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Aportes para el estudio de la política científica y tecnológica argentina: los instrumentos del FONCYT

Nerina Fernanda Sarthou[1]

Palabras clave: política científica y tecnológica, instrumentos de política, Argentina

Introducción

Este breve trabajo tiene por objetivo introducir una lectura de la política científica y tecnológica argentina basada en la indagación de los instrumentos de la política, particularmente, los instrumentos del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONCYT). Para ello, se ha organizado este trabajo en cuatro secciones. En una primera parte, se presenta la noción de instrumentos de política empleada en los estudios de política científica en América Latina. En una segunda parte, se introduce la perspectiva analítica de los instrumentos proveniente de la Ciencia Política. En una tercera parte, se explora el FONCYT empleando algunas nociones del enfoque señalado para, finalmente, realizar algunas breves reflexiones.

Los instrumentos de política desde el estudio de la ciencia y la tecnología

Desde los estudios de política científica y tecnológica en América Latina, la noción de “instrumento de política” fue desarrollada por primera vez por Francisco Sagasti y Alberto Aráoz a mediados de la década de 1970. Mediante una línea de financiamiento del Departamento de Asuntos Científicos de la Organización de Estados Americanos (OEA), un grupo de expertos llevó a cabo un diagnóstico en materia de ciencia y tecnología en un conjunto de países de desarrollo menor, entre los que se encontraban varios países de la región. Con el propósito de estudiar y comparar las diferentes alternativas de instrumentación de políticas científicas y tecnológicas, estos autores elaboraron una serie de “pautas metodológicas” para ser utilizadas en el análisis de cada contexto nacional y en el proceso de toma de decisiones en la materia.

En este documento, los instrumentos de política fueron definidos como “el conjunto de modos y medios utilizados para poner en práctica una política determinada. Constituye el vehículo mediante el cual los que tienen a su cargo la formulación y ejecución de las políticas ejercen su capacidad de influir en las decisiones que toman los demás” (Sagasti y Aráoz, 1979, p. 12). De acuerdo con estos autores, un instrumento comprende además un dispositivo legal, una estructura de organización y un conjunto de elementos operativos. Asimismo, existen actores asociados a la toma de decisiones, el diseño y el uso de los instrumentos de política que son un factor clave en el análisis.

Respecto a su clasificación, para Sagasti y Aráoz (1979) los instrumentos pueden catalogarse según busquen afectar la demanda, la oferta o los vínculos entre ambas. A su vez pueden ser directos o indirectos de acuerdo con si se refieren explícitamente a funciones y actividades científicas y tecnológicas o no; discriminados o indiscriminados según el carácter de su aplicación; positivos o negativos dependiendo de si tienen como meta estimular, facilitar o inducir determinadas acciones o si restringen, prohíben o desalientan ciertas actividades; y recuperando las nociones de Amílcar Herrera, los instrumentos pueden ser explícitos o implícitos.

Bastantes años después, esta noción es retomada por Emiliozzi, Lemarchard y Gordon (2009) en el marco de un proyecto de construcción de un inventario de instrumentos de política financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). A partir de la definición de Sagasti y Araóz (1975), Emiliozzi, Lemarchard y Gordon (2009) identificaron diversos tipos de instrumentos de acuerdo con los objetivos de cada uno, y elaboraron la siguiente clasificación:

  1. Instrumentos de generación de conocimiento científico básico y aplicado
  2. Instrumentos de generación de productos y servicios de alto valor agregado
  3. Instrumentos de formación de recursos humanos en ciencia y tecnología
  4. Instrumentos de desarrollo de áreas tecnológicas estratégicas para el país
  5. Instrumentos de generación de redes de articulación del sistema

A lo largo del documento final sobre el inventario de instrumentos de política se advierte que las diferentes clases de instrumentos pueden encontrarse en todos los países, variando los recursos que los gobiernos deciden destinarle a cada uno de ellos, el momento de implementación y, con ello, el grado de consolidación y los destinatarios de estos.

