(Sudamérica, siglos XX-XXI)

Bianca De Marchi Moyano^[2], Jorge Albarracín Deker^[3] y Oscar Loayza Cossio^[4]

Definición

Un área protegida es una unidad de gestión territorial, con delimitación geográfica reconocida que se rige bajo una normativa particular. Es administrada y manejada por medios legales, instrumentos de gestión y otras herramientas técnicas dirigidas a garantizar la conservación, a largo plazo, de su biodiversidad, sus funciones ecosistémicas y ambientales y sus valores culturales.

Genealogía

La genealogía del término Áreas Protegidas (AP) se explica desde dos abordajes, uno conceptual y otro histórico. El primero requiere aclarar que la restricción o el control sobre el acceso a ciertos recursos biológicos o conjuntos naturales tuvo motivaciones políticas, religiosas, económicas y de disfrute, constantes en los diferentes grupos y momentos de la historia. Esas formas de protección muestran que la humanidad ha buscado cuidar, no sólo la naturaleza de primer orden, en sistemas biológicos no intervenidos por las sociedades, sino también la segunda naturaleza adaptada por la acción humana; e incluso la tercera, desarrollada para su estudio y reproducción (Dixon en Heyd, 2010). Sin embargo, a diferencia de otras estrategias de preservación ex situ (bancos de germoplasma, jardines botánicos, zoológicos, entre otros) las AP tienen una dimensión espacial y paisajística, que favorece las interacciones entre especies (incluyendo la humana), comunidades, condiciones geológicas e hídricas. Por eso suponen desafíos complejos para su gestión sostenible. Muchas AP se localizan en lugares poco accesibles, de baja densidad y que se vinculan a lo rural, aunque cada vez se hacen más comunes aquellas que son vecinas o están al interior de regiones urbanizadas (McDonald et al., 2009).

En términos del segundo abordaje, el histórico, las AP han implicado el reconocimiento formal desde los Estados y su desarrollo con declaraciones oficiales sobre espacios silvestres, como parques, santuarios o reservas. En Sudamérica, un antecedente reconocido es la cesión de terrenos que permitió la formación del Parque Nacional Nahuel Huapi de Argentina, en 1903. Sin embargo, se registran precedentes más antiguos, tal es el caso de Brasil, hacia 1861, donde se inició el desarrollo del actual parque Tijuca, mientras que, en Guatemala, en 1870, se produjeron las primeras medidas de protección para algunos bosques como Astilleros Municipales, según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) (2003, 2018).

En 1948 expertos en la materia propusieron una institucionalidad multilateral para la regulación de las AP a nivel mundial, con la creación de la UICN. Desde la década de 1970, su desarrollo se potenció por la preocupación ambiental, así como por la aparición de la noción de desarrollo sostenible y de un concepto más complejo e integral de conservación. Los esfuerzos de la UICN se articularon en 1971 a la declaración sobre los humedales (cfr. Ramsar), las Reservas de la Biósfera en 1972 y las declaraciones de Patrimonio Mundial Natural de la UNESCO. En 1983, se creó la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestres (REDPARQUES) como iniciativa regional. Hacia el siglo XXI, a partir de la décima Conferencia de Partes (en Aichi, Japón), se propuso el Plan Estratégico para la Biodiversidad 2011-2020 que, en lo referido a las AP, planteó la meta de alcanzar un estatus de protección en por lo menos 17% de zonas terrestres o acuáticas continentales y 10% marinas y costeras del mundo. A ese desafío se agregan los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados en 2015 por los Estados miembros de Naciones Unidas, donde las AP tienen aportes específicos para 11 de ellos. Además, juegan un rol central en las medidas comprometidas por los diferentes países como parte del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2016.

La idea de una naturaleza prístina y deshabitada fue fundamental en las primeras declaratorias de AP, centradas en la preservación. Luego, otras concepciones evolucionaron hacia nociones más amplias de conservación. Algunas AP se crearon como símbolos nacionales para fomentar el turismo; posteriormente, buscaron preservar muestras de especies amenazadas o conjuntos ecológicos representativos del país; y, finalmente, se favoreció su integración a sistemas nacionales de AP. El reconocimiento de la relación entre biodiversidad y grupos indígenas u originarios se dio recién en la última década del siglo XX (Beltrán, 2001). La comprensión de esas dinámicas culturales locales y de su relación compleja con la diversidad de ecosistemas, entre otros aspectos, ha facilitado el incremento de la superficie bajo protección en todo el globo (Cisneros y McBreen, 2010). Esto se confirmó en el Congreso Mundial de Parques de 2003 en Durban y en la declaración de AP generadas a partir de territorialidades tradicionales sudamericanas, como las reservas extractivas en Brasil y las reservas comunales de Perú. En ese contexto, en las últimas décadas se incrementó el interés no sólo por la expansión de las AP, sino además en su conectividad, para viabilizar corredores que garanticen la movilidad e interacción biológica, incluso transfronteriza, con ejemplos sobresalientes en Sudamérica (Steiman, 2011). De hecho, la Red Mundial de Reservas de la Biosfera de América Latina y el Caribe, que incluye a 125 reservas (61 de ellas en Sudamérica), es resultado del esfuerzo de cooperación internacional y transfronteriza que se vinculan a estos objetivos.

