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Instrumentos de política científica, tecnológica y de innovación en América Latina

Principales tendencias de política en Argentina,
Brasil, Chile y México

Pablo Sánchez y Laura Osorio[1]

Palabras clave: política CTI, instrumentos de política, áreas estratégicas

Introducción

El análisis del proceso social latinoamericano no es una tarea fácil de emprender. La multiplicidad de particularidades que cada uno de los países presenta ha sido determinante frente al abordaje de problemas económicos, políticos, científicos y tecnológicos, así como en las formas en las que se dan procesos de bienestar y desarrollo. Sin embargo, es posible también observar trayectorias comunes llevadas a cabo por los países de la región, por tanto, vistos como conjunto, presentan rasgos similares con respecto a problemáticas y abordajes.

Teniendo en cuenta esto, es posible pensar la forma en la que las agendas políticas de estos países se han planteado en miras al progreso y al crecimiento económico, estableciendo reformas y cambios estructurales que han afectado profundamente, de manera positiva y negativa, tanto a individuos, firmas, instituciones como al sistema nacional en su conjunto. En este contexto, los países de la región han puesto en marcha, a lo largo de su historia, diversos dispositivos institucionales que buscaron dar cuenta de la solución a ciertas problemáticas recurrentes de su desarrollo.

Las políticas de ciencia, tecnología e innovación (en adelante CTI) resultan centrales para la construcción de economías basadas en el conocimiento, ancladas en sistemas nacionales de innovación sólidos. No obstante, resulta necesario considerar que los distintos países presentan sus sistemas institucionales, sociales, productivos y de investigación propios, así como una dotación determinada de recursos humanos y capacidades en I+D, lo cual tiene una incidencia evidente en las modalidades de instrumentación de las políticas CTI. Esto genera que la diversidad de los sistemas institucionales en la región sea muy importante en lo que respecta a la CTI, y el universo de políticas e instrumentos, muy disímil.

En la actualidad, se evidencia una complejidad creciente en los sistemas nacionales de CTI, que requiere un abordaje cualitativo que permita discernir cuáles son las principales tendencias en la orientación de las políticas. Para comprobar lo anteriormente expuesto, se hará uso de un sistema de información científico, dedicado a la recopilación de todas las políticas e instrumentos aplicados por los países de Iberoamérica, denominado Políticas CTI. A partir de la consulta sobre sus bases de datos, se intentarán definir cuáles son las tendencias de las políticas en CTI en los principales países de la región.

Propuesta teórica

El análisis de las políticas de ciencia, tecnología e innovación deviene central a la hora de pensar en el desarrollo económico y social de los países, dado que dichas políticas constituyen las principales modalidades que llevan adelante los Estados para fomentar el bienestar de sus sociedades y el crecimiento de sus economías. Las políticas, y su impacto consiguiente, varían de acuerdo con el perfil de cada país, y con las relaciones que se presentan dentro de los distintos elementos de su sistema económico y social. Particularmente en América Latina, resulta importante analizar las modalidades de política en CTI, dado que las trayectorias económicas de los distintos países presentan, como rasgo central, una fuerte tendencia a lograr períodos de fuerte crecimiento, seguidos de estancamiento o franco retroceso.

Diversas son las causas de estos procesos de retroceso o estancamiento en la región, entre estas, el predominio en la especialización en producción intensiva en recursos naturales, con la consiguiente dependencia hacia las variaciones en los precios internacionales de estos bienes. Esto se ha definido como eficiencia factorial, basada en un patrón de especialización internacional que refleja solo ventajas absolutas estáticas derivadas de la dotación factorial. Este tipo de eficiencia, y la elevada brecha tecnológica, impide que los países en desarrollo lleven a cabo procesos de convergencia y catching up (Barletta et al., 2013).

Por ende, este tipo de actividades económicas y formas de competencia internacional de la región pueden relacionarse con lo que Reinert (1996) ha definido como “subdesarrollo schumpeteriano”, que es el resultado de la especialización, dentro de la división internacional del trabajo, en actividades que alcanzan bajo puntaje en el índice de calidad de las actividades económicas. Esto impide que los países basados en recursos naturales puedan competir con aquellos otros países que se han especializado en productos y sectores basados en eficiencias schumpeterianas –en sectores de innovación y cambio técnico– y eficiencias keynesianas –productos con elevada elasticidad de precio de la demanda, dando cuenta de una competencia e intercambios asimétricos–.

