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¿Qué funciones para la universidad?
Antiguos y nuevos dilemas

Beatriz Wehle[1]

Introducción

En el contexto actual del siglo XXI cabe reflexionar sobre las funciones prioritarias en que se pretende organizar el sistema de educación superior (ES) en la Argentina. En este artículo buscamos reflexionar sobre algunas cuestiones que hacen a ciertas pretendidas reformas del sistema de ES.

En primer lugar debemos señalar que el sistema universitario en Argentina se constituyó sobre las convicciones filosóficas del idealismo alemán que representaba el modelo humboldtiano.[2] Y la UBA, que figura entre una de las más antiguas universidades de América Latina (dentro de pocos años cumplirá dos siglos, ya que fue fundada en 1821), si bien no fue ajena a ese modelo recibió otras influencias.

En los años 1950, la educación superior se presentó como una función social que se traducía en preservar el equilibrio del sistema social a través de la transmisión de los valores culturales. Basado en una concepción estructural-funcionalista, este modelo estaba dirigido a preservar el statu quo del sistema.

Hacia mediados de los años 1960, el paradigma del capital social va a propiciar la expansión de la matrícula educativa y el mayor gasto educacional. El progreso de un país, entre otros factores, pasaría a medirse por el porcentaje de jóvenes entre edades de 18 a 24 años que asisten a la universidad.[3] El viejo concepto transmitido por el liberalismo de que un pueblo sería más desarrollado cuanto más producción tuviera o mayores recursos naturales poseyera se fue relativizando. La verdadera riqueza se hallaría en el componente humano, preferentemente en la educación y la salud. El ejemplo típico era Japón, donde el alto grado de educación e inventiva científica y tecnológica habría convertido a un pueblo con pocos recursos naturales en superpotencia. Influido por la economía, el educando pasó a convertirse en un capitalista que invierte en educación para lograr mayores réditos económicos o salarios más altos. A pesar de ello, algunas investigaciones recientes han puesto en duda que esta correlación entre nivel de educación y nivel de salarios sea tan significativa como pareciera.[4]

En la década de 1970 el pensamiento crítico, que tuvo referentes, entre otros, en Brasil a Paulo Freire,[5] en Francia a Pierre Bourdieu[6] y a Basil Bernstein[7] en Inglaterra, fue soslayando el carácter positivista y cuantitativista de la educación universitaria, poniendo el acento en los contenidos de la enseñanza misma, particularmente en áreas de las ciencias sociales y humanísticas.

En los años 1980 y 1990, a través de diagnósticos y préstamos dirigidos a solventar carencias educativas, algunos organismos internacionales de crédito, como el Banco Mundial, impulsaron reformas en el funcionamiento del sistema universitario y consideraron priorizar la necesidad de encarar el desarrollo educativo de los países pobres y en desarrollo. Las críticas a esas reformas aparecen en las opiniones de rectores de universidades públicas y privadas en la Argentina que analizamos en este artículo.

Bajo la influencia de los imperativos del mercado

La perspectiva de este artículo se encuentra encuadrada en el contexto de los inicios de los años 2000, lo que nos lleva a relacionar la problemática universitaria con el análisis acerca de los efectos de la globalización y la transposición de modelos de países desarrollados con altos índices de alumnos en educación superior a países con índices menores, como es el caso de la Argentina.[8] Podemos decir junto con José Rivero que la globalización se expresa en tres dimensiones diferentes: a) económica; b) cultural, influida por los efectos de la computación y los avances en la informática y las comunicaciones; y c) geopolítica, que expresa un nuevo balance del poder político en la esfera internacional, un debilitamiento de los Estados nacionales y replanteamientos de la clásica noción de “soberanía nacional”.[9]

La influencia de las corrientes de reforma educativa en nuestras universidades ha sido grande. En el año 1995 se promulgó la Ley de Educación Superior, que, influida por los informes de los organismos internacionales de crédito, llevaron a replantear las funciones que deberían caracterizar el desarrollo de la universidad Argentina.

