En la misma colección

12-3876t

Cómo publicar

BannerV02-Blue

La política de formación de recursos humanos altamente calificados en la Argentina reciente

Sergio Emiliozzi y Martín Unzué[1]

Palabras clave: recursos humanos, ciencia y tecnología, políticas públicas, universidad

Introducción

La propuesta de este trabajo es hacer un –ajustado– análisis de la política de formación de recursos humanos calificados en la Argentina desde el año 2003 al presente. En virtud de lo acotado del espacio, nos centraremos en considerar el impacto que esa política ha tenido sobre dos instituciones del sistema científico-tecnológico: el CONICET y la ANPCYT.

Las décadas previas

Las políticas públicas destinadas a la formación de recursos humanos calificados en argentina tienen un punto de inflexión en el año 2003. Esa ruptura se produce respecto de una tendencia histórica iniciada entre los años 1975 y 1976, cuyas marcas e inscripciones en el tejido de nuestra sociedad se grabaron por décadas.

Si bien la recuperación de la democracia en el año 1983 permitió –entre otras cosas– el levantamiento de las prohibiciones y proscripciones y posibilitó el retorno y la reincorporación de científicos, investigadores y académicos, no generó un ingreso masivo al sistema ni una política apropiada respecto de los recursos humanos en el sector científico-tecnológico. Uno de los objetivos prioritarios de esa gestión fue la reconstrucción de los vínculos con las universidades, su normalización, y la recreación de un marco de libertad para el trabajo científico.

Un límite preciso al desarrollo de políticas para el sector en esos años lo constituyó el contexto de asfixia presupuestaria generado a partir de la crisis de la deuda, la hiperinflación y la recesión que llevó la inversión en ciencia y tecnología como porcentaje del PBI a sus pisos históricos. Más allá de los propósitos claramente explícitos por parte de la conducción del sector de dotar de centralidad a la política científica y tecnológica, la política y la economía (las políticas implícitas según la definición de Amílcar Herrera) se desplegaron en un sentido contrario, o al menos, no favorable para que la ciencia y la tecnología recuperaran el espacio que otrora habían conquistado. [2]

La gestión del CONICET, por esos años, produjo algunos cambios con la intención de reformar la Carrera de Investigador, creando el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU). El objetivo era otorgar un incentivo económico a la actividad de los docentes con dedicación exclusiva en las universidades nacionales que, o bien fueran miembros de la Carrera de Investigador, o bien aunque no lo fueran realizaran investigaciones afines a las promovidas por el CONICET. Sin embargo los logros fueron modestos.[3]

Los años noventa no solo no revierten el proceso sino que lo radicalizan. Las políticas impulsadas bajo el sesgo de lo que se llamó “el Consenso de Washington”, así como la proximidad de estas al pensamiento de los organismos internacionales de financiamiento, hicieron del gobierno de Carlos Menem un período con mayor “homologación internacional”, bajo la impronta de la innovación y el modelo referencial del sistema nacional de innovación.

Siguiendo esas concepciones, se rediseñó el entramado institucional del sector, y se crearon nuevas instituciones y redefinieron algunas competencias de las existentes. Las reformas se sucedieron en un contexto de confrontación política entre las autoridades gubernamentales y los investigadores de las universidades nacionales, quienes vieron en las reformas un avance sobre la autonomía y un retraimiento del Estado de sus competencias en la ejecución de las actividades científicas y tecnológicas.

Paralelamente, se detiene la incorporación de investigadores del CONICET[4] y a otros ONCyT, y se introducen una serie de reformas al sistema de educación superior que, entre otras cosas, posibilita la emergencia de una gran cantidad de posgrados, de modo muy tardío en comparación con otras experiencias internacionales pero también regionales (por ejemplo Brasil y México). En el caso particular de los doctorados, será en la última década que ellos conocerán un proceso de acelerado desarrollo, con un muy sustancial incremento en el número de doctores producidos por año (que venía estabilizado en unos docientos en el período 1983-2002).

