(Argentina, 1940-1980)
Julieta Rocío Caggiano[2]
Definición
El Consejo Agrario Nacional (CAN) fue una institución estatal autárquica creada por la Ley de Colonización Nº 12.636 en 1940, con el objetivo de implementar una política federal de colonización agraria en Argentina. Su propósito consistió en garantizar el acceso a la tierra a quienes la trabajaban, bajo el principio de que la propiedad debía cumplir una función social. Para ello, impulsó la adjudicación de tierras mediante planes integrales que incluyeran vivienda, crédito, asistencia técnica y fomento del cooperativismo. La existencia del CAN se extendió por cuatro décadas, con distintas orientaciones políticas, dependencias institucionales y niveles de financiamiento, que marcaron el ritmo y el alcance de su accionar.
Surgimiento
El CAN surgió en un contexto marcado por las políticas de reactivación posteriores a la crisis de 1930, la cual había acentuado el éxodo rural y las desigualdades en el acceso a la tierra. La alta proporción de arrendamientos precarios y la creciente conflictividad social pusieron en cuestión el orden territorial basado en el latifundio. En ese marco, se consolidó un consenso amplio –que incluyó a partidos conservadores y reformistas, técnicos agrónomos, organizaciones rurales y sectores del ámbito académico y periodístico– en torno a la necesidad de que la tierra fuera para quienes la trabajaban y de que el Estado interviniera para garantizar ese principio.
Este diagnóstico compartido favoreció la formulación de propuestas concretas. Algunas provincias crearon sus propios institutos de colonización, como Entre Ríos y Santa Fe en 1934 y Buenos Aires en 1936. Estas experiencias expresaron una creciente preocupación por el problema del acceso a la tierra. Por entonces, también se fortaleció el cooperativismo agrario promovido por productores organizados, que articulaban prácticas de producción, crédito y de organización de una comunidad rural.
La Ley 12.636 otorgó al CAN la potestad de adquirir tierras fiscales o privadas, fraccionarlas y adjudicarlas bajo condiciones estrictas de uso productivo, residencia obligatoria y límites al derecho de propiedad. Estableció principios orientados a reordenar el territorio en función del trabajo agrícola familiar, y no de la renta especulativa.
Desde sus inicios, el CAN fue concebido como una herramienta técnico-política de alcance nacional para dar una respuesta integral al desarraigo rural. Su misión no se limitó a la distribución de tierras, sino que incluyó la creación de colonias agrícolas con viviendas, infraestructura, servicios básicos, acceso al crédito, educación rural y promoción del cooperativismo, en el marco de una política agraria orientada por el principio de la función social de la propiedad (Bórea, 1940; León y Rossi, 2003).
Trayectoria institucional
Aunque se mantuvo vigente durante cuatro décadas, el desarrollo del CAN fue desigual y estuvo condicionado por los vaivenes de la política nacional. La ley de 1940 dispuso su creación como organismo autárquico de alcance nacional, pero fue formalmente constituido en 1941. Su puesta en funcionamiento se vio dificultada por la falta de presupuesto y por la negativa a anexar la Dirección General de Tierras del Ministerio de Agricultura, tal como preveía la ley. Esto le impidió disponer de las tierras fiscales que administraba esa dirección, en su mayoría ubicadas en los Territorios Nacionales.
Entre 1941 y 1945, bajo la presidencia de Ricardo Videla, el organismo sentó las bases de un programa técnico de colonización con proyección federal. Tras el golpe de Estado de junio de 1943, el CAN no sufrió modificaciones estructurales ni cambios de dependencia, aunque su directorio experimentó incorporaciones que marcaron el ingreso paulatino de nuevos actores. En 1945, pasó a depender de la Secretaría de Trabajo y Previsión, dirigida por Juan Domingo Perón, y fue designado como presidente Antonio Molinari. Si bien la ley fundacional ya establecía que la colonización debía orientarse según principios de “utilidad pública”, en esta etapa se reforzó el enfoque de la función social de la propiedad. Molinari impulsó medidas orientadas a pequeños productores y arrendatarios e implementó la “enmienda Palacios”, que permitía la adjudicación de tierras en régimen de arrendamiento vitalicio. Esta iniciativa fue resistida por sectores conservadores y no contó con el apoyo del propio Perón (Molinari, 1944).
