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Desarrollo territorial[1]

(América Latina, 1990-2020)

Mabel Manzanal[2]

Definición

El Desarrollo Territorial (DT) es una propuesta de política de desarrollo cuya difusión en América Latina (AL) comenzó hacia 1990 y ha continuado hasta el presente. Promovido y financiado originalmente desde organismos internacionales, el DT pone el foco de análisis y de acción estratégica en el territorio con el objetivo de diseñar políticas públicas a diferentes escalas geográficas nacionales. La finalidad es el desarrollo de y desde los territorios. El DT ha ido modificándose e incluye: a) desde una propuesta de desarrollo hasta una metodología de planificación y b) desde una política pública para gestionar determinados territorios seleccionados por sus cualidades competitivas a nivel global hasta un proceso de planificación dirigido al conjunto nacional.

Origen

El DT introdujo nuevos discursos y prácticas tendientes a reformular el funcionamiento del Estado, de las instituciones y de la política pública (PP). Se gestó y expandió en los primeros años de la década de 1990 en AL, cuando el modelo ideológico y político del neoliberalismo ya era dominante en estas latitudes. En años posteriores, la perspectiva del DT, y especialmente la focalización en el territorio, será adoptada con variantes desde otros posicionamientos políticos y marcos conceptuales e ideológicos; aunque la corriente neoliberal predominará en las PP. En realidad, el devenir del DT se corresponde con el re-surgimiento de un modernizado discurso regional, respecto al que dominaba entre 1960 y 1980, el desarrollo regional asociado al modelo desarrollista y keynesiano.

El DT tendrá, además, una fuerte impronta en la discusión teórica y pragmática acerca del territorio en sus variadas interpretaciones. Sin embargo, en la mayoría de las propuestas la identificación del territorio se corresponde con el ámbito físico donde se localizan, materializan y simbolizan las personas, las actividades, la naturaleza, la cultura. Al territorio se le atribuye un deber ser que implicará: reconocer y determinar las cualidades, particularidades y potencialidades (económicas, productivas, sociales, institucionales, políticas, culturales) que un territorio debería tener para ser factible la generación de proyectos de desarrollo que alcancen mejoras de competitividad, especialmente en el mercado internacional. Desde similar perspectiva se gestó el Desarrollo Territorial Rural para el sector rural que, en el período anterior, había sido objeto del Desarrollo Rural (Bengoa, 2007; Schejtman y Berdegué, 2007).

El DT surgió vinculado, asimismo, con lo que se conoce como nuevo discurso regional o nuevo regionalismo, de fuerte ascendencia en el pensamiento anglosajón. Pero también asociado con la problemática de la Unión Europea, que se encontraba en plena etapa de diseño de un sistema coordinado de organización, integración y gobernanza regional entre los Estados-nación y los pueblos que la conformaban (Benko y Lipietz, 1994).

En AL esta corriente de pensamiento, que relaciona desarrollo y territorio, adquirió en sus inicios diferentes denominaciones que provenían del nuevo debate regional (desarrollo endógeno, desarrollo local, gestión estratégica de ámbitos locales, sistemas productivos locales, clusters). Algunos años después, desde estas mismas vertientes, surgirá y se configurará el DT y su propuesta se centrará en identificar territorios con condiciones de atractividad para captar el capital y las inversiones foráneas.

En realidad, todo este renovado campo de pensamiento y acción adquirió una amplia y reconocida difusión y consenso. Surgieron así un conjunto de ideas, términos, conceptos (participación social, organizaciones sociales y nueva institucionalidad; flexibilidad, jerarquía y redes; cluster y proximidad geográfica y organizacional; entre varios otros) que contribuyeron a configurar las nuevas PP­ con base territorial del neoliberalismo.

Cabe mencionar que, por ideología y por contexto temporal y socioeconómico, estas PP se enmarcaron en los límites impuestos por el ajuste macroeconómico neoliberal. Ajuste que se impuso tras el endeudamiento que alcanzó a la mayoría de los países latinoamericanos y que resultó del proceso de financiarización económica global iniciado en esos años. Este proceso condujo a la crisis de la deuda externa de 1982 que, a su vez, desembocó en la denominada “década pérdida” (1980-1990) de AL. La misma se trata de una década de ajuste, de generalizada recesión y alta inflación, con problemas fiscales y monetarios derivados de las restricciones impuestas por las negociaciones y los acuerdos para afrontar el pago de una deuda que, por su monto y condiciones, resultaba impagable para la mayoría de los países latinoamericanos (y en muchos casos también injustificable).