Frente a este panorama, se han planteado propuestas teóricas que apuntan a un cambio estructural, no regresivo, que parta de decisiones políticas, industriales y económicas, que incentiven a una matriz productiva diversificada, intensiva tecnológicamente y en conocimientos (Ocampo, 2006; Palma, 2005; Reinter, 2007; Cimoli et al., 2010, Cimoli y Porcile, 2011 en Barletta et al. 2013). Del mismo modo, un cambio que contemple nuevas maneras en que se articule el conocimiento con la producción contando con estrategias selectivas en la apropiación de nuevos paradigmas (CEPAL, 2012).

En este sentido, en América Latina, desde mitad del siglo XX se han creado y fomentado diversos programas para lograr el desarrollo social y económico, enfocado en la generación de una matriz productiva basada en recursos humanos altamente calificados así como en la puesta en marcha de nuevos productos y servicios de alto valor agregado. La ciencia y tecnología aparece, en este contexto, como medio y como fin para alcanzar el desarrollo social. Las políticas públicas, le otorgan sentido al agregado de valor dado por los procesos de I+D llevados a cabo por diversos agentes del sistema. De aquí la importancia que tiene para los diversos países de la región institucionalizar las actividades de ciencia y tecnología, generando políticas públicas, con su consiguiente instrumentación en proyectos, líneas y programas.

Con respecto a esto último, Lugones y Suárez (2006) explican que existen diversos instrumentos de política, entre estos, instrumentos sectoriales destinados a ciertas actividades específicas; horizontales, disponibles para cualquier sector o actividad; regionales, destinados a ciertas regiones o áreas, y especiales, como la maquila o el apoyo a la conformación y/o consolidación de clusters. Este tipo de instrumentos pueden encontrarse en diversos ámbitos de la política, en el económico, social, cultural y también en el ámbito de la ciencia, tecnología e innovación. En relación con los instrumentos del ámbito científico, tecnológico y de innovación, Emiliozzi et al. (2009) han llevado a cabo el esfuerzo de categorizar los objetivos de dichos instrumentos de política en los siguientes cinco tipos: generación de conocimiento científico básico y aplicado; generación de productos y servicios de alto valor agregado; formación de recursos humanos en ciencia, tecnología e innovación; desarrollo de áreas tecnológicas estratégicas para el país; y generación de redes de articulación del sistema.

Hacia un análisis de las políticas en CTI en la región

Partiendo de la base de las categorías propuestas por Emiliozzi et al. (2009), se ha seleccionado para el análisis de políticas en CTI en la región, a los países que presentan mayor desarrollo en la temática. Esta selección está basada en tres indicadores: gasto en I+D como porcentaje del PBI; gasto total en dólares y publicaciones en SCI. Del análisis combinado de estos tres indicadores se observa que los países que presentan los mejores guarismos de la región son Brasil, Argentina, México y Chile.[2]

Resulta interesante observar cuál es el total de instrumentos de política que presentan estos países para las cinco categorías relevadas por la plataforma de Políticas CTI y cómo este relevamiento de información ofrece indicios para comprender los estilos de políticas que se observan en la región en la actualidad.

En el gráfico referido a instrumentos de política CTI en los países seleccionados, puede observarse que Brasil, como la principal economía de la región, lleva la delantera regional con más de ciento cuarenta instrumentos. Los tres países restantes cuentan con una dotación de instrumentos que ronda entre los cincuenta y sesenta.

Gráfico 1 . Intrumentos de Política Científica, Tecnológica y de Innovación en países seleccionados.

Gráfico 1

Resulta pertinente, para nuestro propósito, y en relación con las categorías expuestas, particularizar el análisis en las tres categorías principales, para observar allí qué tendencias se presentan en: 1) políticas para la generación de conocimiento básico y aplicado; 2) generación de productos y servicios de alto valor agregado; 3) desarrollo de áreas tecnológicas estratégicas para el país. A través del análisis de estas tres categorías se podrán evaluar las principales tendencias imperantes en los países más importantes de la región.

Gráfico 2. Generación de nuevo conocimiento científico básico y aplicado.

Gráfico 2

La primera categoría, denominada “generación de conocimiento básico y aplicado” se conforma de las siguientes subcategorías: fondos de la investigación científica y tecnológica; incentivos docentes a la investigación científica y tecnológica; y fondos para infraestructura y equipamiento.

