(Argentina, 2016-2022)

María Agustina Arrién^[2]

Definición

El Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR) es el sistema que, desde su creación en 2016, articula el funcionamiento de organismos gubernamentales (nacionales, provinciales y municipales), científico-técnicos y de la sociedad civil dedicados a robustecer y optimizar las acciones tendientes a la gestión integral del riesgo de desastres. A diferencia de su predecesor, el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), el SINAGIR se ocupa no solamente de la respuesta ante la emergencia, sino que, adoptando un enfoque integral, también se interesa por la prevención y la reconstrucción de las comunidades luego de un desastre.

Origen y antecedentes

La creación del SINAGIR significó una innovación en el terreno de la gestión de riesgos en la Argentina, tanto por sus redefiniciones conceptuales como por su enfoque y estructura organizativa. Su principal redefinición conceptual se encuentra en la ley 27.287, que instaura el sistema. En ella, la gestión integral del riesgo es entendida como un proceso continuo, multidimensional, interministerial y sistémico de formulación, adopción e implementación de políticas, estrategias y prácticas orientadas a reducir el riesgo de ocurrencia e impacto de desastres. Esta reformulación se encuentra hermanada con los abordajes teóricos que visibilizan a estos últimos como manifestaciones de un proceso social continuo que impacta en la vida social cotidiana. En este sentido, lejos de ser considerados naturales, los desastres representan la actualización del grado de vulnerabilidad existente en la sociedad, producido por una inadecuada relación entre esa sociedad y el medio físico que la rodea (Herzer et al., 2002).

En consonancia con lo anterior, el SINAGIR constituye una política pública de alcance nacional que, promovida por diversos agentes de la sociedad civil y el Estado en sus tres niveles, está guiada por un nuevo marco teórico y nuevos principios de acción centrados en la intervención en las tres etapas de la gestión del riesgo (prevención, acción en la emergencia y recuperación). Siguiendo a Narváez, Lavell y Pérez (2009), el riesgo de ocurrencia de un desastre es concebido no como algo dado, sino como una construcción social desde el momento en que ningún desastre puede desencadenarse sin la previa existencia de una situación de vulnerabilidad, la cual no solo permite la entrada del desastre al tejido social de la comunidad afectada, sino que también influye en la extensión de sus impactos (Gellert-de Pinto, 2012). De este modo, el SINAGIR se interesa más por la gestión del riesgo que por la de desastres en sí y, al estimar al riesgo como una probabilidad de ocurrencia, contempla sus cuatro dimensiones (a saber, peligrosidad, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre) (Abrutzky et al., 2014).

Las novedades aportadas por el SINAGIR son notorias, aunque no operaron en el vacío. En efecto, ya desde la década de 1930 se identifica la inclusión de la emergencia y los desastres en la agenda pública argentina, en un contexto internacional en el que primaban las cuestiones bélicas y de defensa nacional. Por ende, la atención de los efectos de los entonces llamados “desastres naturales” respondió en un principio a fines estrictamente militares, tal como lo demuestra la trayectoria de la Protección Civil en Argentina (creada en 1939), organismo que, dentro del Ministerio de Defensa, se encargó originariamente de tales problemáticas.

A partir de la apertura democrática de 1983, los servicios de Defensa Civil adoptaron progresivamente un accionar proactivo, en vez de reactivo (Barrenechea y Natenzon, 1997). En la década de 1990, momento en el cual las funciones de Defensa Civil se traspasaron del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior, se asistió a una nueva institucionalidad en la que, contrariamente al período anterior, primó una lógica descentralizadora. Desde entonces, se utilizó la denominación “Protección Civil” en el ámbito nacional como un concepto más completo que comprendía fundamentalmente la prevención, aunque en la mayoría de los municipios se ha seguido denominando al área como Defensa Civil.

