(Escala global, 1974-2000)
Fernando González[2]
Definición
Concepto que define las condiciones mínimas para satisfacer las necesidades alimentarias. Acuñado por los organismos internacionales dedicados a la agricultura y la alimentación a mediados de la década de 1970, adquirió diferentes significados hasta integrar en sus principales dimensiones la disponibilidad, el acceso (físico, social y económico), la utilización y la estabilidad de los alimentos.
Origen
Podemos analizar el concepto de seguridad alimentaria a partir de los documentos oficiales de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), pero en esta ocasión creemos importante, primero, asociarlo a los diferentes paradigmas sobre el hambre en el mundo. Uno de los que ha tenido una mayor influencia en la génesis de la noción es el neomaltusianismo. Heredero de los postulados de Thomas Malthus, este paradigma elaboró leyes generales que explicaran la carestía de los alimentos, en base a un axioma fundamental: “la población va doblando cada 25 años, creciendo de período en período en una progresión geométrica. (…) [En cambio] los medios de subsistencia en las circunstancias más favorables a la industria no se aumentan sino en una progresión aritmética” (Malthus, 1986, pp. 4-6).
Si bien se ha demostrado la falsedad de estas formulaciones, buena parte de sus preceptos siguieron vigentes en las discusiones sobre el hambre en el mundo, pese al esfuerzo de diversos científicos en confrontar con esta teoría. Durante el siglo XIX, David Ricardo y Karl Marx, entre otros, habían argumentado contra la teoría poblacional de Malthus. A mediados del siglo XX otros autores, como Harold Boner (1955), analizaron los orígenes y la naturaleza de la teoría de Malthus, su ascenso y caída en Inglaterra del siglo XIX. Boner dejó en claro que sus postulados se proponían impedir el desarrollo social y la reforma económica llevados a cabo en Europa (De Castro, 1964, p. 34).
Otro científico de renombre, Josué De Castro, famoso por sus investigaciones sobre los diferentes tipos de hambre, fue uno de los más fervientes opositores a estas teorías. Argumentaba que había una tendencia, todavía a mediados del siglo XX, de atribuir el hambre a los propios hambrientos. En cambio, encontraba el origen del problema en las desigualdades económicas y sociales y, a nivel internacional, en las políticas coloniales de los países centrales. Josué de Castro demostró que el hambre tuvo lugar en América Latina tras un proceso de colonización que duró siglos y que tuvo a los países de la península ibérica como principales beneficiarios entre el siglo XVI y comienzos del siglo XIX (Rezende, 2003). Posteriormente, otra colonización impediría el desarrollo económico de la región entrando al siglo XX: el imperialismo norteamericano (De Castro, 1961, citado en Rezende, 2003).
En este marco, las discusiones sobre el hambre y sus alternativas para solucionarlo se institucionalizaron. Luchas anticoloniales, tecnificación agrícola y reformas agrarias en muchos países “en vías de desarrollo” sellaron el momento de la destrucción total del maltusianismo. La producción de alimentos en los años 60 sobrepasó en volumen el crecimiento de las poblaciones: “mientras éstas crecen a un ritmo medio anual del 1,5%, aquella ya excedió el 2%” (De Castro, 1964, p. 31).
Sin embargo, la influencia de este pensamiento se siguió notando de la mano de autores como Paul R. Ehrlich y Anne Ehrlich, que incansablemente revitalizaron estas teorías. En 1968 ambos publicaron el libro The Population Bomb (Erlich & Erlich, 1968, p. 131), donde sostenían que había “que llevar rápidamente a la población mundial bajo control, reduciendo la tasa de crecimiento a cero (…). Simultáneamente debemos, al menos temporalmente, aumentar en gran medida la producción de alimentos”.
En este contexto ideológico se produjeron las primeras definiciones sobre la seguridad alimentaria. Previo a ello, a poco más de una década de fundada la FAO, en 1961 se había instaurado el Programa Mundial de Alimentos (PMA) con la misión de establecer “ayudas alimentarias”. Por otro lado, en 1977 se creó el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), ligada al paradigma de la “Revolución Verde”, vista como solución al deterioro en la disponibilidad de alimentos.
De la disponibilidad al acceso
Como bien surge de las publicaciones oficiales de la FAO, seguridad alimentaria es un concepto polisémico. Entre su nacimiento y su definitiva institucionalización se han divulgado alrededor de 200 definiciones (Clay, 2003). Tal magnitud devela la vasta utilización en la política internacional, con fines múltiples –algunos de ellos no explícitamente declarados–. Las primeras conceptualizaciones oficiales, elaboradas a mediados de la década de 1970, manifiestan un claro predominio del pensamiento neomalthusiano. Inicialmente, la mirada se focalizaba en los problemas de suministro de alimentos, es decir, en la necesidad de asegurar la disponibilidad (Clay, 2003). Así, en 1974 la Conferencia Mundial sobre la Alimentación convocada por la ONU definió seguridad alimentaria como la “disponibilidad en todo momento de un suministro mundial suficiente de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo” (FAO, 2006).
