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Retenciones agropecuarias[1]

(Argentina, s.XX – comienzos s.XXI)

Diego Ariel Fernández[2]

Definición

Impuesto (ad valorem) aplicado sobre las operaciones de exportación de mercancías agropecuarias o de las denominadas manufacturas de origen agropecuario (MOA).

Funcionamiento y vínculos con la estructura socioeconómica agropecuaria

Las retenciones a las exportaciones, o derechos de exportación, no son cobradas directamente a los productores primarios, sino que recaen sobre las empresas agroexportadoras, son estas las que realizan el pago del impuesto. La legislación establece que la alícuota a tributar es sobre el precio FOB (valor de la mercancía puesta en el puerto de embarque). Dicha alícuota es la vigente al momento en que la firma realiza la Declaración Jurada de Venta al Exterior (DJVE) correspondiente a una determinada operación comercial, y el devengado del impuesto se produce al efectivizarse la misma. La cerealera está en condiciones de trasladar el impuesto “hacia atrás”, dado que su proveedor no podría evitarlo si se propusiera exportar por su cuenta. El precio internacional neto de retenciones se convierte así en el precio de referencia en el plano doméstico. Debe señalarse, asimismo, que al ser la tierra un medio de producción que se ofrece al organizador de la producción de manera casi perfectamente inelástica, en última instancia —al menos, tendencialmente— el impuesto es pagado de su ingreso correspondiente, la renta del suelo. El “capital” abandonaría un negocio que al ser gravado en forma específica generara una tasa de ganancia insuficiente, la “tierra” casi no tiene posibilidades de hacer lo propio, con lo que debe asumir el efecto del menor precio conformado. Un corolario de esto último es que no son puestos en producción los terrenos que por su fertilidad o ubicación no arrojen excedentes que permitan pagar las retenciones sin afectar la tasa de ganancia normal (y a un mínimo de renta).

La traslación antedicha registra una salvedad importante: en caso de producirse una modificación en la alícuota cobrada durante el transcurso de una campaña agrícola, con los contratos de alquiler ya pactados, sería la ganancia empresaria la que absorbería parcial o totalmente el impacto en el período en cuestión.

Es posible graficar el funcionamiento de los derechos de exportación mediante la ilustración A, adaptada de un formato usualmente empleado en tratados sobre comercio internacional (Krugman y Obstfeld, 2006: 203; Chacholiades, 1993: 220). La misma presenta la curva de demanda nacional en un país productor de alguna mercancía agrícola (D Nac), relativamente escasa en comparación con la oferta nacional (O Nac) de tal mercadería que el país está en condiciones de originar. La O Nac se compone del producto que puede generarse sobre tierras que están ordenadas según los costos de producción que les son característicos de acuerdo con la combinación de su fertilidad natural y ubicación. En este ejemplo, el país cuenta con un mayor volumen de producto que puede surgir de las tierras más aptas (A, B y C), y luego menores cantidades que corresponden a las tierras inferiores E, D, F. Las mercancías generadas en cada uno de estos tipos de tierra se incorporan a la curva de oferta al precio mínimo al que pueden venderse (que es el precio de producción —recupero de la inversión incurrida valorizada a la tasa de ganancia media— más un componente de “Renta absoluta” —Marx, 1894pp: 161-177 y 694-716—). Si el país no tuviera comercio con el exterior se consumiría la cantidad Q 0 de producto al precio P 0, equivalente al precio característico de las tierras A, únicas que estarían en producción en tal contexto. Sin embargo, la demanda relevante es la mundial, que en la ilustración A se incorpora estableciendo como referencia el precio P fob, precio que habilitaría la producción con excedentes rentísticos en hasta la tierra E. La imposición de retenciones baja el precio que reciben los productores locales a P fob-Ret. Con ese precio de referencia sólo entran en producción las tierras A, B y C, ofreciendo el país al exterior una cantidad de producto igual a Q 2 – Q 3 (dado que Q 3 es consumida localmente). Pero el precio al cual se vende la mercadería en el mercado mundial no deja de ser P fob, hecho que da lugar a dos transferencias de los excedentes (de lo producido sobre las tierras A, B y C). Por un lado, se verifica una apropiación por parte de la agencia de recaudación del Estado. La masa de valor así tomada está constituida por el área del rectángulo señalado “Recaudación por retenciones”. Por otro, una segunda transferencia opera mediante la disminución que (siguiendo el coeficiente de retención) experimenta el precio para los compradores/usuarios del producto en el mercado doméstico (que además comprarán más que en ausencia del impuesto). Eso se traduce por una parte en un menor costo de bienes (relacionados con la alimentación) que pesan de manera decisiva en la canasta de consumo que da forma al valor de la fuerza de trabajo en el país, bajando (de manera tendencial) el salario y ampliando la masa de plusvalía que está en condiciones de captar el capital que opera fronteras adentro. Por otra parte, el precio también resulta disminuido para las mercancías en cuestión en su rol de insumos de las industrias que las transforman en bienes con alguna agregación de valor. En la ilustración A estos últimos efectos equivalen a la suma de las áreas 1 y 2. En el ejemplo gráfico el impuesto está fijado lejos de absorber toda la renta agraria: las áreas de los rectángulos RD representan la renta diferencial que continúan percibiendo los dueños de los terrenos en producción (RD D y RD E existirían sin el impuesto, pero desaparecen junto con la producción de las tierras D y E).

