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Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA)[1]

(Argentina, 1991-2020)

Carla Poth[2]

Definición

Organismo que se encuentra actualmente enmarcado en la Dirección de Biotecnología, en el Ministerio de Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentación (MAGyP), encargado de realizar las evaluaciones de impacto y emitir dictamen para la liberación de Organismos Genéticamente Modificados —OGM— de carácter agropecuario. En 1996, autorizó por primera vez en la historia argentina la comercialización de un organismo transgénico, la soja RR.

Origen y genealogía

La CONABIA fue creada en el 1991 a través de la resolución ministerial 124/91, bajo la órbita de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGYP), en ese momento dependiente del Ministerio de Economía.

Durante la historia de esta comisión podemos identificar al menos tres etapas de trabajo específicas. La primera va desde su conformación, en 1991, hasta el año 1997. En esta etapa, la Comisión consolidó lo que se denomina el “consenso de las biotecnologías” como política de Estado. Fue en ese período que la CONABIA se constituyó en base a un conocimiento experto que, amparándose en la neutralidad científica, consolidó la instalación y expansión de un proyecto biotecnológico para el agro argentino. La conformación homogénea de este organismo (a pesar de la diversidad de trayectorias formativas, académicas y laborales de sus miembros) habilitó a la rápida generación de un marco regulatorio que facilitaba la liberación de semillas genéticamente modificadas (GM). Al mismo tiempo, esta lógica de la “neutralidad científica” funcionó como un filtro para que la Comisión no fuera integrada por quienes, anclados en una “mirada política”, rechazaban la inserción de estas semillas. Este proceso derivó en que —por primera vez— en 1996 se liberó al mercado de una semilla GM. Conocida comúnmente como soja RR su particularidad fue ser resistente al glifosato, un herbicida cuyo nombre comercial —para Monsanto— era RoundUp Ready, de allí su denominación. Este primer período —aparentemente armónico— culminó en 1997 con el surgimiento de una serie de conflictos que llevaron a revisar los marcos regulatorios. En el ámbito internacional, las negociaciones del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (PCB) para la generación de marcos regulatorios globales en base al principio precautorio, la moratoria de hecho implementada por la UE que significó la suspensión, durante cinco años, de la importación de cultivos GMs de Argentina (y exponía los riesgos de los productos biotecnológicos), y la creciente conflictividad en Brasil por la entrada ilegal de la soja RR desde Argentina, generaron un enorme movimiento de los mercados globales que expuso la necesidad de generar medidas que brindaran “certidumbre” a las exportaciones argentinas.

Así es que, a partir de 1998, comienza una segunda etapa en que la CONABIA implementó lo que sus integrantes denominaron “política espejo”, a través de la cual la Comisión dejó de liberar OGMs, planteando que los eventos que resultaran conflictivos en torno al comercio con la Unión Europea (UE), no serían liberados en Argentina. En esta etapa, la identificación del riesgo comercial se volvió fundamental con el objetivo de garantizar los mercados de exportación. Durante estos años, ante las crecientes resistencias internas, la Comisión desplegó una serie de estrategias que implicaron la clausura o contención de conflictos que se fueron acumulando hasta constituir una crisis institucional que se evidenció en los años 2001/2002.

A partir del año 2004, se consolidó una última etapa en el proceso regulatorio que implicó la revisión y generación de un andamiaje institucional más amplio, que descomprimiera el rol fundamental de la Comisión. Ese año, se creó la Oficina de Biotecnología y se firmó el “Plan Estratégico 2005-2015 para el Desarrollo de la Biotecnología Agropecuaria” que mostraba un diagnóstico institucional del modelo, las proyecciones a futuro sobre el tema y las prioridades que el propio estado establecía al respecto.

En el marco de esta fase, en 2008, fue creada la Dirección de Biotecnología (con antelación denominada Oficina de Biotecnología) con el objetivo de construir una política biotecnológica integral y pensar la consolidación competitiva de una “cadena de valor”. Esto significó, incluso, pensar proyectos de ley e incidir en los organismos de producción de conocimiento estatales, en línea con el Ministerio de Ciencia y Tecnología, presidido por Lino Barañao.

Composición y funcionamiento

El organismo se compone de “expertos” con formación académica en temas biotecnológicos, provenientes del sistema científico, del sector público y del sector privado. Si bien a lo largo de la existencia de la CONABIA se fueron incorporando representantes de diversas instituciones nuevas, la continuidad del perfil científico y la experticia se mantuvieron constantes. Estos criterios no sólo sirvieron para seleccionar quiénes entraban, sino que además ha permitido la creación de un consenso homogéneo en torno a la necesidad de las biotecnologías y las semillas genéticamente modificadas (GM). Esto no es inocuo en un país agroexportador de commodities agropecuarios en el que estas tecnologías se consideran un beneficio indiscutido (al menos por los sectores hegemónicos). Esta comisión ha facilitado la liberación de las semillas GM creando regulaciones que promueven las biotecnologías, minimizando la preocupación por los estudios ambientales.