Por otra parte, a fines del año 2010, la UNESCO lanza SPIN, una plataforma de información sobre política científica en América Latina y el Caribe, proyecto promovido por la Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe de la UNESCO en Montevideo. Dicha plataforma cuenta con un inventario con la descripción detallada con más de novecientos instrumentos de política científica aplicados por los Estados de la región, clasificados en nueve categorías por objetivos y metas estratégicas, en doce categorías por tipo de mecanismo y en dieciocho categorías de beneficiarios. Asimismo, cada instrumento es analizado mediante una metodología normalizada en la cual desglosan once dimensiones distintas.

Hasta aquí, puede decirse que la noción de instrumento de política dentro de los Estudios de Política Científica ha tenido como propósito central sistematizar la información recolectada en los distintos países, proveer de datos completos para la realización de estudios de impacto inter-temporales a nivel país y, generar bases de datos de fácil sostenimiento y actualización; también debe destacarse el rol clave que han tenido los organismos internacionales en el fomento de este tipo de estudios sobre la región. En este trabajo, se busca contribuir a la reflexión sobre el empleo del concepto de instrumento de política pública desde una concepción no neutral de este.

Una lectura política de los instrumentos de política pública

Dentro de las distintas perspectivas de análisis de las políticas públicas el interés en el estudio de los instrumentos se ubica dentro del modelo de análisis que explora los distintos tipos de políticas que un gobierno escoge para alcanzar sus objetivos políticos. Existen cuatro tipos de categorías fundamentales de políticas según el grado de coerción que puede ejercer el gobierno de acuerdo con dos dimensiones (Lowi, 1972): una dimensión vertical, que indica su intensidad o fuerza, según la cual la coerción puede ser directa o indirecta, y una dimensión horizontal, que distingue entre aquellos casos en los que la coerción se ejerce sobre el comportamiento individual, de aquellos en que la coerción se ejerce sobre el contexto en el cual actúa el individuo. Cada política determina el tipo e intensidad del conflicto, el ámbito institucional en el que se desarrolla, así como el número y tipo de actores que participan en cada una de las arenas.

De esta manera, Lowi (1972) elabora la siguiente clasificación de políticas públicas. Las políticas distributivas se caracterizan por una probabilidad de la coerción remota pero se ejerce a nivel individual, por ejemplo, se otorga un beneficio a ciertos casos particulares. Las políticas regulatorias también son aquellas en las que la coerción se ejerce sobre el individuo pero la probabilidad de la coerción es inmediata o directa, tal es el caso de una ley que afecta directamente el comportamiento de determinados casos. Las políticas redistributivas se definen porque en ellas la probabilidad de la coerción es también inmediata, pero se ejerce sobre el entorno del comportamiento individual y no sobre el individuo en sí mismo, por ejemplo, una política de gratuidad de la educación primaria. Por último, las políticas constitucionales (también llamadas “constituyentes”) son aquellas en las cuales la coerción se ejerce sobre el entorno de la conducta (al igual que las redistributivas), pero la probabilidad de la coerción es remota o lejana, por ejemplo, en el caso de publicidad referida al uso del cinturón de seguridad.

De este modo, el aporte específico del enfoque de Lowi fue su convicción en el efecto de las políticas sobre la política; en palabras del autor, “policies determine politics” (1972, p. 299). Ahora bien, así como existen distintos tipos de políticas, existen distintos tipos de instrumentos de política pública. Desde la década de 1980, el objetivo central de varios trabajos académicos ha sido la clasificación de los instrumentos. Aun así, la tipología de instrumentos varía de autor en autor y pueden encontrarse taxonomías con dos, cuatro o sesenta y cuatro variantes (Linder y Peters, 1993).

De acuerdo con el elemento que predomine se distinguen cuatro categorías de instrumentos sobre la base de las capacidades con que cuenta el Estado para enfrentar un problema: información a su disposición, poderes legales, dinero y capacidad organizacional (Hood, 1983). Por su parte, limitándose a la estrategia de intervención del gobierno, McDonnell y Elmore (1987) identificaron cuatro tipos de instrumentos: normas, incentivos económicos, instituciones y autoridad; cada uno de ellos se basa en la interpretación que el gobierno hace sobre las causas y la solución del problema público. Schneider e Ingram (1990) elaboran una tipología sustentada en los supuestos explícitos e implícitos sobre el comportamiento individual de los ciudadanos que puede encontrarse en leyes, regulaciones y programas.