En esta categoría, se encuentra una fuerte concentración de instrumentos correspondientes a fondos de promoción de la investigación científica y tecnológica, lo cual evidenciaría el peso que aún posee la ciencia de corte más “académico” a la hora de pensar en el fomento a la investigación. Para países como Brasil y Argentina, el incentivo a la investigación se acompaña con el fortalecimiento de la infraestructura, como factor interdependiente para el proceso de estímulo a la creación de conocimiento científico. Mas no sería el caso de Chile y México, cuyo fomento a la infraestructura y equipamiento, de instituciones dedicadas a la ciencia y tecnología, es más limitado. Podría afirmarse que el enfoque de los instrumentos de esta categoría es, en general, un enfoque horizontal que promueve cualquier actividad o sector dedicado a la generación de conocimiento científico básico y aplicado sin priorizar a ninguno en particular.

La segunda categoría, correspondiente a los instrumentos dedicados a la generación de nuevos productos y servicios de alto valor agregado, se subdivide en las siguientes subcategorías: fondos de promoción de la innovación y la competitividad de las empresas; capital de riesgo, capital semilla y otros instrumentos financieros de apoyo a la I+D y la innovación; y mecanismos de promoción para la transferencia de conocimiento y tecnología al sector productivo.

Gráfico 3. Generación de nuevos productos y servicios de alto valor agregado.

Gráfico 3

En dicha categoría, puede observarse el esfuerzo llevado a cabo por los países para apoyar la innovación en las empresas, cuestión que ha tomado centralidad en la formulación de las políticas científicas y tecnológicas de la región en los últimos veinte años. De esta manera, aparecen los instrumentos dedicados a fomentar la innovación en el sector productivo.

En su gran mayoría, Brasil, Argentina, Chile y México presentan instrumentos para lograr la innovación en las empresas que están basados en una concepción lineal, que implica fomentar el conocimiento para que este luego se traduzca en una innovación tecnológica, idea que ha sido ampliamente debatida: numerosas evidencias empíricas demuestran que el fomento del conocimiento básico no deviene necesariamente en una innovación. Para los países seleccionados, los fondos de financiamiento para la innovación en las empresas son los instrumentos con los que más cuentan estos países, en comparación con las otras modalidades de instrumentos, que son bastante reducidas en cantidad y monto. Por otra parte, los mecanismos de promoción de la transferencia de conocimiento y tecnología al sector productivo constituyen la porción menos importante de esta categoría. En cuanto a instrumentos que fomenten la industria de capital de riesgo, esta no se encuentra muy desarrollada en la región a excepción de los casos de Chile y Brasil, los cuales cuentan con algunos instrumentos que han sido exitosos a la hora de promover la radicación y establecimiento de fondos de esta índole.

Frente a la tercera categoría, dedicada al desarrollo de áreas estratégicas para el país, compuesta por las subcategorías “fondos sectoriales” y “programas de áreas prioritarias”, Brasil es el país que lidera esta modalidad de políticas, con sus grandes fondos sectoriales, dedicados al fortalecimiento de sus principales áreas estratégicas.

Gráfico 4. Desarrollo de áreas tecnológicas estratégicas para el país.

Gráfico 4

Si bien el resto de los países, a excepción de Chile, presentan una buena cantidad de instrumentos para promover sus áreas prioritarias, el nivel del financiamiento (en cuanto a asignación presupuestaria) es infinitamente menor al dedicado por Brasil, que cuenta con una política muy fuerte de asignar un porcentaje de la facturación de compañías de diversos rubros a fomentar la I+D en el rubro en el cual se aplica dicha tasa. El grueso del financiamiento argentino en este eje proviene de préstamos internacionales, gestionados por instituciones del gobierno nacional. Si bien estos cuatro países dan cuenta de fondos sectoriales y áreas prioritarias, las definiciones políticas de los sectores relevantes para la diversificación de la economía y la industria solo se evidencian en Argentina y Brasil, cuyo esfuerzo se ha enfocado en la biotecnología, la nanotecnología, y las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

