Romina Sales y Julieta Dalla Torre

Según la Real Academia Española (RAE, s.f.-a), periferia proviene del latín peripherīa y del griego periphéreia y tiene tres acepciones (https://dle.rae.es/periferia). De acuerdo con la primera, periferia significa “contorno de un círculo, circunferencia”; también, implica un “término o contorno de una figura curvilínea” o cuerpo geométrico y puede ser entendida, asimismo, como la “parte de un conjunto alejada de su centro, especialmente la de una ciudad”. Así, puede definirse a la periferia, por un lado, como borde, perímetro, superficie exterior y, por otro, como cercanías, alrededores, proximidades, suburbios, afueras. La periferia, en el contexto de una ciudad, es aquello que se encuentra en las afueras del centro. Por su parte, periférico será aquel adjetivo que significa “perteneciente o relativo a la periferia”, tal como lo define la RAE (s.f.-b).

La palabra periferia se utiliza en múltiples disciplinas, como el urbanismo, la geografía, la economía y la sociología, entre otras, tanto en contextos académicos como no académicos. En el lenguaje cotidiano, la palabra periferia se emplea para describir lugares o situaciones que están en los márgenes o en los bordes de algo. Por ejemplo, en una conversación sobre un centro comercial, alguien podría referirse a los negocios más alejados del centro: las tiendas de la periferia. También, es ampliamente utilizada en los discursos de políticas públicas territoriales. Sin embargo, rara vez se emplea en el lenguaje cotidiano para hacer referencia al territorio en el que viven las personas.

Este capítulo se organiza en tres secciones. La primera da cuenta de los inicios en el uso del concepto de periferia en la práctica de investigación. Se recuperan diversos autores y autoras, disciplinas y contextos, y se presentan algunas aproximaciones a su definición. La segunda sección se centra en América Latina y las características de los territorios periféricos. Finalmente, la tercera sección, reflexiona acerca del lugar que ocupa el término periferia en las políticas públicas.

Periferia y ciudad

El concepto de periferia en la década de los años 50 aparece asociada a la idea de centro-periferia acuñada entre intelectuales de la CEPAL, entre ellos Raúl Prébisch, para dar cuenta de las diferencias de ingresos económicos entre países. En este sentido, se entiende que los países centrales son los industrializados y ricos, mientras que los países periféricos son los primario-exportadores, no industrializados y pobres. Este concepto da cuenta de la relación de desigualdad económica, social, política y territorial entre países dominantes y dominados. Esto también se expresa al interior de las ciudades que crecen de manera concéntrica (Hiernaux y Lindón, 2004).

Por otro lado, a comienzos del siglo XX la noción de periferia, en los estudios geográficos y urbanos, cobra protagonismo haciendo referencia a zonas circundantes a las urbes (Arteaga Arredondo, 2005). Este concepto se encontraba intrínsecamente ligado a la expansión urbana más allá de los límites establecidos de las ciudades consolidadas, en particular durante períodos de desarrollo industrial. Estas áreas periféricas, adicionalmente, mantenían una marcada interdependencia con el centro urbano.

Asociado a la periferia y a lo periférico, fueron surgiendo otros conceptos que intentan explicar la idea de periurbano. Esta categoría aparece en Francia en la década de 1970 y es definida como áreas “de crecimiento de la ciudad más allá de sus límites históricos, de forma poco densa y con predominio de la vivienda unifamiliar” (Cardoso, 2022, p. 288). Otro concepto cercano es el de rururbano, el cual también tiene su origen en Francia. Es entendido de una manera muy similar a periurbano, en el sentido de espacios que bordean a las ciudades en los que coexisten viviendas unifamiliares dispersas con áreas productivas o naturales. Con el tiempo, ambos conceptos fueron adquiriendo significados distintos. La idea de periurbano, que es parte del fenómeno urbano, quedó cercana a la idea de periferia de las ciudades. En cambio, lo rururbano es otro territorio, un territorio propio, híbrido (Barros y Zusman, 2000), ni urbano ni rural, sino una mezcla de ambos.

Particularmente en América Latina, el concepto de periferia se asocia a las categorías de arrabal y suburbio, entendidos como “la zona de expansión de la ciudad a expensas de tierras de vocación rural, aunque no exclusivamente” (Hiernaux y Lindón, 2004, p. 104). Arrabal es una palabra de origen árabe (árabe clásico: rabad y árabe hispánico: arrabád) definida por la RAE (2022) como aquel “barrio fuera del recinto de la población a que pertenece”, “cada uno de los sitios extremos de una población”, “población anexa a otra mayor”. Así, arrabal designa una formación urbana espontánea habitada por una población que se encuentra por fuera de la ciudad: territorio “externo” al centro o “no céntrico”.