El escaso número de doctores que se gradúan anualmente en esos años es la expresión más clara del déficit en la formación de recursos humanos para la investigación en el país. En ese escenario, la graduación anual de doctores no alcanzaba a cubrir los retiros por jubilación del personal científico, por lo que el sistema estaba en un estado realmente crítico.

La estructura de edades brinda una clara muestra del compromiso en el que estaba el sector por esos años. De acuerdo con la información de la, entonces, SECYT, para el año 2003 los investigadores y becarios de jornada completa mayores de 50 años representaban un tercio del total. Complementariamente se observa un envejecimiento del acervo de investigadores, particularmente marcado en algunas instituciones como la CNEA o el INTA, que no han tenido posibilidad de renovar sus planteles durante muchos años y que, por lo tanto, tenían promedios de edad de más de 50 años.

Aspectos principales de la política en RRHH post 2003

A partir del año 2003 y luego del cierre dramático de la experiencia de gobierno de la Alianza, se empiezan a recuperar ciertos indicadores que reposicionan la situación del sector. Entre ellos, la elevación de los niveles presupuestarios, que lentamente van superando a los de la década anterior. Y –lo que es más significativo desde el punto de vista este análisis– una fuerte recuperación del número de investigadores y tecnólogos que se incorporan al sistema como becarios o a la carrera del CONICET.

Ya desde el año 2002 se comienza a verificar una recuperación económica que alivió las cuentas públicas. El aumento de las exportaciones, sostenido por el incremento de los precios de los commodities agrícolas, el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo luego de la devaluación, así como la suspensión del pago de los servicios de la deuda y su posterior renegociación permitieron mejorar las finanzas públicas. En el plano institucional, al interior del sector científico-tecnológico, el cambio de autoridades conlleva una clara mejoría en las relaciones entre la, por entonces, Secretaría para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Productiva (SECyT) y el CONICET, así como una incipiente recuperación institucional de otros organismos del sector.

En 2003 la SECyT aporta como novedad el propósito de retomar la elaboración de planes estratégicos de medio y largo plazo. A razón de ello, se le encarga al Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva la formulación de las bases para un Plan Estratégico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación, que llevarán posteriormente al lanzamiento del Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Bicentenario 2006-2010. Ese plan fijaba como metas, entre otras, alcanzar la múltiples veces anunciada inversión del 1% del PBI en I+D y llevar el número de investigadores y tecnólogos al tres por mil de la PEA.

Este intento por desarrollar políticas públicas específicas en ciencia y tecnología se materializará progresivamente en un sustantivo aumento de la inversión en el área que se explica tanto por un incremento de la participación en el presupuesto nacional, como por el fuerte proceso de crecimiento de la economía que, como se señaló, se verifica post-2002, y particularmente a partir de 2004.

A finales de la década de 1990 se parte de un 0,41% en I+D y de un 0,50% en ACT, cayendo a uno de sus pisos históricos en el año 2004 para empezar a recuperarse a partir de allí y llegar a sus máximos históricos en el año 2012 (0,58% y 0,64% respectivamente).

Tanto la expansión de la economía como el incremento de la inversión en CyT como parte del PBI llevarán a una expansión con pocos antecedentes de los recursos asignados al campo científico, destinándose buena parte de ellos a la producción y fortalecimiento de los RRHH que se encontraban, como ya hemos descripto, en una situación de fuerte precariedad.

Por ello, en el ciclo político que se inicia post-crisis se incrementará la inversión en la formación de RRHH altamente calificados con grado de doctor, que se ha sostenido en Argentina por más de una década, y cuyo resultado más inmediato ha sido un crecimiento significativo de los doctorandos y del número de doctores graduados.

El actor decisivo de estas políticas fue el CONICET en la medida que fue capaz, en el marco de su proceso de consolidación institucional, de ampliar significativamente el número de becas para estudios de posgrado otorgadas, y de reabrir el ingreso a la Carrera de Investigador, que estaba congelado desde mediados de la década de 1990.

