Haroldo Dilla Alfonso

El término régimen –del latín regere: gobernar, dirigir– indica siempre un orden regular y sistémico. Existen, por ejemplo, regímenes alimenticios, tributarios, escolares, matrimoniales, etc. Pero cuando se habla del ámbito político, régimen adquiere un sentido jerárquico y alude a un tipo de gobierno y administración que se conecta con otros conceptos, como gobernanza y capital social.

La noción de régimen derivó en el campo de las ciencias sociales en el concepto de régimen político, como un sistema de reglas y normas. También, es definido como una forma de orden y de gobierno. El sentido no es diferente cuando se habla de los regímenes de fronteras.

Este capítulo se divide en tres secciones. En la primera se aborda la noción general de régimen y, en particular, la de régimen de fronteras. En la segunda sección se elabora el concepto de ensamblajes institucionales transfronterizos. La tercera profundiza el caso de los regímenes de frontera en América Latina. Finalmente, en la última sección se reflexiona sobre los retos implicados en el estudio de los regímenes fronterizos.

Régimen de fronteras

Whitehead (2020) ha argumentado que un régimen político es “[…] un sistema o estructura coherente y durable de reglas y normas (formales y convencionales) que regulan las relaciones entre los dirigentes y sus subordinados en una jurisdicción específica, normalmente, aunque no obligatoriamente, un estado nacional reconocido” (p. 22).

Por su parte, Zurm (2006) lo define como “[…] una forma de orden y gobierno, es decir, un conjunto institucionalizado de principios, normas y reglas que regula la forma en la que los actores se relacionan en un contexto dado de acción” (p. 1179).

También, es posible hacer alusión al orden institucional (organizativo y normativo) que gobierna situaciones de fronteras internacionales.

Al decir de Leresche y Saez (2002), la confluencia de varios modos de gobierno implica formas diferentes de negociación y “contractualización” incidentes en la acción pública. En consecuencia, el régimen fronterizo habla, en primer lugar, de la presencia estatal en las zonas de fronteras en busca de la seguridad territorial y de la protección/negociación de las soberanías, de la regulación legal de los territorios, de la habilitación social y del ejercicio de prácticas de extrañamiento y distanciamiento del otro, pero al mismo tiempo de su disciplinamiento y normalización cuando el contacto es conveniente (Agnew y Oslander, 2010).

En Europa se han organizado las llamadas eurorregiones, que son arreglos institucionales para gestionar el desarrollo cooperado de regiones que engloban zonas fronterizas de varios países, política acorde con la visión integracionista de la “Europa de las regiones” vs. la “Europa de las naciones”. Aunque un balance de estas experiencias arrojaría tantos desaciertos como éxitos, las eurorregiones constituyen la experiencia postnacionalista más avanzada en el planeta. Con esta excepción, puede advertirse que no existen regímenes que den cuenta del gobierno de regiones transfronterizas, que involucre a dos o más estados, aun cuando estas estén apoyadas en fuertes interpenetraciones en los ámbitos socioeconómico, ambiental y/o de vida cotidiana. La política sigue siendo aquí una factura fundamentalmente nacional.

Según Iranzo y Caballero (2020), la identificación de los regímenes de frontera enfrenta dos dilemas conceptuales. Por un lado, habría que distinguir entre las diferencias de escalas, en particular la definición nacional (es decir, más general) y aquella otra más concreta que se realiza en un plano regional/local.

En el primer caso alude a situaciones formales derivadas de las jurisprudencias nacionales y que establece tipos de instituciones (organizaciones y normativas) así como una apoyatura discursiva, para todo un espacio nacional. Esta es la situación más usual en los estudios geopolíticos tradicionales y en aquellos otros derivados del regionalismo abierto que visualiza a las fronteras como espacios canalizadores de flujos de factores económicos.

De cualquier manera, es un recurso valioso cuando se trata de identificar rasgos fundamentales de los ordenamientos nacionales o derivados de los proyectos integracionistas. Asimismo, puede ser interesante para realizar estudios comparados, pero resulta insuficiente para captar la variedad de situaciones fronterizas que es factible encontrar en un mismo límite binacional, a partir de las especificidades histórico/culturales locales. Pueden ubicarse en esta línea los trabajos paradigmáticos de Prescott (1987) y, en América Latina, la obra clásica, y desafortunadamente poco difundida, de Nweihed (1990).

En el segundo caso, se trata de enfoques sociológicos locales que perciben a las regiones transfronterizas como ámbitos diferenciados por la naturaleza de sus relaciones socioculturales, políticas y ambientales. Estos constituyen la inmensa mayoría de los estudios –disciplinarios e interdisciplinarios– contemporáneos sobre el tema. Debe hacerse notar que estos enfoques no son excluyentes, y que en ocasiones la renuncia a una sinergia entre ellos puede conducir a resultados parcializados de los estudios fronterizos.