De esta manera, la ciudad era dividida en áreas, según el lugar de residencia asignado a los distintos grupos sociales. Un ejemplo de arrabal se encuentra luego de la conquista de la Ciudad de México, cuando los habitantes indígenas de la ciudad ̶ mano de obra y evangelización ̶ fueron ocupando los arrabales de la ciudad en contraposición al centro en el que residían las personas de origen europeo (Gruzinski, 1996, como se citó en Hiernaux y Lindón, 2004). Con el tiempo los arrabales fueron considerados territorios peligrosos, caracterizados por la informalidad, la anomia y la marginalidad de sus habitantes.

Otro ejemplo es la Ciudad de Buenos Aires durante el siglo XIX y principios del XX, donde los arrabales eran entendidos como aquellos territorios en los que “se ubica lo que queda afuera” (Hiernaux y Lindón, 2004, p. 107), un espacio externo a la ciudad que hace de contorno. Incluso, los arrabales representaban tanto las carencias de la ciudad como del campo. Eran lugares que albergaban lo nuevo que la ciudad y el campo expulsaban. Luego, la idea de arrabal fue progresivamente reemplazada por la palabra suburbio, que refería a un área más próxima o cercana a la ciudad ante la expansión de esta última. Estos suburbios se consolidaron a partir del traslado de personas, mayormente provenientes del interior de los países, que se dirigían a las ciudades en busca de empleo y una mejora en sus condiciones de vida. Frente a las dificultades para poder residir en las áreas centrales, tendían a localizarse en sitios alejados, vale decir, en las periferias.

En la década de 1970, los estudios urbanos comenzaron a hablar en términos de periferia, en el sentido del sitio de residencia de los sectores más débiles o pobres, los sectores populares “oprimidos por el capitalismo” y en oposición a una idea de centro en la ciudad. Así, la periferia es entendida desde una mirada geométrica y dicotómica, como un perímetro que rodea la ciudad, habitada por pobres y por quienes no trabajan y constituyen el ejército industrial de reserva de la época.

En América Latina, a lo largo del siglo XX, la periferia se asoció no solo a lo opuesto al centro, donde habitaban los sectores más pobres. Progresivamente, también, fueron lugares ocupados por los sectores medios, e incluso, altos de la sociedad, que se retiraron a la periferia en busca de una vida más tranquila y en contacto con la naturaleza. Surgen, así, las casas de fin de semana, que más tarde se volverán viviendas permanentes junto con la construcción de los primeros countries o barrios privados. Con ello, empieza a replicarse el modelo norteamericano de ciudad, donde la idea de centro/periferia se desdibuja y se complejizan las características de la periferia, tradicionalmente entendida para los sectores populares y excluidos. La periferia se vuelve un espacio heterogéneo y en constante transformación.

Son varios los conceptos que han sido y son empleados de forma indistinta a lo largo de los años con el fin de buscar explicar procesos que ocurren en los territorios. Así, categorías como periferia, periurbano, rururbano, interfase, entre muchas otras, buscan dar cuenta de transformaciones sociales, culturales y económicas vinculadas a nuevas formas de habitar y en articulación con los cambios en los usos del suelo en áreas cercanas a las ciudades. Otras expresiones son zonas de tránsito, de borde, de fronteras entre lo urbano y lo rural, de baja densidad poblacional, de viviendas unifamiliares, discontinuidad en la ocupación del espacio, de copresencia de actividades urbanas y agrícolas (Cardoso, 2022; Hiernaux y Lindón, 2004).

En la actualidad, resulta insuficiente abordar el análisis de las ciudades contemporáneas desde la perspectiva tradicional de la dicotomía centro-periferia. El enfoque basado en espacios dicotómicos no alcanza para captar la complejidad de los territorios, que ahora se caracterizan por una estructura polinuclear. Esto se debe, en gran medida, a los avances tecnológicos en las infraestructuras de comunicación, que han permitido superar las barreras físicas y las distancias entre los diversos nodos urbanos (Arteaga Arredondo, 2005).