Según el área de política de que se trate, la diversidad y complejidad de instrumentos varía significativamente (Vedung, 2011); estos rara vez se seleccionan sobre la base de su aplicabilidad y efectividad, son otros los criterios y elementos que inciden en la elección de los instrumentos. Diferentes ámbitos de política tienden a mostrar preferencias por ciertos tipos “favoritos” de instrumentos y utilizarlos varias veces sin tener en cuenta su contribución real al problema.

En el caso de la política científico-tecnológica, en principio, el Estado creó organismos para dirigir el desarrollo de la ciencia y la tecnología, específicamente, Consejos de Investigación en áreas estratégicas, es decir que los primeros instrumentos de política científica estuvieron basados en la capacidad institucional del Estado. En el marco de estos organismos se diseñaron e implementaron los primeros instrumentos de política científica y tecnológica. Estos se caracterizaron por ser recursos financieros, es decir, instrumentos de incentivos, que generalmente fueron de dos tipos: subsidios de investigación directamente otorgados a institutos o laboratorios, según pautas más o menos rígidas (block grants) y becas de formación. De este modo, la vía a través de la cual el Estado afectó desde los inicios de la política pública la producción de ciencia y tecnología ha sido el suministro de financiamiento. A raíz de ello, un conjunto de trabajos se ha orientado a analizar específicamente el rol de las agencias financiadoras como intermediarias entre el Estado y los científicos (Braun, 1998), entendiendo al Estado como patrocinador de la ciencia a través de diversos instrumentos de financiamiento.

Los instrumentos de incentivos varían si son formulados de forma positiva o negativa, es decir, si constituyen una entrega o una privación, y si son en efectivo o en especie (Vedung, 2011). Aquellos que buscan incentivar y que involucran una entrega efectiva pueden ser: las transferencias directas, las becas, los subsidios, los prestamos y los seguros; mientras que aquellos cuyo propósito es desincentivar pueden ser: los impuestos, las multas, los honorarios, los derechos de aduana y los aranceles. Por su parte, los incentivos que son en especie pueden ser: provisión pública de bienes y servicios o provisión privada bajo contrato de bienes y servicios y vouchers o vales.

Los incentivos en especie son de particular importancia dentro de la política científica y tecnológica y poseen rasgos especiales: puede considerarse un incentivo en especie la adjudicación de un premio, la ocupación de un puesto dentro de un organismo o la pertenencia a una categoría de investigador (Sarthou, 2014, 2015). A diferencia de los incentivos de entrega directa, aquellos en especie no están asociados al otorgamiento de recursos concretos. Vale retomar, por ejemplo, la noción de Pierre Bourdieu de “capital científico”. Entendido como capital basado en el conocimiento y el reconocimiento de los pares, confiere un poder sobre el campo y, por tanto, sobre los agentes menos dotados (relativamente) de capital, y dirige la distribución de las posibilidades de beneficio (Bourdieu, 2003). De este modo, lo que proporciona fuerza en un campo concreto es la disposición de recursos valiosos en ese campo, que funcionan como una “relación social de poder” dentro del campo en el que resultan relevantes.

Entre los incentivos que implican una entrega efectiva, el subsidio de proyecto o subsidio a la investigación se ha convertido en un instrumento de significativa relevancia no solo debido a los volúmenes de recursos que involucra, sino también a algunas de las características que posee. Específicamente, se define “subsidio de proyecto” como el dinero atribuido a un grupo o un individuo para realizar una actividad de investigación de alcance, presupuesto y tiempo limitado, normalmente sobre la base de la presentación de una propuesta que describe las actividades de investigación por hacer (Lepori et al., 2007). Un rasgo característico del subsidio de proyectos es la existencia de un organismo otorgante, tal como un consejo nacional de investigación, un ministerio, una secretaría dentro de un ministerio, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil, entre otros. Nótese que el subsidio de proyecto se refiere, en principio, al desarrollo de una investigación, que no implica necesariamente el desarrollo de productos, procesos o innovaciones tecnológicas, aunque puede conducir a ello. Veamos a continuación, las características centrales del FONCY, uno de los cuatro fondos que gestiona la Agencia Nacional de Promoción de la Ciencia y la Tecnología (ANPCYT) en Argentina, el cual se encarga de la implementación de diversos subsidios de investigación.