Luego, durante los años 80, y en consonancia con el contexto neoliberal en conformación, la idea implícita en este concepto se transformó para centrarse en la capacidad de las personas para abastecerse de alimentos. Una de las principales influencias en este giro fue el trabajo de Amartya Sen quien, luego de analizar varias de las hambrunas más importantes de su época (en Bangladesh, Etiopía y Bengala), publicó el libro Pobreza y Hambrunas. Un ensayo sobre derechos y privaciones (1981). En él afirmaba que:
se ha discutido mucho sobre la posibilidad de que el suministro de alimentos se reduzca significativamente detrás de la población mundial. Sin embargo, existe poco apoyo empírico para este diagnóstico que ofrece tendencias. De hecho, para la mayoría de las áreas del mundo, con la excepción de partes de África, el aumento en el suministro de alimentos ha sido comparable o más rápido que la expansión de la población (Sen, 1981, p. 7).
En esa misma investigación dio cuenta de la existencia de hambrunas sin una disminución en la disponibilidad de alimentos per cápita. Sen proponía colocar la atención en la distribución de los alimentos, sin perder de vista que la misma está determinada por la asignación de derechos. Así, atribuye el hambre a la ausencia de derechos de acceso (entitlements) a los alimentos. El acceso, según su perspectiva, varía de acuerdo a cada comunidad y sector social. Algunos de los mecanismos son la compra, la producción, la transferencia y la obtención como “bienes comunes” (sin derecho de propiedad). Por lo tanto, la variable principal para evitar el hambre es el acceso y ya no la disponibilidad.
Estos nuevos planteos fueron recogidos en 1983 por la FAO, que amplió su concepto de seguridad alimentaria, redefiniéndolo en el sentido de “asegurar que todas las personas en todo momento tengan acceso tanto físico como económico a los alimentos básicos que necesitan” (FAO, 2006). Años después, el organismo adoptó aportes del Banco Mundial, el cual en 1986 había publicado el informe Pobreza y Hambre sobre la dinámica temporal de la inseguridad alimentaria. Este informe introdujo la distinción entre inseguridad alimentaria crónica e inseguridad alimentaria transitoria. Allí se sumaron dimensiones vinculadas a los estilos de vida, en base al supuesto de que el fin de la alimentación consiste en una “una vida activa y saludable”.
Hacia mediados de los años 90 se incorporó a los debates de los organismos internacionales la cuestión de las preferencias alimentarias, social o culturalmente determinadas. Se revalorizaron de esta manera las dietas regionales (por ejemplo, la mediterránea y la asiática, basadas en verduras locales y estacionales, cereales y/o legumbres, con poco consumo de carnes). Este grado de especificidad de los contextos particulares condujo a la complejización del concepto, en base a la consideración de un conjunto de características locales como intermediaciones (culturales, ambientales, etc.) para lograr una alimentación situada (Clay, 2003).
Así llegamos a la definición de seguridad alimentaria más aceptada actualmente:
existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y san (FAO, 1996).
Fue este momento, en 1996, cuando el concepto –y las políticas que se impulsaban con él– sufrió una impugnación. Surgió de este modo el de soberanía alimentaria, como una réplica de las organizaciones campesinas frente a las presiones de la Organización Mundial del Comercio (OMC, creada en 1995) sobre las políticas agrícolas y agroalimentarias para liberar el mercado y eliminar las barreras proteccionistas nacionales (Montón, 2020). Propuesto por la Vía Campesina y sus organizaciones aliadas, busca superar a la noción de seguridad alimentaria, pero sin desterrarla. En contraste, lo complementa, al sostener que “la soberanía alimentaria es una precondición para la seguridad alimentaria genuina” (Vía Campesina, 1996).
Sus implicancias en las políticas públicas agrarias
Reconocer el contenido ideológico de los conceptos con los que luego se ejecuta política pública permite evaluar de mejor manera los alcances de las acciones que los Estados luego emprenden en su nombre. En este caso, resulta enriquecedor identificar cómo esa concepción de la problemática alimentaria se relaciona directamente con los cambios en las políticas de los Estados nacionales y los organismos internacionales.
Por ejemplo, una seguridad alimentaria vista como acceso al alimento “comercializado” sitúa a las personas no como titulares de derechos, sino como meras consumidoras en un sistema de mercado. En este sentido, la falta de acceso se explica por las fallas del mercado. Frente a esas esas fallas, la solución son los programas de ayuda alimentaria, como el “Programa Mundial de Alimentos” (PMA). Este tipo de políticas globales, al proveer alimentos subsidiados y a bajo costo a países subdesarrollados, hace más inviable la producción local, afectando los mecanismos de subsistencia de los agricultores. Por el contrario, aumentan las importaciones de alimentos desde países desarrollados (Bravo, 2018).