Muy vinculado a lo anterior, reside un segundo problema: ¿Cuál es la amplitud institucional de un régimen de frontera? De optarse por un enfoque geopolítico clásico de la frontera como límite, entonces el entramado institucional queda restringido al dispositivo de control que tiene su centro en el mismo borde (migración, aduana, control fito-zoo-sanitario, policía fronteriza) y extiende su incidencia a todo el territorio nacional. En cambio, si se ve a la frontera como espacio social, entonces es indiscutible que el régimen de frontera abarca otros ensamblajes institucionales que pueden tener, en algunos casos, significados transfronterizos.

Ensamblajes institucionales (trans)fronterizos

Por ensamblaje institucional, siguiendo a Deleuze y Guatari (1988), se puede considerar a un conjunto contingente de prácticas y objetos, heterogéneos pero interrelacionados, y cuyas dinámicas son propias y autónomas respecto al total, y en consecuencia conducen a resultados no reducibles a las partes. En este sentido, constituyen sistemas abiertos que asumen componentes desplazados desde otros sistemas. Si el régimen fronterizo constituye la estructura formal y general que dicta el “deber ser” fronterizo, el ensamblaje institucional fronterizo constituye su manifestación concreta, fluida y temporal.

Considerando la experiencia latinoamericana, es posible reconocer al menos tres tipos de ensamblajes institucionales fronterizos que interactúan en las sociedades de este signo.

En primer lugar, se distinguen aquellos ensamblajes que garantizan la administración de las franjas fronterizas como componentes del territorio nacional. En términos institucionales aquí se ubican todas las organizaciones desconcentradas o descentralizadas que a nivel nacional garantizan la administración de los asuntos públicos: oficinas desconcentradas de ministerios, gobiernos locales o instituciones específicas formadas al calor de programas desarrollistas.

Por definición, el funcionamiento de estas instituciones ̶ particularmente en regímenes centralizados como ocurre en todos los países latinoamericanos que no poseen ordenamientos federales ̶ no se distingue formalmente de las que existen en otros territorios en el mismo ámbito nacional. Sin embargo, en la práctica, pueden asumir funciones ad hoc coordinadas con la otra parte. Ello ocurre, por ejemplo, en el caso de emergencias epidemiológicas. También, se derivan de esta condición, como es el caso del sistema de educación básica cuando tiene que afrontar una fuerte presencia de alumnos inmigrantes. En casos excepcionales, estas acciones son incorporadas formalmente a los protocolos de procedimientos, pero generalmente esto ocurre al margen de la normatividad, por lo que pueden ser consideradas como desviaciones.

Otro tipo de ensamblaje institucional se refiere a organizaciones y normas propiamente de control fronterizo, que solo existen en situaciones de esta naturaleza (terrestres, portuarias, aeroportuarias). Incluyen aduanas, oficinas de inmigración y control zoo-fito-sanitario, así como cuerpos de seguridad especializados, a los que, en fronteras terrestres, se agregan contingentes militares, y en fronteras marítimas las fuerzas armadas. Estas son las típicas instituciones de las fronteras duras westfalianas que nacieron como pivotes demarcatorios y defensivos del territorio nacional frente a otros estados. Son, asimismo, ejes de fuertes procesos de “securitización” para afrontar nuevos factores percibidos y representados como amenazas (narcotráfico, terrorismo, flujos migratorios o pandemias). Sin embargo, al mismo tiempo, también pueden implicar espacios funcionales de concertación transfronteriza. Un ejemplo, cada vez más usual, son los sistemas de controles integrados en los pasos fronterizos sudamericanos.

No menos relevante es la extensión de prácticas informales y/o ilícitas que rellenan la brecha existente entre las normas y el funcionamiento posible. Hay grupos nacionalistas de la sociedad civil que pueden enrolarse en las acciones de apoyo en esta dirección, con más valor simbólico que práctico.

Finalmente, en las franjas fronterizas aparecen instituciones cuyas finalidades son viabilizar los contactos e intercambios transfronterizos y que sirven de canales o plataformas para la práctica de lo que hoy se discute como paradiplomacia. Cuando los gobiernos municipales y regionales tienen cuotas significativas de autonomía y vocación transfronteriza, devienen actores destacados de este tipo. Aquí resulta decisiva la participación de organizaciones de la sociedad civil, en ocasiones con el apoyo de la cooperación internacional, así como de los proyectos integracionistas regionales.