En primer lugar, la ley daba vía libre al arancelamiento de la universidad pública, teniendo la premisa de que el presupuesto universitario se había incrementado significativamente. Sin embargo, la deserción estudiantil a ese nivel era muy alta en relación con los estándares internacionales. La relación de graduados respecto a la cantidad de los alumnos matriculados en el primer año era muy baja. La política educativa que se propiciaba desde los organismos internacionales consideraba la necesidad de rever la gratuidad. También establecía la posibilidad de imponer (sin intervención de las autoridades centrales) cupos de entrada en las distintas facultades para aquellas que contaran con más de 50.000 alumnos.

Finalmente, establecían un régimen de evaluación pública por parte de un organismo descentralizado del Ministerio de Educación y conformado por representantes del Congreso Nacional, de universidades públicas y privadas y un representante de la Academia Nacional de Educación. La comisión tendría como misión acreditar universidades y carreras nuevas y evaluar las ya existentes.

No debemos olvidar que las políticas de evaluación de la producción científica fueron inspiradas en políticas economicistas que en los años 1980 y 1990 encararon organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial; ellos promocionaban el desarrollo educativo de los países pobres a través de diagnósticos y préstamos dirigidos a solventar carencias educativas.

En ese contexto, resulta pertinente interrogarnos, por un lado, sobre las funciones y objetivos implícitos y explícitos vinculados a la evaluación de la ES y, por otra parte (como ya lo hicimos en investigaciones anteriores sobre instituciones públicas),[10] explorar la transposición de los lineamientos de los postulados del “management moderno” al campo de la ES. [11]

En el contexto de las reformas de los años 1990 en América Latina, el Banco Mundial y UNESCO pusieron un énfasis especial en la evaluación de la educación superior.[12] El Banco Mundial realizó un diagnóstico educativo sobre la Argentina,[13] que influyó en la Ley de Educación Superior del año 1995.[14] En el informe del Banco Mundial se señalaba que el sistema universitario estatal era ineficiente desde el punto de vista financiero y también académico, ya que el porcentaje de los graduados anualmente era mínimo en relación con los ingresos de alumnos. El informe destacaba que la ES no cumplía su función porque el abandono de los claustros era muy grande y que además, una parte significativa de los alumnos tardaba más años de los previstos en terminar sus estudios. Por ello, aconsejaban revisar algunas prácticas de las universidades públicas, como el ingreso irrestricto y la gratuidad de los claustros universitarios nacionales, y además generar un sistema de evaluación académico.

Más allá de la búsqueda de simplificación y de eficiencia argumentada en el discurso de los consultores del Banco Mundial transmitido a los funcionarios de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de la Argentina, CONEAU (organismo evaluador del Estado), las reformas de la educación superior como conjunto de normas indiscutidas a través de procedimientos estandarizados aparecen como una forma de control sobre los académicos. A través de ese control se trata de “normar” su conducta por medio de una anticipación de situaciones tipo a las cuales ellos se ven confrontados y una definición de las formas cuantitativas de evaluación recomendadas.

Si bien el carácter complejo de la acumulación de los procedimientos burocráticos ha generado una fuerte complejidad en la gestión de la ES, la intención de dominar dicha complejidad a través de la simplificación basada en soportes técnicos e informáticos genera fuertes oposiciones en el mundo académico. López Segrera señala que si bien

hay consenso en América Latina sobre la importancia de una adecuada evaluación de los SES para lograr la calidad, mediante mecanismos de autoevaluacióncon indicadores ad hoc y de evaluación externa mediante pares académicos o instituciones equivalentes, también existen muchas críticas a la segunda generación de “reformas” que propició el Banco Mundial y a una visión de la calidad y la evaluación “norteamericano-céntrica”, que amplía la subordinación de la educación superior al mercado y que se diluye en supuestos conceptos de eficiencia de los que están ausentes las responsabilidades sociales de las universidades (Mollis, 2003, p. 209, citado por López Segrera, p. 38).

Del análisis de las opiniones de rectores de universidades argentinas sobre la aplicación de la Ley de Educación Superior y en especial, sobre las funciones del sistema de evaluación que esta propone, se desprenden argumentos de resistencia al sesgo de un modelo globalizador de la educación.