Frente a ello, el concepto de centro-periferia en los estudios territoriales ha perdido relevancia y actualmente se presta mayor atención a la dinámica de los sujetos en los centros urbanos dominantes y las periferias marginadas (Cañón Niño y Ramírez Díaz, 2022). Esto implica considerar, no solo las estructuras físicas de la ciudad, sino también las relaciones de poder y desigualdad que se generan entre diferentes territorios.

Territorios periféricos en Latinoamérica

Para comprender la periferia en Latinoamérica es importante reconocer su naturaleza cambiante, debido a factores ambientales, económicos, sociales y políticos. Actualmente, en América Latina las áreas periféricas presentan características que pueden ser identificadas teniendo en cuenta algunos rasgos específicos:

• Usos diversos del suelo en manos de diferentes actores. En algunos casos, lo periférico presenta actividades y usos vinculados a las zonas rurales o zonas con menor impacto humano, generando espacios de transición (Barsky, 2005). En algunos casos, también, estas áreas son importantes zonas de producción de alimentos. Asimismo, al interior de los diferentes usos del suelo existen en la periferia diversidad de actores sociales. Así, por ejemplo, es posible identificar grandes, medianos y pequeños productores agrícola-ganaderos, como sectores de clase alta, media y baja que conforman el área residencial. Sumado a esto, se identifican también áreas con menor impacto humano, que generalmente se definen como áreas de conservación para la biodiversidad.
• Desigualdades de acceso a infraestructura y servicios básicos. Existe en la periferia, por lo general, una menor dotación de infraestructuras de transporte, comunicaciones, salud, educación y servicios públicos en comparación con el centro. Estas disparidades influyen en la calidad de vida de las personas. Sin embargo, esto no se manifiesta para todos los actores por igual. En el caso de las zonas residenciales localizadas en áreas periféricas, como los barrios privados, por ejemplo, en su mayoría cuentan con servicios básicos tales como electricidad y agua potable. Sin embargo, también al interior de la periferia, existen diversas poblaciones que residen en barrios populares y asentamientos precarios que no acceden ni siquiera a la red de agua potable para consumo humano. Igualmente, la periferia latinoamericana suele caracterizarse por la escasa existencia de equipamiento recreativo y deportivo, generalmente en manos de propuestas inmobiliarias (Vidal-Koppmann, 2019) o de las políticas públicas que suelen concentrar mayores inversiones en las áreas urbanas consolidadas.
• Dependencia socio-económica con áreas consolidadas. En las ciudades latinoamericanas, las zonas de empleo se localizan principalmente en el centro urbano (Jirón et al., 2010) y en los barrios donde se emplaza la población de mayor poder adquisitivo. En la periferia, en cambio, se observa una menor concentración de actividades económicas y una menor diversificación productiva en comparación con el centro. Esto implica una dependencia socio-económica que se refleja en la escasez de oportunidades laborales en estas áreas y, en muchos casos, en la necesidad de realizar desplazamientos constantes hacia el centro urbano (Arteaga Arredondo, 2005). En paralelo, en determinadas periferias de América Latina, se observa una interconexión con el centro, destacando su función como áreas de producción alimentaria destinada al abastecimiento de las zonas urbanas. Esta dinámica, a su vez, se vincula con su ubicación estratégica, ya que la proximidad entre consumidores y sistemas productivos brinda la oportunidad de establecer canales de comercialización directos (Feito, 2017).
• Debilidad institucional. La periferia suele presentar una menor capacidad institucional en comparación con el centro. Esto se expresa en la falta de coordinación entre las instituciones gubernamentales para planificar el crecimiento urbano y abordar las necesidades de la población local a través de la articulación entre sistemas urbanos, rurales y naturales (Allen, 2003). Esto se manifiesta, por ejemplo, en zonas en las que la expansión urbana acelerada va por delante de las decisiones político institucionales, hecho que se manifiesta en la falta de servicios públicos y de equipamiento sanitario y educativo, solapamiento de diversas políticas en el territorio, ausencia de planes de gestión del riesgo, escasa o nula conectividad a través de transporte público, entre otras cuestiones.
• Transición entre ecosistemas urbanos y naturales. En las áreas periféricas se evidencia el impacto que las ciudades tienen sobre la biodiversidad. Esto resulta aún más preocupante si se tiene en cuenta que la periferia es un ecotono en el cual se evidencia una transición entre ecosistemas urbanos, rurales y naturales. En la periferia existe, generalmente, mayor diversidad y densidad de vegetación que forma parte del hábitat de comunidades aviares. A medida que se reduce la cubierta vegetal, la abundancia y diversidad de aves disminuye y tiende a estar dominada por pocas especies adaptadas al medio urbano (Juana Aranzana, 2015).