El FONCYT como un instrumento-marco de la política científico-tecnológica argentina

El FONCYT es un fondo que posee una cartera amplia y variada de instrumentos. El número de instrumentos ha ido variando con el transcurso del tiempo, tal es así que mientras a fines de la década de 1990, administraba no más de seis instrumentos, actualmente son más de veinte. La ampliación y diversificación de instrumentos se debe a distintos factores propios del área científico-tecnológica nacional. Angelelli (2011) concretamente menciona los distintos mandatos de las estructuras políticas a las que responde la agencia; las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito que financian parte del presupuesto de la agencia; el propio aprendizaje organizacional sobre lo que funciona y lo que no, y la evolución del sistema nacional de innovación y, en particular, los reacomodamientos de sus principales actores.

El FONCYT se define, en términos institucionales, como

una organización a cargo de la gestión y aplicación de los recursos presupuestarios del Tesoro Nacional, los provenientes de operaciones de crédito externo y de la cooperación internacional, con el objeto de financiar proyectos de investigación, en el marco de los planes y programas establecidos para el sector de Ciencia y Tecnología.

Es el primer fondo concursable creado en Argentina en 1996, para financiar proyectos de investigación científico-tecnológica, que opera a través de convocatorias abiertas a la participación de todos los investigadores, independientemente de su institución de residencia.

El financiamiento internacional ha desempeñado un papel clave en los programas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina, sobre todo, fue central para no interrumpir los desembolsos en el contexto de la restricción presupuestaria durante la grave crisis económica de 2001-2002 (Del Bello, 2014). Al respecto, se ha subrayado y estudiado la influencia que han tenido los organismos internacionales de crédito, especialmente el BID, desde la creación de la ANPCYT. Más aun, se ha afirmado que esta influencia no solo ha sido en términos de recursos financieros, sino también en relación con la reorganización institucional, con la modalidad de intervención y con el diseño de los instrumentos (Barletta, Moori Koenig y Yoguel, 2014).

Si bien este fondo ha sido definido como un instrumento de política científico-tecnológica y clasificado en la categoría de “instrumentos de generación de nuevo conocimiento científico básico y aplicado” (Emiliozi, Lemarchand y Gordon, 2009), en este trabajo se define al FONCYT como un “instrumento-marco”, es decir, un instrumento de política que administra una cartera de instrumentos específicos con una diversidad de metas y no solo la de generar nuevo conocimiento.

Entre sus objetivos, el FONCYT fijó los siguientes: a) fortalecer y consolidar el fondo de conocimientos científicos del Sistema Nacional de Innovación; b) incrementar la cantidad y calidad de los Recursos Humanos en I+D; c) mejorar la infraestructura científica del Sistema Nacional de Innovación, y promover la conformación de redes de conocimiento. Esta amplitud de propósitos explica la diversidad de instrumentos creados.

De acuerdo con la tipología mencionada, el FONCYT reúne diversos instrumentos de incentivos. Específicamente, el FONCYT gestiona instrumentos de subsidios a la investigación o también denominados “subvención no reintegrable”, y tiene como destinatarios o beneficiarios a investigadores pertenecientes a instituciones públicas o privadas sin fines de lucro radicadas en el país. Si bien, en sus comienzos, el FONCYT tenía solo tres modalidades de subsidios, una para proyectos de investigación abiertos a cualquier área del conocimiento, otra para proyectos de investigación orientados a temas específicos y una tercera para proyectos de investigación con un socio o adoptante de sus resultados, actualmente, la variedad es mucho más amplia e incluye subsidios específicos para la formación de recursos humanos, la compra de equipamiento y la mejora de la infraestructura de laboratorios, y el desarrollo de proyectos de gran escala en temas estratégicos (Angelelli, 2011).