En el período 2001-2002 se registraron los valores más bajos de la serie histórica en cuanto a la cantidad de investigadores por cada mil integrantes de la población económicamente activa (PEA). A partir de entonces comenzó un proceso de ampliación de la base de recursos humanos hasta alcanzar los tres investigadores equivalentes a jornada completa (EJC) cada mil (PEA) en 2014

Partiendo de 2,74 personas físicas en 1998 y 1,82 EJC se llega a un piso en el año 2001 de 2,75 personas físicas y 1,74 EJC, luego de haber trepado en el indicador hacia el año 2000. A partir del año 2004 empieza a incrementarse la cantidad en ambas dimensiones hasta llegar a 4,79 personas físicas y 3,02 EJC en el año 2012.

En el caso de la ANPCyT también podemos verificar un proceso de fuerte incremento de su presupuesto, que crece sustancialmente a partir de 2004 y que, desde 2007, triplica en dólares corrientes los montos que manejaba el organismo en sus primeros años de funcionamiento, lo que también impacta en el aumento de las becas ofrecidas (véase Angelelli, 2011).

De este modo, uno de los principales logros de la política de RRHH en ciencia y tecnología en el período que se inicia en 2003 ha sido el proceso de formación de nuevos doctores investigadores, que ha permitido la reversión de las tendencias descriptas, bajando la edad promedio de los investigadores del sistema y aumentando sustancialmente su número.

Hasta un punto temporal que podemos situar en el año 2010 y que denominamos como “de inflexión”, la intervención de la política pública estuvo orientada a redimensionar los programas de formación doctoral a través del incremento sustancial de la cantidad de becas disponibles otorgadas por diversos organismos, como el CONICET y en menor medida la ANPCyT vía el FONCYT, a los que se les pueden sumar las políticas de becas que desarrollaron algunas universidades nacionales e incluso algunos gobiernos provinciales. Ello abre un nuevo escenario más acorde con las experiencias internacionales, en las que los estudios doctorales están poblados predominantemente por estudiantes becarios.

Como resultado, se produjo un relevante crecimiento en las inscripciones a los doctorados en todos los campos disciplinarios, lo que a su vez generó un proceso de desarrollo de estos, materializado tanto en la creación de nuevos programas como en la ampliación de los existentes, lo que llevó a que se incrementen las ofertas de cursos y seminarios a medida que el número de doctorandos se elevaba.

Este nuevo reclutamiento de becarios en los doctorados, que supone la existencia de estudiantes con dedicación exclusiva, ha sido un elemento disruptivo en la tradición universitaria argentina reciente. Esta exhibe la convivencia de las actividades de aprendizaje con las laborales orientadas a la supervivencia de los estudiantes (y no siempre vinculadas a sus temas de estudio) siendo predominantes en el nivel del grado, y también en los ciclos de posgrado con orientaciones más profesionalistas, en particular las especializaciones y las maestrías.

La tendencia de los crecientes programas de becas de posgrado al fomento de la formación de doctores, sumado a un proceso de mejora en términos reales de los niveles de los estipendios percibidos por los becarios –donde nuevamente los ritmos establecidos por el CONICET suelen ser seguidos por las otras fuentes de financiamiento– han producido un hito innovador: doctorados con mayor cantidad de doctorandos y crecientemente poblados por becarios dedicados exclusivamente (a tiempo completo) a su formación.

El resultado fue un fuerte aumento en las inscripciones a los doctorados, que llegó en 2011 a los 21.246 doctorandos en el sistema nacional (de los cuales 17.817 desarrollan sus estudios en el sistema público) y también en la producción global de nuevos doctores.

En el mismo año 2011 se emiten 1674 títulos de doctor (en su gran mayoría –1476– en el sistema público),[5] lo que supone un incremento del 318% en relación con el número de nuevos doctores que se graduaban a comienzos del siglo XXI.

Las estimaciones que ha realizado el propio CONICET sobre la eficacia de los programas de becas demuestran que la “terminalidad” de los doctorados en los becarios es alta. Un 62% de los becarios alcanzan el título de doctor al finalizar su beca, y ese número se incrementa al 78% en los tres años posteriores (CONICET, 2014), lo que establece también un importante contraste con los bajos niveles de terminalidad de los estudios universitarios de grado, y refuerza los elementos exitosos para la evaluación de esa política de incremento de la oferta de becas doctorales.