Al asumir la presidencia en 1946, Perón transfirió la función colonizadora al Banco de la Nación Argentina (BNA) mediante el Decreto 14.959, con el argumento de agilizar la gestión financiera y crediticia. Desde 1947, la política de tierras se ejecutó a través del Fondo Especial de Colonización. Sólo entre 1947 y 1948, el BNA adjudicó unas 200.000 hectáreas, frente a las 53.000 que el CAN había gestionado hasta entonces.
En 1955, poco antes del derrocamiento de Perón, se sancionó la Ley 14.392, que buscó regular el accionar del BNA en materia de colonización y asignó al CAN un rol técnico en la planificación. La norma no llegó a implementarse debido al golpe militar de septiembre de ese año. Posteriormente, durante el gobierno de Arturo Frondizi (1958–1962), el Decreto 2.964 restituyó las funciones ejecutivas del CAN. En 1961 se reglamentó la Ley 14.392 y, en 1966, bajo la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), se sancionó la Ley 16.883, que autorizaba al organismo a intervenir sobre tierras subutilizadas. Sin embargo, el nuevo golpe militar de junio de 1966, que llevó al poder a Juan Carlos Onganía, bloqueó su consumación.
El Decreto-Ley 17.253 de 1967, en un contexto dictatorial, reorganizó el Consejo y le otorgó nuevas competencias, incluyendo mecanismos de transferencia forzosa. El artículo 150 de dicha norma ordenó al BNA transferir las 26 colonias que aún conservaba, unificando así la política de colonización bajo la órbita del CAN. Entre 1967 y 1969, el organismo incorporó 172.430 hectáreas, constituyó 784 unidades económicas y firmó 127 convenios con gobiernos provinciales. Sin embargo, la efectivización de esos acuerdos fue desigual, y no siempre se tradujo en procesos concretos de colonización.
En enero de 1971, durante la dictadura de Levingston, se disolvió el CAN mediante el Decreto 1.631 y se creó en su lugar el Instituto Nacional de Colonización y Régimen de la Tierra. Esta instancia tuvo corta duración. En 1972, bajo el también dictatorial gobierno de Lanusse, la Ley 19.758 restituyó al Consejo como organismo técnico y descentralizado.
Durante el tercer peronismo (1973-1976), el CAN fue incorporado al anteproyecto de Ley Agraria de 1974 como órgano de ejecución de una política de tierras basada en criterios de equidad, eficiencia productiva y planificación. En este marco, en 1975 el organismo elaboró un plan que proyectaba adjudicar 2.000 unidades productivas por año, ordenar el 80 % de las tierras fiscales en cinco años e impulsar formas asociativas de producción (CAN, 1975). La muerte de Perón en 1974 y la creciente inestabilidad política impidieron su ejecución.
El golpe de Estado de marzo de 1976 vació definitivamente el accionar del CAN: fue intervenido, cesaron sus principales actividades y en 1980 fue disuelto por el Decreto-Ley 22.202, que transfirió por completo la competencia de colonización a las jurisdicciones provinciales. La desaparición del CAN no implicó solo el cierre de un organismo estatal, sino el fin de la colonización agraria como política pública nacional en Argentina, que tenía antecedentes desde la segunda mitad del siglo XIX. Su disolución marcó un punto de inflexión en cuanto al retiro del Estado de esta función.
Las colonias agrícolas
La política de colonización implementada por el CAN no se limitó a la distribución de tierras, sino que buscó estructurar espacios productivos acompañados por infraestructura básica, servicios sociales y formas asociativas de trabajo. El acceso a la tierra se concibió como un medio para favorecer el arraigo de la familia rural y mejorar sus condiciones de vida mediante vivienda, crédito, educación y asistencia técnica (Bórea, 1940).