En el caso argentino, la primera referencia registrada sobre un programa nacional basado en los debates sobre seguridad alimentaria es el Plan Alimentario Nacional (PAN) de la década de 1980. Concebido para enfrentar durante dos años una emergencia alimentaria, distribuía alimentos centralizados por el Estado pero provistos por empresas y productores capitalizados. Durante los años 90 el gobierno lanzó diferentes programas focalizados –mayormente descentralizados– que compartían un enfoque asistencialista, buscando simplemente garantizar “acceso físico” a los alimentos. Recién en 2003 se puso en marcha el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA), que recogía todas las dimensiones que FAO propone actualmente (González, 2016). Por último, con la emergencia de las organizaciones de la agricultura familiar, este proceso comenzó a dialogar con las propuestas de soberanía alimentaria, como se puede ver en el “Plan Argentina Contra el Hambre”, lanzado en 2019 por el gobierno de Alberto Fernández.
Reflexiones
El concepto de seguridad alimentaria se ha modificado, pasando de un enfoque neomalthusiano basado en la disponibilidad a otro sustentado en el acceso a los alimentos (y en las teorías de Sen). Pero más allá de los aportes realizados por técnicos e investigadores en los espacios institucionales de FAO, fueron las limitaciones que los movimientos campesinos a nivel mundial le encontraron al término lo que motivó sus transformaciones.
La emergencia en 1996 del concepto de soberanía alimentaria por parte de los movimientos campesinos ha conducido a que las propias agencias internacionales enuncien la complementariedad de la dupla “seguridad y soberanía alimentaria”. También ha logrado que algunos Estados nacionales y provinciales comprendan que la agenda de la seguridad alimentaria no se puede resolver simplemente garantizando el acceso a alimentos standarizados, sino que deben responder las demandas del sector de la agricultura familiar. Entre ellas, pueden citarse el aliento a los circuitos cortos de comercialización que fortalezcan la producción local y reduzcan los precios, la agroecología como mejor forma de avalar la inocuidad de los alimentos, la fuerte presencia estatal para proteger a los productores locales frente a las inestabilidades de los mercados y alianzas urbano-rurales y entre el Estado y las organizaciones de productores a fin de marcar nuevos caminos para combatir el hambre. Estas iniciativas son capaces de asegurar la seguridad alimentaria.
Bibliografía
Boner, H. (1955). Hungry generations; the nineteenth-century case against Malthusianism. NewYork, USA: King’s Crown Press.
Bravo, E. (2018). Alimentos transgenicos y ayuda alimentaria. Quito, Ecuador: Acción Ecológica, RALLT y Instituto de Estudios Ecologistas del Tercer Mundo.
Clay, E. (2003). Trade Reforms and Food Security. Conceptualizing the linkages. Roma, Italy: Food and Agriculture Organization of the United Nations.
De Castro, J. (1964). El libro negro del hambre. Buenos Aires, Argentina: Eudeba.
Erlich, P. R., & Erlich, A. (1968). The Population Bomb. New York, USA: Ballantine Books.
FAO. (1996). Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial. Cumbre Mundial sobre Alimentación, 13-7 de Noviembre. Roma, Italia.
FAO. (2006). Informe de Políticas N° 2. Seguridad alimentaria. Dirección de Economía Agrícola y del Desarrollo (FAO). Roma, Italia.
González, F. (2016). Políticas Para La Agricultura Familiar: Transformaciones territoriales en el sudoeste Bonaerense (Tesis de doctorado). Universidad de Buenos Aires,Argentina.
Malthus, T. (1986). Ensayo sobre el principio de la población. Madrid, España: Establecimiento Literario y Tipográfico de D. Lucas González y Compañía.
Montón, D. (2020). Soberanía alimentaria. En J. Muzlera, J. & A. Salomón (Eds.), Diccionario del Agro Iberoamericano. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina: Teseo Press.
Rezende, M. J. de. (2003). Colonialismo, Subdesenvolvimento e Fome em Josué De Castro. Cuadernos de Estudos Sociais, 19 (2), 227-246.
Sen, A. (1981). Pobreza y Hambrunas. Un ensayo sobre derechos y privaciones. Oxford: Clarendon Press.
Sen, A. (2000). Desarrollo y Libertad. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Editorial Planeta.
Vía Campesina. (1996). Soberanía Alimentaria, un futuro sin hambre. Roma: Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaría – Forum de Organizaciones No Gubernamentales.
