consentimiento” debe ser aclarado. En este caso, el derecho de los tratados se refiere específicamente al acto por el cual las partes manifiestan su consentimiento de obligarse en lo señalado en el documento del acuerdo. El consentimiento queda expresado definitivamente mediante la firma, aceptación, aprobación, ratificación o adhesión. Solo de esta forma se consuma el acto jurídico expresado en el tratado. Las partes o sujetos de derecho internacional (estados y organismos internacionales) están facultados para firmar o celebrar acuerdos internacionales. Asimismo, cada sujeto establece las formas de manifestar su consentimiento (Fitzmaurice, 2003; Remiro Brotóns, 2010).

Finalmente, la Convención de Viena no hace mención de los tipos de tratados. Tal categorización no tiene importancia ni trascendencia jurídica, aunque ciertamente sí es útil para el estudio práctico del tema. Bajo esta consideración, de la extensa colección de tratados internacionales vigentes, bilaterales y multilaterales, registrados en Naciones Unidas, se identifica la siguiente tipología según las propuestas de Diez de Velazco (1999) y de Remiro Brotóns (2010):

• Grado de apertura a la participación de nuevos miembros: restringido o abierto.
• Alcance de las obligaciones adquiridas: tratados que establecen normas de comportamiento para las partes durante la duración del acuerdo; tratados contrato que establecen el intercambio de ciertos bienes o actos entre las partes.
• Materia objeto del tratado: migratoria, militar, comercial, ambiental, humanitaria, sanitaria, de límites territoriales, cooperación fronteriza, entre muchas otras.
• Naturaleza de los sujetos contratantes: estados y organismos internacionales.
• Duración: determinada o indeterminada; tratados prorrogables de forma tácita o expresa.
• Forma de conclusión: por aprobación del congreso o aprobación simplificada.
• Ámbito espacial de aplicación: todo el territorio nacional o parte de este, regiones internacionales, continentales o universales.

Tratados de límites y de fronteras

En los estudios de la geografía política latinoamericana, la mayoría de los autores no siempre hacen una clara distinción entre los términos frontera y límite. A lo largo del siglo XX, ambas palabras han sido intercambiables para identificar el perímetro territorial de los estados independientes y de las colonias. Incluso, suelen ser utilizadas otras palabras como sinónimos, tales como línea o linde.

Sin embargo, en derecho internacional ambos conceptos son utilizados de manera diferenciada. El límite tiene un carácter lineal, separa territorios e identifica espacios bajo jurisdicción estatal. En cambio, la frontera tiene un carácter zonal, de anchura variable y siempre adyacente al límite. Esta diferencia puede ser observada en las concepciones predominantes sobre tratado de límites y tratado o acuerdo de fronteras. Por ejemplo, de la larga lista de tratados de límites territoriales en América se puede mencionar el Acuerdo sobre Límites Marítimos de México y Cuba de 1976, o el Tratado de Límites entre la República de Chile y la República Argentina de 1881. Mientras que en el caso de los acuerdos y tratados de frontera se puede citar el Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza de 1993, o el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad entre Ecuador y Perú de 1998.

A partir de lo anterior, se puede definir el tratado de límites como todo convenio celebrado entre estados adyacentes, en el que las partes reconocen la localización y trayectoria de la línea de separación entre sus territorios. Es un acuerdo de reconocimiento mutuo de soberanías territoriales.

Una vez que las partes manifiestan su consentimiento al contenido del tratado de límites, también se obligan a cumplir los principios de derecho internacional sobre la inviolabilidad del territorio de la contraparte. Los principios de la inviolabilidad de los territorios nacionales están contenidos en la Carta de las Naciones Unidas de 1945. Para el caso del continente americano, además, estas consideraciones se encuentran en el artículo 11 de la Convención de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados de 1933, en el Acta de Chapultepec de 1945 y en el Pacto de Bogotá de 1948 (Osmanczyk, 1990).

Por otro lado, el tratado de fronteras puede concebirse como todo convenio celebrado entre dos o más estados, sobre diferentes materias, con ámbito de aplicación en regiones fronterizas. Este tipo de tratados pueden ser bilaterales (v.g. Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República Argentina, de 2009) o multilaterales (v.g. Tratado de Cooperación Amazónica, entre Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela, de 1978). En ambos casos, la característica común es la transferencia de competencias a organismos binacionales o multinacionales ad hoc encargados de supervisar el cumplimiento de los términos del tratado.

Cabe mencionar que los tratados de frontera, en tanto que son tratados convenio, constituyen el fundamento jurídico de los llamados regímenes internacionales. En estos, las partes firmantes se comprometen a respetar las normas y a aplicar las reglas claramente señaladas para cumplir los compromisos adquiridos en el texto del tratado (Casanovas y Rodrigo, 2020). En este caso, el compromiso de las partes consiste en la realización de acciones, aportación de recursos, respeto de las normas y seguimiento de determinadas reglas necesarias para alcanzar los objetivos en una materia o asunto de interés común, en una región de frontera. Se trata, pues, de regímenes internacionales para zonas de frontera, también conocidos como acuerdos de cooperación transfronteriza. El mencionado Tratado de Cooperación Amazónica es un claro ejemplo de lo anterior.