El fin de siglo nos presenta un panorama complejo de actores y procesos que decantaron en la creación del SIFEM, vigente de 1999 a 2016. El mismo se orientaba al gerenciamiento de las emergencias o desastres –en particular, en la etapa de respuesta a las crisis– y, por distintas razones, su implementación parcial impidió el desarrollo de acciones relacionadas con las etapas de prevención y de recuperación. En 2013 se reubicaron la Dirección Nacional de Protección Civil y el SIFEM dentro del Ministerio de Seguridad, cartera en la que se produjo la más reciente evolución de la problemática, la cual quedó cristalizada en la creación del SINAGIR.

Enfoque, estructura organizativa y financiamiento

El escenario internacional imprimió gran influencia para el cambio de dirección de un esquema reactivo a otro proactivo en políticas públicas de gestión de riesgo en la Argentina. Se puede mencionar la influencia de la Organización de las Naciones Unidas, a través del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y de la EIRD (Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres). Ciertamente, en la Argentina las políticas públicas de gestión de riesgo son tributarias de las recomendaciones de estos organismos, surgidas, por ejemplo, a raíz del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (1990-1999) y del Marco de Acción de Sendai para la Reducción de Riesgo de Desastres 2015/2030.

En lo referido propiamente al SINAGIR, es fundamental la suscripción argentina al Marco de Sendai en 2015. Este marco resalta la necesidad de contemplar amenazas múltiples y reconoce que, si bien los gobiernos nacionales desempeñan un rol clave, éstos deben generar mecanismos para planificar y concertar con los niveles subnacionales, así como para interactuar con el sector privado, las organizaciones civiles, la comunidad académica y las instituciones científico-técnicas (SINAGIR, 2018). Bajo este influjo, la estrategia propuesta por el SINAGIR integra las acciones del Estado en sus tres niveles organizativos (nacional, provincial y municipal) e incorpora también a la sociedad civil, a los organismos científico-técnicos y a las organizaciones no gubernamentales. Cabe aclarar que, por ser un país federal, el control de los recursos de los territorios y la seguridad son atribuciones de cada gobierno provincial, mientras que la atención primaria de emergencias es facultad de los gobiernos locales. En materia de desastres, solo cuando estas dos instancias se ven desbordadas pueden solicitar la intervención del gobierno nacional.

En cuanto a su estructura organizativa, el SINAGIR está integrado por: a) el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, b) el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y c) la Secretaría Ejecutiva. Cada organismo detenta una función específica. Al Consejo Nacional, que es la instancia superior de gestión –liderada por el presidente de la Nación–, corresponden las funciones de, entre otras, promoción del desarrollo de comunidades resilientes, coordinación de acciones de los organismos nacionales e impulso y regulación de la participación de organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado. Desde 2017, a instancia del Consejo Nacional, el Centro Nacional de Información en Gestión Integral del Riesgo (CENAGIR) se encarga de la capacitación y la investigación. Por su parte, el Consejo Federal –compuesto por un representante del Poder Ejecutivo nacional, uno por cada provincia y otro por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– estimula principalmente la integración regional y la confección actualizada de un mapa federal de gestión integral del riesgo. Por último, la Secretaría Ejecutiva –encabezada por el ministro de Seguridad de la Nación– se ocupa del asesoramiento al Consejo en el desarrollo de planes y programas y la coordinación del empleo de los recursos humanos, materiales y financieros del Estado nacional.

El sistema se financia con dos mecanismos: el Fondo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo (FONGIR) y el Fondo Nacional de Emergencias (FONAE). El primero costea las actividades de prevención oficiadas por la Secretaría Ejecutiva del SINAGIR, mientras que el segundo, las actividades de respuesta encaradas por la Secretaría Ejecutiva. Este último está conformado por aportes de la Nación y las provincias, donaciones, préstamos nacionales e internacionales y otros recursos (Fontana y Rami, 2020).

Funcionamiento

El funcionamiento del sistema se despliega en tres direcciones interconectadas: la prevención, la respuesta ante la emergencia y la reconstrucción luego de un desastre. En cuanto la primera, el sistema contempló la creación del Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias (SINAME), una herramienta que posibilita tanto el mapeo como el monitoreo de amenazas de distinto tipo (hidrometeorológicas, geofísicas, entre otras) y el intercambio de información para el seguimiento de potenciales situaciones desfavorables en el país. El SINAME funciona físicamente en una sala donde se monitorean las amenazas durante las 24 horas todo el año, con personal de la Secretaría de Articulación Federal del Ministerio de Seguridad, tanto de la Dirección de Análisis para la Reducción del Riesgo de Desastres como de la Dirección Nacional de Operaciones de Protección Civil –esta última lo dota de conectividad–. También intervienen las Fuerzas Federales de Seguridad, como la Policía Federal Argentina y la Gendarmería Nacional.