Regímenes de frontera en América Latina

En América Latina no existen proyectos integracionistas postnacionalistas (como ocurre en Europa) ni estrategias vigorosas de acumulación que favorezcan la movilidad de factores en las franjas fronterizas. Por consiguiente, aquí los regímenes de frontera tienen un sello marcadamente nacionalista, condición esta que se conjuga con la historia local y las incidencias internacionales y globales, incluyendo aquí la relación con los proyectos integracionistas.

Existe una relativamente amplia muestra de estudios centrados en los regímenes fronterizos, en particular desde una óptica geopolítica, y cuya reseña desborda los límites de este capítulo. Sin embargo, muy pocos son los estudios animados por ambiciones continentales con intenciones comparadas.

Un caso en este último sentido es la meticulosa recopilación de legislaciones nacionales que inciden en la conformación de los regímenes fronterizos en una decena de países sudamericanos, a cargo de Benedetti y Bustinza (2017). El trabajo incluye una contrastación institucionalista de las definiciones zonales fronterizas terrestres, un registro de las legislaciones existentes y de los tratamientos constitucionales que en cada país reciben las fronteras. También aborda los enfoques que sobre las fronteras predominan en tres proyectos integracionistas: la ALADI, la CAN y el MERCOSUR. Aunque no se trata de un estudio comparado en sí –ello hubiera requerido un análisis más sostenido de las experiencias y de los contextos en que se generan y que pretenden gobernar– es sin lugar a dudas un valioso insumo, imprescindible para cualquier estudio futuro sobre el tema.

Otro caso es el estudio de Dilla y Hansen (2019), que centra la atención en las diferentes miradas desde los estados nacionales. En este sentido, se proponen tres tipos ideales.

El primero remite a los estados que han logrado avanzar hacia una perspectiva desarrollista, que toma en cuenta la relación transfronteriza como condición para ella, y en consecuencia asumen discursos y prácticas integracionistas. Es un tipo de posicionamiento que gana espacio en los textos constitucionales y legales, así como en las construcciones institucionales.

Se trata de un tipo de proyección en algunas ocasiones arropada por proyectos integracionistas auspiciosos, como sucede con Colombia y Perú, miembros de la actual Comunidad Andina de Naciones (CAN). También, se han propiciado a partir de políticas nacionales específicas, como sucede por ejemplo en Brasil y Uruguay. El caso paradigmático es el de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) implementadas por la CAN. Allí se conformaron regímenes fronterizos más complejos y más avanzados formalmente, aun cuando sus diseños y bríos programáticos exceden a sus funcionamientos reales, lastrados por reticencias nacionalistas y legislaciones incompletas.

Otro extremo de esta tríada está constituido por los estados que mantienen una actitud hostil hacia sus fronteras, que son percibidas como amenazas a los valores esenciales nacionales y, en consecuencia, se esmeran en implementar políticas de separación. Resulta de jure un posicionamiento remanente de otros tiempos, pero también puede actualizarse por coyunturas políticas. No les distingue un grado específico de densidad institucional o normativa, lo cual puede variar de un caso a otro, sino la manera como la frontera es conceptualizada explícita o implícitamente. Son los casos de República Dominicana, Costa Rica y Venezuela desde su abandono de la CAN. En el primer caso, la frontera es objeto de una alta densidad institucional, pero que siempre apunta a obligar a la frontera a mirar hacia los centros políticos nacionales.

Finalmente, un tercer tipo de posicionamiento implica a los estados que mantienen una política displicente hacia sus fronteras en cuanto a comunidades, llegando en ocasiones a extremos de omisión discursiva total. No se trata de que no controlen ̶ obviamente lo hacen ̶ y en este sentido son duramente westfalianos. Pero no es la hostilidad lo que guía sus políticas, sino la invisibilidad: omisiones constitucionales y normativas, débil institucionalidad y la inexistencia de políticas específicas. Un caso paradigmático es Chile, pero también pudiera ser la situación dominante en países como Argentina, Haití y Paraguay. Lo más usual es que estos países, cuando afrontan situaciones fronterizas diversas, traten estos asuntos como partes de las agendas bilaterales.

Regímenes fronterizos y retos epistemológicos

Los regímenes fronterizos siempre han sido espacios institucionales complejos y densos. Como se proponía más arriba, han constituido lugares de confluencia contradictoria de jurisdicciones nacionales diferentes, y por tanto también de regímenes fronterizos diferentes. Por otra parte, las regiones fronterizas por lo general han sido periferias históricas de centros políticos, lo que implica relaciones de colonialismo interno, tal y como lo ha definido González Casanova (1969). Todo esto supone un acumulado de tensiones y conflictos que se refleja en sus ordenamientos político/legales.