El diseño de las colonias respondió a una tipificación técnica que contempló distintos subtipos según el uso del suelo y la región: agrícolas, mixtas, granjeras, ganaderas, ejidales y de frontera. La dimensión de los lotes adjudicados fue muy variable: oscilaron entre 1 y 200 hectáreas, según el tipo de producción, la aptitud del terreno y la cercanía a centros de consumo. En las colonias tamberas o de abastecimiento urbano, por ejemplo, se planificaron parcelas de entre 5 y 50 hectáreas, mientras que en zonas más extensivas predominaban lotes mayores, orientados a la agricultura de cereales o la ganadería.
El CAN impulsó también la organización cooperativa y el uso compartido de maquinaria, así como promovió la instalación de escuelas rurales y chacras experimentales. Las tierras estaban destinadas a colonos nativos o extranjeros con más de cinco años de residencia en el país, y no podían venderse a sociedades comerciales, salvo cooperativas agrícolas. Cada colonia contaba con un consejo agrario local, que intervenía en la gestión cotidiana y designaba un representante ante el directorio central del CAN.
Entre 1940 y 1975, el organismo adjudicó 7.841 lotes sobre 1.266.358 hectáreas, distribuidos en aproximadamente 120 colonias (CAN, 1977). Todas las provincias adhirieron al régimen del CAN, aunque varias disponían también de institutos provinciales de colonización que coexistían con aquel. A pesar del ímpetu, la ejecución efectiva de las colonias fue desigual a lo largo del país. Con activismo, algunas provincias ofrecieron tierras fiscales, suscribieron convenios y avanzaron en adjudicaciones, en tanto que otras formalizaron su adhesión, pero manifestaron escaso despliegue territorial.
El conocimiento actual sobre el funcionamiento del CAN sigue siendo parcial y fragmentario. Si bien la normativa y los planes permiten reconstruir el alcance proyectado, los datos sobre su aplicación concreta –en términos espaciales, sociales y de propietarización– son aún escasos y dispersos, por lo que la historia de este organismo representa una vigente y relevante línea de investigación.
Aportes y perspectivas de análisis
La historiografía sobre el CAN, a pesar de su prolongado funcionamiento entre 1940 y 1980, ha sido limitada y fragmentaria. Los primeros estudios datan de la misma época de su creación, con voces directamente vinculadas al proceso institucional, como Molinari (1944), Bórea (1940) y Horne (1941), que reflejaron las expectativas frente a las tensiones agrarias de ese momento. Luego, el CAN prácticamente desapareció de la agenda académica como unidad de análisis en sí misma, para reaparecer sólo de forma marginal en estudios de políticas agrarias del período.
Un punto de inflexión se dio a comienzos del siglo XXI con el trabajo integral de León y Rossi (2003), quienes, desde una posición situada como ex agentes del organismo, reconstruyeron el derrotero institucional y las atribuciones del CAN. Este aporte habilitó investigaciones posteriores que profundizaron en casos territoriales específicos, como las experiencias de colonización rural en Chaco, Buenos Aires y Mendoza (Almirón, 2013; Chaves, 2013; Hirschegger, 2014; De Marco, 2017), así como en la relación entre el Consejo y los pueblos indígenas (Lentón, 2006) y en las formas de acción colectiva vehiculizadas por el organismo (Blacha e Ivickas Magallan, 2013). Por su parte, Balsa (2013a, 2013b) estudió los debates que dieron origen a la ley de colonización de 1940 y sus avatares durante el primer peronismo. En esta misma línea, Lázzaro (1999) examinó al Consejo como parte de las políticas agrarias del conservadurismo de principios de 1940.
