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Redireccionamiento conceptual de las políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina contemporánea:
¿algo más que discurso?

Romina Loray[1]

Palabras clave: políticas CTI, focalización, selectividad

Introducción

La creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT) en 2007 ha sido el cambio más significativo, que se ha constituido en el hito institucional por excelencia de la ciencia y la tecnología en la Argentina reciente. A pesar de que la jerarquización del área no era un reclamo de la comunidad científica ni del sector empresario, la creación del MINCyT permitió una mayor visibilidad del área en el conjunto de las políticas públicas y en la percepción de la sociedad civil (Del Bello, 2014).

La creación del Ministerio surge como consecuencia de una decisión estrictamente presidencial, lo que en términos políticos implicó sin duda una ruptura simbólica respecto del lugar de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) en el modelo de desarrollo vigente. Desde sus inicios del MINCyT, se evidencia la decisión de incluir algunos cambios, tanto en la manera de planificar como en la coordinación de los distintos elementos que conforman el complejo científico-tecnológico.

En este sentido, comprender la configuración e implementación de diferentes instrumentos de políticas públicas en CTI puede decirnos mucho acerca de los objetivos que persiguen. Borrás y Edquist (2013) sostienen que la elección de los instrumentos de política de innovación constituye una parte de la formulación de la política, al tiempo que los propios instrumentos forman parte de la aplicación real de esa política.

En los lineamientos de planificación recientes, expuestos explícitamente en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación: Argentina Innovadora 2020 (PNCTI 2020), se resalta que las políticas propuestas desde el MINCyT se desarrollan a partir de una “reorientación” de las lógicas de intervención pública. Es decir, se presentan un conjunto de estrategias de intervención que operacionalizan las nuevas políticas CTI.

Dicho proceso es destacado a través de la concepción de un “redireccionamiento” de las políticas, a partir de la revalorización de la selectividad, la focalización y la priorización del trabajo asociativo como estrategias fundamentales en la creación y uso de conocimientos y tecnologías. A su vez, estos procesos se conducen a través de una “nueva institucionalidad” conformada, principalmente, por instrumentos y programas.

Según el propio PNCTI 2020, esta reorientación de criterios se explica por la necesidad de adecuar las políticas a las características particulares del contexto, los problemas socio-productivos que se presentan, y a las posibilidades de intervención pública en la búsqueda de soluciones concretas, a partir del uso efectivo de los resultados científicos y tecnológicos.

Ahora bien, ¿cuáles son las nuevas políticas CTI y las estrategias que plantea esta reorientación de criterios?, y principalmente, ¿a través de qué instrumentos se conducen las políticas? Según McDonnell y Elmore (1987), hay dos factores centrales que afectan la elección de los instrumentos. Por un lado, la manera en que el problema ha sido definido; por otro, los recursos y condicionamientos de los policy markers. Ambos factores están presentes en los instrumentos configurados en los últimos años.

A continuación se realiza una lectura crítica de los lineamientos de la política, desarrollados en el PNCTI Argentina 2020 con el objetivo central de poner en relación los marcos conceptuales utilizados con sus estrategias de intervención y los instrumentos de política derivados de ellos, a fin de dar cuenta de la posibilidad de advertir tanto elementos conceptuales disruptivos como continuadores en la política CTI de Argentina.

Planificación CTI: reorientación de los criterios de intervención

En el segundo apartado del Plan, “Enfoque, objetivos y características del Plan Argentina Innovadora 2020”, se distinguen cuatro tendencias que esbozan la intencionalidad de reorientar criterios y modalidades de intervención pública.

En primer lugar, se plantea la necesidad de dar mayor impulso a una lógica más sistémica de innovación. Esta observación no resulta una novedad, teniendo en cuenta que desde los planes plurianuales de la década de 1990 ha permanecido en la planificación CTI y en los intentos de reorganizar el complejo científico-tecnológico del país. Desde entonces, y hasta hoy, el concepto de innovación está rodeado de una carga valorativa tal que se posiciona como el instrumento más apto para la transformación de la estructura productiva y el aumento de la equidad social (Albornoz, 2013).