Algunas reflexiones

Ante el panorama presentado con respecto a los instrumentos de política en CTI, sería posible llegar a definir algunos lineamientos para los países seleccionados. Más allá de los esfuerzos por incorporar el concepto de innovación en la formulación de las políticas, que se reconoce como un avance en el proceso de fortalecimiento de la ciencia, la tecnología y los procesos productivos e industriales, estructuralmente los países presentan debilidades institucionales que impiden que dicho concepto sea apropiado como se espera; esto se suma a que las firmas de la región, en su gran mayoría, no presentan demandas importantes de I+D y, las que innovan concentran sus esfuerzos de innovación casi exclusivamente en la compra de bienes de capital. Las firmas, como agentes fundamentales de los procesos de innovación, poseen serias dificultades en la región para motorizar los procesos de innovación, por lo cual el grueso financiamiento de dichas actividades continúa en manos de los Estados nacionales y provinciales. Esto se evidencia al momento de analizar la concepción que subyace en los distintos instrumentos de política implementados por los países de la región. Como se comentó, la matriz productiva de dichos países se ha especializado históricamente en la producción de productos primarios, y lograr la diversificación productiva requiere afinar las metodologías que sustentan la concepción e implementación de las políticas, con la finalidad de lograr abordar los sectores productivos que pueden ser cruciales para cada país y que los conduzcan a una sofisticación de sus estructuras productivas.

Específicamente para los países analizados, se encuentran esfuerzos importantes por dar cuenta de los sectores estratégicos definidos por cada nación. En los casos de Brasil y Argentina, que cuentan con un entramado científico-tecnológico e industrial más diversificado y de mayor tradición histórica, se encuentran una batería de instrumentos tanto horizontales como sectoriales, que buscan fortalecer los principales sectores productivos, partiendo de la base de la escasa capacidad que tiene buena parte de su sector productivo para conducir procesos de innovación sistemáticos. Chile, que cuenta con una base industrial más reducida, está intentando instalar una cultura de innovación y emprendedurismo, que tenga un foco más acentuado en ventanas tecnológicas y productivas en el sector servicios y manufacturas basadas en recursos naturales. El caso de México presenta particularidades propias de su historia económica y de sus relaciones internacionales. Los fuertes vínculos económicos con Estados Unidos condicionan la estructura productiva del país, que presenta demandas de I+D muy acotadas. El Estado mexicano, a su vez, invierte un porcentaje de su PBI muy bajo en estas actividades, y el alcance de intervención de sus instrumentos de política en CTI también es limitado.

Una problemática central que se desprende del análisis es la cuestión de la financiación de las actividades de I+D, que se constituye en uno de los grandes vacíos que presentan las políticas en ciencia, tecnología e innovación en la región, en la medida que sus sistemas nacionales de innovación no cuentan con herramientas suficientes como las de capitales de riesgo, o semilla para financiar la innovación en las firmas. El grueso del financiamiento a la innovación proviene de fondos públicos, lo cual demuestra las debilidades de una estructura basada en pequeñas y medianas empresas, que tienen capacidades de inversión en innovación muy escasas. Asimismo, la relación existente entre las empresas, universidades, y otros agentes generadores de conocimiento es bastante limitada de acuerdo con las necesidades que presenta cada sociedad

En este sentido, es posible comprender que, a nivel regional, se ha tendido a promover políticas e instrumentos de corte horizontal de acuerdo con su alcance universal o generalizado (Lugones y Suárez, 2006). Este hecho se ha debido al contexto de creación de las políticas que, como se ha mencionado con anterioridad, presenta ciertos rasgos particulares, a nivel social, económico e industrial que ha pretendido incentivar o solo a un sector, o por el contrario, a multiplicidad de sectores sin dar prioridad a ciertas áreas en concreto, las cuales serían clave para el desarrollo económico y la relación internacional de cada país.

Ante esto, se ha planteado la necesidad de fomentar la creación de nuevos (y variados) sectores económicos, industriales y tecnológicos, así como elegir actividades que sean mejores que otras (Reinert, 1996), pero que puedan vincularse con otros sectores productivos –pueden ser ya existentes–, desde los cuales sea posible llevar a cabo transferencias de capacidades tecnológicas y de I+D. La creación de una capacidad en un sector específico incrementa sustancialmente la probabilidad de diversificar las capacidades en otros sectores relacionados (Saviotti y Frenken, 2008).

De esta manera, juegan un papel elemental las políticas industriales orientadas a lograr un cambio estructural progresivo, es decir, políticas industriales tendientes a crear nuevos sectores, sean ellos manufactureros, primarios o de servicios. Estas políticas son un componente necesario del desarrollo, que incorpora políticas de competitividad que buscan mejorar la eficiencia de los sectores existentes (CEPAL, 2012; Cimoli et al., 2010; Reinert, 1996). Es así que resulta central que las políticas de CTI de la región no funcionen como compartimentos estancos de la política industrial, o de otras políticas económicas que, de hecho, juegan un rol central en el devenir de las economías de la región, sino que interactúen y encuentren un lugar común para lograr avances frente a diversas necesidades.