Sin embargo, quedan interrogantes por explorar: ¿Cómo se tradujeron en la práctica las atribuciones del CAN en las distintas regiones? ¿Qué orientaciones adoptó en cada coyuntura histórica durante sus cuarenta años de funcionamiento? ¿De qué modo se aplicaron sus ambiciosos objetivos y qué colonias se concretaron? ¿Qué actores locales emergieron, resistieron o se beneficiaron de sus políticas? ¿Cómo se articuló el CAN con otras políticas estatales orientadas al agro? Finalmente, ¿qué huellas dejó su accionar en las transformaciones territoriales y en el sujeto agrario argentino? Responder estas preguntas no sólo permitirá completar la historia institucional del CAN, sino también aportar al debate más amplio sobre la intervención estatal en el agro y sus consecuencias socio-territoriales en la Argentina.
Bibliografía
Almirón, A. (2013). Política estatal en torno a la tierra pública del Chaco (1943-1950). Revista Junta de Estudios Históricos del Chaco, (6), 10-24.
Balsa, J. (2013a). Los debates parlamentarios sobre la Ley de Colonización, 1939-1940. Revista de Historia Americana y Argentina, (48), 107-151.
Balsa, J. (2013b). Los avatares de la reforma de la ley de colonización durante el primer peronismo (1946-1955). En Girbal-Blacha, N. y Mendonça, S. (eds.), Corporaciones agrarias y políticas públicas en América Latina (pp. 193-225). Rosario: Ed. Prohistoria.
Blacha, L. e Ivickas Magallan, M. (2013). El Consejo Agrario Nacional y la acción colectiva: Reflexiones sociohistóricas sobre las estrategias estatales peronistas (1946-1949). Estudios Interdisciplinarios de América Latina y el Caribe, 24(2), 131-155.
Bórea, D. (1940). El Consejo Agrario Nacional: Ley 12.636; la gran reforma agraria argentina. Buenos Aires: Imprenta Caporaletti Hnos.
Chaves, R. (2013). Estructura de propiedad y acceso a la tierra: El caso de la Colonia El Rincón. XIV Jornadas Interescuelas/Departamentos de Historia. Universidad Nacional de Cuyo.
De Marco, C. (2017). Colonizar en el periurbano: El caso de la Colonia Agrícola 17 de Octubre: La Capilla, Florencio Varela, 1946-1966. Bernal: Universidad Nacional de Quilmes.
Hirschegger, I. (2014). Peronismo clásico y colonización: La distribución de la tierra pública y su incidencia en las actividades agrícolas y ganaderas de Malargüe (Mendoza). II Jornadas de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Cuyo.
Lázzaro, S. (1999). El Estado nacional y las políticas de colonización agraria a comienzos de la década de 1940. X Congreso Nacional y Regional de Historia Argentina. Buenos Aires: Academia Nacional de la Historia.
Lentón, D. (2006). De centauros a protegidos. La construcción del sujeto indígena (Tesis doctoral inédita). Universidad de Buenos Aires.
León, C. A. y Rossi, C. A. (2003). Aportes para la historia de las instituciones agrarias de la Argentina (II). El Consejo Agrario Nacional. Realidad Económica, (198), 95-123.
Fuentes
Consejo Agrario Nacional (1975). La tierra en la Argentina: Programa de acción del Consejo Agrario Nacional. República Argentina, Ministerio de Economía, Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación.
Consejo Agrario Nacional (1977). La colonización nacional en la República Argentina (1850-1975). República Argentina, Ministerio de Economía, Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación.
Horne, B. (1941). Ley Agraria Argentina. Revista Mexicana de Sociología, 3(4), 87-105.
Molinari, A. (1944). El drama de la tierra en la Argentina: La Ley de Colonización y la enmienda Palacios. Buenos Aires: Editorial Claridad.
- Recibido: mayo de 2025.↵
- Licenciada y profesora en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el Centro de Estudios de la Argentina Rural de la Universidad Nacional de Quilmes (CEAR-UNQ). Contacto: caggianojulieta@gmail.com.↵
