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La política nuclear del radicalismo alfonsinista y sus consecuencias en la Comisión Nacional de Energía Atómica (1984-1989)

Milagros Rodríguez

Palabras clave: política científica, radicalismo argentino, CNEA

La política científico-tecnológica durante el gobierno del Dr. Alfonsín (1984-1989)

La implementación de una política científica y tecnológica coherente en materia nucleoeléctrica durante el gobierno del Dr. Alfonsín ha sido determinada por dos elementos; por un lado, la difícil situación político-económica que el radicalismo heredaba luego de la dictadura; y por otro, la injerencia de organizaciones informales en el plano internacional que presionaban al país para desmantelar el Plan Nuclear Argentino gestado de la década anterior. Hasta ese entonces, la Comisión Nacional de Energía Atómica centralizaba todas las actividades ligadas al uso pacífico del átomo. Desde su creación durante el primer gobierno peronista, la institución había recibido un tratamiento privilegiado que había sabido perpetuarse a través del paso de gobiernos ideológicamente diversos. Durante la última dictadura, CNEA había disfrutado del presupuesto más alto de su historia y se había embarcado en un ambicioso plan nuclear que proyectaba la concreción de gran cantidad de obras en el plazo de veinte años. Sin embargo, dicha situación estaba a punto de experimentar un drástico giro.

En el plano de la política interna, el gobierno de Alfonsín asumía la gestión luego de uno de los períodos más oscuros que el país había sufrido hasta entonces en materia de derechos humanos y gestión financiera. El triste desenlace en Malvinas y la cuestión de los desaparecidos obligaban al gobierno a concentrar todas sus energías en dos tareas fundamentales: la neutralización política de las Fuerzas Armadas para asegurar la democracia y el juicio a los culpables del terrorismo de Estado. Por otra parte, la situación económica del país que el radicalismo heredaba se encontraba sumamente deteriorada por la política monetarista aplicada en los últimos años. El crecimiento desmedido de la deuda pública y la inflación condujeron al país a una grave crisis, política y económica, que redujo sustancialmente la capacidad operativa del gobierno. En este contexto, las instituciones argentinas ligadas al sector de CyT fueron intervenidas con el fin de normalizar y democratizar sus estructuras burocráticas. Así, la desmilitarización de algunos ámbitos tradicionalmente ligados a las Fuerzas Armadas resultó prioritaria.

Por otra parte, las aéreas de atención prioritaria fueron redefinidas, poniendo el foco en la electrónica, la biotecnología y la medicina en detrimento de aquellas que tradicionalmente habían gozado mayor preponderancia, como la energía nuclear y la industria espacial (Albornoz y Gordon, 2011). En relación con los científicos emigrados en décadas anteriores, el gobierno radical realizó un esfuerzo por fomentar su reincorporación en el ámbito nacional. Sin embargo, aquella política cosechó escasos resultados.

El retorno de la democracia coincidió con la implementación de medidas tendientes a vincular el sector de I+D y el mundo empresario. En este esquema, la generación y difusión de nuevos conocimientos en el área de CyT dejaría de estar centralizada por las instituciones estatales para ser regulada “automáticamente” por el mercado y orientada en torno a la demanda. Sin embargo, el retroceso del Estado empresario y la implementación de medidas de ajuste impedirían la concreción de aquel modelo en la realidad argentina. En este sentido, el proceso de desintegración de los sectores tradicionales de la economía originó un gran número de pequeñas y medianas empresas sin contenido tecnológico, dedicadas únicamente al ensamblaje (Aguiar, Aritsmuño y Magrini, 2014). En tanto, la vinculación entre I+D y el mundo empresario continuó siendo una tarea pendiente.

Implicancias en la Comisión Nacional de Energía Atómica; desmilitarización, recorte presupuestario y éxodo científico

Durante los años del autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional”, la industria de producción de energía nuclear fue considerada un sector estratégico, y por ello contó con un importante apoyo del gobierno de facto. Esta situación se hallaba en abierta contradicción con el resto de las políticas económicas; desde 1976, el Ministerio de Economía encaraba el desmantelamiento del Estado empresario y la privatización periférica de la mayoría de las industrias a su cargo. Mientras tanto, la CNEA transitaba el mejor momento de toda su historia; por entonces, su partida presupuestaria asignada por el Tesoro se ubicaba en el tercer puesto entre todos los presupuestos de la nación. En forma complementaria, en 1979 se otorgó al presidente de la institución el estatus de “secretario de Estado” (Decreto PEN 1253/79).