El carácter isomorfista de la reforma

Considerando que la universidad no puede estar ajena al desarrollo de un debate libre y todo lo crítico que sea necesario sobre la sociedad y la humanidad, desde el pensamiento crítico Atilio Boron, Norma Giarraca, Eduardo Grüner en el año 2003 entablaron un entusiasta debate acerca de la controversia entre la evaluación de lo científico-técnico y lo social-humanístico, destacando que el conocimiento científico tiene que estar acompañado por la libertad y promoción del pensamiento social crítico, porque la actividad científica es social, y está profundamente imbricada con relaciones sociales y de poder.

A través de una serie de entrevistas que hemos realizado sobre la aplicación de la Ley de Educación Superior y en especial, sobre el sistema de evaluación que esta propone, se puede observar la resistencia de las instituciones universitarias al sesgo de un modelo globalizador de la educación. Fueron interrogados responsables de universidades públicas y privadas entre los años 2005 y 2006 sobre su posición frente al sistema y las formas de adaptación de los mecanismos de evaluación. Los argumentos que expresaron los entrevistados tuvieron bastantes coincidencias.

En líneas generales manifestaron que los mecanismos de evaluación creados a través de la nueva Ley de Educación Superior N° 24521 del año 1995 no eran neutrales, dado que tras las medidas eficientistas propuestas se vislumbraba una visión particularmente economicista de ver la educación universitaria. Por otro lado, no se tomaban en cuenta suficientemente los contenidos de la enseñanza, las ideas, valores y conceptos que se querían transmitir.

El clima de malestar que se produjo en el mundo académico generó distintas reacciones y en algunos casos efectos contraproducentes.

La Ley de Educación Superior fue resistida por las universidades nacionales, se produjeron movimientos en contra mientras se estaba discutiendo en el Congreso. Además, la ley contó con la desaprobación de los dos partidos opositores de ese momento: la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (FREPASO). Inmediatamente a su promulgación en agosto del año 1995, varias fueron las casas de estudios superiores que se presentaron a la justicia para que no se aplicara. Después de un año, de las veintidós universidades nacionales que se habían presentado a la justicia reclamando la inconstitucionalidad de la ley, solo nueve habían recibido dictámenes favorables.

En el caso de universidades como las de Salta, Luján y La Plata ‒que concentran el 9,91% de los estudiantes de grado y pregrado de las universidades nacionales para el año 2006, según los datos de la CIIE‒, consiguieron fallos favorables en primera instancia, pero luego la cámara de apelaciones los desestimaron. Otras, como la de Cuyo y Quilmes, no se presentaron a la justicia y se abocaron a reformar sus estatutos para aplicar la ley.

La Universidad de Buenos Aires, donde se encuentra matriculado el 27,9% de los estudiantes de grado y pregrado de las universidades nacionales para el año 2006, según los datos de la CIIE, presentó su pedido de declarar inconstitucional a la ley sobre la base de que infringía la autonomía universitaria. Como resultado de ello, el Juez Marinelli ‒en lo contencioso administrativo‒ falló a favor de la UBA y declaró inconstitucionales algunos artículos, como el N° 29, que entiende sobre los alcances de la autonomía universitaria; el N° 46, sobre el establecimiento de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) como organismo acreditador de carreras de grado, y el N° 50, con respecto al ingreso del alumnado. Más tarde la UBA acató la acreditación y calificación de sus postgrados y con la multiplicidad de posgrados el grado ha quedado “degradado”. Esto se debió a que temían que los graduados no ingresaran en los postgrados de la UBA o que lo hicieran en algunos centros de estudio privado que poseían cierto prestigio académico, como la Universidad Torcuato di Tella o FLACSO en el caso de las ciencias sociales. Temían perder masa crítica en sus programas de postgrado y doctorado.

En líneas generales, si bien en su mayoría los entrevistados se mostraron satisfechos porque les habían acreditado sus postgrados y universidades, manifestaron que existían problemas con muchas prácticas de la CONEAU, particularmente con los sistemas de evaluación, considerando que los tecnicismos de evaluaciones supuestamente científicas se presentaron como formas homogeneizantes y totalizadoras. Sin embargo, la reforma fue aceptada, aunque con ciertas resistencias, dado que muchos de los entrevistados observaron que a través de la apariencia de una racionalidad técnica, se imponía una violencia simbólica.