Las políticas sectoriales, entonces, resultan imprescindibles en la región, pero no son las únicas que deberían impulsarse, ya que, como mencionan Bianco (2007), Dutrénit y Katz (2005), la combinación de políticas sectoriales y horizontales, así como enfocadas en la oferta pero también en la demanda, contribuyen a generar una trayectoria de crecimiento sostenible en el tiempo. También fomentarían una competitividad estructural en las economías, y permitirían dar el marco adecuado para que las firmas de la región cuenten con un entramado institucional de apoyo, que sea firme y sustentable.

Resulta necesario contar instrumentos de carácter mixto (verticales y horizontales) considerando que, para la promoción de sectores de productividad alta, es necesaria la presencia de una estructura económica y social que propicie espacios de co-creación, basados en fuertes capacidades tecnológicas y de innovación, educación, así como interacciones entre diversos agentes y actores clave de este proceso. Del análisis de los instrumentos de política implementados en la región, se evidencia un giro en su concepción, que busca justamente dar cuenta de la necesidad de implementar políticas mixtas. A los instrumentos más tradicionales que tienen un enfoque netamente horizontal, se le han sumado toda una serie de instrumentos verticales, que apuntan a financiar, principalmente, a los sectores estratégicos que identifica cada país como tales. Parte de este giro se explica por lineamientos estipulados por las entidades internacionales que financian políticas de innovación (BID por ejemplo), que buscan implementar en la región políticas más focalizadas en áreas o sectores específicos. No obstante, como da cuenta la plataforma de Políticas CTI y otras plataformas de información sobre el tema, cada país de la región ha presentado avances fundamentales con respecto a la formulación de su política, y a la promoción y ejecución de instrumentos de fomento a la CTI.

Bibliografía

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Bianco, C. (2007) “¿De qué hablamos cuando hablamos de competitividad?”. Documento de Trabajo, N° 31, marzo. Centro Redes. Recuperado el 04 de septiembre de 2015 de http://goo.gl/4RnQUv.

CEPAL (2012). Cambio estructural para la igualdad. Una visión integrada para el desarrollo. San Salvador. Recuperado el 04 de septiembre de 2015 de http://goo.gl/uPXI3y.

Cimoli, M.; Porcile, G. y Rovira, S. (2010). “Structural change and the BOP-constraint: why did Latin America fail to converge?”. Cambridge Journal of Economics, N° 34, pp. 389-411. Recuperado el 04 de septiembre de 2015 de http://goo.gl/NwnihB.

Dutrenit, G. y Katz, J. (2005). “Innovation, growth and development in Latin-America: Stylized facts and a policy agenda”. Innovation: Management, Policy & Practice, N° 7, pp. 105-130.

Emiliozzi, S.; Lemarchand, G. A. y Gordon, A. (2009). “Inventario de instrumentos y modelos de políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina y el Caribe”. REDES-BID, Working Paper 9.

Lugones, G. y Suárez, D. (2006). “Los magros resultados de las políticas para el cambio estructural en América Latina: ¿problema instrumental o confusión de objetivos?”. Documento de Trabajo, N° 27, julio. Centro Redes. Recuperado el 04 de septiembre de 2015 de http://goo.gl/WTOceG.

Metcalfe, J.S. (2002). “Restless capitalism increasing returns and growth in evolutionary enterprise economics”. Trabajo presentado en la conferencia Organisational and technological transformations in complex adaptive systems: concepts, methods of analysis and measurement. Manchester: UK, enero.

Perez, C. y Soete, L. (1988). “Catching up in Technology: entry Barriers and Windows of Opportunity”. En Dosi, G.; Freeman, C.; Nelson, R. y Soete, L. (eds.). Technical Change and Economic Theory. London: Francis Pinter.

Reinert, E. (1996). “The role of technology in the creation of rich and poor nations: underdevelopment in a Schumpeterian system”. En Aldcroft, Catterall (eds.). Rich nations-poor nations. Elgar, UK.

Saviotti, P. y Frenken, K. (2008). “Export variety and the economic performance of countries”. Journal of Evolutionary Economics, N° 18, pp. 201-218.


  1. Pablo Sánchez, magíster en Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Centro REDES (Argentina). Contacto: pmacchioli@centroredes.org.ar.
    Laura Osorio, magíster en Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Observatorio Iberoamericano de la ciencia, la tecnología y la sociedad, Argentina. Contacto: losorio.oei@gmail.com.
  2. Comparación elaborada sobre la base de datos obtenidos de la RICYT (véase http://goo.gl/xefDde).


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