En enero de 1979, el Poder Ejecutivo Nacional aprobaba mediante el Decreto 302/79 un nuevo Plan Nuclear que detallaba los lineamientos de la política en materia nuclear hasta por lo menos 1997. Este venía a reemplazar a aquel elaborado en 1975, cuya implementación se había visto seriamente demorada a causa de las presiones extranjeras sobre los suministros nucleares y como consecuencia de las circunstancias económicas que el país atravesaba. Sin embargo, resultaba evidente que el plan de 1979 se diferenciaba cuantitativamente de su antecesor dado que apuntaba a lograr la autonomía completa y el manejo de todas las etapas del ciclo de combustible en el país (es decir, desde la explotación del uranio hasta el tratamiento de los materiales radioactivos). En abierta contradicción con la implementación de un nuevo modelo de acumulación basado en la valorización financiera de la economía, la CNEA empezaba a constituirse como un espacio privilegiado al amparo de la cual se realizaban importantes avances en materia de incorporación de innovaciones y desarrollos autónomos.

A partir de mediados de 1980 se pusieron en marcha los grandes proyectos delineados por el Plan Nuclear: la prospección y explotación de yacimientos de uranio; la construcción de Atucha II, la primera de las cuatro centrales programadas; la construcción de una planta piloto de enriquecimiento de uranio; y la construcción de una planta industrial de agua pesada. El cronograma preveía el autofinanciamiento del plan a través de la fijación de tarifas eléctricas para la venta de energía. En el caso de la Central Atucha II, la mitad de la inversión provino de préstamos acordados contractualmente con Siemens, mientras que el 50% restante era financiado por el Estado argentino. Hacia 1982, CNEA alcanzó los niveles presupuestarios más altos de su historia, que llegaron a representar casi el 2% del PBI (CNEA, 2001).

Al retornar la democracia, y como consecuencia de las circunstancias antes reseñadas, la Comisión Nacional de Energía Atómica se vio atravesada por tres nuevas tendencias que determinarían el curso de aquella década: el éxodo científico, la desmilitarización de la institución, y el recorte presupuestario que obligaba a redimensionar el Plan Nuclear heredado de la dictadura. En cuanto a la inmiscusión de las Fuerzas Armadas en las instituciones burocráticas del Estado, perpetrada a través de las dictaduras que se sucedieron desde la década de 1930, la gestión de Alfonsín debía encarar un programa que asegurara la subordinación definitiva a las autoridades constitucionales. Luego del terrorismo de Estado, la creciente hostilidad de la sociedad civil hacia los militares de todas las armas debía ser encauzada para normalizar el funcionamiento de la institución. El gobierno radical inició la reestructuración de las FFAA, con la finalidad de reinscribirlas en el Estado, recuperando los valores de la democracia y el profesionalismo (Frederic, 2013). Si bien uno de los principales mecanismos fue la Ley de Defensa Nacional de 1988, también se procedió a desvincular determinadas instituciones del tradicional dominio militar. En tanto la comisión constituía un caso emblemático de gestión por parte de la Marina desde su nacimiento, el Dr. Alfonsín rompió con la tradición y designó, por primera vez, a un civil para el Directorio. Se trataba de Alberto Constantini, ingeniero civil recibido de la Universidad de La Plata, que había ocupado varios cargos públicos en el Ministerio de Obras Públicas y Servicios. A partir de aquel entonces, ningún director de la institución volvería a provenir del ámbito militar.