Conclusiones

La reforma educativa fue resistida al comienzo por algunas universidades públicas. Hubo movimientos que favorecían la derogación de la ley y se produjeron no pocos interesantes debates que protagonizaron, entre otros, Norma Giarraca, Atilio Borón, Horacio González, Eduardo Grüner, Jorge Seghezzo, Luis Lafferriere, Andrés Carrasco y Sara Rietti, y analistas como Francisco López Segrera, Lucía Riveros de Jornet, José Rivero, Jussi Valimaa y Marcela Mollis.

Después de más de veinte años de la Ley de Educación Superior, muchas de las innovaciones que se pensaba poner en práctica no se aplicaron. Tal fue el caso del arancelamiento universitario, que se impuso solo en algunas universidades nacionales, y el sistema de cupos. En cambio, otros muy resistidos al principio, como la evaluación, fueron finalmente llevados a cabo.

Eduardo Grüner señala que el financiamiento de la investigación iría en el buen sentido si se otorgara sin ningún tipo de condicionamientos temáticos ni metodológicos que obligaran a los “humanistas” a ajustarse a grillas completamente absurdas (y habitualmente dictadas desde la lógica de los países “centrales” para sus propios objetivos), y a formalismos “bizantinos” cuya mínima transgresión implica el riesgo de quedarse sin cobrar los “malditos incentivos” (que nunca debieron existir sino como desvío perverso para aquietar las quejas por, justamente, las miserias financieras y salariales), o para reciclar catorce veces el mismo paper, a fin de acumular puntitos en las revistas “indexadas”, algo que sí es totalmente ridículo en el campo de las humanidades y las ciencias sociales, donde las mejores publicaciones de debate crítico no son necesariamente “indexadas”.[15]

En líneas generales podemos señalar el carácter isomorfista de la reforma y las implicancias de la instauración de un modelo único de evaluación de la eficiencia universitaria (para algunos el modelo de Harvard, para otros el modelo de la Universidad de Buenos Aires).

Bibliografía

Borón, A. (12 de enero de 2008). “¡No somos teólogos!”. Página/12.

De Ambrosio, M. (13 de enero de 2008). “Tras ser acusados de hacer teología, los científicos sociales se defienden”. Perfil.

Giarraca, N. (14 de enero de 2008). “Universidad, ciencia y sociedad”. Página/12.[16]

Jussi, V. y Mollis, M. (2004). “The Social Functions of Evaluation in Argentine and Finish Higher Education”. Higher Education in Europe, XXIX(1), abril.

López Segrera, F. (2006). Escenarios mundiales de la Educación Superior. Análisis Global y estudios de casos. Buenos Aires: CLACSO.

Mollis, M. (comp.) (2003). Las universidades en América Latina: ¿reformadas o alteradas? La cosmética del poder financiero. Buenos Aires: CLACSO.

Renaut, A. (2008). ¿Qué hacer con las universidades? Buenos Aires: UNSAM editora.

Rivero, J. (1999). Educación y exclusión en América Latina. Reformas en tiempo de globalización. Buenos Aires: Miño y Dávila editores.

Riveros de Jornet, L. (2006). “La incidencia del pensamiento neoliberal (Banco Mundial) en las universidades de la República Argentina”. En Escenarios mundiales de la Educación Superior. Análisis Global y estudios de casos. Buenos Aires: CLACSO.