Ilustración A

Fernandez

Fuente: adaptada de Chacholiades (1993) y Krugman y Obstfeld (2006) 

 

Las retenciones pesan de forma marcadamente desigual de acuerdo con la escala productiva de los distintos agentes económicos que pueblan el sector rural. La ilustración A bien podría reinterpretarse como que, dadas unas determinadas condiciones de fertilidad y ubicación, productores de diferente escala productiva tendrán distintas estructuras de costos y por ende diferentes niveles de excedente (incluso, ambas gráficas debieran combinarse para ofrecer una imagen completa del funcionamiento del impuesto). Así, el cobro de retenciones —normalmente aplicadas de forma homogénea (Fernández, 2014), ver debajo “retenciones segmentadas”— comprime, con mucho mayor eficacia, márgenes brutos de chacareros y pequeños capitalistas rurales que de los grandes jugadores de la producción primaria. De la misma manera que cualquier política pública fiscal, aplicada sin atender a este tipo de diferencias existentes entre los agentes sobre los que recae, las retenciones “homogéneas” objetivamente han favorecido —más no sea por inacción— el proceso de concentración productiva en el sector agropecuario, de portentoso desarrollo en las tres décadas que llevan de 1990 a 2020.

Finalmente, debe señalarse que existen otras formas mediante las cuales son redirigidos los excedentes económicos que surgen de la producción agropecuaria, como la sobrevaloración cambiaria (Iñigo Carrera, 2008). En oposición a esta, la intermediación estatal que caracteriza a un tributo da más capacidad de decisión al Estado sobre el destino del excedente transferido, así como más grados de libertad a la hora de definir sobre quiénes y con qué fuerza avanzará la recaudación (diferentes tipos de productores y producciones). Por otra parte, debe anotarse asimismo que hay estudios (Cafiero y Llorens, 2008) que señalan que al funcionar el oligopolio agroexportador como suerte de “agente de retención” del impuesto el mismo logra mediante distintas maniobras eludir el ingreso al fisco de parte de lo que sería el rectángulo “recaudación por retenciones”, cosa que no ocurriría en un esquema diferente de administración del comercio exterior (v. gr., IAPI).

Casos particulares

Los tributos a la exportación de mercaderías agropecuarias o sus derivados existen desde el comienzo de la historia argentina, intercalándose con otros mecanismos mediante los cuales el Estado captura excedentes agrarios (Barsky y Dávila, 2008). Adquieren el mote de “retenciones”, siguiendo a Reca (2010), dada la coyuntura tras septiembre de 1955, cuando el Ministerio de Economía de la dictadura militar suprimió los esquemas de tipos de cambio múltiple que afectaban al comercio exterior pero no deseó nombrar al mecanismo que los reemplazó utilizando expresiones como “impuesto” o “derecho” (por estar el Congreso clausurado y para evitar presentarlos como tales ante la opinión pública). En lo que sigue se presentan tres modulaciones particulares de este gravamen, de notorio protagonismo en el debate público en los últimos tiempos.