En el plano de la política externa, el Plan Nuclear de 1979 había atravesado diversas etapas de presión internacional a partir de las medidas adoptadas por el Club de Londres (Castro Madero y Takacs, 1991; Hurtado de Mendoza, 2010; Lamuedra, 2006). Organizado como un pool nuclear informal, el club había nacido bajo la iniciativa estadounidense en 1974 con el objetivo explícito de restringir la venta de tecnología en esa materia a fin de evitar el surgimiento de otros competidores. El Tratado de No Proliferación Nuclear, abierto a la firma en 1968 y rechazado sucesivamente por los gobiernos argentinos hasta 1995, se transformó en la punta de lanza de una puja por la defensa de la autonomía nacional. En efecto, el tratado aspiraba a limitar la cantidad de países en posesión de armas nucleares a los ya existentes (Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Rusia y China). A este fin, ciertas cláusulas resultaban discriminatorias y frenaban el desarrollo pacífico de la tecnología en el resto de los países.

Durante la última dictadura militar, la Argentina había reafirmado enérgicamente su negativa a firmar el tratado, pese a las presiones ejercidas por los Estados Unidos (Hurtado de Mendoza, 2010). Si bien el gobierno de Alfonsín continuaría esta línea de acción, la inestabilidad política y económica permitiría una mayor injerencia de las potencias internacionales en el ámbito doméstico. Por último, entre fines de 1970 y principios de 1980 comenzó a cuestionarse seriamente la posibilidad de seguir ampliando las capacidades existentes en lo referido a la cuestión nuclear en todo el mundo. Los accidentes ocurridos en Three Mile Island (Estados Unidos, 1979) y Chernobyl (Ucrania, 1986) comenzaron a operar como catalizadores de una opinión pública que denunciaba los efectos negativos del uso del átomo para fines pacíficos.

Así, la imagen de la energía nuclear como panacea para los problemas de la humanidad que había caracterizado a la década de 1950 y 1960 experimentaba un importante quiebre. En los países desarrollados, la firme oposición de gran parte de la ciudadanía logró limitar, y en muchos casos detener, el desarrollo de la actividad. La Argentina no permaneció inmune a dicha tendencia. Por aquellos años, la emblemática controversia suscitada por la construcción de un repositorio de residuos nucleares en la localidad de Gastre (Chubut) comenzó a perfilar movimientos locales de resistencia que terminaron aplazando la concreción del proyecto (Castro Ruiz, 1997).

Paralelamente, días antes de la asunción del presidente electo, se había dado a conocer la existencia de la planta de reprocesamiento de plutonio en Pilcaniyeu, encargada por CNEA a la empresa INVAP. La obra, prevista originalmente por el Plan Nuclear, había permanecido en secreto por temor a una represalia por parte de las potencias nucleadas en torno al Club de Londres. Si bien la inauguración de Pilcaniyeu significaba desde el punto de vista argentino un paso más en el cierre del ciclo de combustible, la noticia era interpretada por la prensa internacional como una posible afrenta al predominio de las grandes potencias en la materia (Hurtado de Mendoza, 2014). Internamente, gran parte de la opinión pública nacional y la prensa se mostraron desconfiadas en relación con el proyecto, alegando que la intención de algunos dirigentes del gobierno de facto saliente intentaban por este medio desarrollar la bomba atómica (Santoro, 2006). Por este motivo, durante los primeros meses de su gestión el presidente Alfonsín anunciaba la creación de una Comisión Especial, liderada por Dante Caputo, para conocer e investigar las actividades de la institución (Hurtado de Mendoza, 2014, p. 245). Sin embargo, el presidente radical se mantuvo firme en su decisión de no firmar el TNP. Este hecho profundizó las tensiones en la relación con los Estados Unidos, sobre todo a partir de la visita del presidente Carter en octubre de 1984.

Cabe destacar que por esos años la Argentina emprendió importantes misiones diplomáticas en pos de alcanzar la colaboración nuclear con Brasil. Los primeros pasos en esta dirección había sido dados por el gobierno de facto hacia 1980, momento en el cual se firmó el Acuerdo de Cooperación para el Desarrollo y la Aplicación de los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear. A través de dicho documento, se intentaba establecer las condiciones necesarias para un conocimiento recíproco de ambos programas nucleares. De esta forma, tanto Argentina como Brasil pretendían hacer frente a las presiones externas que se manifestaban en forma de restricción de tecnologías de alta complejidad impuestas por el Club de Londres.