Para participar del FONCYT existen dos modalidades: de convocatoria pública periódica y de ventanilla permanente. Entre los instrumentos de convocatoria periódica se encuentran los siguientes: 1) Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT), 2) Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Orientados (PICTO), 3) Proyectos de Modernización de Equipamientos (PME), 4) Programas de Áreas Estratégicas (PAE), 5) Proyecto de Plataformas Tecnológicas (PPL), 6) Reuniones Científicas (RC). Si bien se han abierto convocatorias referidas a otros instrumentos, los mencionados poseen como rasgo distintivo haber sido implementados durante varios años desde el momento de su creación. Entre los instrumentos de ventanilla permanente pueden mencionarse: 1) Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID), 2) Certificados de Calificación (CC), 3) Programa de Recursos Humanos (PH), 4) Proyectos de Investigación y Desarrollos Clínicos (PDC) y 5) Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Start-Up.

Asimismo, los diversos instrumentos pueden distinguirse entre horizontales, es decir que no discriminan por sector o por agente, y orientados, es decir que poseen un destinatario específico, sea en términos de entidades o áreas seleccionadas. Entre los primeros se encuentran: PICT, RC, CC, PRH, PID y PICT Start-Up, y entre los segundos: PICTO, PME, PAE, PPL y PDC. Cabe mencionar que dentro de los PICT, existe una categoría de proyectos orientada a estimular ciertas temáticas de impacto regional, o definidas por alguno de los planes de ciencia y tecnología argentinos.

Por otra parte, dependiendo de quienes puedan participar, los instrumentos se dividen según participe un adoptante o no. En el caso de aquellos instrumentos que requieren de la identificación de una entidad adoptante de los resultados del proyecto (PICTO, PICT, PID), esta también debe financiar parte de la propuesta así como definir criterios de evaluación.

Comentarios finales

En este breve documento se introdujo sucintamente la perspectiva analítica de los instrumentos de política pública, a partir de distinguir el empleo de este concepto en la literatura proveniente de la Ciencia Política y de aplicar algunas nociones a un instrumento-marco de la política científica y tecnológica argentina. Se considera que la noción de instrumento permite “desmenuzar” la política y analizar más específicamente sus rasgos a lo largo del tiempo y, realizar comparaciones entre diversos instrumentos del mismo organismo o de organismos similares en otros países. No obstante, sobre todo, este enfoque tiene la potencialidad de permitir identificar y distinguir los efectos propios de los instrumentos, más allá de los efectos de la política.

En el caso específico del área de la política científica y tecnológica puede señalarse que los instrumentos de política pública son, en general, del tipo denominado incentivos. Entre ellos, además de las transferencias en efectivo, en la ciencia es de particular importancia el incentivo en especie, es decir, el conocimiento y reconocimiento de los pares por medio de diversas acciones. En el caso del FONCYT pudo observarse que gestiona instrumentos de incentivos del tipo subsidios de proyecto o subsidios a la investigación con objetivos variados; que los destinatarios son fácilmente identificados; que los instrumentos se dividen entre aquellos que están vigentes de manera permanente y aquellos de convocatoria periódica; que pueden ser orientados o abiertos; y que existe la figura del adoptante, el cual en ocasiones participa como otorgante del subsidio y, por ello, como actor participante en la implementación del instrumento.

Bibliografía

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Barletta, F.; Koenig, V. M. y Yoguel, G. (2014). “Políticas e instrumentos para impulsar la innovación en las pymes argentinas”. En Dini, M.; Rovira, S. y Stumpo, G. (comps.). Una promesa y un suspirar: políticas de innovación para pymes en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

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  1. Doctora en Ciencia Política, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA). Becaria posdoctoral del Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Argentina. Contacto: nfsarthou@yahoo.com.ar.


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