Meta-objetivo, premisas y políticas públicas

En ese contexto signado por el predominio neoliberal, desde el discurso hegemónico (proveniente de los países centrales y de los grandes centros, organismos y sectores financieros emisores de la deuda externa) se promocionó la concepción eurocéntrica del desarrollo desde adentro: desde las propias capacidades sociales, económicas, tecnológicas, financieras, culturales de cada país, aprovechando las respectivas diferencias y potencialidades y básicamente sin esperar ayudas ni financiamiento externo (lo cual era una evidencia, dadas las limitaciones del endeudamiento previo). En este marco, la meta-objetivo del desarrollo fue enfocar en los atributos y en los condicionantes de cada espacio, lugar o ámbito escalar, potenciándose la visión del territorio como motor del desarrollo nacional a partir de la interconexión entre lo local, lo nacional, lo internacional.

En AL, la asociación entre política y territorio (o entre política y región) había comenzado con las PP de desarrollo de la década de 1960. Entre 1950-1980 (aproximadamente y coincidiendo con la sustitución de importaciones, el keynesianismo y el desarrollismo), se había gestado el desarrollo regional y la planificación del desarrollo nacional y regional. La siguiente etapa surgió aproximadamente hacia 1990 y continúa. Ésta vendrá de la mano del nuevo debate regional, desde el cual años después surgirá el DT y, casi concomitantemente, la planificación estratégica o participativa.

Los cambios en el pensamiento sobre el desarrollo surgidos desde la década de 1990, que promueven las potencialidades endógenas de los países y de sus ámbitos locales y territorios, constituyen, para algunas vertientes de pensamiento, una propuesta renovadora y para otras, un retroceso. Porque se trata de una concepción determinada por las restricciones macroeconómicas que devienen junto con el modelo neoliberal. En realidad, las interpretaciones de este proceso fluctúan desde posturas ortodoxas a radicales, entre las cuales se debaten posiciones intermedias (Storper. 1994).

La perspectiva del DT enfatiza en conceptos relacionados con: a) el rol del Estado, de las instituciones y de las organizaciones de la sociedad civil, los niveles gubernamentales, los gobiernos locales, la descentralización política y funcional hacia gobiernos y ámbitos locales y organizaciones no gubernamentales –ONG–; b) el papel de los actores, su participación y compromiso político, organizacional y socioeconómico, la gobernanza multiescalar; c) la desconcentración y modernización tecnológica y competitiva de las actividades productivas junto con la flexibilización industrial y laboral; y d) la planificación que, según la focalización y el momento, será participativa, estratégica, sustentable, multinivel o multiescalar.

El contexto en el que surge este modelo de desarrollo y de desarrollo territorial y la promoción del mismo desde los organismos internacionales de asesoramiento y financiamiento definen sus premisas de origen. Ajuste macroeconómico, apertura económica al capital extranjero, desregulación y liberalización de los mercados, privatizaciones de los servicios públicos y rol subsidiario del Estado fueron elementos fundantes –aunque no siempre explicitados– del nuevo paradigma de DT.

Según el discurso hegemónico, la aplicación de dichas premisas es la condición para alcanzar un proceso virtuoso de desarrollo desde los territorios con potencialidad para competir en los nuevos mercados de la globalización. Estas concepciones signaron las propuestas del DT en su expansión y divulgación hacia los distintos países de AL.

El DT incorpora la participación de los actores y sujetos de las acciones del desarrollo, diferenciándose del desarrollo regional y de la planificación del período anterior. Precisamente, la nueva planificación asociada al DT se la reconoce como “planificación estratégica y participativa” para diferenciarse de la planificación de la etapa keynesiana. Entre una y otra, una diferenciación recurrentemente referida en relación a la formulación y gestión de las propuestas de desarrollo ha sido que en la etapa keynesiana se proyectaba de “arriba hacia abajo”, es decir, se configuraba desde el ámbito nacional sin dar participación a los Estados, provincias o actores sociales. En cambio, en la etapa neoliberal, el DT se formula de “abajo hacia arriba”, desde la participación de los actores locales del territorio.

En realidad, los estudios acerca de la participación de los actores en el DT indican que la misma es más discursiva (o consultiva) que real. Lo mismo sucede con las modificaciones introducidas a la conceptualización aplicada a territorio. Porque, aunque se avanzó en reconocer a este último como una construcción social, se fuerza la importancia del consenso para concretar PP, mientras simultáneamente se ignora al territorio como conflicto y poder (Manzanal, 2014 y 2017).