Siguiendo esta línea, el 30 de noviembre de 1985, el jefe del radicalismo se reunió en Foz de Iguazú con su contraparte brasileña, el presidente José Sarney. De aquel encuentro surgieron los primeros acuerdos de integración y la conformación de grupos de trabajo mixtos conformados por ambos cancilleres, diplomáticos, científicos y técnicos (Hurtado de Mendoza, 2014). En 1987 Sarney fue invitado a visitar la planta de enriquecimiento de uranio situada en Pilcaniyeu. Dada la importancia estratégica de las instalaciones y su repercusión en el ámbito internacional por los motivos antes señalados, aquella visita marcó un hito decisivo para sentar las bases de una relación de confianza y cooperación. En esos años las negociaciones entre ambos países alcanzaron su punto más álgido, y concluyeron en 1991 en la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC).

En segundo lugar, las restricciones financieras –en las que sin ninguna duda las presiones internacionales jugaron un papel determinante‒ jaquearon al gobierno democrático desde el comienzo. Dicha situación hacía necesario aplicar un “reordenamiento” o “adaptación” del Plan Nuclear heredado a la nueva realidad argentina. Para 1985, era claro que los planes proyectados en 1979 se alejaban cada vez más del horizonte de lo posible. En consecuencia, el presupuesto de la CNEA fue reducido a su tercera parte, lo cual generó la progresiva paralización de las obras en curso y la contracción de la actividad en todo el sector (Hurtado de Mendoza, 2014, p. 267). Es importante destacar que a lo largo de toda la gestión, el gobierno nunca manifestó en forma oficial la decisión de abandonar o paralizar el Plan Nuclear. Tampoco se sancionaron disposiciones legales que implicaran una toma de posición clara respecto de esta cuestión. Por ese entonces, la indefinición política y el recorte afectaron seriamente las capacidades operativas de CNEA.

Por último, la reducción presupuestaria aceleraría el éxodo científico dentro de la institución. La pérdida de recursos humanos capacitados constituía una característica endémica del complejo de CyT argentino desde, por lo menos, 1966. La desinversión sufrida por el sector, y su contraparte en la reducción de los sueldos, sumada a la política represiva aplicada por los diversos gobiernos militares que se sucedieron desde aquella fecha, contribuyeron a profundizar el fenómeno del brain drain (Oteiza, 1996). En el caso de la comisión, dicha tendencia se acentúa luego de 1985. En 1984, la institución contaba con una dotación de 1894 profesionales científicos educados en el país. Al año siguiente, aquella cifra se reduciría a 1660 y continuaría en lento declive en los años venideros. La mayor parte de estos científicos emigraron a Brasil, dado el establecimiento de los primeros acuerdos de colaboración, o a Alemania, sobre todo aquellos vinculados a SIEMENS KWU a través de ENACE S.E. Por otra parte, mermaron significativamente la cantidad de egresados de los principales institutos de formación en materia nuclear. Como consecuencia de la pérdida de recursos humanos y la ausencia de generaciones que repusieran dichos cargos, el personal de la institución experimentó un significativo envejecimiento.

Conclusiones

Si bien para los años 1980 el país ya contaba con dos Centrales de Potencia, el Plan Nuclear diseñado por Castro Madero durante el último gobierno de facto representaba el primer intento de planificación integral del sector que apuntaba a ampliar sustantivamente el parque nucleoeléctrico. Sin embargo, desde el comienzo dicho emprendimiento padeció graves dificultades. La explicación de los retrasos crecientes en este período tiene que ver con una contradicción fundamental de las políticas dictatoriales; mientras que en materia nucleoeléctrica los lineamientos apuntaban al derrame de la tecnología adquirida en el sector para propiciar la participación de las empresas nacionales en proyectos como Pilcaniyeu o Atucha II, desde el Ministerio de Economía se procedió a destruir gran parte del empresariado nacional. Esta situación contradictoria conducía a un “cuello de botella” inevitable.