Tanto los analistas como los hacedores de las políticas CTI continúan utilizando acríticamente el enfoque de los sistemas nacionales de innovación desarrollado, hace más de veinte años, dentro de la corriente evolucionista. Los primeros, para dar lugar a una “mejor” interpretación del cambio tecnológico; los segundos, para definir estrategias y medidas de política pública basadas en el reconocimiento de la principalidad de los agentes productivos y el carácter de sujetos colectivos que comporta la generación, difusión y uso de las innovaciones (Del Bello, 2014). Si bien a lo largo del plan se distinguen otros conceptos complementarios al de sistema de innovación, tales como “innovación en red”, lo cierto es que no se complejiza ni la elección conceptual ni la utilización efectiva de estos conceptos.

En segundo lugar, otra tendencia que se desprende del plan es que propone profundizar un viraje desde políticas horizontales hacia políticas más focalizadas. Si una forma de distinguir la política CTI es según sus objetivos, consecuentemente se pueden observar políticas horizontales, políticas sectoriales o verticales y políticas focalizadas (Del Bello y Abeledo, 2007; Codner y Del Bello, 2011).

Dicho viraje se funda en el reconocimiento de la creciente heterogeneidad del entramado productivo, donde las políticas horizontales ‒fundamentadas en fallas del mercado‒ dificultan la apropiación y asimilación de los conocimientos científicos y tecnológicos generados en innovaciones productivas o sociales, a raíz de límites sectoriales y subsectoriales. Según el propio MINCyT, esta situación ha dado lugar a la configuración de políticas más selectivas y diferenciadas que en algún punto tienden a orientarse hacia la provisión de bienes públicos casi “a medida” (PNCTI 2020, 2013) para atender a demandas diferentes. Al mismo tiempo, desde el ámbito de políticas se plantea no perder de vista los esfuerzos que se han venido haciendo en materia de horizontalidad a través de muchos de los programas y proyectos que se desarrollan de manera continua y que presentan un alto grado de trayectoria en la institucionalidad CTI. No obstante, a diferencia de las horizontales, el objetivo rector de las políticas focalizadas planteado es fortalecer sectores y áreas tecnológicas estratégicas de manera tal que pueda mejorarse tanto la competitividad socioproductiva como la calidad de vida de la población.

La operacionalización de las políticas focalizadas se expresa, principalmente, en la estrategia de focalización, la cual implica una mediación territorial específica a partir de la selección de núcleos socioproductivos estratégicos y con la utilización de tecnologías de propósito general (TPG): Biotecnología, Nanotecnología y TIC, por su condición de transversalidad en la intervención del entramado socioproductivo.

Los treinta y cuatro NSPE que se exponen en el plan se conforman como orientadores de la política CTI para los próximos años y constituyen un conjunto de subsectores en donde se busca intervenir estratégicamente, y se desprenden de una selección más acotada de sectores, como lo son agroindustria, ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, energía, industria y salud. La dimensión donde confluyen los NSPE y las TGP es el territorio. Al poner mayor énfasis en lo territorial, con la intervención focalizada se procura materializar el impacto y convergencia de las tecnologías sobre un espacio específico. Pensar en la dimensión territorial también supone, por un lado comprender la brecha científico-tecnológica entre los grandes centros urbanos y el resto del país; por otro lado expresa la necesidad de profundizar la federalización de la CTI a través del financiamiento y la búsqueda de solución a problemas estructurales, tanto sociales como productivos.

En tercer lugar, otra tendencia es la de direccionar la acción estatal gradualmente hacia modalidades de apoyo dirigidas a formas más asociativas, a partir de la implementación de instrumentos que tengan por objetivo consolidar esta estrategia. Tampoco es una novedad en sí misma, ya que en instrumentos consolidados dentro de la Agencia Nacional para la Promoción Científico y Tecnológica (ANPCyT), se reparó en ciertas modificaciones que propusieron como requisito la formación de estructuras colaborativas.

