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Unidad para el Cambio Rural (UCAR). Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca[1]

(Argentina, 2009-2017)

María Elena Nogueira[2]

Definición

La UCAR fue una unidad, creada a través de la resolución ministerial número 45 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, que tuvo —según sus principios manifiestos— como fin estratégico, unificar la gestión y coordinación de los programas de desarrollo rural con financiamiento internacional. Contó entre funcionarios, directivos, técnicos y consultores con 200 personas.

Origen y antecedentes

La constitución de las estructuras estatales, el aparato estatal, sus agencias y espacios, resulta uno de los aspectos posibles para analizar, por una parte, la institucionalidad de ciertas temáticas y, por otro, la orientación de las políticas públicas. En Argentina, históricamente, el Estado Nacional ha tenido una fuerte presencia y, en particular, sus acciones han orientado —o reorientado— al desarrollo del sector agropecuario y las características del medio rural en general.

Desde su génesis y hasta el momento formativo de mayor relevancia, a finales del siglo XIX, el Estado ha intervenido —de diversas maneras, incluso no interviniendo— en este sector de radical importancia en nuestro país. Esta importancia se sustenta no sólo en términos económicos (siendo el sector agropecuario “la gran rueda” de la Economía como se decía en los años de 1930), sino también en términos culturales, sociales y políticos.—En los últimos años, y particularmente desde 2008, el “campo”, este colectivo aparentemente homogéneo ha cobrado cierta visibilidad en términos sociales a raíz de una disputa esencialmente económica que, sumada a otros aspectos contextuales, puso en agenda cuestiones vinculadas con el sector agropecuario y el medio rural. Nos referimos al denominado “conflicto campo-gobierno”, que dividió aguas entre los colectivos de representación de la burguesía agraria tradicional y parte de los sectores medios del “campo”, y el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Tal disputa se relacionó con el establecimiento de un aumento móvil en el impuesto a las exportaciones agropecuarias (retenciones) que se venían aplicando desde 2002, medida que abrió un conflicto de gran alcance, y que finalmente, no se aplicó.

Este acontecimiento, políticamente tan relevante, visibilizó al “campo” y, en términos de gestión estatal, significó una oportunidad para generar, mejorar, o consolidar estructuras preexistentes.

La contextualización anterior resulta necesaria para comprender la constitución de la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) en el año 2009. Esta unidad, creada a través de una resolución ministerial (la número 45 de un, por otra parte, recién creado Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca), tuvo como fin estratégico, unificar la gestión y coordinación de los programas de desarrollo rural con financiamiento internacional. Esto último es relevante, puesto que otros espacios estatales, tales como la entonces Subsecretaría de Agricultura Familiar, también se orientaban al desarrollo rural, con matices en la concepción respecto de los sujetos de ese desarrollo (Lattuada et al., 2015).

Particularidades

En términos de su estructura administrativa, y dada su naturaleza institucional, la UCAR no se constituyó como una burocracia estatal tradicional, sino como un espacio de instrumentos de política pública —los programas de desarrollo rural— que intentó garantizar una unidad de coordinación y gestión (Lahera Parada, 2002). Debe decirse que, entre finales de 1980 y hasta la creación de esta unidad, se sucedieron en forma progresiva un conjunto de programas de desarrollo rural y agricultura familiar que gestionaron administrativa y territorialmente aspectos comunes, en muchos casos de manera desconectada. La UCAR tuvo como propósito garantizar la unidad de coordinación de muchos de estos programas, algunos todavía en ejecución.

Sin embargo, ciertos aspectos que definen a las burocracias permanecen en la organización de las funciones de esta unidad, resultando de la división del trabajo y la “superioridad técnica” en cuanto a la relación recursos humanos / materiales (Nogueira, 2015:78). Lattuada et al. (2012), indican que la UCAR se componía de 200 funcionarios, directivos, técnicos y consultores con la capacidad necesaria para la gestión global de los proyectos. Se mencionó en forma previa que se trataba de proyectos con financiamiento internacional, esto resulta central pues como señalan estos autores, la UCAR reemplazó a la Unidad de Financiamiento Internacional en esta materia, asumiendo tareas de ejecución, logrando así reconstruir la cartera de préstamos, mejorar la gestión de los programas, renovar ciertos instrumentos, ampliar montos y, finalmente, diversificar fuentes de financiamiento (Idem: 27).