El CONICET

El período que se inaugura en 2003 será para el organismo una etapa de fuerte reactualización del lugar de pilar central del sistema científico nacional. El entramado de transformaciones recientes de este organismo tiene gran relevancia para comprender los cambios globales del sistema. Debería agregarse a esto –desde el punto de vista institucional–, que esta etapa significa el cierre de una sucesión de conflictos entre esta institución y la autoridad del sector –la SECyT–, que condicionaron el buen desempeño de la primera.

Para dar una idea de la recuperación del protagonismo del organismo, se estima que el 60% de los doctorandos totales del sistema son becarios del CONICET, lo que constituye un buen indicador de su trascendencia.

El aumento en el número de becas doctorales disponibles, de las cuales las del CONICET son mayoría pero que se completan con otros sistemas, se tradujo en pocos años en un esperado y necesario incremento en el número de nuevos doctores.

A modo de ejemplo, los becarios doctorales del CONICET que defendieron sus tesis en los años 2003, 2004 y 2005 oscilaron en torno a los 227 nuevos doctores. Ese número se incrementa muy fuertemente en 2006, cuando asciende a 379, y luego en 2008 con 564 doctores, en 2009 con 885, en 2011 con 923 y en 2012 con 1107, es decir, un incremento de punto a punto del 387% en una década.

Notemos que el verdadero “despegue” que se da entre los nuevos doctores en los años 2007/2008 y 2008/2009 se corresponde fuertemente con el incremento de las becas doctorales que se produce en los años 2003/2004/2005, teniendo en cuenta que la duración prevista de un doctorado en Argentina es de 4 a 5 años.

Sin embargo se debe notar que no todos los organismos científicos nacionales han conocido procesos similares a los del CONICET en el ciclo que se inicia en 2003. Tanto en su desarrollo reciente, en el modo en que este se produjo, o en la capacidad demostrada para elaborar estrategias de crecimiento –en muchos casos articuladas con otras más globales–, un número no menor de ONCyT no exhiben resultados tan prósperos.

En este punto se puede señalar la dispersión y diversidad de las situaciones imperantes en los organismos científicos nacionales, a los que se les puede sumar la también muy heterogénea realidad del sistema universitario, sea en su disponibilidad de recursos (entre ellos RRHH, pero también equipamientos e infraestructura), sus capacidades de gestión y de planificación.

Por otra parte, a partir de la inflexión producida en el año 2010, con la nueva situación que supone el incremento de la cantidad de doctores graduados, se lanzan una serie de desafíos que llevarán al Ministerio del área –MINCYT– a comenzar a implementar políticas públicas para estimular la demanda de doctores. Esas iniciativas estarán destinadas a los organismos científicos más próximos y, a posteriori, al sector privado. El propósito será incidir en la orientación de sus actividades en pos de una optimización de sus potencialidades, tratando a su vez que la inserción se oriente por criterios de distribución y vacancia geográfica, así como por el fortalecimiento de las áreas temáticas consideradas prioritarias.

La ANPCYT

Si el modelo del CONICET suele ser asociado desde sus orígenes con el tipo de organismos científicos que responden a la tradición francesa, en alguna medida con parecidos al CNRS, el modelo con el que se estructura la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica responde a otra tradición.

La ANPCyT es creada en 1996 y comienza a funcionar en 1997 como un organismo desconcentrado de la SECyT, y luego del MINCyT, lo que supone que posee cierta autonomía para llevar adelante su misión, aunque depende jerárquicamente del Ministerio: no puede elegir a sus propias autoridades, ni poseer patrimonio propio.

Con ciertos parecidos con la National Science Foundation de los Estados Unidos (creada a comienzos de los años 1950) y también alguna similitud con la Financiadora de Estudios y Proyectos de Brasil (FINEP, creada en 1967), la ANPCyT es una parte sustancial de las innovaciones en materia de CyT producidas en la segunda mitad de los años 1990. El propósito de la creación de la ANPCyT fue separar las funciones de promoción y ejecución de las actividades científicas y tecnológicas a través de la concentración en un organismo de los diversos instrumentos promocionales y de financiación que se encontraban dispersos en distintas jurisdicciones.