Por último, la cuarta tendencia enfatiza el reconocimiento de que las actividades de CTI pueden y deben contribuir a un mejoramiento de las condiciones de desarrollo e inclusión social (PNCTI 2020, 2013). En este caso puede observarse la incorporación de la noción de inclusión social en el discurso de la política y en la propia planificación CTI. Al tiempo que se desarrollan algunos instrumentos como el Programa Nacional de Tecnología e Innovación Social y el Programa Consejo de la Demanda de Actores Sociales (PROCODAS), a partir de los cuales se financian proyectos complementarios para la inclusión social.

Desde este punto, el discurso en materia CTI parece apartarse de la competitividad y el crecimiento como objetivo fundamental de las políticas CTI (Vasen, 2015), acercando dichas políticas a la sociedad en su conjunto. No obstante, en términos conceptuales la planificación no ha experimentado grandes avances en materia de “innovación social”.

¿Nuevos instrumentos, mismas políticas?

Algunos autores sostienen que las políticas de ciencia y tecnología han venido cambiando de estilo y de enfoque, siguiendo las tendencias que prevalecen en la mayor parte del mundo. “Muchos países vienen poniendo en práctica reformas institucionales y creando nuevos instrumentos que buscan agilizar y transparentar los procedimientos de asignación de recursos, evaluar resultados, incentivar la innovación, fortalecer los vínculos entre los centros de investigación y las empresas” (Albornoz, 2009, p. 68).

No obstante, las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito que financian una parte considerable del presupuesto de la ANPCyT son uno de los factores de mayor relevancia en el proceso de diversificación de los instrumentos CTI. Entendiendo que esto también es una tendencia regional pero que hay excepciones en la región que pueden, al menos, ser tomadas en cuenta.[2]

Sin lugar a dudas la incorporación más compleja de la ANPCyT en los últimos años ha sido el Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC) en 2009. Esta innovación es acompañada desde una nueva generación de políticas donde puede observarse una interrelación entre la experiencia y la diagramación de política (PNCTI 2020, 2013).

En cuanto a su estructura está conformada por el Programa de Formación de Gerentes y Vinculadores Tecnológicos (GTec), el Proyecto de Infraestructura y Equipamiento Tecnológico (PRIETEC) y el Programa Empretecno. Asimismo, son parte exclusiva del FONARSEC los Fondos Sectoriales (FS), enmarcados a su vez, en dos programas diseñados por el MINCyT: el Programa para promover la Innovación Productiva y Social y el Programa de Innovación Tecnológica.

Entre los objetivos centrales se plantea mejorar la competitividad en los distintos sectores a incidir, se propone contribuir a la solución de los problemas diagnosticados y dar respuesta a las demandas de la sociedad, las empresas y el Estado (MINCyT, 2012), a través de la selección de áreas potenciales como Salud, Energía, Agroindustria, Desarrollo social, TIC, Nanotecnología, Biotecnología, Ambiente y Cambio Climático.

El FONARSEC, a diferencia de los apoyos horizontales que actualmente proporciona la ANPCyT, a través del Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) y del Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT), los proyectos a financiar atienden a la focalización en áreas tecnológicas en las que haya potencialidad o el apoyo pueda dar lugar a un cambio cualitativo en su dinámica de desarrollo.

Especialmente, cuando consideramos la implementación del FONARSEC y, particularmente la de los Fondos Sectoriales, se observa dicha transición y con ella una condensación de las características más innovadoras de la nueva institucionalización CTI, proceso que puede entenderse, entonces, como parte de la evolución de las políticas en materia de CTI.

Además de la selectividad y focalización, otra característica sobresaliente es que los proyectos tienen que ser desarrollados por organizaciones o consorcios que cuenten con capacidades y conocimientos acumulados en la problemática a resolver; y deberán apuntar principalmente a las fases de desarrollo experimental y escalamiento de nuevas tecnologías (MINCyT, 2012). Si bien los instrumentos que contemplan la articulación como problemática y la innovación en red como solución se han desarrollado largamente (tales como los PICTO, los PID y los PAE), es cierto que el FONARSEC lo hace con mayor precisión y complejidad. El conjunto de los subprogramas del FONARSEC tienen como objetivo mantener un vínculo permanente con el sector productivo, de manera individual mejorando el gerenciamiento de las empresas o colaborando en la generación de nuevas. Pero, preferentemente, el grueso de los recursos tanto financieros como humanos esta centralizado en los Fondos Sectoriales a través de las convocatorias que conllevan la necesidad de constituir asociaciones público-privadas de alta complejidad.