Actualmente, la lista de AP reconocidas en la World Database on Protected Areas (WDPA, 2021), para los países de Sudamérica, alcanza 6189 unidades de protección que afectan más de 4.4 millones de km2 continentales y 2.9 millones de km2 costeros marinos.

Usos, beneficios y estrategias de manejo

Las AP se relacionan con diferentes actores e implican categorías, regímenes, estrategias de manejo, beneficios y usos. Inicialmente, se vincularon a su función de protección de las especies, ecosistemas y paisajes. Posteriormente, implicaron la preservación de sus funciones ecosistémicas y ambientales. Actualmente las AP están abandonando un enfoque proteccionista y de preservación, para concentrarse en la incorporación y el análisis los bienes y servicios, tangibles e intangibles que brindan las mismas, tanto para la población que vive en su interior (beneficiarios directos) como para los que se favorecen indirectamente con su conservación. Un intento de cuantificar estos beneficios son los pagos por servicios ambientales, aplicados en algunos países sudamericanos (Flores et al., 2018). Así, se ha logrado una noción amplia de conservación, ya que comprende no sólo protección y preservación, sino aprovechamiento e incluso restauración de un ecosistema para garantizar su salud y sostenibilidad (UICN, 2020).

En el presente, algunos sectores de las AP, según su zonificación, medidas y normas de manejo, pueden llegar a proveer de bienes tangibles como madera, alimento, agua, medicinas, fuentes de energía y otros. Sin embargo, ellas principalmente cumplen con la provisión de bienes intangibles, asociados a sus funciones ecosistémicas y ambientales, como parte de macroprocesos a nivel de la biósfera que permiten la continuidad de la vida en el planeta. Las investigaciones multifactoriales, el análisis de la complejidad y de sistemas complejos explican estos aportes que antes pasaban desapercibidos. Las funciones de regulación hídrica, térmica y de absorción de dióxido de carbono de las AP aportan en el sostenimiento de las condiciones mínimas de conservación y la permanencia de la vida en el planeta. Ahora bien, su mantenimiento supone esfuerzos científicos, técnicos, sociales, políticos y financieros, muchas veces escasos y poco consistentes en Sudamérica (Bovarnick et al., 2010).

Los beneficios y usos asociados a las AP no están reconocidos de forma similar en la región y persiste una importante heterogeneidad. En la regulación internacional, las directrices de la UICN (Dudley, 2008) sugieren aplicar categorías para diferenciar medidas de conservación estricta, de protección a cierto ecosistema o rasgo específico y de conservación para la gestión activa o el uso sostenible de los recursos naturales. Esa categorización se adapta en las clasificaciones de los sistemas nacionales de AP sudamericanos de forma diversa. Los lineamientos de gestión generalmente combinan tipos de restricción, a partir de la zonificación del territorio en polígonos con varios grados de limitaciones al acceso o uso. Así, se establecen zonas de conservación estricta, donde se evita cualquier uso de suelo o explotación de recursos, mientras en otras éstos son limitados o controlados. También, es usual establecer franjas fronterizas de amortiguamiento o colchón para filtrar y viabilizar la comunicación con el entorno.

Superposición de territorialidades

Las AP están sujetas a normas y formas de manejo, según su categorización y aplicación en cada país. Así, es común que se vean enfrentadas a superposiciones con otras unidades de gestión territorial. En algunos casos, esta interacción agrega valor a las AP mientras en otros genera dificultades en su gestión. Veamos algunos ejemplos.

