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Desarrollo rural integral[1]

(Argentina,1960-1990)

Mónica A. Olivera y Dardo C. Ibáñez [2]

Definición

Movimiento ideológico estratégico nacido en el seno de los organismos internacionales de apoyo financiero-técnico con orientación a la planificación a partir de la segunda mitad del siglo veinte en Latinoamérica con el propósito de cumplir un doble objetivo: elevar la producción agrícola bajo el paradigma de la revolución verde y mantener la estructura de la tenencia de la tierra. Dando impulso de esta forma al desarrollo capitalista en la agricultura sobre todo intensiva.

Origen

De esta manera, aparece entonces en Argentina como manifestación de esta tendencia, lo que en la literatura especializada se conocerán como Desarrollo rural integral (DRI) (Carballo, 2004). Estos programas, en el contexto de su aplicación y de las ideas que los sustentaron, vinieron a plantear un dilema que giró en torno al problema de cómo promover la producción agraria en relación al tipo de productores que la realizan. Por un lado, están los que creen que el desarrollo rural se genera a partir de una agricultura extensiva, en manos de explotaciones medianas y grandes, orientadas al monocultivo y a la exportación, con fuerte respaldo de capital e incorporación de tecnología. Por otro lado, están los que creen que las pequeñas explotaciones podrían adaptarse al ciclo de acumulación, incorporando tecnología complementaria para agricultura intensiva, sin perder su carácter campesino. Los denominados campesinistas confiaban en la persistencia y posibilidad de inserción de este sector; en tanto que los descampesinistas, sostenían que el avance del capitalismo en el agro traerá como consecuencia inexorable la desaparición del sector campesino como actor productivo. Los proyectos DRI irrumpieron con la idea de constituirse en una alternativa válida para incorporar a los pequeños productores en un proceso de crecimiento económico o de “progreso”, frente a la tendencia hacia su exclusión de la estructura agraria. De esta manera, quedo instalado por esos años el debate tanto teórico como practico por el interés en el desarrollo de base regional (Ibáñez, 2008).

Las propuestas de desarrollo rural integral se instalan en el cono sur con el objetivo ideológico, de dirimir una disputa presente en la agenda política de Occidente y de los Estados Unidos en particular, en los años inmediatos a la posguerra. El propósito era bloquear cualquier intento de avance del comunismo en la región, como consecuencia del avance de la revolución cubana. Por otro lado, tanto en su origen como financiamiento, estuvo presente la visión del gobierno de los Estados Unidos y los organismos multilaterales o regionales de asistencia: Banco Mundial-BM; Banco Interamericano de Desarrollo-BID; Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola-FIDA; Organización de las Unidas para la Alimentación-FAO. Así como también los organismos de consulta instalados en la región, Comisión Económica para América Latina CEPAL; el instituto Interamericano de Cooperación Agrícola IICA. La reunión de la Alianza para el Progreso en Punta del Este en 1961 fue un hito fundamental a partir del cual se comenzaron a volcar importantes recursos financieros para promover el desarrollo agrario, incluyendo el apoyo a Reformas Agrarias controladas sin cuestionar el avance del modelo capitalista.

Implementación, debate y contexto de los proyectos DRI

En nuestro país, el gobierno de Arturo Frondizi creó, en 1961, el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) como organismo central de planificación, que comenzaría a estudiar la aplicación de programas regionales (Jáuregui, 2018). Así, se conformaron equipos de especialistas que elaboraron un Plan Nacional de Desarrollo (PND), en 1965, que recogía las recomendaciones sobre políticas públicas de largo plazo que hacía la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) (Jáuregui, 2018). En este periodo, se inician procesos de Reforma Agraria en distintos países de América latina; con objetivos y resultados diversos. Sin embargo, el intento de superar el subdesarrollo en el campo, de expandir la producción y de reorganizar a la sociedad agraria, salvo contadas excepciones, no logran el impacto esperado (Carballo, 2004).

En ese marco, también se promueven los proyectos DRI en distintos países de América Latina, incluyendo la Argentina, vinculados en su mayoría a la construcción de represas y de importantes obras de regadío. Su propósito era atender las demandas de agua de los pequeños productores agropecuarios de las regiones extrapampeanas, y en el largo plazo, erradicar el minifundio e incrementar los rendimientos de la producción en el sector primario de la economía.

La visión sobre una estructura deseable constituyó una respuesta, no solo a problemas de orden político, sino fundamentalmente al estancamiento productivo que se verificaba en las regiones extra pampeanas, que se hacía evidente desde fines de las décadas del cincuenta y comienzo del sesenta, y que se traducía en una incapacidad creciente por parte de dicho sector de satisfacer, como sí ocurrió en el periodo de demanda interna, las exigencias del desarrollo productivo de base primario intensivo (CEPAL, 2010).