La Comisión realiza evaluaciones de impacto, establece requisitos técnicos y de bioseguridad y asesora a las autoridades competentes sobre las potencialidades de inserción de los OGMs. También propone normas y colabora con organismos oficiales, habilitando comités de trabajo en cualquiera de los organismos públicos relacionados con el ámbito de la biotecnología. La resolución Ministerial 656 de 1992, además, le adjudica la responsabilidad de evaluar el cumplimiento de las condiciones de cada uno de los eventos liberados, otorgándole un poder de policía, sui generis. Aunque es importante señalar que la CONABIA no adquiere un poder de policía efectivo ya que las resoluciones que componen el marco regulatorio en Argentina no establecieron un carácter punitivo ante la ausencia de cumplimiento.

De esta manera, si bien la Comisión tiene a su cargo la evaluación y trabajo de cualquier OGM agropecuario (vegetal, animal o de microorganismos), desde su surgimiento a la actualidad, ha liberado 63 organismos vegetales genéticamente modificados. Entre ellos: 16 variedades de soja, 2 variedades de papa, 36 variedades de maíz, 1 variedad de cártamo, 1 de alfalfa y 7 variedades de algodón, en todos los casos con resistencias a plagas, tolerancia a agrotóxicos y, en algunos casos, con resistencia a condiciones climáticas extremas.

Bajo la premisa de que los OGM no tienen riesgo porque la ciencia controla su desarrollo y porque la estabilidad genética permite previsibilidad, el andamiaje del marco regulatorio se basa en la equivalencia sustancial. Este método de análisis científico busca comparar el OGM y su homólogo convencional con el fin de encontrar diferencias entre ambos y evaluar los posibles riesgos de esas diferencias. Si bien la equivalencia sustancial supone el inicio de un análisis, los reguladores de la CONABIA lo utilizan como principio de liberación, asumiendo que no hay diferencias sustanciales entre los OGM y sus homólogos. A pesar de que ese método de análisis se realiza caso por caso, en verdad rige como premisa en cada uno de los análisis habilitando a la liberación de OGMs. De esta manera, la premisa que rige el marco regulatorio es que los OGM no tienen riesgos ambientales o sanitarios.

En el marco de liberación de estas semillas GM, el único riesgo que se ha observado ha sido el riesgo económico y/o comercial. Dando cuenta de la presencia de este riesgo, en el año 1998, Argentina creó un tercer momento de evaluación asociado al análisis de los mercados de exportación, a cargo de la entonces Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios. De esta manera, la aprobación de una semilla GM está supeditada al hecho de que no ponga en peligro la comercialización de otros cultivos, o bien que pueda garantizar que si liberación tiene un correlato de comercialización en el mercado global.

Luego de varias modificaciones, la evaluación consta hoy de un primer momento de evaluación del desarrollo del OGM (información genética y comportamiento fenotípico, realizado por la Dirección de Biotecnología y la CONABIA). Luego, se evalúan los efectos de su liberación a gran escala, viendo los efectos sobre otros cultivos comerciales y en la salud en relación con el manejo (y no el consumo) del OGM, así como también el efecto agronómico. La evaluación de inocuidad alimentaria del OGM para consumo humano y animal es competencia del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y del Comité Técnico Asesor en el Uso de OGM (CTAUOGM). El último dictamen revisa los impactos productivos y comerciales y es realizado por la Dirección de Mercados Agrícolas del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Para la evaluación de la cuestión alimentaria, estos organismos utilizan las premisas del Codex Alimentario, y se rige por los acuerdos comerciales de la OMC y la OCDE.

Reflexiones, debates y perspectivas de análisis

A lo largo de este proceso, el marco regulatorio ha sufrido modificaciones. Sin embargo, estos cambios no han tocado, por un lado, la centralidad de la CONABIA en la liberación de las semillas y, por el otro, la opacidad y los principios con los que se han llevado adelante la liberación de estos organismos.

Un primer elemento respecto de la opacidad e irregularidad de funcionamiento de esta comisión remite a pensar que la misma trabajó más de 20 años sin un reglamento interno público y transparente. Aunque la CONABIA plantea que sus dinámicas de funcionamiento fueron explicitadas en 2005, a través de la resolución SAGPYA 397, los abogados del Centro de Estudios Legales para el Medio Ambiente (CELMA) realizaron múltiples denuncias mostrando que la misma no aparecía publicada en el Boletín Oficial de la Nación (lo que plantea que nunca entró en vigencia). Así, recién en 2013, con la resolución N°10, la CONABIA hizo público un reglamento de funcionamiento. A esta “irregularidad” se suma que hasta 2015, y luego de múltiples denuncias públicas, la nómina de integrantes de la CONABIA no fue publicada.

En cada proceso de aprobación comercial de un OGM, la CONABIA ha dejado por fuera la participación democrática de muchas voces de la sociedad civil. El filtro de las voces críticas o de los damnificados directos es fuerte, en contraposición a la presencia activa que tienen las cámaras empresariales que participan de las ganancias del agronegocio. Esto pone en evidencia el conflicto de intereses de quienes integran el espacio. Más del 70% de la CONABIA representa, por un lado, al sector privado empresarial que comercializa semillas GM y agrotóxicos y, por el otro, a laboratorios y organismos de investigación pública que producen biotecnología bajo una lógica de producción mercantil del conocimiento.