La participación de organismos científico técnicos, reunidos en la Red de Organismos Científico Técnicos para la Gestión del Riesgo de Desastres (como el Servicio Meteorológico Nacional y el Instituto Nacional de Prevención Sísmica), es fundamental, ya que son los encargados de suministrar los datos para mantener actualizada la plataforma. Dos tipos de información son provistos por el SINAME: uno de tipo estático, que marca la ubicación de estaciones de bomberos y demás infraestructuras y servicios necesarios en momentos críticos, y otro de tipo dinámico, que son aquellos que se actualizan conforme a la evolución de los eventos hidrometeorológicos, geofísicos o relativos a incendios.

En lo referido a la respuesta ante la emergencia, el SINAGIR tiene la tarea de articular a una multiplicidad de niveles y organismos del Estado y la sociedad civil. Sea cual fuera la situación específica, se constituyen dos tipos de mesas de trabajo: operativas y científico-técnicas. Las primeras, más conocidas como Comandos Operativos de Emergencia, se organizan para resolver problemas específicos en situaciones críticas y participan de ellos, en principio, la Secretaría de Articulación Federal del Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias del Ministerio de Defensa y la Subsecretaría de Asistencia Crítica del Ministerio de Desarrollo Social. Por su parte, las mesas científico-técnicas se reúnen para evaluar problemas de largo plazo que no son emergencias de tipo intensivo, como puede llegar a ser un incendio o una inundación. El caso actual lo representa la bajante histórica del Río Paraná, cuya mesa científico-técnica se congrega mensualmente hasta el fin de la emergencia declarada en agosto de 2021. En términos productivos, las decisiones allí tomadas condujeron al otorgamiento de un subsidio estatal a la pesca artesanal –actividad doblemente afectada por la pandemia del coronavirus y la bajante–, así como al establecimiento de planes de dragado y repartición de cisternas para evitar la escasez de agua potable.

En el plano futuro de la gestión del riesgo, se incluyen las acciones tendientes a fortalecer la resiliencia de una comunidad, es decir, su capacidad de reconstrucción luego de un proceso adverso (UNDRR, 2015). Para ello fueron lanzados el Plan Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres 2018-2023 y el programa Ciudades Resilientes. Mientras que el primero es una estrategia de territorialización del riesgo a corto, mediano y largo plazo, el segundo apuntó a reforzar las capacidades de reconocimiento, planeación y fortalecimiento comunitario ante el riesgo de desastres. Por territorialización del riesgo, el SINAGIR entiende que los riesgos deben abordarse teniendo en cuenta la particularidad social, ambiental y productiva de cada territorio, atendiendo a los desafíos de un país extenso, heterogéneo y federal.

Como plantean Fontana y Rami (2020), la instauración del SINAGIR conllevó la institucionalización del modelo de integralidad en la gestión de riesgos, sin desconocer los mecanismos federales ni la subsidiariedad existente en el modelo político argentino. Sin embargo, en la práctica, y en cuanto al rol del gobierno como agente de enlace en materia de riesgos –el cual tendrá que trabajar con distintos actores y sectores de la sociedad según el principio de gobernanza (Fontana y Conrero, 2017)–, son notorias aún algunas rispideces.

Desafíos

Las políticas públicas de gestión del riesgo involucran a una importante cantidad de actores e instituciones en su formulación y puesta en marcha desde el momento en que se plantean como integrales: la gestión del riesgo como un proceso no puede estar a cargo de una sola cartera ministerial ni del gobierno exclusivamente. De allí que el SINAGIR pretenda incorporar a distintos organismos de la sociedad civil –como asociaciones de bomberos voluntarios y asociaciones de perros de rescate, solo por mencionar algunas– y también al ámbito empresarial. Hasta el momento, solo hubo una sola reunión de coordinación de asociaciones de la sociedad civil, y está programándose la primera reunión en el ámbito empresarial desde la creación del sistema, en 2016.

