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Desarrollo regional[1]

(América Latina, 1950-1980)

Mabel Manzanal[2]

Definición

El Desarrollo Regional es una ­cuestión, académica y de política pública, cuyo origen y difusión en América Latina –AL– surgió en la segunda posguerra: a) asociado al pensamiento sobre desarrollo-subdesarrollo, b) sustentado en teorías desarrollistas, estructuralistas y de la dependencia, difundidas centralmente desde la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) y c) fundamentado en la desigualdad regional existente entre los distintos espacios que conformaban las naciones latinoamericanas.

Origen

La discusión acerca del desarrollo en América latina (AL) comenzó en la segunda posguerra (1944) cuando, concomitantemente, se desplegaba la denominada “guerra fría” entre la órbita capitalista y comunista del mundo. Esto se tradujo en una preocupación geopolítica acerca del destino de AL, porque desde los Estados Unidos –EEUU– se observaba que la inserción en el modelo capitalista de los países latinoamericanos (entonces identificados como subdesarrollados) podía ponerse en riesgo.

Un hito decisivo fue la Revolución Cubana (1959) y la preocupación respecto a que la misma, junto a su ideología revolucionaria contra el capitalismo, se expandiera al resto de Latinoamérica. Entonces, desde los Estados Unidos y desde los organismos internacionales de coordinación y cooperación multilateral se promovió la necesidad de revisar y modificar el sendero de subdesarrollo de AL, que derivó en la realización de la Conferencia de Punta del Este y la Alianza para el Progreso (1961). Aquí se trazaron las bases de la etapa de desarrollo socioeconómico para AL que se iniciará desde entonces, donde la dupla desarrollo-subdesarrollo centró el debate de las políticas públicas (Esteva, 1996).

Paralelamente, comenzó la discusión y la acción en torno a: a) El desarrollo regional a escala de cada país latinoamericano: desarrollo y espacio empezaron a pensarse asociadamente, como parte constituyente del accionar del Estado y de sus políticas. b) La planificación como modelo de acción para toda AL, bajo la denominación de Planificación para el Desarrollo Nacional y Regional (ILPES-ILDES, 1974; Santos, 2007).

Hubo un antecedente que otorgó entidad a las propuestas que entonces surgieron y fueron los resultados de la planificación de la Unión Soviética, cuyos sucesivos planes quinquenales explicaban el éxito del notorio crecimiento económico de aquel país operado en las décadas de 1930 y 1940. En el caso de la Argentina, en particular, se reconoce como antecedente al Primer y Segundo Plan Quinquenal (1946-1951 y 1953-1957) de los primeros gobiernos de J. D. Perón.

Diagnóstico

La Planificación del Desarrollo Nacional y Regional funcionó como el instrumento para enfrentar los problemas económicos, regionales y sociales de AL, donde se reconocían problemáticas recurrentes y prácticamente iguales en los distintos países: a) excesiva concentración geográfica de la población (macrocefalia), b) desigualdades regionales (en relación con la producción, la productividad y el consumo) y c) “centralismo” político de un área (que en general era la región donde se concentraban las actividades y la población y que solían ser zonas circundantes a las respectivas capitales nacionales).

En aquel período se buscaba, específicamente, diseñar políticas de intervención pública bajo el argumento de que el mundo subdesarrollado debía superar su condición de menor y/o escaso crecimiento y asemejarse en su estructura y modelo de funcionamiento a los países considerados desarrollados e identificados, más tarde, como Primer Mundo.

Los estudios, investigaciones y planes promovidos afirmaban que las naciones latinoamericanas poseían una configuración espacial desigualmente distribuida en términos de población, actividades productivas y centralización política. Tal diagnóstico surgía del análisis que regionalizaba a los países, bajo algún indicador significativo (en general a partir de categorías de homogeneidad regional –de carácter natural, productivo, histórico, cultural–). La regionalización resultante daba cuenta tanto de las particularidades de cada región como de sus diferenciaciones respecto al resto. Estas investigaciones concluían con la constatación de que en los distintos países coexistían geográficamente regiones ricas (donde se concentraban la población y las actividades económicas) y pobres o marginales (que carecían de incentivos y posibilidades para crecer).

A partir de las desigualdades se explicaba la imposibilidad de los países de AL de alcanzar un proceso virtuoso de crecimiento, por lo cual se postulaban acciones y políticas tendientes a modificar la distribución de los ingresos regionales y de la sociedad en general. Desde luego que se gestaron diferentes perspectivas e interpretaciones sobre la forma de modificar las tendencias históricas hacia la desigualdad (de Mattos, 1976; Neira Alva, 1974, 1976; Rofman, 1974 y 1981).