Junto con esto, el secreto bajo el que funciona esta comisión contrasta con el hecho de ser parte de un organismo público que debería ser transparente en todas sus acciones (Ley de Acceso a la Información Pública N°27.275). Gran parte de la información trabajada, sumamente sensible y de interés público, ha sido guardada y mantenida en secreto, apelando al principio de la confidencialidad. Así se observa que lejos de priorizar el interés público de sus decisiones, el marco regulatorio en semillas GM, está articulado con el objeto de resguardar el secreto comercial y por tanto las ganancias de las empresas semilleras.

Todas estas cuestiones han sido denunciadas en un Informe Oficial de la Auditoría General de la Nación, denominado “Recursos genéticos y organismos genéticamente modificados” publicado a fines de 2019 en el que, además, se criticaba la ausencia de participación por parte de organismos provinciales (directamente interesados en el desarrollo de estas tecnologías, y principales agentes de gestión de recursos naturales a partir de la Constitución de 1994) y la no atención a convenios internacionales de referencia como el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad. A pesar de estas cuestiones, desde 2014, la CONABIA ha sido designada como Centro de Referencia de Bioseguridad por la FAO.

En los últimos años, la liberación de los algunos eventos ha incorporado el mecanismo de consultas por internet. Estas precarias formas de consulta pública no sólo tienen dudoso resultado, sino que además supone una intervención semi cerrada (no todos los interesados están al tanto de su posibilidad de participar), se basa en la lectura de documentos que filtran y seleccionan cierta información de los eventos que se considera plausible de darles publicidad y, finalmente, no se conoce qué se hace con las respuestas ni cuánto intervienen en la definición final.

Bibliografía

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Carrasco, A., Sanchez, N. y Tamagno, L. (2012). Modelo agrícola e impacto socio- ambiental en la Argentina: monocultivo y agronegocio. Serie monográfica Sociedad y Ambiente: reflexiones para una nueva América Latina, AUGM- Comité de Medio Ambiente. La Plata, Argentina: SeDiCI. Recuperado de http://t.ly/JKhG

Goldstein, D. (1989). Biotecnología, universidad y política. México: Siglo XXI Editores.

Lander, E. (2006). La ciencia neoliberal. En Ceceña, A. E. (Coord.), Los desafíos de las emancipaciones en un contexto militarizado (pp. 45-94). Buenos Aires, Argentina: Clacso.

Poth, C. (noviembre de 2009). Una mirada dinámica sobre el concepto de bioseguridad y la biotecnología. Revista Herramienta Web, 3. Buenos Aires. https://www.herramienta.com.ar/articulo.php?id=1068

Poth, C. (2013). Reconstruyendo la institucionalidad del modelo biotecnológico agrario: un enfoque sobre la Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria. En Gras, C. y Hernández, V. (Comps.), El agro como negocio. Producción, sociedad y territorios en la globalización (pp. 289- 322). Buenos Aires, Argentina: Biblos.

Poth, C. (2017). La inserción del conocimiento científico en los organismos estatales y las políticas públicas. El caso de la Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA) y las regulaciones sobre bioseguridad en semillas transgénicas en Argentina (1991- 2010). Tesis doctoral, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2000). Montreal, Canadá: Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Recuperado de http://t.ly/f96S

Trigo, E. y Villarreal, F. (2010). La innovación biotecnológica en el sector agrícola. En Reco, L., Lema, D. y Flood, C. (Eds.), El crecimiento de la agricultura: medio siglo de logros y desafíos (pp. 161-183). Buenos Aires, Argentina:  Editorial Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires.

Nómina de Integrantes de la CONABIA- 2020

Sector Público: Instituto Nacional de Semillas (INASE) – Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) – Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable – Ministerio de Salud (INAL).

Sector Privado: Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola

(AACREA) – Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID) – Asociación de Cooperativas Argentinas (ACA) – Asociación Santafecina de Biotecnología – Bolsa de Cereales de Buenos Aires – Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) – Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica (CPIA)

Investigación: CONICET – Facultad de Agronomía de la UBA (FAUBA) – Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA (FCEN) – Facultad de Ciencias Veterinarias de laUBA (FVET) – Universidad Nacional de San Martin – Universidad Nacional de Rosario – Universidad Nacional de Comahue – Universidad Católica Argentina – Universidad Nacional de La Plata.

OBSERVADORES (Con voz): Asociación de Semilleros Argentina (ASA) – Foro Argentino de Biotecnología (FAB) – Cámara Argentina de la Industria de Productos Veterinarios (CAPROVE) – ARGENBIO


  1. Recibido: julio de 2020.
  2. Licenciada en Ciencias Políticas y Doctora en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (FSoc-UBA). Docente e investigadora del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional de General Sarmiento (ICI-UNGS). Contacto: carlacmp80@gmail.com.


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