(Argentina, 2008)
Mabel Dávila y Osvaldo Barsky[2]
Definición
“La 125” es el nombre que comúnmente se le da a la Resolución Ministerial 125/8. Esta reglamentación del Ministerio de Economía establecía derechos de exportación –retenciones– móviles para girasol, maíz, trigo, soja y sus subproductos por cuatro años. Fue el desencadenante del conflicto agrario de 2008 y derogada en julio de ese año después de la no ratificación parlamentaria.
Origen
El 11 de marzo de 2008 el Ministro de Economía emitió la Resolución 125. La misma planteaba un esquema de derechos de exportación móviles a los granos y derivados de los principales cereales y oleaginosas. Ante un contexto internacional de alza sostenida de los precios de los commodities, este nuevo sistema ajustaba las alícuotas en función de la variación de los precios internacionales y tenía una vigencia de cuatro años.
Desde la devaluación del año 2002 se había iniciado un período de precios internacionales excepcionalmente altos y de un tipo de cambio muy favorable para la exportación, lo que generó excedentes de gran magnitud. Las retenciones agropecuarias vigentes en estos años, aunque importantes en su monto total, iban siempre detrás de la suba de precios. Esta combinación explica las altas rentabilidades que permitieron capitalizar fuertemente al sector agropecuario, que ha respondido con una gran expansión productiva y la aceleración de los cambios tecnológicos que se habían iniciado desde la década de 1960. Al mismo tiempo, el aporte de estos recursos fiscales contribuyó a mantener un esquema económico de tipo de cambio alto, superávit fiscal y crecientes reservas, clave para sostener un crecimiento elevado durante más de 5 años.
La nueva suba de precios internacionales determinó el aumento de las retenciones en octubre de 2007 y en marzo del año siguiente. Hasta aquí no se generaron conflictos severos porque el continuo aumento de los precios licuó rápidamente estas deducciones. Sin embargo, la nueva propuesta de retenciones móviles que acompañan en sentido ascendente y descendente el precio de los productos, provocó un rechazo masivo. Y esto tuvo relación, entre otras cuestiones, con los múltiples problemas de diseño. De esta forma, la medida terminó siendo desencadenante del conflicto agrario de 2008.
Diseño y cuestionamientos
La propuesta comenzaba con retenciones muy elevadas en el tramo inferior de la escala, lo que resultaba insólito ya que indicaba a los productores que el Estado se desentendía de cualquier caída importante de los precios. “Socios en las ganancias, pero no en las pérdidas” era el mensaje. El segundo aspecto, el que peor se comunicó y más irritó, se refería a la suba progresiva de las retenciones, que en los tramos superiores de la escala llegaba al 95%, no del total sino de los nuevos incrementos (Barsky y Dávila, 2008). Además de la exageración del porcentaje que terminaba achatando los precios netos recibidos por el productor cualquiera fuera el precio internacional, en los valores superiores de la escala el impuesto era inconstitucional, por superar el máximo imponible.
Como se trataba de un tributo impuesto al ingreso, pero no a la ganancia, no se ajustaba según los costos de producción. Esto impactaba en la rentabilidad, más aún si la vigencia iba a ser de cuatro años. El problema se acentuaba aún más ante un escenario mundial de alta incertidumbre, como quedó demostrado con la debacle financiera global que ocurrió en el segundo semestre de 2008 por la crisis de las hipotecas subprime en Estados Unidos. Esta misma característica –la imposición sobre el ingreso y no la ganancia– es la que generaba mayores asimetrías por escala de producción, distancia a los puertos, tipo de actividad, etc. (Dávila, 2019). De ahí que la medida afectaba más a los productores más pequeños, los campos localizados a mayor distancia de los centros de acopio y las actividades menos rentables –trigo y maíz– sobre las más rentables a esos valores de precios insumo-producto e impuestos –soja–. Se planteaban así distorsiones entre cultivos.