En cuanto a su estructura política, y especialmente en lo que refiere a aspectos relacionales, la UCAR se constituyó con el propósito de institucionalizar un vínculo particular en la gestión de los programas con los gobiernos subnacionales, es decir, con las carteras de desarrollo rural de las provincias que estaban creadas o que la propia UCAR “facilitó” a crear. En cuanto al plano interno, sin embargo, los vínculos intra-estatales con otros espacios de gestión —entre los que destacaba la ex Secretaría de Agricultura Familiar (SAF)— fueron prácticamente nulos a nivel institucional. No obstante, y en términos de acciones de los agentes estatales –técnicos de desarrollo rural, muchas veces vinculados con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria- las prácticas de carácter colaborativo fueron evidentes en términos territoriales, es decir, en la cotidianeidad de las acciones en territorio del desarrollo rural y agricultura familiar.

Durante sus años de vigencia, la UCAR tuvo un manejo ingente de fondos asociados al financiamiento externo, fundamentalmente del Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo Agrícola (FIDA por sus siglas en inglés) que le dio un carácter “diferencial” de cara a otros espacios, tales como a la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF), recién referida. Esta unidad, concebida en rigor como una estructura ad-hoc, que dependía directamente de la unidad ministro del Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca (MAGyP), tuvo, durante su vigencia un efecto positivo en cuanto a ese propósito original de coordinación de las acciones de desarrollo rural. El talón de Aquiles en esta tarea resultó, sin dudas, la ausencia de ese vínculo intra-estatal que hubiese permitido un uso más eficiente de recursos materiales y humanos en cuanto al alcance de aquellas.

Su disolución

En el año 2017, bajo la administración de Mauricio Macri, y luego de algunos rumores respecto de su disolución, el decreto 945 determina la eliminación de las unidades generales a nivel de todos los ministerios, con funciones de gestión sobre programas con financiamiento externo. La justificación de esto era casi la misma que la que había generado la creación de la UCAR, es decir, la necesidad de garantizar eficiencia, eficacia, y calidad en la gestión y negociación de los programas. Conforme a esta modificación, la UCAR se “transforma” en la actual Dirección General de Programas y Proyectos Sectoriales y Especiales (DIPROSE) en la, desde 2018, Secretaría de Agroindustria (El Enfiteuta, 23/11/2017).

Reflexiones finales

Aunque el panorama institucional se encuentra siempre abierto, las características y atributos de las estructuras de gestión, tales como la UCAR, nos hablan respecto de las jerarquías de las problemáticas en las agendas de gobierno, en este caso, del desarrollo rural y la agricultura familiar. Por supuesto, esta dimensión no resulta la única para considerar, pero, sin dudas, debe ser tenida en cuenta para una evaluación global de la gestión estatal de estos temas en nuestro país.

Bibliografía

Craviotti, C. (2014). La agricultura familiar en Argentina ¿fortalecimiento institucional y debilitamiento estructural? En A. Riella (Presidencia), IX Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural, Asociación Latinoamericana de Sociología Rural, México.

Lahera Parada, E. (2002). Introducción a las políticas públicas. México, México: Fondo de Cultura Económica.

Lattuada, M.; Márquez, S. y Neme, J. (2012). Desarrollo Rural y Política. Reflexiones a partir de una experiencia de gestión. Buenos Aires, Argentina: Ciccus.

Lattuada, M., Nogueira, M. E. y Urcola, M. (2015). Tres décadas de desarrollo rural en la Argentina. Continuidades y rupturas en contextos cambiantes (1984-2014). Buenos Aires, Argentina: Teseo.

Manzanal, M. (2006). Regiones, territorios e institucionalidad del desarrollo rural. En M. Manzanal, G. Neiman y M. Lattuada (Comps.),Desarrollo Rural. Organizaciones, instituciones y territorios (pp. 21-50). Buenos Aires, Argentina: Ciccus.

Martínez Nogueira, R. (2001). La gestión pública agroalimentaria y rural en América Central: senderos y tareas. Revista del CLAD, 20, 163-175

Nogueira, M.E. (2015). ¿Cambios en la gestión del desarrollo rural? Reflexiones a partir de la creación de la Unidad para el Cambio Rural. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Argentina (2009-2014). Revista Pampa, 11, 63-88.

Schejtman, A. y Barsky, O. (2008). El desarrollo rural en Argentina. Un enfoque territorial. Buenos Aires, Argentina: Siglo XXI.

Schiavoni, G. (2010). Describir y prescribir: la tipificación de la agricultura familiar en Argentina. En M. Manzanal y G. Neiman (Comp.). Las agriculturas familiares del Mercosur. Trayectorias, Amenazas y Desafíos, Buenos Aires, Argentina: CICCUS.

S/d, “Decreto elimina UCAR aunque prevee transición”. EnEl Enfiteuta, recuperado el 06/06/2019 de t.ly/ngrNx


  1. Recibido: julio de 2019.
  2. Doctora en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Magister en Estudios Sociales Agrarios por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y docente en la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Argentina. Contacto: mariaelenanogueira@gmail.com


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