Los proyectos DRI intentaron reforzar las capacidades productivas donde las había, y a implementar con recursos humanos, financieros y tecnológicos nuevas posibilidades de acceso a la producción para el mercado interno. Partían de un concepto de extensionismo multidisciplinario, que por un lado procurara transmitir los conocimientos de las nuevas tecnologías de producción y comercialización; y que por otro promoviera diversas formas de asociativismo entre los productores, y en especial, las formas cooperativas de producción y mercadeo. La idea era planificar el desarrollo integral en el agro, transformando a los minifundistas en productores con una lógica diferente, más asociada a la idea de un pequeño empresario “eficiente”, o tipo “farmer”. Su suerte fue dispar, encontrarían sus límites a partir de las dificultades relacionadas en cuanto al financiamiento externo y a la propuesta de desarrollo productivo, contribuyendo en algunos casos a un proceso de descomposición de los sujetos agrarios a los que debía darle impulso a través de la producción planificada.

En Argentina, donde no hubo procesos de Reforma Agraria pero sí de asentamiento en el formato de colonias agrícolas en unidades económicas familiares a través del Consejo Agrario Nacional, los proyectos DRI fueron el de la Corporación de Fomento del Río Colorado en Buenos Aires del Valle Inferior del Río Negro en la provincia de Río Negro, de Nueva Coneta en Catamarca y de la Corporación del Río Dulce en Santiago del Estero que, si bien tuvieron un cierto impacto local, no impulsaron el desarrollo regional proyectado en su formulación.

Diseñados con el objetivo de impulsar una serie de transformaciones que permita generar cambios sustanciales en los componentes productivos y sociales, los DRI encontrarían sus límites al momento de iniciar sus emprendimientos. Sus resultados demostraron también las limitaciones de la propuesta. La inadecuada selección de los participantes; el excesivo énfasis productivista; el apremio por lograr resultados; la imposibilidad de conseguir la integralidad de acciones en plazos cortos; la ineficiencia, desinterés o incapacidad técnico-financiera de los Estados Nacionales para cumplir con los compromisos asumidos, etc. hicieron que dos décadas después fueran nulos los ejemplos exitosos (Carballo, 2004). Fueron mostrando una gran disociación entre la estrategia de desarrollo que perseguían y del modelo económico que en el momento de aplicación asumía el país. En consecuencia, los proyectos implementados aisladamente operaron sobre la base de acciones paralelas, desacopladas y, a veces, conflictivas con las políticas globales.

Reflexiones

Como ejes de las estrategias de desarrollo en las décadas del sesenta y setenta en Argentina, e instrumentos de la política de las agencias de crédito multilaterales, los DRI generaron asistencia técnica, créditos, infraestructura, comercialización, mecanismos de coordinación local, desarrollo institucional sin llegar a persistir en el tiempo.

Los DRI partieron de una concepción deliberada con supuestos que implicaban el mejoramiento de la calidad de vida y producción de los sectores más retrasados del agro sobre todo del minifundio. Si bien el discurso integral ponía el acento en la participación de los beneficiarios, la complejidad técnica exigida por las metodologías de formulación y ejecución hacía que, en la práctica, la participación campesina fuese escasa.

En Argentina, el desempeño de los proyectos DRI no alcanzó los objetivos esperados. Esto se debe a distintos factores como al propio modelo productivo propuesto, a la discontinuidad de los esfuerzos, a la ausencia de un aprendizaje sistemático de los desaciertos y a la carencia de recursos técnicos suficientes capaces de permanecer en el tiempo. También se explica por las características y problemas particulares de los actores productivos hacia los que estaban orientados, sujetos de una inserción subordinada en los circuitos de comercialización de sus productos, y amenazados en su propia existencia por el avance de un capitalismo agrario de alta competitividad y volcado a la producción agroexportadora.

Lo que se pretendía con estos proyectos era erradicar el minifundio orientado al autoconsumo, que contaba con una limitada dotación de tierra y capital, y que se mantenía en niveles de subsistencia, como así también cambiar la situación de los trabajadores rurales desorganizados, con relaciones laborales precarias (Basco, 1993). Para ello se proponía un cambio a partir de una modernización productiva y un aumento de los rendimientos, de la incorporación de rubros más rentables, de una mayor integración agroindustrial, y de la conformación de organizaciones de pequeños productores creando cooperativas y articulando con otros actores y agentes económicos. El desafío también fue de pasar de proyectos casi exclusivamente productivistas como señala Carballo (2004) a proyectos con alto contenido social, con variedad de componentes a su interior que debían articularse para su ejecución.

Esta concepción de DRI generó contradicciones en la aplicación: por un lado, los requerimientos de los organismos de crédito para su elaboración eran minuciosos, por lo que se requería de una formación técnica para la formulación. Esto implicó la contratación por parte de las agencias ejecutoras de los DRI de asesorías externas que requerían elevadas erogaciones de dinero que a su vez estaban incorporados en los créditos que financiaban los proyectos. De ese modo, gran parte de los recursos que el país debía pagar, se destinaba a salarios y servicios de funcionarios tanto externos como nacionales.