Uso de la periferia en las políticas públicas

En las políticas públicas de carácter territorial la idea de periferia se utiliza para referenciar aspectos que se vinculan con las características mencionadas en la sección anterior. En esta línea, los gobiernos nacionales y locales diseñan estrategias orientadas al desarrollo regional en las cuales lo periférico da cuenta de procesos de segregación territorial (Dalla Torre et al., 2019). La debilidad institucional en estas zonas también se relaciona con desafíos de gobernanza y participación ciudadana.

En muchas zonas periféricas, las personas residentes pueden sentir que sus voces no son escuchadas por quienes toman decisiones, lo que lleva a una desconexión entre la población y las instituciones. Un ejemplo de esto se puede observar en comunidades periurbanas donde la falta de consulta pública conduce a la implementación de proyectos de planificación territorial que no abordan las necesidades reales de la población local.

A pesar de esta dificultad, se reconocen diversas políticas públicas dirigidas hacia territorios periféricos de Latinoamérica principalmente sobre tres ejes. El primero de ellos remite al acceso a servicios públicos. Existen numerosas políticas públicas que buscan garantizar un acceso equitativo a servicios básicos en las zonas periféricas, como salud, educación, vivienda, agua potable, saneamiento y transporte (Dávila, 2009). En este contexto, se diseñan programas y proyectos específicos para mejorar la calidad y disponibilidad de estos servicios en las áreas periféricas, buscando reducir las desigualdades territoriales.

Otro eje gira en torno a las políticas públicas habitacionales. La escasez de terrenos urbanizables y la especulación predominante en los mercados de suelo en las urbes más densamente pobladas de América Latina han impulsado un aumento en los precios de la tierra. Esta tendencia ha generado el desplazamiento de los estratos de ingresos más bajos hacia las zonas periféricas, impulsados por costos más accesibles de la tierra. Esto, a su vez, ha fomentado una segregación territorial que es objeto de preocupación de las políticas públicas habitacionales.

En algunos países como Brasil, por ejemplo, existen programas y proyectos que buscan fomentar el empleo en áreas periféricas con el fin de mejorar las condiciones sociales (Winchester, 2008). Otro caso son las políticas públicas de mejoramiento barrial desarrolladas en grandes y medianas ciudades latinoamericanas. La periferia oeste de la ciudad de Mendoza (Argentina) es un área en la que se desarrollan intervenciones que buscan urbanizar barrios populares. Con ello, se ha logrado mejorar las condiciones de vida de sus residentes desde mediados de la década del 2000 a través del Programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA). De igual modo, en el caso de la provincia argentina de San Juan, existen intervenciones públicas en materia de vivienda que se vienen desarrollando desde la misma época, en el marco del Programa Vivienda Digna-Techo Seguro, para la erradicación de asentamientos informales (Scognamillo et al., 2016).

Por último, se puede mencionar un tercer eje sobre la promoción de actividades productivas agrícolas y ganaderas en la periferia. Se implementan políticas públicas con el propósito de fomentar las actividades productivas, como la agricultura y la ganadería. Un ejemplo es el conurbano bonaerense, donde se ha establecido un cinturón productivo en los bordes del área urbana. En la última década, varios distritos en la periferia de la Región Metropolitana de Buenos Aires han desarrollado estrategias para gestionar las zonas de transición entre lo urbano y lo rural. En 2009, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) estableció una agencia metropolitana especializada en agricultura urbana y periurbana, y el Ministerio de Agricultura de la Nación introdujo un Programa Nacional de Agricultura Periurbana (Barsky, 2005).

Específicamente en Argentina, en las normativas provinciales y municipales, se establecen distinciones entre zonas urbanas, semiurbanas, rurales y rururbanas. Sin embargo, autores como Ringuelet (2008), al referirse a las áreas periurbanas platenses, señalan que carecen de una entidad censal-administrativa claramente definida. Aunque estas áreas presentan características que pueden ser tanto urbanas como rurales, sigue siendo un desafío pendiente establecer límites precisos para las zonas periféricas y utilizarlos como herramienta para la toma de decisiones.

Bibliografía

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