Vínculos con el desarrollo, el territorio y la política pública

Toda la temática aquí presentada da cuenta de un vínculo explícito y específico entre desarrollo y territorio, además de ser un tema de política pública (PP). Las políticas públicas que han vinculado territorio y desarrollo en AL aparecen en dos etapas históricas, una asociada al período desarrollista de la planificación nacional y regional (1950-1980) y otra basada en una renovada “ortodoxia” neoliberal (1990 al presente) que puso el acento en el desarrollo endógeno (y que, según el momento, ha subrayado la perspectiva del desarrollo local, rural, territorial, el rol de los distritos industriales o clusters o la importancia de las pequeñas y medianas empresas –Manzanal, 2010–).

Dentro de la última etapa, debe reconocerse un “interregno” que se da en AL y aparece alrededor de la primera década del segundo milenio, identificado como “neodesarrollismo” (asociado a la renovación política que se dio en esos años en varios países de AL y que gestó la alianza de gobiernos populares en la UNASUR –Unión de Naciones Suramericanas). Bajo las posibilidades que se abrieron entonces, surge una corriente identificada como “nuevo regionalismo” o “nueva ortodoxia regional” (Fernández, Amin y Vigil, 2008) que identifica fuerzas regionales y actores regionales con potencialidad para gestar comportamientos económicos e institucionales transformadores. A lo largo de este devenir, se fueron configurando variados enfoques sobre el espacio, resultantes de perspectivas y propuestas asociadas con el Desarrollo Regional, Territorial y, asimismo, con el nuevo Regionalismo.

Durante todo este transcurrir respecto a la región y/o el territorio, el rol de los organismos internacionales en la investigación, formulación, asesoramiento y financiamiento ha sido decisivo. En la primera etapa fue central la Comisión Económica para América Latina –CEPAL– en la promoción de instituciones, políticas, planes, proyectos, vinculados con la cuestión regional. Entonces, el estudio de las PP buscaba evaluar bajo qué particularidades se daban procesos de mayor equidad distributiva entre regiones de un mismo país. En cambio, durante la segunda etapa, las PP pusieron el foco en los territorios (o en las nuevas regiones) que por sus características diferenciales pudieran insertarse competitivamente en el mercado externo (o tuvieran una potencialidad diferencial en términos de su capacidad distributiva y de inclusión –redes y distritos de pequeñas y medianas empresas–).

Cabe señalar que la noción de espacio que se postula en las PP de cada etapa histórica, si bien supera la tradicional visión naturalista (propia del determinismo geográfico), no avanza más allá de identificarlo con un escenario, con un espacio receptor de acciones, inversiones, construcciones, población. En ninguna de estas propuestas aparece la concepción del territorio como poder (Manzanal, 2014). Además, la problemática de la dominación y la estructura de clases fue explicitada sólo por algunos investigadores y, con frecuencia, parcialmente (Coraggio, 1987, 1989; Manzanal, 1980; Neira Alva, 1974; Rofman, 1974, 1981; Santos, 2007 [1979]).

Por último, bajo las prácticas del modelo de estado keynesiano, las PP de desarrollo regional se caracterizaron por su tratamiento centralizado y se formularon, implementaron y administraron a través de la modalidad identificada con la gestión de arriba hacia abajo. Las PP se decidían, formulaban y gestionaban desde un órgano decisor y ejecutor centralizado, en general vinculado con el Estado nacional, con escasa o nula consulta a los sectores y actores objeto de la misma.

Reflexiones y perspectivas de análisis

La cuestión del desarrollo aparece generalmente vinculada con concepciones cargadas de expectativas positivas asociadas a un futuro promisorio. Aun así, a mediados de la década del 60 con la teoría de la dependencia surgieron visiones críticas y diferencias sobre el futuro esperanzador de AL. Gunder Frank, Cardoso y Falleto, Samir Amin y Furtado introdujeron otros enfoques, a veces próximos al marxismo y otras al desarrollismo. Argumentaban que la trayectoria de desarrollo dependía del desempeño capitalista, el cual difería entre los países a causa de condiciones socioeconómicas y políticas estructurales y determinantes de las diferentes inserciones nacionales en el contexto internacional.

Por su parte, las nuevas perspectivas que aparecieron hacia el segundo milenio en el análisis de la cuestión regional remozaron el pensamiento regionalista latinoamericano básicamente a partir de corrientes académicas originadas en la Unión Europea. Puesto que ésta (como una unidad regional conformada por múltiples países) constituyó una fuente de renovados y prolíficos estudios, teorías y propuestas al respecto.

Asimismo, ha habido una renovación que proviene del peso que la problemática del territorio ha introducido en la discusión sobre el desarrollo en general, porque la perspectiva desde el poder cuestiona profundamente el devenir de las PP de desarrollo implementadas hasta el presente. Y porque, además, al acentuar el rol transformador de los movimientos sociales abre un campo de análisis y discusión de enorme potencial en la disputa por los derechos de los sectores tradicionalmente excluidos.