Otro aspecto polémico discutido en ese entonces es que los derechos de exportación son tributos no coparticipables, de manera tal que la recaudación se concentra en el Poder Ejecutivo Nacional. Este punto fue esencial para explicar la falta de apoyo de varios gobernadores e intendentes, así como también la derrota parlamentaria (Dávila, 2019).
En épocas de crisis –devaluaciones extremas o aumentos considerables de los precios internacionales– se recomienda la aplicación de este tipo de medidas para desacoplar los precios internos de los internacionales. Si bien éste era el caso en ese momento, su objetivo era esencialmente fiscal, ya que el gobierno quería cerrar adecuadamente sus cuentas para los dos años siguientes, signados por importantes vencimientos y previsibles dificultades de financiación internacional. La posibilidad de un sistema combinado que tuviera en cuenta las variaciones internacionales de los precios, del tipo de cambio y de los costos de los productores podría haber planteado un mecanismo conveniente que garantizara razonables rentabilidades y previsibilidad a los productores junto con recursos fiscales necesarios (Barsky y Dávila, 2008). Sin embargo, el mecanismo aplicado contenía errores de diseño y no consideraba los aspectos señalados. Durante el período que duró el conflicto se realizaron varias modificaciones que tendieron a corregir estos problemas con compensaciones a los pequeños productores y a los establecimientos localizados a mayor distancia, incluso con cambios en el sistema de alícuotas. La imposibilidad de resolver el conflicto obligó al Poder Ejecutivo a recurrir al Parlamento que finalmente rechazó la medida obligando al gobierno nacional a derogar la Resolución 125.
Reflexiones
Además de los problemas de diseño de la Resolución 125 –ideada en un contexto de crecimiento económico–, la impopularidad de las retenciones entre los productores agropecuarios contribuye a explicar este episodio de conflictividad. Esto se debe a que el impacto de las retenciones sobre el ingreso agropecuario es más evidente que otras medidas que también disminuyen la ganancia. Un ejemplo en este sentido es el atraso cambiario que, si bien no es una medida sectorial, muchas veces tiene un efecto más grave para los productores agropecuarios. Momentos históricos sin retenciones como la “tablita” de Martínez de Hoz durante la dictadura militar de la década del setenta y la ley de convertibilidad de Cavallo en la década del noventa, terminaron endeudando y expulsando a miles de productores, porque el atraso cambiario y las altas tasas de interés bancarias afectaban fuertemente los ingresos reales (Barsky y Gelman, 2009).
En contraste, la política de tipo de cambio muy elevado iniciada en el año 2002 como salida de la crisis perjudicó inicialmente a los asalariados, pero benefició fuertemente a los productores agropecuarios, dado el atraso en los costos –incluidos los salarios rurales, los precios del combustible subsidiado por el Estado y otros insumos–. Esa bonanza inicial fue además complementada con la pesificación de las deudas, que permitió licuar el fuerte endeudamiento en dólares de los productores con los bancos y facilitó a muchos operar con capital propio, ahorrando así el desembolso de intereses en el desarrollo del proceso productivo.
Sin duda los gobiernos deben mantener mecanismos adecuados de recaudación fiscal que aseguren, a su vez, alimentos cuyos precios no sigan mecánicamente los del mercado mundial. En este sentido, una lección que deja la Resolución 125 es la necesidad de plantear proyectos que no pretendan resolver la diversidad de políticas agrarias posibles de instrumentar en una sola medida que finalmente es de recaudación tributaria o de desacople de precios. Existe una gran cantidad de políticas de desarrollo rural (créditos, asesoramiento tecnológico, subsidios para la reposición de nutrientes, etc.) que pueden dirigirse hacia los pequeños productores sin tener que construir complejos y burocráticos sistemas de devolución impositiva.