La “Agencia” –notemos que la misma denominación es novedosa para el ordenamiento estatal argentino hasta ese momento– se constituye como un organismo que concentra instrumentos de promoción de la investigación, con importante disponibilidad de fondos en parte surgidos de acuerdos internacionales de financiamiento y canalizados a partir de dos instrumentos principales: el FONCyT (Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica) y el FONTAR (Fondo Tecnológico Argentino). El FONCYT y el FONTAR, a su vez, cuentan con distintos instrumentos de promoción y financiamiento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Con posterioridad se ha constituido otro fondo –el FONARSEC–, que conjuntamente con el FONSOFT integran la batería de instrumentos de ese organismo.

Al igual que otros organismos del sector, la Agencia incrementó sus recursos desde el año 2003, experimentando una aceleración de estos en particular desde el año 2006. A partir de este año, el aumento de la cantidad de proyectos financiados es sostenido. Para tener una dimensión del aumento en la tasa de proyectos asignados, antes del 2003 el FONCYT financiaba setecientos proyectos anuales, con montos bajos. Indicadores del 2013 señalan que se financiaron 1351 proyectos, siendo solo los PICT 1039 proyectos. Esos proyectos contemplan aproximadamente la formación de 388 becarios por los próximos dos o tres años.

La formación de RRHH que lleva adelante la Agencia es muy distinta a la que se produce en el marco del CONICET, dado que los fondos que concursa el organismo tienen múltiples destinos en el financiamiento de investigaciones, siendo uno de ellos –no el más significativo– la formación de RRHH, y particularmente de doctores, por la vía de becas.

El programa de becas del FONCyT funciona en asociación con proyectos de investigación, aunque el FONCyT también ha sostenido programas de incorporación de recursos humanos ya formados a organismos científicos diversos.

En el caso de la formación de investigadores en los últimos años, el FONCyT ha sido –aunque en menor escala que el CONICET– una fuente relevante de financiamiento para becas doctorales, contribuyendo al crecimiento del número de doctores ya referido. No obstante, la Agencia no cuenta con investigadores propios como el CONICET, sino que establece mecanismos competitivos de asignación de recursos para el desarrollo de investigaciones, que incluyen presupuesto para la formación de investigadores.

Las becas doctorales del FONCyT –de dedicación exclusiva–, que suelen presentar niveles de estipendios similares a las del CONICET, y que en algunos casos se articulan con ellas (en el modelo tradicional de becas del CONICET que está en proceso de reemplazo, los becarios FONCyT podían aspirar a proseguir su doctorado con una beca CONICET para finalización del doctorado), están asociadas a proyectos de investigación, en general PICT (Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica) y en menor medida a los PID (Proyectos de Investigación y Desarrollo). Esto genera un efecto particular y distintivo frente a las becas del CONICET: la distribución por disciplina de las becas del FONCyT se corresponde con las áreas privilegiadas en las convocatorias. De acuerdo con indicadores disponibles, hacia finales del año 2009 el total de becarios activos del FONCYT ascendía a 1.939 en el contexto de los distintos instrumentos implementados.

Conclusiones preliminares

La formación de RRHH altamente calificados, en particular doctores, ha sido una de las mayores apuestas de la política científico-tecnológica desarrollada en los últimos años y también uno de sus logros más significativos si consideramos el muy relevante aumento del número de doctores graduados en el país.

La reversión de la escasa tradición de desarrollo de los doctorados, sumado a la importante desatención del campo científico, que había llevado a una preocupante escasez de investigadores formados, resultó un objetivo central para las políticas científico-tecnológicas que se fueron consolidando post-crisis de 2001-2002, mostrando una línea de continuidad entre lo actuado por la entonces Secretaría de Ciencia y Tecnología y posteriormente el Ministerio desde su creación en el año 2007.