También existen desafíos institucionales, específicamente en lo referido a la conexión intersectorial y entre los niveles estatales nacional, provincial y local. En este sentido, el diseño federal de algún modo atenta contra las jerarquías instauradas por el sistema. Tanto por diferencias políticas o personales o por falta de entendimiento o comunicación de los tomadores de decisiones, la coordinación en algunos casos está poco aceitada. Esto último se visibiliza especialmente al momento de atención de urgencias, en el que resulta crucial mantener una comunicación fluida y evitar solapamientos de decisiones.

Otro reto tiene que ver con la construcción progresiva de una cultura de la gestión del riesgo en el ámbito público. Esto último es notable en la participación de los funcionarios en las reuniones de los Consejos: mientras que para algunos temas de seguridad la intervención es más activa y altos rangos son convocados y efectivamente asisten, cuando se trata de gestión integral del riesgo las tareas son delegadas a escalafones menores del funcionariado y existe poco compromiso por parte de los sectores estatales involucrados. Por último, otro desafío para la gestión integral del riesgo está dado por el financiamiento: desde la creación de la ley y del SINAGIR, no se ha concretado ningún FONGIR.

Las reformulaciones teóricas y prácticas llevadas a cabo desde el SINAGIR no son menores, ya que representan instrumentos legales ambiciosos que marcan un hito en la gestión integral del riesgo en el Cono Sur. Una experiencia similar se construyó en el país vecino de Uruguay, con la fundación del Sistema Nacional de Emergencias (SINAE). Tanto el sistema uruguayo como el argentino comparten algunas estructuras básicas y un marco teórico similar, basado en las recomendaciones internacionales provistas tanto por el PNUD como por el Marco de Sendai; a su vez, son sistemas que han dialogado entre sí para fortalecer su papel a nivel regional. En la Argentina, cabe destacar el énfasis discursivo en la participación activa por parte de los pobladores y sus organizaciones en el proceso de gestión del riesgo, de acuerdo con los enfoques de gobernanza y de resiliencia social. De todos modos, estas sugerentes perspectivas no han sido completamente incorporadas a la práctica. Aún resta un largo camino por recorrer para que el sistema funcione de manera óptima.

Bibliografía

Abrutzky, R. et al. (2014). Contaminación del aire en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: el riesgo de hoy o el cambio climático futuro, una falsa opción. Ciência & Saúde Coletiva, 19(9), 3763-3773.

Barrenechea, J. y Natenzon, C. (1997). Dirección Nacional de Defensa Civil y Segunda Reforma del Estado. Modificación del encuadre institucional. Territorios en Redefinición. Lugar y Mundo en América Latina. 6º Encuentro de Geógrafos de América Latina. Buenos Aires, Argentina.

Fontana, S. E. y Rami, M. B. (2020). El marco institucional argentino frente a la gestión del riesgo de desastres. Estado, Gobierno y Gestión Pública, (34), 67-88.

Fontana, S., y Conrero, S. (2017). Estrategias de gobierno para gestionar el riesgo de desastres. Estado Abierto. Revista sobre el Estado, la administración y las políticas públicas, 1(2), 183-202.

Gellert-de Pinto, G. I. (2012). El cambio de paradigma: de la atención de desastres a la gestión del riesgo. Boletín Científico Sapiens Research, 2(1), 13-17.

Herzer, H. et al. (2002). Convivir con el riesgo o la gestión del riesgo. 10 años de LA RED. Buenos Aires, Argentina: Centro Mimeo.

Narváez, L., Lavell, A., y Pérez, G. (2009). La gestión del riesgo de desastres. Un enfoque basado en procesos. San Isidro, Argentina: Secretaría General de la Comunidad Andina.

ONU-Office for Disaster Risk Reduction (UN-DRR) (2015). Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.

SINAGIR (2018). Plan Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres 2018-2023. Buenos Aires, Argentina.

---