Esta situación se agrava en la actual fase de mundialización neoliberal. Desde la última década del pasado siglo se han profundizado los encauzamientos neoliberales de la política continental y de los proyectos de regionalismo abierto. En ese contexto, las fronteras interestatales y sus regiones aledañas han experimentado la intensificación de los intercambios formales e informales, la entrada en escena de diversas escalas y agentes y la inevitable complejización de los entramados normativos e institucionales que intentan gobernarlas.

Por un lado, se produjo una relativización de los controles de fronteras con el incremento de los flujos de mercancías, personas y capitales. Es lo que Mol y Law (1994) definen como “espacios fluidos”. De igual manera, los espacios fronterizos devienen en sí mismos recursos territoriales, en particular debido a la mayor dinámica del capital respecto a factores territorializados (como los estados) que le permite horadar los límites en busca de tasas de ganancia superiores mediante las diferencias de precios de los factores económicos, las regulaciones más flexibles, la calidad de la fuerza de trabajo, la disponibilidad de recursos ambientales, etc. Por último, las comunidades fronterizas asumen identificaciones culturales que trascienden los límites, en particular cuando se trata de pueblos originarios que reclaman sus espacios ancestrales fragmentados por los bordes nacionales.

Ello conduce a procesos de desestatización de la gestión pública –fenómeno usual en el capitalismo neoliberal– con la emergencia de grupos que adquieren capacidades de control sobre determinados procesos. Un aspecto de ello es la manera como compañías, comunidades y gremios asumen el control de fragmentos de los bordes o de actividades de fuerte impacto local, como es el caso de los mercados transfronterizos.

La situación anterior ocurre en el caso de grupos ubicados en redes internacionales criminales –tráficos de drogas, armas y/o personas– que llegan a ejercer controles directos o indirectos decisivos sobre instituciones encargadas del gobierno de las fronteras. Justo lo que Trejos Rosero (2015) definía, en referencia a la frontera colombo-brasileña, como las áreas marrones en las fronteras latinoamericanas,

[…] aquellos espacios en que actores no estatales vinculados a prácticas y redes ilegales locales e internacionales acumulan tantos recursos e influencia que sobrepasan a las instituciones del Estado, ya sea por ausencia total del Estado o por su débil presencia (p. 40).

Bibliografía

Agnew, J. y Oslander, U. (2010). “Territorialidades superpuestas, soberanía en disputa: lecciones empíricas desde América Latina”. Tabula Rasa, 13, 191-213.

Benedetti, A. y Bustinza, I. (2017). “Estudio comparado de las definiciones sobre frontera en la normativa sudamericana (con especial énfasis en las décadas de 1980 a 2010)” en S. Braticevic, C. Tommei & A. Rascovan (eds.), Bordes, límites, frentes e interfaces (pp. 37-65). Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires.

Deleuze, G. y Guatari, F. (1988). A thousand plateaus. London: Athlone Press.

Dilla, H. y Hansen, K. (2019). “El gobierno de las territorialidades transfronterizas internacionales: la experiencia latinoamericana”. Geopolítica(s). Revista de Estudios sobre Espacio y Poder, 10(2), 259-279. https://dx.doi.org/10.5209/geop.66400

González Casanova, P. (1969). Sociología de la explotación. México DF: Siglo XXI.

Iranzo, Á. y Caballero, S. (2020). “The periphery at the center: an analysis of Latin American regionalism from the borders”. Space and Polity, 24(3), 346-361.

Nweihed, K. (1990). Frontera y límite en su marco mundial: Una aproximación a la fronterología. Caracas: Equinoccio.

Leresche, J. y Saez, G. (2002). “Political frontier regimes: Towards cross border governance?” in M. Perkmann and Ngai-Ling Sum (eds.), Globalization, regionalization and cross border regions. N. Y.: Palgrave.

Mol, A. and Law, J. (1994). “Regions, networks and fluids: Anemia and social topology”. Social Studies of Science, 24(4), 641-671.

Prescott, J. R. V. (1987). Political frontiers and boundaries. New York: Routledge.

Trejos Rosero, L. F. (2015). “El lado colombiano de la frontera colombo-brasilera. Una aproximación desde la categoría de área sin ley”. Estudios Fronterizos, 16(31), 39-64.

Whitehead, L. (2020). “Regime change” in D. Berg-Schlosser, B. Badie & L. Morlino (eds.), The SAGE handbook of political science (pp. 32-46). UK: SAGE.

Zurm, M. (2006). “El régimen político y su análisis”. En Nohlen, D. y Schultze, R., Diccionario de Ciencia Política (pp. 1179-1180). Ciudad de México: Porrúa.