El retorno de la democracia desde 1983 inauguró una nueva etapa en la cual los lineamientos programados en torno a la generación nucleoeléctrica no estaban del todo claros. La indefinición afectó seriamente las capacidades operativas de CNEA y contribuyó a demorar aun más las obras en curso. A esta situación se sumó el recorte presupuestario, determinado en gran parte por la grave crisis económica que finalmente estallaría en la hiperinflación. Sin embargo, hasta ese entonces nunca se cuestionó desde el Poder Ejecutivo el mantenimiento del sector nucleoeléctrico bajo la órbita del Estado, como ocurriría en años venideros durante los dos mandatos de Carlos Menem (1989-1994/1995-1999).

La política científica y tecnológica del gobierno del Dr. Alfonsín representaba un quiebre respecto de la última dictadura militar. La negativa de la Argentina por firmar el Tratado de No Proliferación despertó gran agitación en los medios internacionales, en los cuales la excusa de la supuesta fabricación de la bomba nuclear encubría intereses económicos por limitar la competencia argentina en el campo nuclear. El acercamiento al Brasil y la realización de acuerdos de cooperación puede entenderse en este contexto.

Sin embargo, la inestabilidad política y económica obligaron al gobierno de turno a reducir el presupuesto de CNEA al punto de paralizar las obras en curso y amenazar la continuidad del conglomerado empresarial conformada en torno a ella. Dada la inexistencia de documentos o declaraciones oficiales acerca del lugar que la energía nuclear ocuparía en el modelo de país elaborado por el radicalismo, resulta sumamente complicado elaborar teorías respecto de las intenciones de aquel gobierno en este ámbito. En los hechos, sin embargo, dicho silencio resulta sumamente significativo. Mientras que el nuevo modelo en CyT priorizaba el desarrollo de nuevos sectores de punta, con la biotecnología o la informática, la cuestión nuclear brillaba por su ausencia en los planes oficiales. Sea cual sea el motivo, los usos pacíficos del átomo habían dejado de ocupar un lugar relevante en la agenda pública.

Aquella situación repercutió en forma sumamente negativa en la comisión. Lejos de perpetuar la situación existente, la falta de una adecuación clara del Plan Nuclear a la nueva realidad económica del país contribuyó en forma decisiva a minar las capacidades operativas y presupuestarias de CNEA. En este sentido, es claro que la ausencia de políticas públicas supone también una forma de hacer política. Durante los años de Alfonsín, la indefinición acerca del sector nuclear, las presiones externas y la crisis económica quebraron la institución de forma decisiva por primera vez en toda su historia.

Bibliografía

Aguiar, D.; Aritsmuño, F. y Magrini, N. (2014). “El rol del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en la re-configuración de las instituciones y políticas de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación de la Argentina (1993- 1999)”. Trabajo presentado en las XXIV Jornadas de Historia Económica. Rosario, octubre.

Albornoz, M. y Gordon, A. (2011). “La política de ciencia y tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009)”. En Albornoz, M. y Sebastián, J. (ed.). Trayectorias de las políticas científicas y universitarias de Argentina y España. Madrid: CSIC.

Castro Madero, C. y Takacs, E. (1991). Política nuclear argentina: ¿avance o retroceso? Buenos Aires: Instituto de publicaciones navales.

Castro Ruiz, O. (3 de marzo de 1997). “Decidieron cerrar el basurero de Gastre y temen la privatización”. La Nación.

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Frederic, S. (2013). Las trampas del pasado: las Fuerzas Armadas y su integración al Estado democrático en Argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Hurtado de Mendoza, D. (2010). La ciencia argentina, un proyecto inconcluso (1930-2000). Buenos Aires: Edhasa.

Hurtado de Mendoza, D. (2014). El sueño de la Argentina atómica. Política, tecnología nuclear y desarrollo nacional (1945-2006). Buenos Aires: Edhasa.

Lamuedra, H. (2006). La historia de la Argentina nuclear. Buenos Aires: Camino Propio.

Oteiza, E. (1996). “Drenaje de cerebros. Marco histórico y conceptual”. REDES, III(7), septiembre, pp. 101-120.

Santoro, D. (8 de enero de 2006). “El plan de Galtieri para hacer la bomba atómica”. Clarín.



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