Reflexiones

El DT en su devenir se sustentó en distintos –y a veces incluso opuestos– campos del conocimiento (como la nueva geografía económica, el pos-fordismo regulacionista, la economía social y solidaria). Diversos marcos conceptuales y propuestas de PP se configuraron en torno a similares conceptos (aunque no siempre de definición idéntica). Desarrollo local, distritos industriales, regiones de aprendizaje, medio innovador; descentralización, participación, organización, asociativismo, innovación colectiva, competitividad sistémica, concertación público-privada, gobernanza, son tan sólo algunas de las múltiples proposiciones que conforman el amplio repertorio de antecedentes conceptuales y propositivos del DT, provenientes de diferentes vertientes ideológicas, incluso opuestas y varias difundidas (casi) simultáneamente en tiempo y espacio (Brandão, 2007). Es decir, tanto desde la perspectiva reformista liberal, como desde la neoliberal (y aún desde visiones alternativas y contestatarias) se utilizaron conceptos o instrumentos similares que, traducidos en propuestas, programas o proyectos, resultan complejos de diferenciar por su origen conceptual e ideológico.

De todos modos, y a pesar de esta diversidad, el fortalecimiento de la cuestión del territorio en AL coincidió con el neoliberalismo en plena hegemonía. Ciertas prácticas que buscaban imponerse (como la disminución de los salarios, la suspensión laboral, el control de los sindicatos y del conflicto social) requerían un cambio drástico de los mecanismos institucionales previos. Y en este campo de acción se insertó la propuesta del DT.

El DT consistió en promover desarrollo desde territorios capaces de afrontar la nueva competencia tecnológica, comunicacional e informática de la globalización. Esto requirió la construcción de un nuevo discurso sobre desarrollo y territorio que, ocultando el rol determinante del ajuste macroeconómico (presente en las variables constitutivas y originales del DT), enfatizara en las potencialidades territoriales y sus ventajas competitivas, diferenciales y esperanzadoras. Estas propuestas, si bien con nuevas especificidades, siguen muy presentes y son dominantes en AL (CEPAL, 2017 y 2019). Aun así, un sentido transformador, contestatario y radical es factible desde la relación desarrollo y territorio, si desde los movimientos sociales se vive y concibe el territorio como el ámbito de disputa y de construcción de poder contra-hegemónico.

Bibliografía

Bengoa, J. (Edit.) (2007). Territorios rurales. Movimientos sociales y desarrollo territorial rural en América Latina. Santiago de Chile, Chile: Catalonia.

Benko, G. y Lipietz, A. (1994). Las regiones que ganan. Valencia, España: Alfons el Magnanim.

Brandão, C. (2007). Território e desenvolvimento: as múltiplas escalas entre o local e o global. São Paulo, Brasil: Unicamp.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL– (2019). Planificación para el desarrollo territorial sostenible en América Latina y el Caribe (LC/CRP.17/3). Santiago de Chile, Chile.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL– (2017). Panorama del desarrollo territorial en América Latina y el Caribe, 2017. Agendas globales de desarrollo y planificación multinivel. Santiago de Chile, Chile.

Da Veiga, J. E. (2002). La fase territorial del desarrollo. INTERAÇÕES. Revista Internacional de Desenvolvimento Local, 5(3), 5-19.

Gilly, J. P. y Torre, A. (2000). Proximidad y dinámicas territoriales. En Boscherini, F. y Poma L. (Comps.), Territorio, conocimiento y competitividad de las empresas (pp. 259-294). Buenos Aires, Argentina: Miño y Dávila Editores.

Manzanal, M. (2020). Desarrollo y Territorio: diversidades y conflictos. Enfoque territorial. En Mombello, L. y Spivak L´Hoste, A. (Comps.), Naturaleza y Conocimientos en tensión. Aportes al debate ambiental desde las ciencias sociales (pp. 57-115). Buenos Aires, Argentina: Teseo Press.

Manzanal, M. (2017). Desarrollo, territorio y políticas públicas. Una perspectiva desde el desarrollo rural y territorial. Revista Interdisciplinaria de Estudios Agrarios, 46, 5-31.

Manzanal, M. (2014). Desarrollo. Una perspectiva crítica desde el análisis del poder y del territorio. Realidad Económica, 283, 17-48.

Schejtman, A. y Berdegué, J. (2006). Desarrollo territorial rural. En Bengoa, J. (Ed.), Movimientos sociales y desarrollo territorial rural en América Latina (pp. 45-83). Santiago de Chile, Chile: Catalonia.

Storper, M. (1994). Desarrollo territorial en la economía global de aprendizaje: el desafío para los países en desarrollo. EURE XXI, 60, 7-24.


  1. Recibido: febrero de 2021.
  2. Doctora en Geografía y Profesora Consulta de la Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires (FFyL-UBA). Investigadora Principal Contratada Ad-Honorem del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Contacto: mabelmanzanal@gmail.com.


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