  1. Profesora titular, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Contacto: beawehle@gmail.com.
  2. El modelo humboldtiano priorizaba la ciencia pura formando en la libertad, la capacidad de autonomía y el sentido crítico. Ver Alain Renaut (2002). Que faire des universités? Paris: Bayard Editions.
  3. La Tasa Bruta de Educación Superior (el cociente entre la cantidad de estudiantes de educación superior y la población total del país entre 20 y 24 años de edad, según el rango que emplea la OCDE) fue para la Argentina de 66% (2005) y 68,6% (2006); en Brasil de 27,4% y 29,9% para los mismos años; en México, 25,4% y 26,1%; en Cuba, 47% y 53,3%. En Argentina se toma la población de entre 18 y 24 años, lo que reduce la tasa al 47% para el año 2006. Estos datos surgen del Anuario 2006 de Estadísticas Universitarias de la República Argentina realizado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) y la Coordinación de Investigaciones e Información Estadística (CIIE).
  4. Diversos estudios han mencionado los fenómenos de recalificación, de sobrecalificación y de descalificación que relativizan estos pronósticos optimistas sobre la siguiente ecuación: a mayor nivel educacional, mayores salarios y más seguridad en el empleo. En efecto, los avances tecnológicos han producido la desaparición de empleos de “cuello blanco” y por otro lado, los cambios pueden conducir a la descalificación de ciertos puestos de trabajo y a mayores niveles de desempleo que en la década de 1980. Véase Halsey, A. H. et al. (1997). Education.Culture, Economy and Society. Oxford: Oxford University Press, p. 9.
  5. Véase Freire, P. (1989). Pedagogía del oprimido. Buenos Aires: Siglo XXI.
  6. Véase Bourdieu, P. y Passeron, J. C. (1977). La reproducción. Elementos de una teoría del sistema de enseñanza, Barcelona: Laia.
  7. Véase Bernstein, B. (1975). Class, Codes and Control, vol. 3. London: Routledge and Kegan.
  8. “El concepto de ‘globalización’ no se limita al aspecto puramente económico; en realidad, es un proceso multidimensional que comprende aspectos vinculados a la economía, las finanzas, la ciencia y la tecnología, las comunicaciones, la educación, la cultura, la política, etc.” (Tünnermann Bernheim, C. (2004). “El impacto de la globalización en la Educación Superior”. En La agenda universitaria. Propuestas de políticas públicas para la Argentina. UP/Universidad de Palermo, p. 224.
  9. Véase Rivero, J. (1999). Educación y exclusión en América Latina. Reformas en tiempo de globalización. Buenos Aires: Miño y Dávila editores, p. 19 (citado por Tünnermann Bernheim, 2004).
  10. 2002-2004: Proyecto PICT 2000, “Reforma de la Organización del Trabajo y Competencias de los Recursos Humanos en los Tribunales Nacionales de Capital Federal. Análisis e implicancias”, subsidio Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica-ANPCYT. 2001-2003: Proyecto PUNQ 01. “Procesos de cambio en la organización del trabajo y competencias del personal en la Administración de la Justicia”. Universidad Nacional de Quilmes. Centro de Estudios e Investigaciones.
  11. David D. Dill afirma que efectivamente se ha puesto de moda la aplicación de los nuevos modelos del management a la conducción de las cosas públicas. El “New Public Management” es entonces un término amplio para describir la moda de las reformas en el sector público que tuvieron lugar en los años 1980. Busca aumentar la eficiencia del sector público y el control que tiene el gobierno sobre él (véase Dill, D. D. [1998]. “Evaluating the ‘Evaluative State’: implications for research in higher education”. European Journal of Education, vol. 33, N° 3).
  12. Véase López Segrera, F. (2006). Escenarios mundiales de la Educación Superior. Análisis Global y estudios de casos. Buenos Aires: CLACSO, p. 37.
  13. Véase World Bank (2005). Staff Appraisal Report, Argentina, Higher Education Reform Project. Washington.
  14. También en otros países de América Latina, como Chile, Brasil y Colombia, las reformas en los sistemas nacionales de evaluación y/o acreditación estuvieron acompañadas por cambios en la legislación de la educación superior (véase García Guardilla, 2003).
  15. Eduardo Grüner, en el debate tras la entrevista de Página/12 a Lino Barañao, bajo el título: “La ciencia de la polémica” (Página/12, 21/01/2008).
  16. El debate tras la entrevista de Página/12 a Lino Barañao continuó con la opinión de Horacio González, Eduardo Grüner, Jorge L. Seghezzo y Luis Lafferriere bajo el título: “La ciencia de la polémica” (Página/12, 21 de enero de 2008, p. 1), y en su versión online del mismo diario, Andrés Carrasco y Sara Rietti dan su opinión, titulada “El rayo que no cesa”.


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