Un primer caso es la superposición de AP nacionales con jurisdicciones administrativas subnacionales (departamentos, provincias, municipios, regiones, entre otros) que tienen diferentes niveles de autonomía y gobierno (UICN, 2020). Según el país, esa situación puede implicar pérdida de atribuciones para la entidad subnacional, reducción de su jurisdicción o del ejercicio de competencias. Así, los principales desafíos son incorporar a las autoridades locales subnacionales en la gestión del AP, no sólo para que contribuyan y la respalden, sino para que ejerzan competencias indelegables (salud, educación y otros servicios) a favor de las poblaciones en las AP y zonas de amortiguamiento, considerando los instrumentos de gestión específicos, como el plan de manejo y su zonificación.

Un segundo caso es la superposición de AP con territorios o tierras de pueblos indígenas o comunidades tradicionales (Pazmiño, 2013). Eso implica reconocer derechos de propiedad, aprovechamiento de recursos naturales y participación preferente en los beneficios del AP. Además, muchas veces se promueve una acción efectiva y directa en la gestión hasta niveles de decisión y gobernanza (coadministración, cogestión, gestión compartida o delegada, según el país). Pero también es posible encontrar situaciones de alta conflictividad entre administradores del AP y la población local que ve vulnerado su derecho de propiedad, acceso a recursos naturales y al uso del suelo. Así, los desafíos son lograr una gestión compartida que, por un lado, conserve los valores del AP y, por otro, respete las expectativas de mejorar la calidad de vida local con una visión propia de desarrollo de la población en su territorio.

Un tercer caso es la superposición con derechos de acceso y aprovechamiento de recursos naturales, especialmente no renovables y con una huella ecológica importante (concesiones, arrendamientos, contratos, acuerdos de riesgo compartido, por mencionar algunos). Implican formas de consulta previa, tratamiento, gestión y restauración particulares en cada país. La regulación en algunos Estados impide otorgar este tipo de derechos en sus sistemas nacionales de AP y, entonces, el desafío es evitar que esas actividades se desarrollen ilegalmente afectando la conservación. Sin embargo, en países de tradición histórica extractivista, como Bolivia (De Marchi, 2020), la autorización para explotar recursos considerados estratégicos (hidrocarburos, agua y minerales) está sobre cualquier otro marco legal y pueden darse en AP, territorios indígenas o propiedades privadas. En ese marco, el desafío es que los valores ambientales bajo protección estricta sean resguardados.

Debates

Las AP implican compromisos políticos, económicos, socioculturales y ambientales en el largo plazo. Requieren sólidas políticas tecnocientíficas y de sostenibilidad financiera para garantizar su desarrollo efectivo. Empero, la combinación de tales factores no está presente en todos los países sudamericanos y ha variado según los gobiernos, sus decisiones programáticas y nociones transversales de desarrollo en la historia reciente.

Las primeras AP se concibieron desde un modelo desarrollista y centralizado, que las pensaba como reservorios de biodiversidad intocables, apropiados por los Estados nacionales y subordinados a sus prioridades económicas y geopolíticas. En un marco ideológico polarizado y autoritario, las declaraciones de protección fueron denunciadas como copias, incluso imposiciones, de intereses foráneos sobre los recursos naturales. Ese tipo de crítica pervive actualmente cuando se apunta a algunos esfuerzos, especialmente privados, por conservar la biodiversidad como instrumentos para encubrir formas de enajenación del patrimonio nacional o de justificación de la propiedad sobre tierras y/o bosques.

Al cierre del siglo XX, el modelo de desarrollo sostenible comenzó a favorecer mejores prácticas conservacionistas y de convivencia con las poblaciones locales. Su impulso en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992) buscó responder a la urgencia de implementar medidas globales que frenaran la reducción de la biodiversidad y que derivaron en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Poco antes, en 1989, se aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que reconocía el derecho de los pueblos indígenas a sus propias formas de gestión territorial. Ambos acuerdos internacionales, ratificados por los países sudamericanos, permitieron ampliar las áreas bajo protección, pero también intensificar ciertas tensiones en su concreción y gestión. Además, esas medidas coincidieron con las reformas neoliberales y llegaron a considerarse parte de ellas. Los sistemas nacionales de AP fueron señalados como formas de reducir la presencia estatal en el territorio y de disminuir su control sobre los recursos estratégicos, mientras éstos quedaban protegidos por el ambientalismo global (a través de organismos internacionales, entidades multi y/o bilaterales y organizaciones no gubernamentales internacionales). Incluso, algunos países como Venezuela y Bolivia asumieron un discurso de nacionalización de sus AP como forma de contrarrestar esta tendencia.