Por otro lado, y en relación a los ingresos por la exportación, resulta imperiosamente urgente avanzar en el control de las maniobras de defraudación fiscal que habrían concretado empresas cerealeras exportadoras –que son las que retienen los derechos de exportación que paga el productor, oficiando de intermediarias entre éste y el Estado–. Estas prácticas habrían contado con la negligencia, como mínimo, de funcionarios estatales, como ocurrió en noviembre de 2007. Y ayudan a explicar el manejo de cifras enormes que forman parte del descontrol y la ineficiencia estatal.
Es evidente que la extracción de recursos mediante este mecanismo fiscal es visualizada como una transferencia creciente hacia el Gobierno central, sin quedar clara la aplicación de los mismos. Ello genera tensiones entre los gobiernos provinciales y el Poder Ejecutivo Nacional, que superan al tradicional enfrentamiento ciudad/campo. Los intendentes de los pueblos y ciudades del interior que detentan serias dificultades en afrontar la recuperación de los caminos vecinales y locales son la expresión de un malestar que abarca no sólo a los productores y sus familias, sino también a los comerciantes, proveedores de servicios y a los pequeños tenedores de tierras que arriendan sus campos y viven en los pueblos. Por eso es importante dedicar un porcentaje de las retenciones a la coparticipación con las provincias e intendencias, con destino exclusivo para obras de infraestructura que mejoren caminos vecinales, acueductos y otras obras definidas localmente como prioritarias. Asimismo, también deberían asignarse recursos específicos a pequeños productores a través de la Secretaría de Agricultura.
Bibliografía
Barsky, O. y Dávila, M. (2008). La Rebelión del Campo. Historia del conflicto agrario argentino. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina: Sudamericana.
Barsky, O. y Gelman, J. (2009). Historia del agro argentino. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina: Sudamericana.
Dávila, M. (2019). Políticas y Conflictos agrarios en la Argentina (1990-2015). Tesis doctoral, Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín, Argentina. Recuperado de http://t.ly/eAK1
Ferrari Etcheberry, A. y Martínez Raymonda, R. (2008). Qué son las retenciones y quienes las cobran. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina: Editora Letra Gamma.
Grimaldi, N. (2018). La disputa por la renta durante la primera década del siglo XXI en Argentina. Estado, corporaciones y partidos políticos (2001 -2014). Tesis doctoral, Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Recuperado de https://t.ly/Q3VD
Lattuada, M. (2008). El debate impositivo sobre el sector agropecuario argentino. Anuario del Centro de Estudios Históricos Prof. Carlos S. A. Segreti, 8(8), 107-138.
Reca, L. (2010). Retenciones a las exportaciones agropecuarias: medio siglo de conflictos y una crisis. En Reca, K., Lema, D. y Flood, C. (Eds.), El crecimiento de la agricultura argentina: medio siglo de logros y desafíos (pp. 435-453). Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina: Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires.
Reca, L., Regúnaga, M., Leguiza, J. y Delpech, R. (2011). La agroindustria para el desarrollo argentino: aportes para una política de estado. Documento presentado en la Academia Nacional de Agronomía y Veterinaria, UNLP. Recuperado de http://t.ly/e1DP
Rossi, G. (11 de diciembre de 2015). Retenciones: larga historia de tensiones. Informativo semanal año XXXIII, N° 1737. Bolsa de Comercio de Rosario.
- Recibido: julio de 2008.↵
- Mabel Dávila es Doctora en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Magister en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) e Ingeniera Agrónoma por la Universidad de la República (UDELAR). Docente de posgrado en FLACSO y otras universidades nacionales e internacionales. Es investigadora y consultora en instituciones educativas y organismos nacionales e internacionales. Contacto: mabdavila@gmail.com. Osvaldo Barsky es Magíster en Sociología Rural por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y Contador Público Nacional y Perito Partidor por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Investigador Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y docente de posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y otras universidades nacionales. Es Director del Centro de Altos Estudios en Educación de la Universidad Abierta Interamericana (UAI) y consultor de organismos nacionales e internacionales. Contacto: osvaldo.barsky@gmail.com.↵