El diagnóstico inicial, expresado en los planes estratégicos y en los análisis prospectivos, planteó la necesidad de aumentar el número de investigadores en la PEA, así como evitar el colapso generacional que suponía un sistema en el que los ingresos estaban fuertemente limitados.

En virtud de ello, la apuesta principal se orientó a la formación de nuevas generaciones de científicos investigadores, propiciando principalmente la graduación de nuevos doctores, profundizada en los últimos años en la búsqueda por aumentar el número de técnicos y personal científico de apoyo.

El principal eje de ese desarrollo lo constituyeron los fortalecimientos de los programas de becas doctorales, en particular las del CONICET, que tuvieron un efecto demostración sobre el resto del sistema científico, orientando a los graduados recientes hacia los estudios de cuarto ciclo. Esos incentivos se desplegaron en un primer momento de modo horizontal, y solo recientemente se han profundizado las tendencias a orientar esa formación hacia determinadas disciplinas.

En estudios posteriores se avanzará en considerar pormenorizadamente la evolución de los instrumentos que se han generado al interior de estos organismos así como del mismo Ministerio, ya no solo para profundizar en la formación de los recursos humanos, sino para promover su inserción y desarrollo profesional.

Bibliografía

Albornoz, M. y Gordon, A. (2010). “La política de ciencia y tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009)”. En Albornoz, M. y Sebastián, J. (eds.). Trayectorias de las políticas científicas y universitarias en Argentina y España. Madrid: CSIC.

Angelelli, P. (2011). “Características y evolución de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica”. En Lugones, F. y Porta, G. (dirs). Investigación científica e innovación tecnológica en Argentina. Bernal: UNQ.

Codner, D. y Becerra, P. (2014). Informe de Consultoría “Proyectos de radicación de investigadores y formación de doctores en áreas estratégicas”. Buenos Aires: Foncyt.

CONICET (2012). Análisis de la inserción laboral de los ex -becarios doctorales financiados por Conicet. Buenos Aires.

CONICET (2014). Informe Eficacia del Programa de becas de posgrado del CONICET en la obtención de títulos de doctorado. Buenos Aires.

Emiliozzi, S. (2011). “Políticas en ciencia y tecnología, definición de áreas prioritarias y universidad en Argentina”. Revista Sociedad, N° 29-30, Buenos Aires.

Gordon, A. (2011). “Las políticas de ciencia, tecnología y educación superior en el período 2003-2010 en Argentina: continuidades y rupturas con el legado de los noventa”. Revista Sociedad, N° 29-30. Buenos Aires.

Hurtado, D. (2010). La Ciencia Argentina. Un proyecto inconcluso. 1930-2000. Buenos Aires.

ONCTI (2005). Bases para un plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

RICYT (2009). Indicadores varios, http://goo.gl/YT0aqv.

Unzué, M. (2011). “Claroscuros del desarrollo de los posgrados en Argentina”. Revista Sociedad, N° 29-30. Buenos Aires.

Unzué, M. y Emiliozzi, S. (2013). Universidad y políticas públicas, ¿en busca del tiempo perdido? Buenos Aires: Imago Mundi.


  1. Sergio Emiliozzi, licenciado en Ciencia Política. Profesor e investigador de la UBA.
    Martín Unzué, doctor en Ciencias Sociales. Investigador del Instituto Gino Germani. Profesor de la UBA.
  2. El equipo de gestión encabezado por Manuel Sadosky estaba compuesto por investigadores ligados al movimiento reformista que habían sido empujados al exilio por la intervención militar de las universidades en 1966.
  3. La comunidad científica se dividió frente a esta política: el SAPIU recibió apoyos, particularmente en las universidades, pero también fue objeto de resistencia activa no solo por los grupos más conservadores, sino también por muchos investigadores ideológicamente afines con el gobierno radical.
  4. Este organismo queda reducido a una mínima expresión cuando otorga, en el año 2001, tan solo treinta becas de posgrado e incorpora a ciento sesenta investigadores que habían sido seleccionados en la convocatoria del año 1999.
  5. Datos sobre la base del Anuario de Estadísticas Universitarias de la SPU, edición 2012.


Deja un comentario