Estos procesos pueden comprenderse mejor a partir de un tema clave: el financiamiento de la conservación. Aunque, en la región, los países más ricos y con menos proporción de suelo bajo protección (por ejemplo: Uruguay, Argentina y Chile) logran mejores condiciones económicas en sus AP, los demás dependen de fondos internacionales de distinto tipo para intentar cumplir, precariamente, con sus compromisos frente a la conservación de la biodiversidad. De hecho, las dificultades económicas afectan a los grupos locales, al punto que su reducción poblacional y migración permanente constituyen indicadores de la baja sostenibilidad y la desintegración de los sistemas de vida simbióticos con el territorio que habitaban en las AP. Así, aunque se suele asumir que los modelos verticales de proteccionismo impuesto por los Estados han sido superados, éstos permanecen como una posibilidad latente dada la fragilidad actual, técnica y económica, de las AP.

Recientemente, surgió un constitucionalismo sudamericano considerado biocéntrico. La constitución ecuatoriana retoma principios inspirados en los pueblos indígenas y reivindica el Vivir Bien, modelo de desarrollo en el que los seres vivos, incluida la Pachamama, se consideran portadores de derechos y requieren garantías para su pervivencia integral. Bolivia retoma ideas similares, a tiempo de incluir las AP y su cogestión con los pueblos indígenas en la Constitución. Aun así, esto no ha evitado el surgimiento de tensiones entre los modelos desarrollista, sostenible y biocéntrico, que conviven de forma conflictiva en estos países. Sus AP registran usos locales no siempre compatibles con la conservación, mientras se conceden autorizaciones mineras, de explotación de hidrocarburos, proyectos energéticos, forestales o turísticos que afectan su biodiversidad. Todos estos, modelos que privilegian el mercado, la mercantilización de la naturaleza y de sus servicios, presionan y compiten con otros vinculados al conservacionismo integral, cuyo objetivo es valorar el patrimonio y sus funciones ambientales complejas.

En la actualidad esas contradicciones se agudizan cuando parece imponerse la urgencia de potenciar las AP y sus múltiples beneficios. La presión contra los sistemas de protección, las acciones extractivistas y deforestadoras ponen en evidencia la fragilidad de la biodiversidad regional, pero también la dependencia de nuestras sociedades respecto a su pervivencia. Clara muestra de esto son los riesgos implicados en el cambio climático o el aumento de enfermedades y de otras amenazas asociadas a la destrucción de ecosistemas que actúan como barreras protectoras para toda la humanidad. Urge una reflexión renovada sobre las AP, más allá del cumplimiento formal de convenios multilaterales y su aporte al crecimiento económico nacional y mundial.

Bibliografía

Beltrán, J. (Ed.) (2001). Pueblos Indígenas y Tradicionales y Áreas Protegidas: Principios, Directrices y Casos de Estudio. Cambridge, UK-Gland, Suiza: UICN.

Bovarnick, A. et al. (2010). Sostenibilidad Financiera de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe. New York, USA: PNUD-TNC.

Cisneros, P. y McBreen, J. (2010). Superposición de territorios indígenas y áreas protegidas en América del Sur. Gland, Suiza: UICN.

De Marchi, B. (2020). Áreas protegidas y fronteras internacionales de Bolivia en perspectiva histórica. Revista Ciencia y Cultura, 24(44), 217-246.

Dudley, N. (2008). Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN.

Flores, A et al. (2018). Gobernanza ambiental y pagos por servicios ambientales en América Latina. Sociedad y Ambiente, 6(1), 7-31.

Heyd, T. (2010). Jardines botánicos y conciencia medioambiental. Enrahonar, 45, 51-67.

Mcdonald, R. et al. (2009). Urban effects, distance, and protected areas in an urbanizing world. Landscape and Urban Planning, 93, 63-75.

Pazmiño, A. (2013). Aprendiendo sobre Gobernanza. Conservación Ahora, 17-20.

Steiman, R. (2011). Áreas protegidas em zona de fronteira. ParaOnde!?, 5, 101-121.

UICN (2003). Áreas protegidas en Latinoamérica de Caracas a Durban. Un vistazo sobre su estado 1992-2003 y tendencias futuras. Quito, Ecuador: UICN Sur.

UICN (2018). El impacto de las resoluciones de la UICN en los esfuerzos internacionales de conservación. Gland, Suiza: UICN.

UICN (2020). América del Sur. Oficina regional. Reporte anual 2019. Quito, Ecuador: UICN Sur.

WDPA (2021). Explore protected areas and OECMs. Recuperado el 16/04/2021 de http://t.ly/QiMH

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