En términos generales, el FONARSEC se manifiesta con el objetivo de incrementar el valor agregado promedio de la producción nacional, reduciendo paulatinamente la proporción del contenido primario de lo que se produce y se exporta. De acuerdo con un documento del BID: “Se trata de inducir un ‘cambio virtuoso’ mejorando gradualmente la estructura productiva a través del aumento del nivel de calidad, innovación, articulación, complementación y productividad” (Nota BID, 2008, p. 15).

El FONARSEC se aparta del sesgo excesivamente horizontal de la política CTI y dirige su apoyo a sectores estratégicos, a cadenas productivas y conglomerados productivos regionales. No obstante, muchas de las incorporaciones de instrumentos a los fondos tradicionales ya estaban marcando esta impronta. Por tanto, podemos ubicar al FONARSEC como una innovación institucional dentro de una estructura que evoluciona al tiempo que lo hacen los recursos financieros y la planificación CTI.

Ahora bien, ¿estos nuevos instrumentos representan nuevas lógicas para pensar el complejo científico-tecnológico? En principio se puede concluir que sí, la focalización, la selectividad y la asociatividad son elementos conceptuales que modifican las formas que asume la promoción CTI. Pero ¿esta nueva institucionalidad CTI es producto de un redireccionamiento conceptual?

En este escenario, no todas las voces coinciden en la conveniencia del giro de las políticas CTI hacia la investigación utilitaria. Algunos autores señalan que este fenómeno se debe a la creciente dependencia del financiamiento externo y a la orientación de las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación hacia esta tendencia (Albornoz, 2014).

Retomando a Mc Donnel y Elmore (1987), uno de los factores que afecta la elección de los instrumentos son los recursos y los condicionamientos. En el caso de la nueva generación de políticas CTI este factor es fundamental en tanto que el financiamiento externo, al tiempo que es un incentivo para la implementación de instrumentos para la promoción CTI, también constituye un elemento de condicionamientos conceptuales y operativos.

Reflexiones finales

Como parte de un aprendizaje institucional en materia CTI, en los últimos años se han organizado instrumentos específicos dentro de una estrategia mayor con objetivos más focalizados. Para ello se amplió y diversificó el alcance de los instrumentos y se seleccionaron las áreas y sectores con posibles mejores impactos socio-productivos.

El caso representativo es el del FONARSEC, sobre todo porque a través de su configuración pueden traducirse los lineamientos de política CTI actuales donde se condensan este conjunto de modos de intervención como orientadores de la política, además de observar cuáles son sus objetivos centrales, a quiénes van dirigidos y de qué manera se llevan a cabo. También a través de los instrumentos puede interpretarse lo que no representa la política CTI, así como sus limitaciones.

Es incuestionable que algo está cambiando en la configuración de las políticas públicas en ciencia, tecnología e innovación. La nueva generación de instrumentos ha sido formulada a partir de algunos criterios novedosos, pero su mayor valor se explica por la complejidad que requiere la práctica de dichos instrumentos y no por su riqueza conceptual. Esta reorientación de criterios tiene más que ver con la “innovación”, en cuanto la apuesta está centrada en la resolución de problemas concretos del medio socio-productivo, que con marcos conceptuales innovadores.

A nivel de discurso, la centralidad de las políticas CTI parece apartarse de la conceptualización de la competitividad y el crecimiento económico, mientras aparecen en la escena algunos conceptos que proponen una participación más activa del conjunto social en los resultados provenientes de la ciencia y la tecnología en términos de políticas públicas. De todas formas, en la misma planificación actual continúan presentes un conjunto de conceptos que poco tienen que ver con marcos conceptuales innovadores, como es el caso del sistema nacional de innovación y lo que implica, en tanto configuración del entramado científico y tecnológico del país.

La inscripción de nuevos instrumentos forma parte de un aprendizaje institucional y del colectivo de actores beneficiarios o posibles beneficiarios, y es con los programas e instrumentos que se consolida una “forma de hacer”, “una forma de intervenir”. Sin embargo, las trayectorias institucionales necesariamente requieren resignificar sus marcos conceptuales para responder a las problemáticas que se le presentan.