Retenciones diferenciales

En el caso argentino el grueso de los recursos tributarios por retenciones surge de los impuestos cobrados a las exportaciones de oleaginosas y cereales típicos de la región pampeana, principalmente a las de soja. Los mismos no se cobran exclusivamente a los granos, sino asimismo a todos los productos de los distintos complejos: harinas, pellets, aceites. Históricamente se ha aplicado una diferenciación entre las alícuotas que gravan a la exportación del grano y aquellas que hacen lo propio con los derivados del mismo, favoreciendo a las empresas cuyo negocio es el procesamiento fronteras adentro. Por ejemplo, en las últimas décadas ha regido una diferencia de 3-3,5 puntos porcentuales entre las retenciones a la soja por un lado y a los aceites y sus demás subproductos por otro. En el caso del biodiesel se ha procedido en idéntica forma, pero generando diferenciales sumamente amplios (Medina, 2010).

Retenciones móviles

Diseño del impuesto en cuestión que prevé una relación entre el precio FOB de productos agrarios gravados y la alícuota a los cuales se los grava, de tal manera que al incrementarse el precio de venta al exterior aumenta automáticamente el peso del tributo devengado. Fueron implementados en el otoño de 2008 para los principales cuatro cultivos pampeanos y sus subproductos derivados, reconociendo un antecedente en 1956. En otro formato anómalo, el gobierno de Mauricio Macri estableció lo que podría denominarse una “movilidad inversa” al, a comienzos de septiembre de 2018, implementar un diseño que establecía un monto fijo en pesos de impuesto por cada dólar exportado. El valor devengado de la recaudación, por ende, decreció al ritmo devaluatorio del peso.

Retenciones segmentadas

En cuanto a la organización de la producción, se verifica que en el sector agropecuario existe un abanico relativamente heterogéneo de agentes socio-económicos. Uno de los principales parámetros a la hora de comprender tales diferencias es la envergadura económica de las distintas unidades productivas que disputan por el uso de la tierra (según variables tales como facturación, superficie ocupada, etc.). Como se mostró antes, las retenciones de ordinario operan disminuyendo el precio de referencia de todos los agentes económicos por igual, comprimiendo más los márgenes de aquellos que al operar en menor escala no cuentan con los beneficios que tienen los grandes jugadores del sector (economías de escala en la compra de insumos y la contratación de servicios, diversificación de riesgos; Basualdo y Arceo, 2008; Fernández, 2018). En el escenario político y de la acción colectiva, los incrementos de este tipo de alícuotas indiferenciadas fomentan la unidad de mayorías en el ámbito agropecuario en contra de la política estatal, siendo el conflicto de 2008 el exponente más espectacular de esto (Azcuy Ameghino, 2017). En la medida en que existe la voluntad de aplicar una política progresiva (hacia dentro del sector) que contribuya a esmerilar los desniveles en materia de rentabilidad que tienen las grandes empresas del ramo con los chacareros y demás PyMEs agropecuarias —y por esta vía contrarrestante atenuar el proceso de concentración productiva que se verifica en el agro argentino en general (y de forma particularmente intensa en su región pampeana)—, el Estado puede aplicar una segmentación del tributo (lo que además dificulta, sino desarma, la unidad política del “campo”; Sanmartino, 2015). Tal proceder no puede realizarse vía alícuotas diferenciales puesto que como se ha señalado el impuesto se cobra a las casas exportadoras; la forma en que se da el resolver tal incidencia es vía un posterior subsidio decreciente de acuerdo con el registro de toneladas comercializadas (así se hizo en los meses de marzo de 2015 y 2020).