Si bien los tratados de límites y los acuerdos de fronteras son actos jurídicos, en el caso del primero constituye la culminación de actos políticos y militares con el fin de la competencia por la apropiación y dominio territorial entre estados. En este marco, los estados son los únicos sujetos de derecho con la capacidad para actuar con decisión propia sobre la posesión y dominio de la totalidad de una determinada área, o parte de esta, y declarar en un tratado su decisión de cederla o poseerla, según el caso, y definir los límites interestatales. Por su parte, los acuerdos de fronteras no cuestionan la posesión territorial de las partes contratantes ni la localización del límite internacional, sino que determinan a las zonas o regiones de frontera como el ámbito espacial de aplicación del objeto del tratado.

Delimitación y demarcación territorial en los tratados de límites

En el campo del derecho internacional, el territorio es un fragmento del planeta, de extensión variable, en el que un estado ejerce su jurisdicción plena, exclusiva (sin la intervención de otro estado) y autónoma (total discrecionalidad para tomar decisiones). Ante la privación de territorio que ocupar, la existencia de un estado es imposible.

El concepto jurídico “territorio determinado” (Barberis, 2003) significa dos cosas: que el espacio geográfico que ocupa un estado debe estar claramente definido y delimitado; y, que el territorio constituye el lugar físico de residencia de la nación y es la fuente de los recursos naturales que generarán el sustento de la población nacional (soberanía económica). Los límites territoriales permiten a los estados identificar con precisión el ámbito espacial en el que ejercen su poder, y sobre el cual otros estados están impedidos para actuar. En el caso de ocurrir esto último, se estaría violando la soberanía interior y la integridad territorial del estado afectado.

El territorio de un estado nación abarca: el espacio de tierra firme, con las aguas interiores y el subsuelo; el espacio marítimo adyacente, con el suelo y subsuelo marinos; y el espacio aéreo suprayacente a tierra firme y al mar territorial. La configuración del territorio estatal, según la descripción anterior, está reconocida por el derecho internacional en diferentes tratados multilaterales (Casanovas y Rodrigo, 2020).

El reconocimiento de los espacios marítimo y aéreo como partes del territorio bajo jurisdicción de un estado nacional está contenido en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (Convemar) y en la Convención de Aviación Civil Internacional de 1944 (Convenio de Chicago). La Convemar reconoce a las aguas interiores y al mar territorial (doce millas náuticas) como espacios donde los estados ribereños ejercen su soberanía plena (económica y jurídica).

Después del límite exterior del mar territorial se encuentra la zona contigua (24 millas náuticas a partir de la línea base), en donde el estado ribereño ejerce soberanía jurídica limitada. A continuación está la Zona Económica Exclusiva (ZEE), que se extiende hasta 200 millas náuticas (370 km aproximadamente), medidas a partir de una línea base en la costa. En la ZEE el estado ribereño solo puede ejercer derechos económicos limitados. La línea exterior de la ZEE define el límite con el altamar, espacio marino en donde ningún estado puede ejercer su soberanía (Barberis, 2003; Rodríguez Martínez, 2008).

En cuanto al espacio aéreo, el Convenio de Chicago reconoce en sus primeros dos artículos que los estados tienen soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre las áreas terrestres y las aguas territoriales adyacentes a ellas que se encuentren bajo la soberanía, dominio, protección o mandato de dicho estado. Sin embargo, el Convenio dejó sin definir el límite exterior al espacio aéreo, pues en el momento de su presentación esa delimitación tenía poco sentido práctico.

Tiempo después, en 1967, con el auspicio de la ONU, fue acordado el Tratado sobre la Exploración del Espacio Ultraterrestre, incluida la Luna y los Cuerpos Celestes, según el cual el espacio ultraterrestre no es objeto de soberanía estatal y, por lo tanto, pertenece a la comunidad internacional. Este principio, sin embargo, no define la localización geodésica del límite entre el espacio aéreo bajo soberanía estatal y el espacio extraterrestre. Este asunto sigue siendo de deliberación internacional (Barberis, 2003).

Bajo el supuesto de que “buenos lindes hacen buenos vecinos”, la delimitación es necesaria para determinar o fijar el ámbito en el que los estados pueden ejercer su jurisdicción. Se entiende por delimitación al acto de ubicación y trazado de la línea de separación territorial entre estados adyacentes (Casanovas y Rodrigo, 2020). Los datos sobre la ubicación y trayectoria de la línea divisoria están señalados en el tratado de límites correspondiente.

Luego de la firma y ratificación del tratado de límites, los estados parte crean comisiones de límites, que son las encargadas de la demarcación (señalización física mediante mojones) de la línea de separación territorial. Finalmente, cada estado contratante establece instituciones propias encargadas de la administración de servicios oficiales asociados con el mantenimiento del límite (Johnston, 1988). El derecho internacional no prescribe normas para la delimitación de los territorios, aunque sí ha definido reglas generales para la demarcación de espacios terrestres y marinos.