Algunos autores sostienen que

… la experiencia internacional muestra que, después de un cierto periodo de aplicación de políticas horizontales, muchos países han iniciado una transición hacia políticas más específicas, que la literatura especializada sugiere como parte de la evolución necesaria hacia mayores políticas de impacto de acuerdo con la madurez de los procesos de innovación (Lugones et. al., 2013, p. 70).

No obstante, resulta necesario avanzar en un análisis crítico de las implicancias conceptuales que trae consigo el financiamiento externo en la configuración de las políticas CTI, y con ello de los instrumentos donde se consensan dichas políticas, que al tiempo son parte del desempeño real y operativo tales políticas.

Bibliografía

Albornoz, M. (2009). “Desarrollo y políticas públicas en ciencia y tecnología en América Latina”. RIPS, 8(1), pp. 65-75.

Albornoz, M. (2013). “Innovación, equidad y desarrollo latinoamericano”. Revista de Filosofía Moral y Política ISEGORÍA, Nº 48, enero-junio, pp. 111-126.

Albornoz, M. (2014). “Presentación: la universidad latinoamericana en debate”. Revista CTS, 9(27), septiembre, pp. 49-61.

Banco Interamericano de Desarrollo (2008). Nota técnica.

Borrás, S. y Edquist, C. (2013). “The choice of innovation policy instruments”. Revista Technological Forecastíng & Social Change, Nº 80, pp. 1513-1522.

Codner, D. y Del Bello, J. C. (2011). “Financiamiento para la innovación en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Comparación de instrumentos y políticas”. Trabajo presentado en el VI Congreso Internacional de Sistemas de Innovación para la Competitividad 2011, Agentes de la Innovación: hacia una economía sostenible en I+D+i, septiembre, México.

Del Bello, J. C. (2014). “Argentina: experiencias de transformación de la institucionalidad pública de apoyo a la innovación y al desarrollo tecnológico”. En Rivas, G. y Rovira, S. (eds.). Nuevas instituciones para la innovación. Prácticas y experiencias en América Latina. Cuaderno de trabajo. CEPAL, pp. 35-83.

Del Bello, J. C. y Abeledo, C. (2007). Reflexiones sobre cuestiones pendientes de la Agenda de Política en Ciencia, Tecnología e innovación de Argentina.

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Lugones, G., Porta, F. y Codner, D. (2013). “Perspectivas sobre el impacto del Programa de Mejoramiento Tecnológico del BID en la política CTI de Argentina”. En Crespi, G. y Dutrénit, G. (eds.). Políticas de ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo. La experiencia latinoamericana. México, Distrito Federal: Foro Consultivo Científico y Tecnológico, pp. 69-92.

McDonnell, L. M. y Elmore, R. F. (1987). Alternative Policy Instrument. Santa Mónica: Center for Policy Research in Education, The Rand Corp.

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2012). ANPCyT Catalogo de Fondos Sectoriales. Recuperado el 12 de mayo de 2015 de http://goo.gl/W0mUvY.

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2013). Argentina Innovadora 2020: Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Recuperado el 20 de mayo de 2015 de http://goo.gl/iQkhzA.

Vasen, F. (2015). “Una política científica con rostro humano. ¿Estamos ante un giro poscompetitividad en las políticas de CTI?”. Trabajo presentado en el VI Congreso AEDA “El futuro del desarrollo argentino”,19 y 20 de mayo, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


  1. Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos aires. Maestranda en Ciencia, Tecnología y Sociedad por la Universidad Nacional de Quilmes y doctoranda en Ciencias Sociales por la misma Universidad. Becaria doctoral CONICET. Investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y locales (CEIPIL), vinculado a la Comisión de Investigaciones Científicas de la provincia de Buenos Aires (CIC), UNICEN Tandil, Argentina. Contacto: rominaloray@gmail.com.
  2. El ejemplo más atendido es el caso de los Fondos Sectoriales de Brasil que comenzaron a funcionar en 1999 con una lógica marcadamente diferente que la que presenta el FONARSEC.


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