En tal sentido es útil reflexionar sobre el impacto que tuvieron los programas de desarrollo exógeno con financiamiento externo adoptados en el cono sur en general y en nuestro país. La implementación de los proyectos DRI no logró mejorar las condiciones de vida de pequeños productores y campesinos y su acceso a los mercados. En su mayor parte no lograron mejorar su estatus y transformarse en productores farmerizados. La problemática de la producción fue atendida en los casos de Santiago y Catamarca a través de la asistencia técnica y el crédito. Sin embargo, la experiencia indica que estas acciones enfrentaron problemas por la frecuente desarticulación con los mercados y la oferta de la producción, debido a una sobrevaloración de los instrumentos con respecto a la viabilidad productiva y la fortaleza de la organización social. Luego de conformar organizaciones cooperativas con el propósito de colocar la producción a precios compensatorios, a poco de andar fracasaron y se desmantelaron. El crédito, fue administrado por las agencias planificadoras absorbiendo los gastos financieros en las tasas de interés del 10% anual para los productores, cuando el Estado pagaba 14% anual por los préstamos del BID. A su vez, el crédito al estar desarticulado del apoyo tecnológico con continuidad y no abarcar a la etapa de comercialización, no sirvió como dinamizador de la producción.

Llegaron a su fin con la crisis de la deuda que se asomaba insostenible junto a las recurrentes discontinuidades institucionales que atravesaron a estos proyectos a lo largo de su implementación, sumado a los brotes inflacionarios y devaluaciones de la moneda de fines de la década de 1980. En esos años, dieron por concluido su desempeño en nuestro territorio, al quedar restringido el financiamiento externo con este sector de cooperación. El ajuste macroeconómico y la consecuente política de achicamiento del Estado modificaron la estructura institucional del sector agropecuario. Al privatizar servicios y transferir responsabilidades a las provincias, se desmantelaron las agencias que se ocupaban de mantener operativos esto proyectos DRI.

Ya agotada esta lógica de intervenir en el sector más retrasado de los actores rurales, quedaron en desuso y en parte fueron reemplazados en la década del 1990 por la estrategia de un conjunto de ONG (organizaciones no gubernamentales) de promoción y desarrollo rural, que adoptaron otro paradigma de intervención en el sector más vinculado a la generación de micro proyectos de desarrollo.

Bibliografía

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Bielschowsky, R. (Comp.) (2010). Sesenta años de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008. Buenos Aires, Argentina: Ed. Siglo Veintiuno-CEPAL.

Buttel, F. (2005). Algunas reflexiones sobre la economía política agraria de fines del siglo XX. En Cavalcanti S. y Neiman G. (Comps.), Acerca de la globalización en la agricultura. Territorios, empresas y desarrollo local en América Latina (pp. 15-36). Buenos Aires, Argentina: CICCUS.

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Carballo, C. (2004). Desarrollo rural. Nuevos enfoques y temas claves a considerar. VI Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

CEPAL (1982). Economía campesina y agricultura empresarial: tipología de productores del agro mexicano. México: CEPAL.

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Chayanov, A. (1975). La organización de la unidad económica campesina. México: Ed. Cultura Popular.

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Ibáñez, D. (2008). Proyectos de desarrollo y planificación en la segunda mitad del siglo XX. Aportes desde la teoría y la historia. Revista La Fundación Cultural, 34, 38-64.

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Nores, G., Piñeiro, M., Trigo, E. y Nogueira, R. (Eds.) (1996). El sector público agropecuario en la Argentina, reflexiones para su fortalecimiento. Buenos Aires, Argentina: IICA

Olivera M. e Ibáñez D. (2013). Dos Modelos de Colonización: Colonización en el Valle Central de Catamarca y Proyecto Río Dulce de Santiago del Estero. XIV Jornadas Interescuelas/Departamentos de Historia. Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina.


  1. Recibido: julio de 2020.
  2. Mónica A. Olivera es Profesora en Historia por la Universidad Nacional de Catamarca (UNCA). Docente de nivel medio y superior en la UNCA. Secretaria del Centro de Investigación del NOA “Armando Raúl Bazán” (CIHNOA). Contacto: moniolivera2011@gmail.com. Dardo C. Ibáñez es Profesor y Licenciado en Historia por la Universidad Nacional de Santiago del Estero (UNSE). Licenciado en Cooperativismo por la Facultad de Humanidades Ciencias Sociales y de la Salud de la (UNSE). Magister en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Santiago del Estero (UNSE). Docente del Instituto Superior del Profesorado Provincial Rodolfo Argentino Díaz (I.S.P.P. N° 1). Contacto: dardosantiago771@gmail.com.


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