Históricamente, la delimitación territorial en superficies terrestres ha sido realizada mediante el uso de ciertas reglas que facilitan la negociación. Al respecto se pueden mencionar el uso de:

• Líneas geodésicas (meridianos y paralelos) o de líneas basadas en coordenadas geográficas;
• Ríos y lagos. En este caso se pueden dar cuatro situaciones:
  • el espacio fluvial es compartido por los estados ribereños (ejemplo, el Río de la Plata);
  • costa seca, en la que solo uno de los estados ribereños tiene soberanía plena sobre el río y su cauce (río San Juan, entre Costa Rica y Nicaragua);
  • la línea media de la corriente de un río no navegable (los ríos Colorado y Grande, entre México y Estados Unidos);
  • el Thalweg o línea media de la corriente de un río navegable (río Orinoco, entre Colombia y Venezuela).
• Divisorias basadas en cadenas montañosas (Chile y Argentina).

Tratados de límites en América Latina

La primera línea de división de los territorios coloniales europeos en el hemisferio occidental fue establecida por el papa Alejandro VI, con la bula Intercaerera divinea, de 1493. Esta proclama papal dividió los territorios del Nuevo Mundo entre España y Portugal. Luego fue ratificada, con enmiendas, en el Tratado de Tordesillas de 1494.

El espacio bajo dominio español en el Nuevo Mundo reconocido en el Tratado de Tordesillas, fue conquistado y colonizado mediante la espada, la evangelización y la firma de tratados, como así también con pactos con varias naciones indígenas. Levaggi (2022) señala que el tratado fue la figura jurídica impuesta por los conquistadores, pues en los términos de la doctrina jurídica europea de la época, se trataba de un contrato de ejecución sucesiva. En otras palabras, significa que se extendía todo el tiempo de la vigencia del documento. Levaggi también descubre que para la Corona de España los tratados eran contratos distintos a los pactos, acuerdos y convenciones, y que estas últimas denominaciones solo aplicaban para contratos de asuntos transitorios, ejecutables en un acto único.

Según el mencionado autor, el término tratado no aparece mencionado como tal en las ordenanzas reales, a pesar de su uso ampliamente extendido. Incluso, los tratados de la época no solo eran escritos y firmados, sino que también existieron acuerdos orales que tenían la misma fuerza y validez que los documentos escritos. Esto lleva a concluir que el texto escrito y firmado como validación de un tratado es un principio establecido en el siglo XX, registrado en la Convención de Viena.

En el siglo XIX, la concepción del territorio republicano estuvo ligada a la construcción de la idea de nación y a la consolidación de las instituciones políticas estatales. Para mediados de ese siglo, el proceso de delimitación territorial era un asunto apremiante que en la mayoría de los casos estaba condenado al conflicto. El desconocimiento geográfico detallado de las zonas de colindancia territorial, la toponimia confusa o la ausencia de títulos de linderos administrativos, entre otros factores, complicaron la firma de tratados de límites.

Asimismo, durante el siglo XIX, en los tratados de límites en América Latina fue invocado el principio Uti possidetis, proveniente del derecho civil del Imperio romano. El Uti possidetis supone que los estados independizados de España heredaban los territorios político-administrativos coloniales (virreinatos, capitanías o provincias). Si bien sirvió para el reconocimiento de la posesión territorial entre estados colindantes (Uti possidetis de facto), en realidad fue poco útil para la delimitación territorial.

Por ello, la mayoría de los tratados de límites en América Latina fueron concluidos, sin que se pudieran evitar disputas territoriales posteriores, mediante tres formas:

• Tratados de armisticio. Es lo que ocurrió tras la guerra México-Estados Unidos, entre Paraguay y Brasil luego de la Guerra de la Triple Alianza, o entre Chile con Bolivia y Perú al finalizar la Guerra del Pacífico.
• Arbitraje internacional. El Laudo Arbitral de París de 1899, cerró la disputa territorial entre Venezuela y Reino Unido. El Fallo o Laudo White de 1914, resolvió los límites entre Costa Rica y Panamá. El Laudo Hayes de 1878, definió la disputa por el Chaco Boreal entre Argentina y Paraguay. Finalmente, se puede mencionar el Tratado de Límites Ecuador-Perú, de 1942, donde se produjo la mediación de Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile.
• Negociaciones donde la referencia a los límites coloniales estuvo fuera de los términos del tratado. Se pueden mencionar tres casos: Tratado de Límites México y Guatemala, conocido como Mariscal Herrera, de 1882, Tratado de México y Reino Unido sobre los límites en Honduras Británica, o Mariscal-St. John, de 1897, y el Tratado de Límites entre Perú y Brasil, de 1909.

El mapa político de América Latina quedó definido en el siglo XX, aunque aún persisten disputas y diferendos territoriales por resolver. En todo caso, los territorios nacionales de la región están configurados según el molde impuesto por los tratados de límites para espacios terrestres y marinos. La negociación de tratados de límites marinos y la firma de tratados de cooperación fronteriza son el rasgo fundamental de la historia contemporánea de los tratados en la región.

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