Conclusión para el debate

El modelo productivo de la agricultura pampeana tiene sin dudas un rostro excluyente. Pese al marcado avance de la superficie sembrada, la misma se haya operada por cada vez menos productores. Las cifras que al respecto se desprenden de los Censos Agropecuarios son incontestables. En la región pampeana el CNA de 1988 contabilizó 179.500 explotaciones rurales, el de 2002 126.400 y el más reciente, de 2018, solamente 91.000 (Azcuy Ameghino y Fernández, 2019). La pregunta que vinculada al tema hacen surgir estos números es, ¿sería posible que la política tributaria colabore a moldear otro tipo de desarrollo agrario? El problema no pasa por si las retenciones son altas o bajas -que la concentración ha avanzado en ambos escenarios- sino por su indiferenciación. En un marco de razonabilidad, la clave es utilizar la política fiscal de manera progresiva, segmentada, de forma que sume a la conformación de un esquema de incentivos que modifique las tendencias actuales en cuanto a la evolución de la estructura socioeconómica del agro pampeano y permita que otros sujetos sociales sean los que lleven adelante las cosechas récord.

Bibliografía

Azcuy Ameghino, E. (2017). Concentración económica y políticas impositivas: el conflicto de 2008 alrededor del aumento de las retenciones a la exportación de granos. En Azcuy Ameghino E., Episodios de la conflictividad agraria pampeana. Del menemismo al kirchnerismo (pp. 211-238). Buenos Aires, Argentina: Legem ediciones.

Azcuy Ameghino, E. y Fernández, D. (2019). El Censo Nacional Agropecuario 2018, visión general y aproximación a la región pampeana. Buenos Aires, Argentina: CIEA.

Barsky, O. y Dávila, M. (2008). Las retenciones. En Barsky, O. y Dávila, M., La rebelión del campo (pp. 143-184). Buenos Aires, Argentina: Sudamericana.

Basualdo, E. y Arceo, N. (2008). Características estructurales y alianzas sociales en el conflicto por las retenciones móviles. En Arceo, E., Basualdo, E. y Arceo, N. La crisis mundial y el conflicto del agro (pp. 51-83). Buenos Aires, Argentina: CCC-Página 12-UNQ.

Cafiero, M. y Llorens, J. (2008). La falacia de las retenciones móviles. Recuperado de http://t.ly/U5NT

Chacholiades, M. (1993). Economía internacional. Madrid, España: McGraw-Hill.

Fernández, D. (2014). Sobre la homogeneización de la presión fiscal en la agricultura pampeana tras la devaluación. Mundo Agrario, 15(28).

Fernández, D. (2018). El desierto verde. Buenos Aires, Argentina: Imago Mundi.

Iñigo Carrera, J. (2008). Terratenientes, retenciones, tipo de cambio, regulaciones específicas: los cursos de apropiación de la renta de la tierra agraria. 1882-2007. Recuperado de http://t.ly/MqlS

Krugman, P. y Obstfeld, M. (2006). Economía internacional: Teoría y política (7a edición), Madrid, España: Pearson.

Marx, K. (1894 [1973]). El capital. Crítica de la economía política. Tomo III. México DF, México: Fondo de Cultura Económica.

Medina, J. (2010). Biocombustibles. Presente y futuro. En Reca, L., Lema, D. y Flood, C. (Eds.), El crecimiento de la agricultura argentina. Medio siglo de logros y desafíos (pp. 291-326). Buenos Aires, Argentina: FAUBA.

Reca, L. (2010). Retenciones a las exportaciones agropecuarias: medio siglo de conflictos y una crisis. En Reca, L., Lema, D. y Flood, C. (Eds.), El crecimiento de la agricultura argentina. Medio siglo de logros y desafíos (pp. 435-454). Buenos Aires, Argentina: FAUBA.

Sanmartino, F. (21 de marzo de 2015). La unidad de los productores, en venta por 2.500 millones. La Nación. Suplemento Campo. Recuperado de http://t.ly/t0g0


  1. Recibido: mayo de 2020.
  2. Licenciado en economía por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magister en Administración Pública por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (FCE-UBA). Doctor en Economía por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el Centro Interdisciplinario de Estudios Agrarios (CIEA) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (FCE-UBA). Contacto: fernandez2diego@yahoo.com.ar.


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