Por último, corresponde reconocer que continúan muchas deudas pendientes en los análisis con eje en la región y el territorio. Una de ellas, que importa señalar aquí, refiere al hecho de la dificultad de investigar asociadamente la relación urbano-rural. Las cuestiones urbanas y rurales siempre fueron parte central de las propuestas de desarrollo regional. Sin embargo, han sido tratadas separadamente unas y otras, en compartimentos estancos.

En el estudio de lo urbano primaba, por ejemplo, la investigación sobre las causas y consecuencias de la aglomeración y concentración poblacional, productiva y de servicios; las condiciones del hábitat, los procesos de marginación urbana y los movimientos sociales; el acceso a la infraestructura, al transporte y a otros servicios; los procesos de urbanización y suburbanización. Por su parte, en el estudio de lo rural predominaba el análisis dirigido a: caracterizar las modalidades productivas, su variedad, especialización, volumen, tecnología, actores participantes; investigar la concentración de la producción, de los insumos, de la tierra, del agua; identificar la base productiva de cada país; problematizar el acceso diferencial a la tierra, el agua, los insumos; reconocer y diferenciar las organizaciones sociales y las respectivas instituciones; etc.

Es decir, lo urbano y lo rural se han investigado y tratado separadamente, configurando prácticas distintivas asociadas a específicas formaciones y especialidades (lo urbano vs lo rural, urbanistas vs ruralistas). Gran parte de esta división analítica e interpretativa se mantiene vigente, a pesar de las numerosas críticas que insisten en que, al compartimentar realidades notoriamente interconectadas, se debilita el análisis y la comprensión de los fenómenos que se busca esclarecer. Si bien se han dado excepciones que trataron de vincular el análisis de lo urbano y lo rural bajo ciertos métodos (como los estudios sobre circuitos de acumulación regional, cadenas productivas, economías regionales, enfoques territoriales) la división analítica entre lo urbano y lo rural predomina hasta el presente.

Bibliografía

Coraggio, J. L. (1989). Los términos de la cuestión regional en América Latina. En Coraggio J.L., Federico Sabaté, A. y Colman O. (Eds.), La cuestión regional en América Latina (pp. 1-42). Quito, Ecuador: CIUDAD.

Coraggio, J. L. (1987). Territorios en transición. Crítica a la planificación regional en América Latina. Quito, Ecuador: CIUDAD.

de Mattos, C. (1976). Estrategias de desarrollo regional polarizado en la Planificación Nacional en América latina. En ILPES, Ensayos sobre planificación regional del desarrollo (pp. 215-233). México D.F., México: Siglo XXI.

Esteva, G. (1996). Desarrollo. En Sachs, W. (Ed.), Diccionario del desarrollo. Una guía del conocimiento como poder (pp. 52-78). Lima, Perú: PRATEC.

Fernández, V. R., Amin A. y Vigil J. I. (2008). Repensando el Desarrollo Regional. Contribuciones globales para una estrategia latinoamericana. Buenos Aires, Argentina: Miño y Dávila.

ILPES-ILDES (1974). Planificación regional y urbana en América latina. México D.F., México: Siglo XXI.

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Manzanal, M. (2010). Desarrollo, Poder y Dominación. Una reflexión en torno a la problemática del desarrollo rural en Argentina. En Manzanal, M. y Villarreal, F. (Orgs.), El desarrollo y sus lógicas en disputa en territorios del norte argentino (pp. 17-44). Buenos Aires, Argentina: CICCUS.

Manzanal, M. (1980). Lo aparente y lo real en la estrategia de desarrollo económico de la provincia de Río Negro: 1958-1964. Revista Interamericana de Planificación, 53, 94-137.

Neira Alva, E. (1976). La regionalización de las políticas de desarrollo en América latina. En ILPES, Ensayos sobre planificación regional del desarrollo (pp.70-96). México D.F., México: ILPES.

Neira Alva, E. (1974). Las políticas de desarrollo regional en América Latina. En ILPES-ILDES, Planificación regional y urbana en América latina (pp. 239-254). México D.F., México: Siglo XXI.

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Rofman, A. (1981). La política económica y el desarrollo regional. Bogotá, Colombia: Universidad Simón Bolívar.

Rofman, A. (1974). Desigualdades regionales y concentración económica. El caso argentino. Buenos Aires, Argentina: Edic. SIAP-Planteos.

Santos, M. (2007 [1979]). Economía Espacial. Críticas y alternativas. San Pablo, Brasil: Editora de la Universidad de San Pablo – EDUSP.


  1. Recibido: febrero de 2021.
  2. Doctora en Geografía y Profesora Consulta de la Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires (FFyL-UBA). Investigadora Principal Contratada Ad-Honorem del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Contacto: mabelmanzanal@gmail.com.


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